Wystąpienie pokontrolne - Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi

WOJEWODA ŁÓDZKI
PNK.IV.0932/22/10
Łódź, 18 listopada 2010 r.
Pani Dorota Dąbrowska
Starosta Kutnowski
Pan Waldemar Bartochowski
Przewodniczący Rady Powiatu w Kutnie
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
Na podstawie art. 258 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej
przytaczanej jako Kpa), w dniu 17 września 2010 r., pracownicy Wydziału Prawnego,
Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi przeprowadzili kontrolę
problemową w Starostwie Powiatowym w Kutnie. Przedmiotem ww. kontroli, której ustalenia
opisano w protokole podpisanym bez zastrzeżeń w dniu 15 października 2010 r., była
organizacja przyjmowania i terminowość rozpatrywania skarg i wniosków przez organy
powiatu w 2009 i 2010 r. do dnia kontroli.
Mimo stwierdzenia niżej opisanych nieprawidłowości, działalność podmiotu
kontrolowanego w ww. przedmiocie należy ocenić pozytywnie.
Organy powiatu kutnowskiego są organizacyjnie przygotowane do przyjmowania
i rozpatrywania skarg i wniosków. Obowiązki i zadania w tym zakresie oraz formy
sprawowanego nadzoru zostały uwzględnione w regulaminie organizacyjnym oraz zakresach
czynności pracowników Starostwa Powiatowego w Kutnie. Do zadań i kompetencji Starosty,
jako kierownika Starostwa należy udzielanie odpowiedzi na skargi i wnioski. Do obowiązków
Sekretarza Powiatu należy m.in. nadzór i kontrola w ww. zakresie. Przepisy Statutu Powiatu
i Regulaminu Organizacyjnego regulują dodatkowo kwestie dotyczące kontroli w Starostwie
Powiatowym w Kutnie.
Starostwo Powiatowe w Kutnie czynne jest od poniedziałku do piątku w godzinach
7:30-15:30. Skargi i wnioski składane przez mieszkańców przyjmowane były w każdą środę
w godzinach 14:00 – 15:00, osobiście przez Starostę, a podczas jego nieobecności przez
Wicestarostę, Członków Zarządu lub Sekretarza. W wyniku oględzin ustalono, iż informacje
określone przepisami art. 253 § 4 Kpa oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków –
(Dz. U. Nr 5, poz. 46) nie zostały wywieszone. Powyższa nieprawidłowość została usunięta
w trakcie kontroli. Jak dodatkowo poinformował Pan Dariusz Jabłoński – Dyrektor Wydziału
Organizacyjno-Administracyjnego podjęto decyzję o wydłużeniu w każdą środę tygodnia
czasu przyjęć obywateli w sprawach skarg i wniosków, do godziny 16:00. Za zaniedbanie
wykonywania obowiązku wywieszenia ww. informacji odpowiedzialny był Dyrektor
Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz Sekretarz Powiatu.
W Starostwie Powiatowym w Kutnie prowadzony jest centralny rejestr skarg
i wniosków, dodatkowy rejestr skarg i wniosków, których rozpatrzenie należy do właściwości
Rady oraz rejestr przyjęć interesantów w każdej sprawie, w tym w sprawach skarg
i wniosków. Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz Kierownik Biura
Rady Powiatu odpowiedzialni są m.in. za właściwe prowadzenie rejestrów skarg i wniosków.
W toku oględzin stwierdzono następujące, spowodowane głównie niedopatrzeniem i błędną
kwalifikacją, uchybienia w zakresie rzetelności dokonywania wpisów w rejestrach:
− niewpisanie dat ostatecznego załatwienia skarg zarejestrowanych pod pozycjami
1-3/2009 centralnego rejestru skarg i wniosków,
− zarejestrowanie sprawy 4/2009 dotyczącej postępowania sądowego (wezwania do
zapłaty),
− naruszenie § 67 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego, poprzez niezarejestrowanie
w centralnym rejestrze skarg i wniosków dwóch spraw odnotowanych
w dodatkowym rejestrze skarg i wniosków, prowadzonym przez Biuro Rady
Powiatu,
− niezarejestrowanie w dodatkowym rejestrze skarg i wniosków skarg 7 i 8/2010
z centralnego rejestru skarg i wniosków, przekazanych do właściwości Rady
Powiatu,
− zarejestrowanie pisma pod kolejną pozycją 3/2009, pomimo, iż sprawa odwołania
Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie została już zarejestrowana
2
pod pozycją 2/2009. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, iż przyczyną powyższego
był fakt, że pismo zarejestrowane pod pozycją 3/2009 zostało podpisane tylko
przez część osób sygnujących swoim podpisem skargę zarejestrowaną pod pozycją
2/2009. Tymczasem zgodnie z § 17 ust. 3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu
(Dz.U. Nr 160, poz. 1074 ze zm.) sprawę (nie pismo) rejestruje się tylko jeden raz
na podstawie pierwszego pisma w danej sprawie otrzymanego z zewnątrz
lub sporządzonego wewnątrz urzędu. Dalszych pism w danej sprawie nie wpisuje
się do spisu spraw, lecz dołącza do akt sprawy w porządku chronologicznym.
Niewłaściwe działanie w tym zakresie potwierdza także fakt, iż uchwała podjęta
w wyniku rozpatrzenia sprawy skarg na działanie dyrektora Centrum Kształcenia
Ustawicznego w Kutnie w ogóle nie odnosi się do skargi zarejestrowanej
pod pozycją 3/2009, ponieważ potraktowano ją jako uzupełnienie skargi 2/2009.
W centralnym rejestrze skarg i wniosków odnotowano wpływ 6 spraw w 2009 r. oraz
8 spraw w 2010 r. W celu sprawdzenia prawidłowości i terminowości rozpatrywania spraw
w 2009 i 2010 r. (do dnia kontroli) wylosowano 9 spraw (64% spraw zarejestrowanych
w centralnym rejestrze skarg i wniosków): 2/2009, 3/2009, 5/2009, 6/2009, 1/2010, 3/2010,
4/2010, 6/2010, 7/2010.
Na wstępie należy odnotować, iż w rozpatrywanych przez Starostę sprawach (5/2009,
6/2009, 3/2010, 4/2010, 6/2010) dokonano nieprawidłowego ustalenia właściwości.
Stosownie do art. 229 pkt 2 i 4 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów
właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej
zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych
służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących
do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest rada powiatu. Natomiast zgodnie
z § 66 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego skargi i wnioski dotyczące zadań lub działalności
kierowników i pracowników komórek organizacyjnych Starostwa rozpatruje Starosta.
Również z uzyskanych w toku kontroli wyjaśnień wynika, iż „Przyczyną zakwalifikowania
skargi (...) do właściwości Starosty Kutnowskiego była treść skargi, z której wynika,
że skarżący od początku sprawy zgłaszali uwagi i zastrzeżenia do działalności Dyrektora
(...)”. Niemniej należy zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
3
w Gliwicach, IV SA/Gl 77/08, LEX nr 511512: „Skarga na pracownika urzędu miasta,
a takim jest naczelnik wydziału, jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym
urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to Prezydent Miasta”. Zgodnie
ze stanowiskiem doktryny: „(…) skarga na pracownika urzędu jest de facto skargą na szefa
tego urzędu – czyli w przypadku gminy – jest skargą na wójta. K.p.a. nie zawiera przecież
przepisów dotyczących załatwiania spraw skarg na pracownika, stąd też innego wniosku niż
powyżej zaprezentowanego sąd nie mógł wywieść z treści art. 229 k.p.a.” (B. Dziadkiewicz,
Rozpatrywanie skarg i wniosków w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami
dokumentów, s. 90). Zasadą zatem będzie, iż skarga na pracownika starostwa powiatowego,
jest skargą na starostę. Powyższe nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przez starostę
postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika naruszającego obowiązki służbowe.
W wyjątkowych przypadkach, które nie dotyczą konkretnej merytorycznie rozpatrywanej
sprawy, w której pracownik działa w imieniu starosty (np. skarga na niegrzeczne zachowanie
pracownika w stosunku do interesantów) właściwym do załatwienia skargi mógłby być
starosta. Starosta będzie także właściwy do rozpatrzenia skargi w ramach wszczętego lub
prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego (art. 233 i 234 w związku z art. 234 Kpa).
Zgodnie jednak ze złożonymi wyjaśnieniami oraz treścią odpowiedzi na skargi 5/2009,
6/2009, 3/2010, 4/2010, 6/2010, były one rozpatrywane, w rozumieniu przepisów działu VIII
Kpa, poza tokiem postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto należy zauważyć, iż część
zarzutów ze skargi 6/2009 dotyczyła działania Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego rozpatrywał Starosta w trybie skargowym. Tymczasem zgodnie z art. 229 pkt 4
Kpa w przypadku kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży organem właściwym
do rozpatrzenia skargi dotyczącej ich zadań lub działalności jest rada powiatu. Natomiast
w przypadku skarg dotyczących merytorycznych rozstrzygnięć Powiatowego Inspektora
Nadzoru
Budowlanego
właściwym
organem
jest
Wojewódzki
Inspektor
Nadzoru
Budowlanego.
W zakresie terminowości załatwiania spraw stwierdzono, iż termin został naruszony
w sprawach zarejestrowanych pod pozycjami 2/2009 (3/2009), 1/2010, 4/2010 oraz 7/2010.
Zgodnie z art. 237 § 1 Kpa organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę
bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. W razie niezałatwienia skargi w
ww. terminie stosuje się przepisy art. 36-38 Kpa. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy
w terminie (...) organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając
4
przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży
na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy
z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). W sprawie 2/2009 (3/2009) zawiadomienie
o niezałatwieniu sprawy zostało sporządzone po upłynięciu ustawowego terminu
do załatwienia skargi. Ponadto skargę rozpatrzono po upływie terminu wskazanego
w przedłużeniu. Zgodnie z uzyskanymi wyjaśnieniami powodem opóźnienia w rozpatrzeniu
ww. skargi przez Komisję Rewizyjną było m.in. opóźnienie w dostarczeniu przez dyrektora
Centrum Kształcenia Ustawicznego w Kutnie materiałów do jej rozpatrzenia. Nie zwalniało
to jednak organu od obowiązku sporządzenia w terminie miesiąca stosownego zawiadomienia
i rozpatrzenia sprawy przed upływem określonego w przedłużeniu terminu.
W dokumentacji skargi 1/2010 brakuje zawiadomienia o przedłużeniu terminu
jej rozpatrzenia. Przedmiotowa skarga na dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego
w Kutnie została przekazana do Starostwa Powiatowego w Kutnie w dniu 22 marca 2010 r.,
a następnie w dniu 12 maja 2010 r. (po upływie miesiąca) została wycofana przez skarżących.
Pomimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia skargi nie podjęto do dnia 22 kwietnia
2010 r. uchwały w sprawie załatwienia skargi ani nie zawiadomiono o przedłużeniu terminu
jej załatwienia. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż w dniu 22 kwietnia 2010 r. podjęto
uchwałę „w sprawie odwołania Pani (...) ze stanowiska Dyrektora Centrum Kształcenia
Ustawicznego w Kutnie”, związaną z przedmiotem skargi.
Sprawa 4/2010 nie została zrealizowana w ustawowym terminie, z uwagi
na oczekiwanie na wyjaśnienia Dyrektora Wydziału Drogownictwa, bez których odpowiedź
na skargę, zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami, była niemożliwa. Wydział OrganizacyjnoAdministracyjny otrzymał je z miesięcznym opóźnieniem.
Skarga 7/2010 (data wpływu 28 lipca 2010 r.) nie została załatwiona do dnia kontroli,
ponieważ od dnia 29 lipca 2010 r. do dnia 17 września 2010 r. nie została zwołana sesja Rady
Powiatu w Kutnie. Najbliższa sesja była przewidywana na koniec września 2010 r. Po
kontroli (w dniu 20 września 2010 r.) do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie została
wysłana informacja o terminie rozpatrzenia skargi.
Za terminowe rozpatrywanie skarg i wniosków oraz przygotowywanie projektów
zawiadomień odpowiedzialni są Dyrektor Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego oraz
Kierownik Biura Rady Powiatu.
Zastrzeżenia organu kontroli budzi również niezachowywanie właściwej formy
5
zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia skarg oraz o sposobie ich załatwienia.
W zawiadomieniu o przedłużeniu załatwienia skargi 5/2009 nie został wskazany konkretny
(dzień, miesiąc, rok) termin załatwienia sprawy, czym naruszono art. 36 Kpa. Zgodnie
z uzyskanymi wyjaśnieniami przyczyną powyższej nieprawidłowości była konieczność
wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ oraz związany z tym brak
możliwości wskazania dokładnego terminu rozpatrzenia sprawy. Brak możliwości dokładnego
ustalenia terminu rozpatrzenia sprawy nie zwalnia jednak organu od obowiązku wskazania
konkretnego terminu jej załatwienia, ponieważ wymóg taki wynika z przepisu prawa.
W zawiadomieniu w sprawie 7/2010 również nie wskazano konkretnego terminu załatwienia
sprawy, a dodatkowo zostało ono skierowane do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy
Rodzinie w Kutnie, nie zaś do skarżącego. Zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi
4/2010 i 6/2010 nie zawierają pouczenia o treści art. 239 Kpa, czym naruszają przepis art. 238
§ 1 Kpa
Część zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy znajdowała się poza
przedstawionymi do kontroli aktami sprawy (pisma znak RD – 0716/P/416/2009), co narusza
przepis art. 254 Kpa (skargi i wnioski składane i przekazywane do organów państwowych,
organów samorządu terytorialnego i innych organów samorządowych i organów organizacji
społecznych oraz związane z nimi pisma i inne dokumenty rejestruje się i przechowuje
w sposób ułatwiający kontrolę przebiegu i terminów załatwiania poszczególnych skarg
i wniosków) oraz przepisy instrukcji kancelaryjnej, w zakresie nadawania wszystkim pismom
w sprawie, tego samego znaku sprawy.
Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o:
1) przestrzeganie właściwości przy załatwianiu skarg,
2) wzmocnienie nadzoru nad terminowością załatwianych skarg i wniosków oraz
stosowanie odpowiednio art. 36 Kpa, jeżeli sprawa nie może zostać załatwiona
w ustawowym terminie,
3) wzmocnienie nadzoru nad formalną poprawnością zawiadomień o odmownym
załatwieniu skargi oraz zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy,
4) wzmocnienie nadzoru nad rzetelnością wypełniania rejestrów w sprawach skarg
i wniosków,
5) rejestrowanie i przechowywanie skarg, wniosków oraz związanych z nimi pism
i innych dokumentów w sposób ułatwiający kontrolę przebiegu i terminów ich
6
załatwiania.
Nadto zaleca się zwrócić szczególną uwagę na spełnianie wymogów formalnych przez
podania wnoszone w trybie działu VIII Kpa. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania
skarg i wniosków skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu
wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli z treści skargi lub wniosku nie można
należycie ustalić ich przedmiotu, wzywa się wnoszącego skargę lub wniosek do złożenia,
w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnienia lub uzupełnienia,
z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie skargi lub wniosku bez
rozpoznania. Podanie powinno być podpisane. (B. Dziadkiewicz, Rozpatrywanie skarg
i wniosków w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami dokumentów, s. 81-82).
Pouczenie: Kierownik podmiotu kontrolowanego, któremu przekazano wystąpienie
pokontrolne, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, informuje Wojewodę Łódzkiego
o sposobie wykorzystania uwag i wniosków oraz wykonania zaleceń, a także podjętych
działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań. W przypadku niewykonania zalecenia
pokontrolnego kierownik podmiotu kontrolowanego jest zobowiązany do wskazania innego
niż określony w zaleceniu sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości lub wykonania
innych, niż wskazane w zaleceniu, działań. Zarządzający kontrolę ma prawo żądania w
każdym czasie informacji o stanie realizacji zaleceń pokontrolnych lub innych działaniach
podjętych w wyniku kontroli, w szczególności w celu usunięcia nieprawidłowości i
wykonania wniosków.
Z up. Wojewody Łódzkiego
/-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat
Z-ca Dyrektora Wydziału
Prawnego, Nadzoru i Kontroli
7