Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne

Transkrypt

SPOŁECZEŃSTWO
i
POLITYKA
AKADEMIA HUMANISTYCZNA
IMIENIA ALEKSANDRA GIEYSZTORA
WYDZIAŁ NAUK POLITYCZNYCH
SPOŁECZEŃSTWO
i
POLITYKA
Nr 2 (27)/2011
Pułtusk
Rada Programowa:
prof. Adam Koseski (Honorowy przewodniczący),
prof. Konstanty Adam Wojtaszczyk (Przewodniczący), prof. Tadeusz Bodio, mgr Grażyna Filipiak,
prof. Marek Jabłonowski, prof. Zbigniew Leszczyński, prof. Daria Nałęcz, prof. Teresa Łoś-Nowak,
prof. Anna Magierska, doc. dr Marek Nadolski, prof. Kazimierz Przybysz, prof. Jan Sobczak,
ks. prof. Henryk Skorowski, ks. bp dr Marek Solarczyk, prof. Tadeusz Wallas, prof. Marek Żmigrodzki
Redakcja:
dr hab. Wojciech Jakubowski (redaktor naczelny), mgr Konrad Jajecznik (sekretarz redakcji),
mgr Anna Krawczyk, mgr Anna Powałka, dr Tomasz Słomka, mgr Mariusz Włodarczyk,
dr Piotr Załęski, dr Łukasz Zamęcki
Recenzent tomu:
dr hab. Jolanta Itrich-Drabarek (UW)
Projekt okładki
Barbara Kuropiejska-Przybyszewska
Opracowanie graficzne i łamanie
Studio OFI
ISSN 1733−8050
© Copyright by Akademia Humanistyczna imienia Aleksandra Gieysztora
Pułtusk 2011
Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części
niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej,
fotograficznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawcy.
Wydawca
Akademia Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora
Wydział Nauk Politycznych
ul. Spacerowa 7, 06-100 Pułtusk
tel./fax (23) 691-90-66
e-mail: [email protected]
Nakład 1000 egz.
Realizacja na zlecenie Wydawcy
Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR
Spis treści
BEZPIECZEŃSTWO ENERGETYCZNE
Małgorzata Jachymek:
Znaczenie istnienia wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu
dla podnoszenia bezpieczeństwa energetycznego Polski
i Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Łukasz Zamęcki, Katarzyna Zbrojkiewicz:
Wykorzystanie funduszy unijnych w Polsce na rzecz bezpieczeństwa
energetycznego kraju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Mariusz Ruszel:
Geopolityczne uwarunkowania bezpieczeństwa energetycznego Polski . .
Ganna Lavrynenko:
Polityka energetyczna Ukrainy – ustawodawstwo, praktyka,
kierunki rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Marcin Bodio:
Uwarunkowania i perspektywy rozwoju stosunków między
Unią Europejską a Rosją w sektorze energii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Piotr Zawadzki:
„Wariant kaspijski” zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego
Unii Europejskiej – uwarunkowania i wyzwania . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
26
37
57
67
93
BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE
Dariusz Faszcza:
Strategie bezpieczeństwa narodowego i obrony Republiki Bułgarii . . . . . 109
RADYKALIZM I EKSTREMIZM POLITYCZNY
Jarosław Tomasiewicz:
Konstelacja „narodowych piłsudczyków” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Z BADAŃ NAD PARTYCYPACJĄ POLITYCZNĄ
Maria Urban:
Postawy i wartości społeczeństwa polskiego w świetle teorii
obywatelskiej kultury politycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Nr 2 (27)/2011 Społeczeństwo i Polityka
5
Spis treści
DYSKUSJE I POLEMIKI
Aleksander Szałański:
Problem statusu prawnomiędzynarodowego Morza Kaspijskiego . . . . . . 159
Z PERSPEKTYWY WSCHODU:
. :
-
:
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
Bezpieczeństwo
energetyczne
Małgorzata
Jachymek
Znaczenie istnienia
wspólnego rynku energii
elektrycznej i gazu dla
podnoszenia bezpieczeństwa
energetycznego Polski
i Unii Europejskiej
Wstęp
Współcześnie, z uwagi na dynamizację wymiany gospodarczej między
krajami, zwiększającą się współzależność gospodarek, a także rosnący popyt
na paliwa i energię elektryczną, zagadnienia zaopatrzenia w energię nabierają coraz większego znaczenia. Bezpieczeństwo energetyczne stało się
w ostatnich latach jednym z głównych tematów debat politycznych i gospodarczych w Polsce i w Unii Europejskiej. Towarzyszy im różne pojmowanie
oraz definiowanie tego zagadnienia. Na ogół w literaturze określa się stan
bezpieczeństwa energetycznego jako dostępność różnych form energii po
uzasadnionych kosztach, także uwzględniający minimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko1. Zbliżoną definicję podaje polska ustawa Prawo
energetyczne, która określa bezpieczeństwo energetyczne jako „stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska”2. Często jednak
przy definiowaniu bezpieczeństwa energetycznego sprowadza się go jedynie
do zapewnienia bezpiecznych i zdywersyfikowanych dostaw nośników energii. Definicja ta określa w zasadzie bezpieczeństwo energetyczne w obszarze
dostaw gazu ziemnego, ale nie bezpieczeństwa energetycznego w ogóle.
W odniesieniu do dostaw energii elektrycznej bezpieczeństwo wiąże się bowiem zarówno z dostawami paliw do produkcji energii, a więc m.in. węgla
i gazu, jak również z zapewnieniem dobrego stanu infrastruktury do produk1 Zob.: G. Bartodziej, M. Tomaszewski, Polityka energetyczna i bezpieczeństwo energetyczne,
Racibórz 2009, s. 73; G. Wojtkowska-Łodej, Bezpieczeństwo energetyczne Polski po rozszerzeniu
Unii Europejskiej na Wschód, [w:] W. Małachowski, Polska–Niemcy po rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 157.
2 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne, Dz.U. Nr 89, poz. 625.
9
Małgorzata Jachymek
cji i dystrybucji energii elektrycznej oraz wystarczającym poziomem mocy
wytwórczych3.
Akcentowanie kwestii dywersyfikacji dostaw (nierzadko jedynie w perspektywie krajowej) jest głównym, a czasem wręcz jedynym, elementem pojmowania bezpieczeństwa energetycznego w Polsce. Nie można jednak uznać takiego podejścia za właściwe. Jest to bowiem jeden z elementów stanu bezpieczeństwa energetycznego, równie ważny jak rozsądny poziom cen dla konsumentów czy minimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko. Polska, koncentrując się na zagadnieniach bezpieczeństwa dostaw, pomija inne ważne
elementy bezpieczeństwa energetycznego, w tym zagadnienie budowy wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu w Unii Europejskiej.
Rzeczpospolita Polska jest częścią Unii Europejskiej, co nakłada na nią konieczność solidarnego współdziałania wraz z innymi państwami członkowskimi na rzecz bezpieczeństwa dostaw energii w całej Wspólnocie. Tworzy to
istotne implikacje dla bezpieczeństwa poszczególnych państw, gdyż przy takim
rozwiązaniu brak dywersyfikacji dostaw w jednym kraju, nie musi stanowić
problemu całego wspólnego rynku. Między innymi z tego powodu Unia Europejska wywiera od wielu lat nacisk na budowę systemów przesyłowych między
państwami członkowskimi. Polska natomiast zdaje się postrzegać zagadnienie
odmiennie, dążąc w przypadku gazu ziemnego do zapewnienia bezpiecznych
dostaw, nie dbając o stworzenie ram dla konkurencji na tym rynku i nie będąc
zainteresowana połączeniami trans granicznymi, np. z rynkiem niemieckim.
Na współdziałaniu zaś ma między innymi w przyszłości polegać „duch solidarności” zapisany w artykule 176a ust. 1b Traktatu Lizbońskiego4 („W ramach
ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy środowiska naturalnego, polityka Unii
w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między Państwami
Członkowskimi: a) zapewnienie funkcjonowania rynku energii; b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii”). Komisja Europejska widzi
w ustanowieniu wspólnego rynku możliwość stworzenia odpowiednich mechanizmów rynkowych sprzyjających zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw energii
w Unii Europejskiej.
Łatwiej jest mówić o solidarności między państwami członkowskimi
i o wspólnej polityce energetycznej UE, jeśli na zagadnienie bezpieczeństwa
energetycznego patrzy się szerzej. Oznacza ono bowiem, oprócz kwestii dywersyfikacji, także szereg innych działań, takich jak: racjonalne zużywanie
energii elektrycznej, budowa sieci przesyłowych i połączeń transgranicznych,
budowa infrastruktury zapewniającej minimalny negatywny wpływ na środowisko i wysoka sprawność urządzeń produkujących energię. To także wspieranie nowoczesnych technologii z dziedziny energetyki i odnawialnych źródeł
3
B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 151.
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz.U. UE C 316 z 17.12.2007.
4
10
Społeczeństwo i Polityka Nr 2 (27)/2011
5 G.
Znaczenie istnienia wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu…
energii jako alternatywy dla tradycyjnych metod produkcji energii, wykorzystujących surowce pochodzące z importu.
Bezpieczeństwo energetyczne, o czym będzie mowa w niniejszym artykule,
ma przede wszystkim charakter ekonomiczny. Wiąże się z zapewnieniem takich mechanizmów rynkowych, które są w stanie przyczynić się lub wręcz zapewnić bezpieczeństwo. Zdaniem autorki w przypadku Unii Europejskiej
sprowadza się to do istnienia wspólnego rynku energii.
Niektórzy autorzy – przykładowo G. Bartodziej i M. Tomaszewski – określają powyżej wskazane definicje bezpieczeństwa energetycznego bardziej jako instrumenty zapewnienia bezpieczeństwa niż samą jego definicję. Do instrumentów bezpieczeństwa energetycznego autorzy ci zaliczają5:
• instrumenty o charakterze politycznym, czyli np. prowadzenie przyjaznej polityki zagranicznej, czy wspólnej polityki energetycznej w obszarze kilku państw, jak ma to na przykład miejsce w UE;
• instrumenty o charakterze prawnym, czyli istnienie wszelkich konwencji
międzynarodowych, dyrektyw UE służących zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego;
• instrumenty o charakterze ekonomicznym, czyli wszelkie działania
zmierzające do utworzenia zliberalizowanego i wspólnego rynku energii
lub ekonomiczne wspieranie mechanizmów służących bezpieczeństwu
energetycznemu;
• instrumenty o charakterze technologicznym, czyli opracowywanie
i wdrażanie nowych technologii produkcji energii, w tym odnawialnych
źródeł energii, wdrażanie technologii informatycznych sterowania i zarządzania systemami energetycznymi;
• instrumenty o charakterze kulturowym, czyli kształtowanie świadomości
społecznej w zakresie racjonalnego zużywania energii i poszanowania
środowiska;
• kontrola, ochrona i obrona obiektów i systemów energetycznych, czyli
działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania
krajowego systemu elektroenergetycznego.
Wykorzystanie tych instrumentów, najlepiej w formie łącznej, służyć ma zapewnieniu stanu bezpieczeństwa energetycznego. Powyższe podejście, podzielane także przez autorkę, wskazuje na wieloaspektowość kwestii zapewnienia
bezpieczeństwa energetycznego. Tymczasem upolitycznienie tego zjawiska
i sprowadzenie zagadnienia bezpieczeństwa energetycznego do zapewnienia
bezpieczeństwa dostaw paliw, a czasem wręcz samowystarczalności energetycznej w perspektywie krajowej, może paraliżować funkcjonowanie wspólnej
polityki energetycznej UE. Zakłóca jednocześnie działania de facto zapewniające bezpieczeństwo energetyczne.
Bartodziej, M. Tomaszewski, dz. cyt., s. 143–144.
11
Celem niniejszego artykułu jest próba weryfikacji tezy, że stworzenie
wspólnego, wewnętrznego rynku energii elektrycznej i gazu w Unii Europejskiej wpłynie na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego państw
członkowskich, w tym Polski. Taki model rynku, do którego od wielu lat dąży unia, mógłby przyczynić się rozwiązania problemów zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego w Europie. Wspólny rynek, nawet przy istnieniu
określonych wyzwań, o których będzie mowa w dalszej części, może zapewnić konkurencję między podmiotami i funkcjonowanie mechanizmu ustalenia ceny na rynku wskutek konfrontacji popytu z podażą. Ponadto wymusza
on na konkurujących ze sobą przedsiębiorstwach racjonalne działania zmierzające do zabezpieczenia sobie dostaw nośników paliw oraz niezakłóconego wytwarzania energii elektrycznej. Każde inne działanie byłoby nieefektywne rynkowo i nie służyłoby osiąganiu wzrostu wartości przez same
przedsiębiorstwa. Niemniej jednak utworzenie wspólnego unijnego rynku
w dziedzinie energii wymaga poniesienia wielu wysiłków i wprowadzenia regulacji zagrażających dotychczasowym monopolom krajowym. W wielu
państwach członkowskich nadal bowiem dominują państwowe monopole
i oligopole, które skutecznie blokują powstanie wspólnego i zliberalizowanego rynku.
Rosnące zapotrzebowanie na energię elektryczną
i gaz w Unii Europejskiej
Zapewnienie niezakłóconego dostępu do energii elektrycznej i gazu jest
jednym z kluczowych warunków rozwoju Unii Europejskiej. Cena energii
wchodzi w skład kosztu niemal wszystkich wytwarzanych dóbr, więc jej
wzrost przyczynia się także do wzrostu cen dóbr zarówno pośrednich, jak
i końcowych. Ma ona także bezpośrednie przełożenie na konkurencyjność
wspólnoty jako wspólnego rynku. Rozwój gospodarczy państw członkowskich, jak i całej unii, nieodzownie łączy się ze zwiększonym zapotrzebowaniem na energię i surowce energetyczne, których zasoby są ograniczone.
Szczególnie dynamiczny rozwój krajów Azji Wschodniej spowodował
wzrost popytu z ich strony na surowce energetyczne (przykładowo Chiny
posiadają tylko niewielkie zasoby gazu) i rywalizację z innymi regionami
o ich dostawy.
12
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
EU-27
104,3 111,2 109,2 114,4 140,3 126,8 159,7 173,0 172,3 175,6 157,7
Strefa
752,1 766,5 769,5 777,6 800,6 792,8 816,7 825,3 823,3 824,6 810,5
euro
Polska 65,5 60,0 58,8 55,4 56,0 54,3 56,2 57,6 57,9 60,9 61,2
Udzia³
w
EU-27,
2007
2008 (%)
1
100%
168,6
810,2
69%
62,8
5%
Źródło: dane Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database, dostęp: 11.10.2010 r.
Według danych za rok 2008 konsumpcja energii finalnej w ciągu 10 lat
wzrosła w Unii Europejskiej o 5,2%, a samej strefie walutowej euro o 5,7%.
W Polsce wzrosła natomiast o 4,6%, a w samym tylko okresie 2000–2008
zwiększyła się aż o 13,4%. Biorąc pod uwagę własne zasoby nośników energii unia znajduje się w sytuacji szczególnej. Już obecnie państwa Unii Europejskiej są w 50% zależne od dostaw surowców i paliw energetycznych z importu. W 2007 roku 30% importowanego gazu i ropy naftowej pochodziło
z Rosji, natomiast z Norwegii odpowiednio: 20% gazu ziemnego i 14% ropy
naftowej6. Według prognoz uzależnienie od importu surowców będzie
w Unii Europejskiej rosło. Oczekuje się, że w 2030 roku 90% wykorzystywanej ropy naftowej i 70% gazu ziemnego będzie pochodziło z importu7. Natomiast w Polsce do 2030 roku zapotrzebowanie na energię finalną wzrośnie
łącznie o około 28%, w tym na energię elektryczną o ponad 60%, a na gaz
ziemny ponad 30%8.
Wzrost zapotrzebowania na energię, w tym energię elektryczną, nie dotyczy tylko sektora przemysłowego, ale przede wszystkich gospodarstw domowych, które są zainteresowane niską ceną zakupu energii.
Tabela. 1. Konsumpcja energii finalnej w Unii Europejskiej w latach
1997–2008 w mln toe (ton of oil equivalent – tona ekwiwalentu ropy)
6 Eurostat yearbook 2010: Environment and energy, s. 561, http://epp.eurostat.ec.europa.eu,
dostęp: 11.10.2010 r.
7 P. Świeboda, Strategiczne wyzwanie dla Unii Europejskiej. Kształtowanie zewnętrznego wymiaru polityki energetycznej, raport demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa
2006, www.demoseuropa.eu/upload/editor/demos/File/Raport-ENERGIA.pdf, s. 9, dostęp:
11.10.2010 r.
8 Prognoza zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku, załącznik nr 2 do Polityki
energetycznej Polski do 2030 roku, www.mg.gov.pl/Gospodarka/Energetyka/Polityka+energetyczna, s. 12, dostęp: 30.09.2010 r.
13
Rys. 1. Wzrost konsumpcji energii elektrycznej w gospodarstwach
domowych w 2007 roku (1997=100)
Źródło: Eurostat yearbook 2010: Environment and energy, s. 576.
Porównując dane z 2007 roku z danymi z roku 1997 okazuje się, że w większości państw członkowskich i w całej Unii nastąpił wzrost konsumpcji energii
elektrycznej w gospodarstwach domowych. Największy wzrost zanotowano na
Cyprze, w Hiszpanii, na Łotwie oraz w Portugalii i Irlandii (ponad 50%), co
wynikało miedzy innymi ze wzrostu gospodarczego lub – jak w krajach śródziemnomorskich – ze zwiększonej popularności urządzeń klimatyzacyjnych.
Konsumenci przemysłowi i gospodarstwa domowe zainteresowane są niskimi cenami zakupu energii elektrycznej i gazu. Tymczasem, jak pokazują dane Eurostatu, cena energii elektrycznej dla gospodarstw domowych w EU-27
rośnie. Szczególnie na rynku gazu ziemnego, który jest bardziej zmonopolizowany od rynku energii elektrycznej, ceny zarówno dla odbiorców przemysłowych, jak i gospodarstw domowych rosną znacząco (np. o 21% w przypadku
gospodarstw domowych w UE-27, o 28% w Polsce, o 29% w przypadku
odbiorców przemysłowych w UE-27, o 29% w Polsce).
Tabela. 2. Ceny energii elektrycznej i gazu w Unii Europejskiej,
strefie euro i w Polsce w okresie od II poł. 2007 do II poł. 2008*
EU-27
Strefa
euro
Polska
Cena energii elektrycznej (za kWh)
Gospodarstwa
Przemys³
domowe
IIIIIIII- II2007 2008 2008 2007 2008 2008
0,15 0,16 0,17
0,11 0,12 0,12
Cena gazu ziemnego (za GJ)
Gospodarstwa
Przemys³
domowe
IIIIIIIIII2007 2008 2008
2007 2008 2008
14,44 15,12 17,48
9,94 11,07 12,82
0,16 0,17 0,17
0,11 0,12 0,13
16,55 17,07 19,69
10,35 11,59 13,34
0,14 0,13 0,13
0,11 0,11 0,11
11,15 11,56 14,30
8,80 10,20 11,39
Źródło: Eurostat yearbook 2010: Environment and energy, s. 580.
*tabela pokazuje ceny w EUR
14
Uwarunkowania funkcjonowania rynków energii
elektrycznej i gazu
Rynki energii elektrycznej i gazu różnią się w swojej specyfice od modeli teoretycznych rynków. Historycznie rynki energii elektrycznej oraz gazu były postrzegane jako obszar monopolu naturalnego, których właścicielem było państwo. O takim modelu funkcjonowania rynku przesądzały między innymi następujące czynniki:
• podaż surowców do produkcji energii elektrycznej i samego gazu jest
ograniczona;
• energii elektrycznej jako towaru nie można magazynować na szeroką
skalę w sposób ekonomicznie uzasadniony;
• dostarczenie energii elektrycznej i gazu wymaga odpowiedniej infrastruktury, która znajduje się w rękach niewielkiej liczby podmiotów;
• dostosowanie rosnącego zapotrzebowania (popytu) na określone formy
energii do istniejącej podaży na rynku wymaga inwestycji, których realizacja wynosi od kilku do kilkunastu lat9;
• zidentyfikowane i znaczące zasoby gazu (ale także ropy naftowej) znajdują się w posiadaniu nielicznych państw, takich jak: Rosja, Katar, Turkmenistan i Iran10;
• w niektórych państwach ceny energii elektrycznej i gazu są ustalane
przez państwowego regulatora;
• przystosowanie funkcjonującego w obszarze przesyłu i dystrybucji naturalnego monopolu do warunków rynkowych wymaga stworzenia odpo-
Ograniczoność zasobów oraz rosnące ceny energii elektrycznej i gazu stanowią niebagatelne wyzwanie, przed którym stają państwa członkowskie unii.
Niemniej sytuacja poszczególnych państw jest różna. Część z nich posiada zdywersyfikowane źródła dostaw i bardziej zliberalizowany rynek energii, inne są
całkowicie uzależnione od importu i funkcjonują w warunkach monopolu.
W ramach dyskusji nad bezpieczeństwem energetycznym Polski i Unii Europejskiej istnieją rozbieżności dotyczące pojmowania jej celów i kierunków.
O ile dla Polski jednym z podstawowych zagadnień jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw surowców, w postaci koniecznej dywersyfikacji, to dla Komisji Europejskiej bardziej istotna jest budowa wspólnego rynku energii dla uzyskania zrównoważonego rozwoju i wzrostu jej pozycji konkurencyjnej. Stąd
wypracowanie wspólnej polityki energetycznej w unii oraz stworzenie wspólnego rynku jest jednym z kluczowych elementów, które przesądzą o przyszłym
kształcie wspólnoty.
9 G.
Bartodziej, M. Tomaszewski, dz. cyt., s. 174.
R. Riedel, Czy energia to naturalny monopol? – modelowe ujęcie rynku elektroenergetycznego, „Energetyka”, www.cire.pl, dostęp: 02.2010 r.
10
15
wiedniej organizacji zawierania transakcji rynkowych oraz infrastruktury informatycznej11;
• przez niektórych autorów energia elektryczna jest porównywana jako
usługa do dóbr publicznych, takich jak zdrowie czy edukacja, i w opinii
zwolenników znaczącego udziału państwa w gospodarce jej wytwarzanie, przesył, dystrybucja i obrót powinny być domeną państwa.
Wskazane powyżej czynniki uwidaczniają, że rynki energii elektrycznej i gazu są specyficzne i nadal wykazują w niektórych obszarach cechy monopolu.
Część z powyższych uwarunkowań obecnie nie ma już takiego znaczenia i nie
przesądza o monopolistycznej strukturze rynku. Przykładowo rozwój alternatywnych źródeł energii spowodował możliwości wzrostu podaży energii na
rynku. Ponadto w podobnych warunkach monopolu funkcjonowały inne sektory gospodarki, jak np. telekomunikacja, które także przeszły drogę dostosowawczą do mechanizmów rynkowych. Również w przypadku rynku energii
elektrycznej i gazu wskazane powyżej uwarunkowania nie przesądzają o braku możliwości wprowadzenia mechanizmów rynkowych na tych rynkach, a jedynie sygnalizują złożoność i wieloaspektowość tego typu zmian. O ile przesył
i dystrybucja energii elektrycznej oraz gazu nadal funkcjonują na zasadach
monopolu, to obszary wytwarzania i obrotu można z pewnością dostosować do
warunków konkurencji rynkowej.
Proces tworzenia wewnętrznego rynku energii
Jako początek wspólnych europejskich działań w zakresie spraw energetycznych można wskazać utworzenie w 1952 roku Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS). Jej celem było przekazanie zarządzania przemysłem wydobywczym węgla i produkcją stali na organ ponadnarodowy. Ponadto
EWWiS miała poprzez sprawne zarządzanie zapewnić bezpieczne dostawy na
wspólny rynek oraz wprowadzić działania modernizujące przemysł w krajach
członkowskich12. Następnym podobnym krokiem było utworzenie w 1957 roku EUROATOM-u, którego celem było stworzenie warunków do rozwoju
energetyki jądrowej. Ponadto w roku 1957 w Traktacie Rzymskim ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) wspomniano o utworzeniu wspólnego rynku w niektórych obszarach (np. transport). Nie wskazano
jednak wówczas sektora energetyki13. Uznano, że kwestie te wystarczająco reguluje EWWiS oraz EUROATOM.
Pomimo podejmowania dalszych działań na rzecz utworzenia wspólnego
rynku, nie udało się niczego w tej materii ustalić. Wynikało to przede wszystkim z niechęci politycznej państw oraz istnienia różnych modeli rynków w krajach członkowskich. Kryzysy naftowe z lat 1973/1974 oraz 1978 roku ujawniły,
11
Tamże.
B. Nowak, dz. cyt., s. 12.
13 Tamże, s. 19.
12
16
iż dotychczasowe działania Wspólnoty nie były wystarczające. W 1974 roku
państwa OECD (bez Francji) utworzyły Międzynarodową Agencję Energii,
która miała zarządzać dostawami w przypadku ograniczonej podaży. W wyniku „szoku naftowego” Wspólnota Europejska przyjęła szereg dyrektyw mających poprawić bezpieczeństwo dostaw nośników energii. Były to m.in.: dyrektywa 75/339/WE dotycząca bezpieczeństwa dostaw ropy naftowej, dyrektywa
75/405/WE dotycząca ograniczenia zużycia gazu oraz produktów ropopochodnych w elektrowniach, dyrektywa 77/706/WE mówiąca o ograniczeniu konsumpcji paliw oraz dyrektywa 77/186/WE w sprawie eksportu ropy i gazu pomiędzy państwami członkowskimi w czasie problemów z dostawami14.
Przełomowym dla utworzenia wspólnego rynku energii był rok 1988. Powstał wówczas Roboczy dokument na temat wewnętrznego rynku energetycznego. W tym dokumencie po raz pierwszy w jednoznaczny sposób określono stanowisko Komisji Europejskiej na temat wspólnego rynku. Podstawowym czynnikiem tworzenia tego rynku miało być zapewnienie na nim konkurencji. Według dokumentu przyczyniłoby się to do wzrostu intensywności wymiany pomiędzy krajami oraz poprawiłoby sytuację ekonomiczną obywateli wspólnoty15. Twórcy dokumentu zdawali sobie sprawę, iż utworzenie wewnętrznego
rynku będzie wymagać szeregu działań zmierzających do harmonizacji prawa
w państwach członkowskich i zbliżenia ich modeli funkcjonowania rynków
energetycznych. Na początku 1992 roku Komisja Europejska przedstawiła pakiet przepisów służących tworzeniu wewnętrznego rynku, w tym Ogólne memorandum wyjaśniające, w którym wyraziła zdecydowaną chęć liberalizacji
sektora energii w Europie. Wskazywało ono także na najważniejsze elementy
tej liberalizacji, takie jak wprowadzenie zasady TPA (third party access), czyli
dostępu stron trzecich, oraz wyodrębnienia poszczególnych obszarów działalności z dotychczas zintegrowanych pionowo przedsiębiorstw (unbundling).
Traktat z Maastricht podpisany w 1992 roku zawierał postanowienia dotyczące swobody przepływu towarów, ludzi, kapitału oraz prowadzenia wspólnej
polityki gospodarczej. Nie odniósł się on jednak bezpośrednio do rynku energii. Nie mniej ważnym jego elementem był rozdział poświęcony sieciom transeuropejskim (TEN), których utworzenie de facto spowodowałoby możliwość
powstania wspólnego rynku. Brak tego typu połączeń, obok barier prawnych
w państwach członkowskich, został uznany za przeszkodę w tworzeniu wewnętrznego rynku w obszarze energii. Ponadto wskazano na możliwość wspólnotowego finansowania budowy TEN, między innymi poprzez pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego16.
Istotnym elementem budowy wspólnego rynku było podpisanie Karty
Energetycznej w 1994 roku. Jej celami było zabezpieczenie zaopatrzenia Eu14
Tamże, s. 24–26.
Energetyka w Unii Europejskiej. Droga do konkurencji na rynkach energii elektrycznej i gazu, (red.) A. Dobroczyńska, Warszawa 2003, s. 41.
16 B. Nowak, dz. cyt., s. 60.
15
17
ropy w energię oraz stworzenie warunków korzystnej współpracy pomiędzy
krajami członkami Wspólnoty a państwami powstałymi po rozpadzie ZSRR.
Rosja i pozostałe państwa dysponowały bowiem zasobami surowców, a państwa europejskie technologią i kapitałem. Kartę Energetyczną podpisało 51
państw. Nie podpisała jej ostatecznie Rosja ze względu na to, iż kraje, które
ratyfikowały Traktat, np. Azerbejdżan czy Turkmenistan, miałyby możliwość
przesyłu surowców rosyjskimi sieciami przesyłowymi na takich samych warunkach i po takich samych taryfach jak podmioty rosyjskie17.
Niezwykle istotne znaczenie dla rozwoju wspólnego rynku energii miała
dyrektywa 96/92/WE z 1996 roku oraz dyrektywa 98/30/WE z 1998 roku. Dyrektywy te mówiły między innymi o rozdziale, przynajmniej księgowo, obszaru przesyłu od pozostałych, w ramach przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo oraz zagwarantowaniu niedyskryminacyjnego dostępu stron trzecich do infrastruktury. Celem dyrektyw było doprowadzenie do powstania zliberalizowanych rynków energii elektrycznej i gazu w Unii Europejskiej. Miało to doprowadzić do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw oraz obniżenia cen. Dyrektywa 2003/54/EC zobowiązywała już do prawnego wydzielenia działalności
przesyłowej, ale także – w niektórych sytuacjach – dystrybucyjnej. Regulacje
prawne wynikające z dyrektywy wprowadzały od 2007 roku możliwość swobodnego wyboru dostawcy.
Pomimo wprowadzenia tych dyrektyw nie osiągnięto założonych rezultatów co do utworzenia wspólnego rynku. Być może było to skutkiem tego, iż
Traktat z Maastricht nie zawierał postanowień dotyczących rynku energii.
Błąd ten został naprawiony w Traktacie Lizbońskim z 2007 roku, w którym
nadano tematowi rynków energetycznych odpowiednią wagę. Wskazano
w nim między innymi na obszar energii jako znajdujący się w dziedzinie kompetencji dzielonych między unię a państwa członkowskie. Oznacza to, iż część
zagadnień, m.in. liberalizacja rynku, zostanie przeniesiona z kompetencji krajowych na szczebel wspólnotowy. Dotychczasowa obrona interesów krajowych, w tym istniejących uregulowań prawnych, była przeszkodą na drodze
budowania wewnętrznego rynku. Z pewnością ciągle trudno będzie o kompromis między państwami, ale będzie on niezbędny ze względu na konieczność
podjęcia zmian.
Mówiąc o budowie wspólnego rynku i polityce energetycznej UE warto
podkreślić znaczenie dokumentu Zielona Księga – Europejska strategia na
rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, który wydano na początku marca 2006 roku. Sformułowano w nim najważniejsze elementy strategii rozwoju gospodarki energetycznej w Unii Europejskiej. Są to: zróżnicowanie, konkurencyjność oraz bezpieczeństwo18. Zróżnicowanie dotyczy uwzglę17
Tamże, s. 43.
Komisja Europejska, Zielona Księga – Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii, [SEC(2006) 317], Bruksela 08.03.2006, www.ec.europa.eu/energy/green-paper-energy/index_en.htm, dostęp: 11.10.2010 r.
18
18
Znaczenie zasady TPA i unbundlingu dla konkurencji
Zapewnienie bezpiecznych i niezakłóconych dostaw po rozsądnych cenach
dla konsumentów jest sprawą kluczową dla bezpieczeństwa energetycznego.
Wymaga to istnienia odpowiedniej infrastruktury energetycznej, zapewniającej właściwe warunku przesyłu i dystrybucji. Budowa tego typu sieci jest bardzo kosztowna, a zwrot z zainwestowanego kapitału dość długi. Prowadzi to
do sytuacji, w której budowa i eksploatacja sieci przesyłowych jest zazwyczaj
domeną państwowego monopolu. Także sieć dystrybucyjna znajduje się pod
kontrolą państwa lub niewielkiej grupy uczestników rynku. Właściciele lub
operatorzy sieci przesyłowych i dystrybucyjnych mogą wykorzystywać swoją
dominującą pozycję, odmawiając pozostałym uczestnikom dostępu do swojej
infrastruktury. Tymczasem dla powstania konkurencji na rynku niezbędne
jest, aby przedsiębiorstwa miały stworzone równe warunki i funkcjonowały
w oparciu o te same zasady. Najbardziej istotnymi elementami dla istnienia
wspólnego rynku UE oraz konkurencji na rynku energii elektrycznej i gazu
jest wdrożenie w państwach członkowskich zasady dostępu stron trzecich
(TPA) oraz unbundlingu.
Dostęp stron trzecich (third party access – TPA) oznacza obowiązek udostępnienia sieci systemu przesyłu i dystrybucji energii energetycznej lub gazu
innym uczestnikom rynku. Powstaje sytuacja, w której odbiorca energii elektrycznej lub gazu może zawrzeć dwie umowy. Pierwszą, na zakup energii elektrycznej lub gazu z jednym przedsiębiorstwem, płacąc za wytworzenie produktu. Drugą, na ich transport z inną firmą, uiszczając opłatę za przesył20. Histo-
dniania różnych rodzajów paliw przy produkcji energii. Bezpieczeństwo oznacza nieograniczony dostęp do energii oraz konieczność zmniejszenia uzależnienia od importu surowców energetycznych w drodze zwiększenia znaczenia
energii ze źródeł alternatywnych. Natomiast konkurencyjność to ważny aspekt
strategii odnoszący się do zmniejszania cen energii dla konsumentów.
Pomimo znacznego dorobku prawnego w dziedzinie wspólnego rynku
energii, stopień konkurencji i liberalizacji rynku nie jest wystarczający. Wynika to z faktu, iż większość państw unii nie wdrożyła w pełni unijnych przepisów o gazie i energii elektrycznej, które zapewniają konkurencyjność na rynku, bezpieczeństwo dostaw oraz możliwość wyboru dostawców. Wśród tych
państw znalazła się także Polska, której wytknięto między innymi: brak interkonektorów umożliwiających przesył gazu w obie strony, niespełnianie wymogów przejrzystości przez operatorów, brak zagwarantowania nieprzerwanego
dostępu dla firm trzecich (TPA) czy brak wspólnej skoordynowanej metodologii zarządzania ograniczeniami przesyłu19.
19 Polska na cenzurowanym za łamanie przepisów o rynku energii, www.cire.pl/, dostęp:
24.06.2010 r.
20 G. Bartodziej, M. Tomaszewski, dz. cyt., s. 180.
19
rycznie, kiedy na rynku dominował państwowy monopol, rozróżnienie na obszar wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i obrotu nie miało znaczenia. Nadal
w wielu krajach europejskich funkcjonują przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo, które są jednocześnie właścicielem jednej z funkcji wytwarzania lub
obrotu oraz przesyłu lub dystrybucji. Chcąc chronić swoją pozycję oraz dążąc
do maksymalizacji wartości, spółki mogą i praktykują odmowę dostępu innym
uczestnikom rynku, skutecznie blokując konkurencję. Takie przedsiębiorstwa,
mając pozycję dominującą i wsparcie państwa, mogą dbać o bezpieczne dostawy nośników energii, ale blokując konkurencję i funkcjonując nieefektywnie
nie będą zainteresowane w sprzedawaniu energii elektrycznej lub gazu po cenach rozsądnych dla konsumentów.
W prawodawstwie unijnym wyróżnia się regulowany i negocjowany dostęp
stron trzecich. Regulowany dostęp do sieci obowiązuje w przesyle i dystrybucji energii elektrycznej i gazu oraz wobec instalacji LNG. Natomiast w odniesieniu do magazynowania gazu i instalacji pomocniczych państwom członkowskim przysługuje wybór pomiędzy dostępem regulowanym a negocjowanym21.
Regulowany dostęp stron trzecich polega na systemie taryf za dostęp, które
powinny być oparte na jasnych regułach oraz zatwierdzane przez odpowiednie
organy regulacyjne. Ich wysokość musi uwzględniać rzeczywiste koszty utrzymania infrastruktury. W przypadku przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo
może rodzić pole do celowego manipulowania wysokościami kosztów.
Negocjowany dostęp do infrastruktury może obowiązywać w przypadku
magazynowania gazu. Polega on na tym, iż przedsiębiorstwo będące właścicielem magazynów ustala z innymi podmiotami warunki dostępu. Stosowanie negocjowanego dostępu jest związane z różnicą między popytem a podażą na gaz
(zapotrzebowanie na gaz rośnie gwałtownie zimą) oraz z prowadzoną przez
państwa polityką bezpieczeństwa dostaw. Magazyny gazu są częścią tej polityki, stąd uznano, że regulacyjny dostęp może okazać się niewłaściwy zwłaszcza
w trakcie szczytowego zużycia. Niemniej niektórzy autorzy uważają, że za pozostawieniem państwom członkowskim wyboru między dostępem regulowanym a negocjowanym w przypadku instalacji magazynowania gazu, stały motywy polityczne, a nie ekonomiczne22. Argument ten jest słuszny jeśli weźmie
się pod uwagę model rynku gazowego w Unii Europejskiej.
Niezakłócone funkcjonowanie zasady TPA jest niezbędne dla rozwoju konkurencji na rynku energii elektrycznej i gazu. Tymczasem zintegrowane pionowo przedsiębiorstwa, chcąc bronić swojej pozycji rynkowej, wykorzystują różnego rodzaju możliwości blokowania dostępu stron trzecich do infrastruktury.
Są to na przykład: stosowanie długotrwałych i kosztownych procedur dla
podmiotów chcących zmienić dostawcę energii elektrycznej i gazu, manipulowanie i brak przejrzystości w stosowaniu taryf dostępu do sieci, żądanie i wy21 B.
Nowak, dz. cyt., s. 112.
s. 116.
22 Tamże,
20
korzystywanie informacji o warunkach kontraktów klientów zmieniających
dostawcę23. Ponadto przedsiębiorstwa mają możliwość odmowy dostępu do
swojej infrastruktury. Odmowa dostępu musi zostać szczegółowo uzasadniona
oraz zgłoszona do Komisji Europejskiej. Zgodnie z prawem może wynikać
ona z faktu braku wystarczającej przepustowości albo konieczności „wypełnienia zobowiązań o charakterze użyteczności publicznej”, lub też z powodu
trudności ekonomiczno-finansowych z tytułu realizacji kontraktów typu „bierz
lub płać”24. Prawo odmowy jest stosowane w szczególności w odniesieniu do
nowych inwestycji, które mają na celu zwiększenie konkurencji i bezpieczeństwa dostaw. Ponadto wynika z faktu, że inwestycje wymagają znacznych nakładów lub poziom ryzyka takiej inwestycji jest na tyle wysoki, iż bez przyznawania prawa do odmowy inwestycja nie byłaby realizowana. Prawo do odmowy dostępu do infrastruktury ma sens, jeśli powodem takiego działania jest
tworzenie warunków dla konkurencji, poprzez np. budowę połączeń transgranicznych. Jeśli odmowa ma na celu hamowanie konkurencji i wykorzystywanie
pozycji dominującej, wówczas takie praktyki powinny być rozpoznane i zakazane przez odpowiednie organy regulacyjne.
Przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo z uwagi na koncentrowanie działalności wytwórczej, dystrybucyjnej i sprzedażowej, dysponują szeregiem instrumentów osłabiających konkurencję. Dzięki temu wzmacniają swą pozycję
rynkową. Stąd jednym z narzędzi służących tworzeniu konkurencji rynkowej,
a przede wszystkim zapobieganiu dyskryminacyjnym praktykom rynkowym,
jest rozdzielnie lub wydzielenie rodzajów działalności zwane unbundlingiem.
W sektorze energii elektrycznej oznacza ono rozdzielenie segmentów aktywności, takich jak: przesył, wytwarzanie, dystrybucja oraz sprzedaż energii. Oddzielnie tych działalności może mieć charakter funkcjonalny, księgowy lub
prawny. Dyrektywy unijne wymagają pełnego wydzielenia, czyli zastosowania
wymienionych powyżej trzech obszarów, w odniesieniu do działalności przesyłowej. Dla przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo działalność dystrybucyjna musi zostać wydzielona z działalności sprzedażowej oraz wytwórczej. Stąd
na rynku praktycznie funkcjonują grupy kapitałowe składające się ze spółek
operujących w segmentach działalności wytwórczej, dystrybucyjnej oraz sprzedażowej (obrotu energią). Prawo unijne pozwala na zwolnienie z obowiązku
wydzielenia działalności dystrybucyjnej z pozostałych form aktywności w przypadku małych (tj. posiadających mniej niż 100 tys. klientów) operatorów systemów dystrybucyjnych (tzw. OSD)25.
Wprowadzenie unbundlingu ma na celu wzmocnienie konkurencji, gdyż
umożliwia zastosowanie zasady TPA oraz eliminuje sposobność subsydiowania
skrośnego, czyli sytuacji, w której nierentowne wytwarzanie energii mogłoby
zostać dotowane przez wysokie taryfy dystrybucyjne. Ma również dać możli23
Tamże, s. 103–104.
Tamże, s. 118.
25 Tamże, s. 125.
24
21
wość swobodnego wybierania dostawcy energii elektrycznej i gazu przez konsumentów. Można jednak stwierdzić, że o ile unbundling daje szanse tworzenia
warunków konkurencji rynkowej, to nie eliminuje sposobów dyskryminacyjnego traktowania innych uczestników rynku przez przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo. Takie warunki stwarza natomiast rozszerzenie unbundlingu do
tzw. ownership unbundling, czyli rozdzielenia własnościowego firm energetycznych. Jego zastosowanie ma doprowadzić do rozdzielenia działalności sieciowej od wytwarzania i sprzedaży energii. Takie narzędzie skutecznie wzmacnia
konkurencję, gdyż uniemożliwia stosowanie dyskryminacyjnego dostępu stron
trzecich, stwarzając szansę swobodnego wyboru dostawcy i odpowiedniego
tworzenia różnorodnej oferty rynkowej dla konsumentów. Własnościowe wydzielenie działalności przesyłowej nie jest wymagane przez dyrektywy UE. Komisja Europejska nie zrezygnowała jednak z tego narzędzia, forsując je w tzw.
Trzecim Pakiecie Liberalizacyjnym. Opór państw członkowskich jest jednak
w tej kwestii dość duży. Wynika on między innymi z faktu, iż rozdzielnie produkcji energii od przesyłu pozbawiłoby przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo części aktywów i mogłoby wpłynąć negatywnie na ich ratingi kredytowe.
Wpływ decentralizacji rynku na bezpieczeństwo energetyczne
Znaczenie bezpieczeństwa energetycznego dla ogólnego bezpieczeństwa narodowego oraz stabilności rozwoju ekonomicznego gospodarek przyczyniło się
do utrwalenia poglądu, że państwo powinno kontrolować sektor energetyki, będąc przy tym właścicielem działających na nim strategicznych przedsiębiorstw.
Z pewnością przedsiębiorstwa te mając wsparcie państwa mogą prowadzić skuteczne negocjacje dotyczące zakupu surowców, czy poszukiwać alternatywnych
źródeł dostaw (np. jak w przypadku PGNiG). Niemniej jednak taka sytuacja niekoniecznie wpływa na zapewnienie drugiego ważnego elementu stanu bezpieczeństwa energetycznego, jakim jest rozsądny poziom cen dla konsumentów.
Można wręcz stwierdzić, że państwowy monopol nie jest zainteresowany w sprzedawaniu energii po niskich i uzasadnionych ekonomicznie cenach. Z uwagi na
specyfikę sektora, działalność przesyłowa będzie miała charakter monopolu naturalnego, ale już pozostałe obszary takie jak wytwarzanie czy obrót powinny, jak
inne sektory gospodarki, podlegać mechanizmom rynkowym.
Prywatyzacja sektora polegająca na rozbiciu dominacji państwowego monopolu może być korzystna dla bezpieczeństwa energetycznego. Zmierza ona
bowiem do stworzenia konkurencji na rynku oraz zwiększenia efektywności
funkcjonowania przedsiębiorstw. Należy przy tym zaznaczyć, że nie każdą prywatyzację może zostać uznana za udaną. W przypadku rynku energii elektrycznej i gazu musiałyby zostać spełnione następujące warunki:
• pełne rozdzielenie działalności w obszarach wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i obrotu – w najbardziej pożądanym wariancie nie tylko księgowe, ale i własnościowe;
22
• istnienie dużej liczby podmiotów na rynku, z których żaden nie ma pozycji dominującej;
• zapewnienie różnorodności właścicieli kapitału, co utrudnia tworzenie
karteli i monopoli w poszczególnych obszarach rynku, np. w wytwarzaniu26;
• istnienie połączeń transgranicznych umożliwiających import i eksport
energii elektrycznej i gazu;
• istnienie niezależnego regulatora rynku nadzorującego jego funkcjonowanie.
Sytuacja Polski jest inna od krajów zachodnich – członków Unii Europejskiej, w których to funkcjonujące przedsiębiorstwa są bardziej konkurencyjne
i działają w bardziej rynkowych warunkach. W Polsce jeszcze kilkanaście lat
temu mieliśmy do czynienia z państwowym monopolem. Obecna struktura
sektora elektroenergetycznego jest wynikiem procesów konsolidacyjnych z lat
2006–2007, kiedy to utworzono cztery pionowo zintegrowane grupy energetyczne (PGE, TAURON, Enea, Energa). Trzy z nich począwszy od lipca
2008 roku zostały sprywatyzowane poprzez giełdę. Jednocześnie przesył został
zintegrowany w obrębie jednego przedsiębiorstwa – PSE Operator S.A.
Prywatyzację polskich spółek energetycznych tylko częściowo można uznać
za udaną. Żadna z nich nie pozyskała strategicznego inwestora zagranicznego,
dysponującego kapitałem koniecznym do inwestycji. Co więcej, PGE przejęło
Energę (transakcja nie jest zakończona, sprzeciwia się jej UOKiK), co będzie
skutkowało powstaniem podmiotu kontrolującego ponad 40% wytwarzania
i dystrybucji energii elektrycznej w Polsce27. Sytuację w Polsce można nazwać
daleką od warunków konkurencji rynkowej, co odbija się niekorzystnie na
konsumentach zarówno indywidualnych, jak i przemysłowych. Przykładowo
ceny energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych w Polsce w ciągu
dwóch lat (okres: I połowa 2008 – I połowa 2010) wzrosły o ponad 11%28. Podstawowym błędem w prywatyzacji naszego sektora było skupienie w grupach
energetycznych działalności zarówno wytwórczej, sprzedażowej, jak i dystrybucyjnej. Jak pokazują badania URE, funkcjonowanie Operatorów Systemów
Dystrybucyjnych (OSD) w ramach grup energetycznych powoduje, że ich niezależność nie ma faktycznego charakteru i nie sprzyja równomiernemu traktowaniu pozostałych użytkowników systemu elektroenergetycznego i stosowaniu wobec nich zasady TPA29. Ponadto pomimo istniejącej od 2007 roku możliwości wyboru dostawcy energii elektrycznej skala tego zjawiska na rynku jest
znikoma. Do połowy 2010 roku skorzystał z niej zaledwie niecały procent
26
G. Bartodziej, M. Tomaszewski, dz. cyt., s. 176.
Balcerowicz: kupno Energi przez PGE szkodliwe, www.pap.pl, dostęp: 20.09.2010 r.
28 Eurostat yearbook 2010: Environment and energy…, s. 580.
29 Kryzys po polsku czyli konsumpcja spadła ceny wzrosły: Wolny rynek energii elektrycznej
w Polsce: 5 procent – w hurcie, 11 – w detalu, „Energia Gigawat”, nr 8/2010, www.cire.pl, dostęp:
11.10.2010 r.
27
23
odbiorców30. Oferty na rynku nie są konkurencyjne lub wręcz są zbyt podobne, by konsument mógł dokonać wyboru. Same grupy kapitałowe stosują różne techniki, takie jak podobne nazwy firm dystrybucyjnych i obrotu czy wspólne punkty obsługi klienta, przyczyniając się tym samym do sytuacji, w której
konsumenci nie rozróżniają faktu funkcjonowania niezależnych firm dystrybucyjnych i zajmujących się obrotem energią.
Sytuacja na rynku gazu ziemnego w Polsce jest jeszcze bardziej daleka od
warunków konkurencyjności. Na rynku dominuje państwowy monopolista,
brak jest połączeń transgranicznych, a import gazu jest uzależniony od jednego kierunku dostaw. Wprowadzenie konkurencji na tym rynku w drodze budowy połączeń transgranicznych i poprzez umożliwienie wejścia na rynek nowych podmiotów, mogłoby się przyczynić do wymuszenia na państwowym monopoliście większej efektywności działania i prowadzenia prokonsumenckiej
polityki cenowej. Tymczasem przykład rynku gazowego w Polsce pokazuje, że
choć dostawy gazu do Polski nie są zakłócone (nowy kontrakt z Gazpromem)
i będą zdywersyfikowane (budowa gazoportu), to bez wprowadzenia zasad
rynkowych zgodnych z celami wewnętrznego rynku (np. większej liczby graczy
po stronie podaży, niezakłóconego stosowania zasady TPA czy unbundlingu
własnościowego) trudno będzie o inny aspekt bezpieczeństwa energetycznego,
jakim jest rozsądny poziom cen dla konsumentów.
Podsumowanie
Utworzenie wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu jest warunkiem
większego bezpieczeństwa energetycznego zarówno w Polsce, jak i w Unii Europejskiej. Taki model rynku, do którego od wielu lat dąży Unia, mógłby przyczynić się rozwiązania problemów zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego w Europie. Niemniej jednak wymaga on poniesienia wielu wysiłków i często
wprowadzenia regulacji zagrażających dotychczasowym monopolom krajowym. W wielu państwach członkowskich dominują państwowe monopole i oligopole, które skutecznie blokują powstanie wspólnego i zliberalizowanego rynku. Wspólny rynek może jednak zapewnić konkurencję pomiędzy podmiotami
i ustalanie ceny na rynku w wyniku konfrontacji popytu z podażą.
Liberalizacja rynku energii elektrycznej i gazu jest jednym z głównych zdań
polityki energetycznej Unii Europejskiej. Projekt ten jest jednak ciągle w fazie realizacji i pomimo znacznego dorobku prawnego niektóre zapisy dyrektyw nadal pozostają niewdrożone. Najważniejszym elementem tej polityki powinno być doprowadzenie do utworzenia wspólnego, wewnętrznego rynku.
Konkurencja pomiędzy funkcjonującymi przedsiębiorstwami przyczyni się do
zapewnienia konsumentom żądanej ilości produktu, racjonalizacji jego zużycia oraz optymalizacji wykorzystania posiadanych mocy wytwórczych. Warun30
24
Tamże.
kiem dla utworzenia takiego rynku jest jego liberalizacja, zmierzająca do likwidacji działających nieefektywnie monopoli. Komisja Europejska niejednokrotnie podkreślała, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której to konsumenci
oraz przedsiębiorstwa płacą za złe funkcjonowanie rynku energii elektrycznej
i gazu. Taki stan rzeczy wpływa negatywnie na konkurencyjność gospodarki
Unii Europejskiej jako całości. Wspólnota podkreśla niezmiennie, że priorytetem ma być umożliwienie konsumentom prawdziwego wyboru. Uczestnicy
konkurencyjnego rynku mogą wybierać najodpowiedniejsze z ich punktu widzenia ceny i warunki handlowe.
Same polityczne deklaracje państw członkowskich o solidarności energetycznej nie będą wiele znaczyć, jeśli nie zostaną osadzone na określonym modelu funkcjonowania rynku. Konkurencja między podmiotami na wspólnym
rynku wpływać ma bowiem na politykę firm w zakresie pozyskiwania surowców i budowy połączeń transgranicznych oraz zwiększenia bezpieczeństwa dostaw. Utworzenie wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu nie leży co
prawda w interesie monopoli, ale taki model rynku wpływa na zwiększenie
bezpieczeństwa energetycznego w Europie.
25
Łukasz Zamęcki
Katarzyna
Zbrojkiewicz
Wykorzystanie funduszy
unijnych w Polsce
na rzecz bezpieczeństwa
energetycznego kraju
W ramach wykorzystania funduszy unijnych w Polsce, w związku ze wzrastającym znaczeniem bezpieczeństwa energetycznego oraz brakami infrastruktury energetycznej kraju, Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przewidział
przeznaczenie części środków na podniesienie stanu bezpieczeństwa energetycznego państwa. Dotacje europejskie dzięki współfinansowaniu działań krajowych mogą przyczyniać się do zwiększenia środków przeznaczonych na wewnątrzpaństwowe działania prorozwojowe. Znaczny dostęp Polski (a warto
wspomnieć, że nasz kraj jest największym beneficjentem polityki strukturalnej
w obecnej perspektywie finansowej) do środków powoduje również konieczność odpowiedzialnego z nich korzystania. Celem samym w sobie nie jest bowiem wykorzystanie funduszy zewnętrznych, szczególnie, że polityka strukturalna Unii opiera się na współfinansowaniu, a nie pełnym zwrocie kosztów.
Powstaje więc naturalne pytanie o sposoby wykorzystania środków unijnych
w sferze bezpieczeństwa energetycznego. Celem artykułu jest prześledzenie
najważniejszych kierunków wykorzystywania środków unijnych w zakresie
zwiększania bezpieczeństwa energetycznego kraju. W artykule podjęto próbę
weryfikacji tezy, że środki unijne przyczynić się mogą do realizacji istotnych
inicjatyw zwiększających bezpieczeństwo energetyczne, które wpisują się
w strategiczne cele bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej.
Współczesne państwa doceniają wagę bezpieczeństwa energetycznego z racji dużej energochłonności gospodarek. Postępujący proces industrializacji
i rozwój technologiczny, począwszy od drugiej połowy XIX wieku, zwiększył
znacznie zapotrzebowanie przemysłu i gospodarstw indywidualnych na energię. Surowce energetyczne stały się przedmiotem zainteresowania decydentów politycznych, gdyż są podstawowym ogniwem procesów produkcyjnych.
Jednocześnie kryzys naftowy 1973 roku uświadomił w skali globalnej, że surowce energetyczne mogą stanowić instrument polityczny – służyć mogą jako
narzędzie prowadzenia konfliktów międzypaństwowych. Na początku XXI
26
Wykorzystanie funduszy unijnych w Polsce na rzecz bezpieczeństwa…
wieku o takim postrzeganiu surowców energetycznych przypomniała Federacja Rosyjska1. W takim kontekście, jak podkreśla Marcin Kaczmarski, bezpieczeństwo energetyczne państwa awansowało z low politics do high politics2.
Między innymi z powodu „szoku naftowego” lat 70. XX wieku polityką energetyczną zainteresowały się Wspólnoty Europejskie. Podjęły one wówczas działania zmierzające do zmniejszenia uzależnienia od importowanych surowców
energetycznych, zwiększenia udziału energii nuklearnej i gazu ziemnego w wytwarzaniu energii oraz redukcji konsumpcji energii. Wcześniej, z racji oparcia na
węglu ponad 80% wytwarzanej energii, zagadnienie bezpieczeństwa energetycznego nie było przez Wspólnotę podejmowane. Energia traktowana była ewentualnie jako jedno z dóbr rynku wewnętrznego. Nadal, nawet po 1973 roku, w postrzeganiu bezpieczeństwa energetycznego dominował paradygmat rynkowy.
W Traktacie ustanawiającym Unię Europejską z 1992 roku, mimo propozycji niektórych podmiotów, nie pojawiły się przepisy konstytuujące unijne bezpieczeństwo energetyczne. Przewidziano jedynie koordynację i rozwój sieci transeuropejskich w sferze energetyki. Bezpieczeństwa energetycznego nie unormowano
także w Traktacie amsterdamskim ani Traktacie nicejskim. Z inspiracji Komisji
Europejskiej w kontekście wykorzystania energii podejmowano jedynie kwestie
liberalizacji rynków oraz ochrony środowiska. Bezpieczeństwo zasobów jako cel
polityki unii wyrażono dopiero w 1997 roku w Białej Księdze – Energia dla przyszłości. Potwierdzono to również w Zielonej Księdze z 2000 roku, która jednocześnie przedstawiła szersze spojrzenie na rozumienie bezpieczeństwa energetycznego przez unię. Za kluczowe w zakresie bezpieczeństwa uznano wówczas: bezpieczeństwo zasobów i dostaw, zrównoważony rozwój, zmniejszenie energochłonności gospodarki oraz konkurencyjność ekonomiczną. Od tego czasu zagadnienie bezpieczeństwa energetycznego Unii rozwijało się w większym tempie.
W 2006 roku wydano, mającą olbrzymie znaczenie dla kształtowania dyskusji dotyczącej bezpieczeństwa energetycznego Unii Europejskiej, Zieloną Księgę – Europejską Strategię na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej
energii. Zawarte w niej propozycje tworzą ramy postrzegania bezpieczeństwa
energetycznego przez unię. Wyznacza je bezpieczeństwo zasobów, liberalizacja
rynku i walka ze zmianami klimatu. W Zielonej Księdze zaproponowano m.in.
stworzenie wewnętrznego rynku energii i gazu, stworzenie wspólnej zewnętrznej
polityki energetycznej, opracowanie planu rozwoju technologii energetycznych,
dywersyfikację źródeł i dostaw energii, zwiększenie solidarności energetycznej
państw. Postulowano również szereg konkretniejszych rozwiązań.
Na początku 2007 roku Komisja Europejska wydała komunikat Polityka
energetyczna dla Europy, w którym proponowano zmniejszenie emisji dwutlen1 W Strategii energetycznej Federacji Rosyjskiej do 2020 roku wskazano, że polityka energetyczna kraju jest instrumentem o charakterze politycznym i ma doprowadzić do uzyskania przez
Rosję statusu „mocarstwa energetycznego”. Zob.: M. Bodio, Polityka energetyczna w stosunkach
między Unią Europejską a Federacją Rosyjską w latach 2000–2008, Warszawa 2009, s. 86–90.
2 M. Kaczmarski, Bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 11–12.
27
Łukasz Zamęcki, Katarzyna Zbrojkiewicz
ku węgla do atmosfery co najmniej o 20% w porównaniu z poziomem z 1990 roku, zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii o 20%, zwiększenie efektywności wykorzystania energii o 20% oraz podniesienie bezpieczeństwa zasobów, zapewnienie konkurencyjności w gospodarce europejskiej i dostępności
energii za odpowiednią cenę. Założono jednocześnie dokończenie budowy
jednolitego rynku elektryczności i gazu, podjęcie inwestycji w nowoczesne
technologie oraz aktywną politykę zewnętrzną. Między innymi na bazie tego
dokumentu podjęto dalsze działania. W 2008 roku Unia Europejska przyjęła
Drugi strategiczny przegląd energetyczny, zakładający dywersyfikację dostaw
i rozwój infrastruktury, zewnętrzne relacje energetyczne, system zarządzania
kryzysowego oraz podniesienie efektywności energetycznej i wykorzystania
zasobów własnych3. Rangę bezpieczeństwa energetycznego podniósł również
Traktat lizboński, który w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej umieścił art. 194, poświęcony energetyce. Między innymi za sprawą Polski4 ust. 1
tego artykułu brzmi:
„1. W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego
oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między
Państwami Członkowskimi:
a) zapewnienie funkcjonowania rynku energii;
b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii;
c) wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii; oraz
d) wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii”.
Traktat z Lizbony i wskazane wcześniej dokumenty wyznaczają zakres postrzegania bezpieczeństwa energetycznego przez Unię Europejską. Uznanie
wagi zagadnienia czyni oczywistym fakt, że bezpieczeństwo energetyczne znalazło swoje istotne miejsce w funduszach unijnych, czyli w jednym z ważniejszych instrumentów realizowania przez Wspólnotę zadań.
W rozporządzeniu (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) podkreślono, że w ramach celu Konwergencja Fundusz koncentruje swoją pomoc m.in. na inwestycjach energetycznych, które przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa dostaw, zwiększenia efektywności energetycznej oraz rozwoju energii odnawialnych5.
3
Więcej na temat polityki energetycznej i bezpieczeństwa energetycznego unii zob. m.in. [w:]
G. Bartodziej, M. Tomaszewski, Polityka energetyczna i bezpieczeństwo energetyczne, Racibórz
2009; M. Bodio, dz. cyt.; M. Kaczmarski, dz. cyt.; B. Nowak, Wewnętrzny rynek energii Unii Europejskiej, Warszawa 2009.
4 Zob.: A. Nowak-Far, Zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk, [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, (red.) J. Barcza, Warszawa 2008, s. 232–234.
5 Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE)
nr 1783/1999, Dz.U.UE. L 210 z 31.07.2006 r.
28
W art. 2 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca
2006 roku ustanawiającego Fundusz Spójności i uchylającego rozporządzenie
(WE) nr 1164/94 wskazano natomiast, że pomoc z Funduszu Spójności może
być przeznaczana dla państw członkowskich na efektywność energetyczną
i energię odnawialną6.
W Polsce decydenci polityczni uświadamiają sobie zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Celem niniejszego artykułu nie jest systematyczne
prześledzenie stanu bezpieczeństwa energetycznego państwa i celów jego polityki energetycznej, jednak weryfikacja postawionej we wstępie tezy wymaga
przynajmniej częściowego zarysowania podstawowych faktów z zakresu sytuacji energetycznej Polski.
W dokumencie Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, przyjętym uchwałą Rady Ministrów 10 listopada 2009 roku wskazano sześć priorytetów polityki
energetycznej Rzeczypospolitej:
• poprawa efektywności energetycznej;
• wzrost bezpieczeństwa dostaw paliw i energii;
• dywersyfikacja struktury wytwarzania energii elektrycznej poprzez
wprowadzenie energetyki jądrowej;
• rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii, w tym biopaliw;
• rozwój konkurencyjnych rynków paliw i energii;
• ograniczenie oddziaływania energetyki na środowisko7.
Priorytety są konsekwencją zagrożeń i wyzwań polskiego bezpieczeństwa
energetycznego kraju. Do najistotniejszych z nich należy zaliczyć:
• wzrastające zapotrzebowanie na energię (o 40% do 2025 roku na energię pierwotną, w tym na energię elektryczną o ok. 80%);
• wysoką energochłonność polskiej gospodarki (w 2004 roku energochłonność PKB w Polsce kształtowała się na poziomie 0,6 toe8/1000 euro, gdy w UE-25 na poziomie 0,2 toe/1000 euro);
• brak infrastruktury przesyłowej i wytwórczej lub/i jej słaba jakość;
• szybko starzejącą się infrastrukturę wytwórczą, przesyłową i dystrybucyjną (43% bloków energetycznych ma ponad 30 lat, a niektóre sieci
dystrybucji energii elektrycznej były budowane jeszcze w latach 50. i 60.
XX wieku, jednocześnie blisko 60% gazociągów jest eksploatowana powyżej 25 lat, a 70% ropociągów ma już ponad 30 lat);
• deficyt pojemności w podziemnych magazynach gazu (konieczność
zwiększenia pojemności magazynowej o 1,2 mld m3);
6 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz
Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1164/94, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/pdf/2007/cohesion/ce_1084%282006%29_pl.pdf, dostęp:
6.01.2010 r.
7 Zob.: Załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 roku,
s. 4–5, www.mg.gov.pl/files/upload/8134/Polityka%20energetyczna%20ost.pdf, dostęp: 06.01.2010 r.
8 Toe – ton of oil equivalent (tona ekwiwalentu ropy).
29
• niewystarczająca moc oddawania gazu do systemu (potrzeba zwiększenia jej o 16 mln m3/dobę);
• istniejące tereny niezgazyfikowane (szczególnie w północno-wschodniej
Polsce) i „wąskie gardła” (miejsca z małymi możliwościami zwiększenia
dotychczasowych dostaw gazu);
• brak wykorzystania odnawialnych źródeł energii (w 2009 roku udział
OZE w krajowym zużyciu finalnym energii wyniósł ok. 7%);
• niewykorzystywanie „czystej” energii (polska gospodarka charakteryzuje się 94% „nawęgleniem”);
• brak dywersyfikacji źródeł wytwarzania energii (np. wytwarzanie energii
elektrycznej oparte jest w ok. 94% na węglu kamiennym i brunatnym);
• dominujący wektor wschodni dostaw gazu do Polski (91,5% importu
z kierunku wschodniego);
• negatywny wpływ obecnej infrastruktury na środowisko (elektrownie
i elektrociepłownie odpowiadają za ok. 45% krajowej emisji CO2 i 55%
emisji SO2);
• znaczne straty sieciowe (straty energii elektrycznej wynoszą prawie 10%
całości energii wytworzonej brutto, a w zakresie ciepła sieciowego
ok. 8%);
• oligopolizację rynku energii9.
Biorąc pod uwagę powyższe wyzwania i zagrożenia nie zaskakuje, że Polska negocjując perspektywę finansową polityki spójności 2007–2013, a więc
program zewnętrznego wsparcia dla polityki krajowej ze środków unii, zwróciła szczególną uwagę na kwestie związane z bezpieczeństwem energetycznym
kraju.
Zgodnie ze strukturą wdrażania i zarządzania funduszami unijnymi przyjętą w Polsce, środki na bezpieczeństwo energetyczne wydawane są głównie
w ramach priorytetu IX i X Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ)10. Łączna pula dotacji z funduszy unijnych wykorzystywana za
9 Na podstawie: Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, (red.) M. Boni, Warszawa 2009; Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2007; Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (wersja zaakceptowana przez Komisję Europejską decyzją z 7 grudnia
2007 roku); Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko
2007–2013 (wersja dokumentu 3.4 z 5 lipca 2010 roku).
10 Program Operacyjny Infrastruktura i Środowiska (PO IiŚ) jest jednym z programów operacyjnych będących podstawowym narzędziem do osiągnięcia założonych w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia celów przy wykorzystaniu środków z funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności. Zadaniem PO IiŚ jest ustanowienie ram dla wdrażania w Polsce wymienionych funduszy w latach 2007–2013. Jego realizacja jest finansowana przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności oraz środki budżetu państwa (w formie współfinansowania wkładu Unii Europejskiej). Wsparcie w ramach PO IiŚ jest skierowane do następujących obszarów o znaczeniu ponadregionalnym: gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka
odpadami i ochrona powierzchni ziemi, zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom
środowiska, przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska,
ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych, drogowa i lotnicza sieć TEN-T, trans-
30
pośrednictwem PO IiŚ wynosi prawie 28 mld euro. Z tej kwoty ponad 1,7 mld
euro przeznaczono na rozwój sektora energetyki (łączny wkład Wspólnoty na
priorytet IX i X PO IiŚ). Pula ta zostanie odpowiednio zwiększona o środki
budżetu państwa przeznaczone na współfinansowanie projektów oraz wkład
podmiotów prywatnych.
Choć jedynie priorytet X wprost odnosi się do kwestii bezpieczeństwa
energetycznego, jednak przy szerokim ujęciu zagadnienia, które prezentuje
Unia Europejska, a które przedstawiono wcześniej, także projekty z priorytetu IX wpływają na podniesienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. W ramach priorytetu IX (Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna), wsparcie uzyskują działania zwiększające stopień wykorzystania energii pierwotnej w sektorze energetycznym. Priorytet IX obejmuje sześć działań, w ramach których o dofinansowanie mogą ubiegać się projekty przyczyniające się do podwyższania sprawności wytwarzania energii, obniżania strat w procesie przesyłania i dystrybucji energii, obniżania energochłonności sektora publicznego oraz zwiększania wytwarzania energii ze
źródeł odnawialnych:
Działanie 9.1 – Wysokosprawne wytwarzanie energii;
Działanie 9.2 – Efektywna dystrybucja energii;
Działanie 9.3 – Termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej;
Działanie 9.4 – Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych;
Działanie 9.5 – Wytwarzanie biopaliw ze źródeł odnawialnych;
Działanie 9.6 – Sieci ułatwiające odbiór energii ze źródeł odnawialnych.
W ramach czterech działań (9.1, 9.3, 9.4, 9.5) IX priorytetu instytucje organizujące konkursy11 o dofinansowanie projektów rozstrzygnęły już ogłoszone
nabory. W ich wyniku na rynek wpłynęła znaczna suma pieniędzy przyczyniających się do podwyższenia poziomu bezpieczeństwa energetycznego kraju,
w tym większość z dofinansowanych projektów odpowiada na wyzwania polskiego bezpieczeństwa.
W ramach działania 9.1 pieniądze przeznaczono na wsparcie inwestycji
w zakresie „przebudowy i budowy jednostek wytwarzania energii elektrycznej
oraz ciepła w skojarzeniu, spełniające wymogi wysokosprawnej kogeneracji”.
Zgodnie ze zaktualizowaną listą rankingową pierwszego konkursu po ocenie
merytorycznej II stopnia wnioskowana kwota dofinansowania projektów to
ponad 164 mln zł12. Projekty z listy dotyczą przede wszystkim budowy bloków
port przyjazny środowisku, bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe, infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna, bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii, kultura i dziedzictwo kulturowe, bezpieczeństwo
zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia oraz infrastruktura szkolnictwa wyższego.
11 Są to: Narodowy Fundusz Środowiska i Gospodarki Wodnej dla działań 9.1, 9.3 oraz Departament Funduszy Europejskich Ministerstwa Gospodarki dla działań 9.4 i 9.5.
12 Zob.: http://pois.nfosigw.gov.pl/pois-9-priorytet/przebieg-konkursow/przebieg-konkursudzialania-91/, dostęp: 06.01.2010 r.
31
bioelektrowni. Wpisują się one w wyzwania stojące przed polską polityką
energetyczną. Biogaz powstający na składowiskach odpadów, a wykorzystywany do wytwarzania energii elektrycznej, przyczynia się bowiem do poprawy
bezpieczeństwa energetycznego kraju i zmniejszenia negatywnego wpływu
procesów produkcji energii na środowisko naturalne. Pod koniec 2010 roku
ogłoszono drugi konkurs na dofinansowanie projektów z działania 9.1. Publikacja ostatecznych wyników planowana jest na III kwartał 2011 roku. Przewidywana kwota dofinansowania to 58 mln zł13.
Kolejnym działaniem przyczyniającym się do zwiększenia bezpieczeństwa
energetycznego kraju jest konkurs z działania 9.2 PO IiŚ. W ramach tego działania, dotyczącego efektywnej dystrybucji energii, nabór wniosków został zakończony w połowie 2010 roku. Po ocenie merytorycznej I stopnia rekomendowane do dofinansowania zostało 28 projektów (o łącznej wartości dofinansowania 435,5 mln zł)14.
W konkursie wspierającym termomodernizację budynków użyteczności publicznej (działanie 9.3) z Funduszu Spójności przewidziano kwotę prawie
169 mln zł (bez kwoty rezerwy). Nabór wniosków rozpoczął się w lutym i trwał
do marca 2009 roku. Jednak z powodu dużej liczby złożonych wniosków i pracochłonności związanej z ich oceną, a także zwiększenia w międzyczasie alokacji finansowej na działania 9.3, ostateczna lista rankingowa po II ocenie merytorycznej została opublikowana dopiero w kwietniu 2010 roku. Zgodnie
z paradygmatem przyjętym w unii, termomodernizacja jest elementem zwiększania bezpieczeństwa energetycznego, gdyż ma na celu zmniejszenie zapotrzebowania i zużycia energii cieplnej. W Polsce w wyniku konkursu działania
9.3 PO IiŚ do podpisania umów o dofinansowanie zostało zakwalifikowanych
14 projektów z różnych regionów kraju (o łącznej wartości dofinansowania ponad 140 mln zł)15.
Projekty, które uzyskały dofinansowanie w ramach działania 9.4, związane
są głównie z pracami polegającymi na budowie biogazowni i elektrowni wiatrowych. Podmioty uprawnione do udziału w konkursach nie zgłaszały innych
projektów, które mogłyby uzyskać dofinansowanie środkami unijnymi z tego
działania, jak np. małe elektrownie wodne czy jednostki wytwarzania ciepła
przy wykorzystaniu energii słonecznej. W konkursie nr 1/POIiŚ/9.4/2009 przewidziano kwotę 742 mln zł (bez kwoty rezerwy) na dofinansowanie złożonych
przez beneficjentów projektów16. Na dzień 16 grudnia 2010 roku podpisano
umowy z 19 beneficjentami na łączną kwotę dofinansowania z Funduszu Spójności prawie 490 mln zł. W kolejnym konkursie (2/POIiŚ/9.4/2010) z Fundu13 Zob.: http://pois.nfosigw.gov.pl/pois-9-priorytet/ogloszenie-o-naborze-wnioskow/w-ramach-dzialania-91—-konkurs-2/, dostęp: 06.01.2010 r.
16 Zob.: www.mg.gov.pl/node/10104, dostęp: 06.01.2010 r.
32
szu Spójności przewidziano natomiast na dofinansowanie projektów prawie
304 mln zł (bez kwoty rezerwy)17. Na liście rankingowej po ocenie merytorycznej I stopnia znalazło się 20 projektów. Obecnie trwa ocena merytoryczna
II stopnia.
Biopaliwa, stanowiąc alternatywę dla paliw klasycznych, przyczyniają się do
zmniejszenia uzależnienia od dostaw ropy naftowej. Produkcja biopaliw ze
źródeł odnawialnych może być w Polsce dofinansowana ze środków działania
9.5 PO IiŚ. Na realizację projektów wyłonionych do dofinansowania w ramach
działania 9.5 przeznaczono z Funduszu Spójności nieco powyżej 166 mln zł
(bez kwoty rezerwy). Łącznie do konkursu ogłoszonego w listopadzie 2009 roku zostało złożonych osiem wniosków, z czego sześć przeszło pozytywnie ocenę formalną i merytoryczną I stopnia. Wraz ze środkami własnymi beneficjentów ogólna wartość projektów złożonych w konkursie wyniosła ponad 343 mln
zł, z czego szacowana wartość dofinansowania to ponad 161 mln zł. Większość
spośród sześciu przyjętych projektów dotyczy produkcji estrów z olejów roślinnych18.
Ostatnim działaniem w ramach priorytetu IX, którego nabór wniosków zostanie przeprowadzony w marcu 2011 roku, jest działanie 9.6. Wspomaga ono
rozwój systemu sieci ułatwiających odbiór energii ze źródeł odnawialnych. Budżet konkursu wynosi 120 mln zł.
Projekty dofinansowywane z priorytetu IX przyczyniają się do ogólnej poprawy stanu bezpieczeństwa energetycznego kraju w drodze zwiększenia efektywności energetycznej, a zatem zmniejszenia zużycia energii przy podobnym
zapotrzebowaniu. Jednocześnie inwestycje w odnawialne źródła energii
zmniejszają uzależnienie państwa od zagranicznych dostaw surowców oraz
prowadzą do dywersyfikacji źródeł dostaw energii. Priorytet IX stanowi więc
odpowiedź na wcześniej wskazane wyzwania energetyczne kraju.
Kolejnym źródłem podnoszenia bezpieczeństwa energetycznego kraju
pochodzącym ze środków unijnych jest priorytet X PO IiŚ (Bezpieczeństwo
energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii). W ramach tego priorytetu wsparcie finansowe uzyskują projekty na rozwój „systemów przesyłowych i dystrybucyjnych energii elektrycznej, gazu ziemnego i ropy naftowej
oraz budowy i rozbudowy podziemnych magazynów gazu ziemnego”. Dofinansowanie obejmie także „budowę systemów dystrybucji gazu ziemnego na
terenach niezgazyfikowanych i przemysł produkujący urządzenia służące do
produkcji paliw i energii ze źródeł odnawialnych”19. Priorytet składa się
z trzech działań:
17
Zob.: www.mg.gov.pl/node/11170, dostęp: 06.01.2010 r.
Zob.: www.mg.gov.pl/files/upload/11207/lista%20rankingowa%201_POIiS_9.5_2009.pdf,
dostęp: 06.01.2010 r.
19 Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko
2007–2013 (wersja dokumentu 3.4 z 5 lipca 2010 r., s. 173, www.pois.gov.pl/Dokumenty/Lists/Dokumenty%20programowe/Attachments/93/20100705_SzOP_POIS_ver_3_4_n.pdf, dostęp:
06.01.2011 r.
18
33
34
Działanie 10.1 – Rozwój systemów przesyłowych energii elektrycznej, gazu
ziemnego i ropy naftowej oraz budowa i przebudowa magazynów gazu
ziemnego;
Działanie 10.2 – Budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach
niezgazyfikowanych i modernizacja istniejących sieci dystrybucji;
Działanie 10.3 – Rozwój przemysłu dla odnawialnych źródeł energii (OZE).
W ramach działania 10.1 realizowane są jedynie projekty indywidualne,
czyli takie, które ze względu na swoje strategiczne znaczenie dla gospodarki
nie są wyłaniane w drodze konkursu, a są wskazywane odgórnie przez Instytucję Zarządzającą.
Zgodnie z listą zaktualizowaną w sierpniu 2010 roku do takich strategicznych projektów należy budowa:
• stacji elektroenergetycznej 400/220/110 kV Ołtarzew;
• linii elektroenergetycznej Ostrołęka–Narew wraz z rozbudową stacji
Ostrołęka i stacji Narew;
• linii elektroenergetycznej Ełk–Łomża wraz z budową stacji Łomża i rozbudową stacji Ełk – I etap;
• linii elektroenergetycznej Miłosna–Siedlce Ujrzanów wraz z budową
stacji Siedlce Ujrzanów;
• linii elektroenergetycznej Ełk – granica RP wraz z rozbudową stacji Ełk
– etap II;
• gazociągu Szczecin–Gdańsk;
• gazociągu Gustorzyn–Odolanów;
• gazociągu Szczecin–Lwówek;
• gazociągu Rembelszczyzna–Gustorzyn;
• gazociągu Włocławek–Gdynia;
• gazociągu Jeleniów–Dziwiszów;
• gazociągu Polkowice–Żary;
• podziemnego magazynu gazu (PMG) Strachocina;
• PMG Wierzchowice;
• kawernowego podziemnego magazynu gazu (KPMG) Kosakowo;
• KPMG Mogilno;
• terminala regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu
– instalacja rozładunkowa i regazyfikacyjna;
• rurociągu naftowego Brody–Płock z możliwością jego przedłużenia do
Gdańska lub w kierunku zachodnim.
Dobór powyższych projektów wskazuje, że głównym celem Instytucji Zarządzającej (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) było podniesienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Strategiczne inwestycje, takie jak budowa terminala LNG w Świnoujściu, gazociągów łączących ten terminal z innymi regionami Polski, zwiększenie przez Polskę możliwości odbioru gazu z kierunku
zachodniego i południowego, czy budowa ropociągu Brody–Płock (jako część
większego projektu Oddesa–Brody–Płock–Gdańska) mają znaczenie dla
uniezależnienia Polski od rosyjskiego wektora dostaw surowców energetycznych.
Projekty w ramach działania 10.2 priorytetu X PO IiŚ rozstrzygane są
odmiennie niż priorytet 10.1, gdyż w procedurze konkursowej. Wnioski o dofinansowanie mogą dotyczyć budowy lub modernizacji (przebudowy) sieci
dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowanych (przede wszystkim
na terenach Polski północno-wschodniej), a także zakupu i budowy urządzeń
oraz obiektów technicznych zapewniających prawidłową pracę systemów dystrybucyjnych gazu ziemnego. W ramach działania 10.2 ogłoszono dwa konkursy. Nabór wniosków do pierwszego trwał na przełomie 2009 i 2010 roku, do
drugiego natomiast pod koniec 2010 roku. Na liście rankingowej pierwszego
konkursu znalazło się 17 projektów ubiegających się o dofinansowanie w wysokości ponad 427 mln zł. Jako że zaplanowana wartość alokacji przeznaczona na pierwszy konkurs wynosiła 348 mln zł, w drugim konkursie obniżono
kwotę alokacji20. Projekty rekomendowane do dofinansowania przyczynią się
do gazyfikacji regionu Mazur.
Także działanie 10.3 przyczynia się do podniesienia bezpieczeństwa energetycznego Polski. Konkurs co prawda nie został jeszcze rozstrzygnięty (w listopadzie 2010 roku upłynął termin składania wniosków o dofinansowanie),
ale zarówno kwota, jak i obszar projektów przyczynić się może do zwiększenia
pewności dostaw źródeł energii. Zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetu Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w ramach działania
10.3 wsparcie uzyskać mogą bowiem inwestycje polegające na budowie zakładów produkujących urządzenia do wytwarzania:
• energii elektrycznej z wiatru, wody w małych elektrowniach wodnych do
10 MW, biogazu i biomasy;
• ciepła przy wykorzystaniu biomasy oraz energii geotermalnej i słonecznej;
• energii elektrycznej i ciepła w kogeneracji przy wykorzystaniu wyłącznie
biomasy lub energii geotermalnej;
• biokomponentów oraz biopaliw ciekłych, stanowiących samoistne paliwa, z wyłączeniem urządzeń do produkcji biopaliw stanowiących mieszanki z paliwami ropopochodnymi, produkcji bioetanolu z produktów
rolnych oraz czystego oleju roślinnego.
Na realizację projektów wyłonionych do dofinansowania w ramach konkursu dostępna jest kwota 104,5 mln zł.
Na rzecz zwiększania bezpieczeństwa energetycznego kraju wykorzystywane są również w ograniczonym stopniu środki z 16 Regionalnych Programów
Operacyjnych (RPO). Według tabeli wydatków w ramach poszczególnych kategorii earmarking’u21 w 16 RPO ok. 233 mln euro przeznaczone jest na zaga20
Zob.: www.centrumfede.pl/aktualnosci.php, dostęp: 06.01.2010 r.
Earmarking oznacza przeznaczenie wybranej części środków polityki spójności na realizację zadań na rzecz wdrażania celów Strategii Lizbońskiej.
21
35
dnienie energii odnawialnej, a ponad 118 mln euro na efektywność energetyczną22. Podmioty uprawnione do uczestnictwa w konkursach mogą ubiegać
się między innymi o dofinansowanie:
• budowy małych i średnich jednostek wytwarzania energii elektrycznej
i ciepła;
• lokalnej i regionalnej infrastruktury przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej;
• budowy nowych oraz modernizacji istniejących sieci ciepłowniczych;
• termomodernizacji budynków użyteczności publicznej;
• budowy, rozbudowy i modernizacji infrastruktury służącej do produkcji
i przesyłu energii odnawialnej;
• budowy i modernizacji sieci elektroenergetycznych umożliwiających
przyłączanie jednostek wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych;
• inwestycji wykorzystujących nowoczesne technologie oraz know how
w zakresie wykorzystania odnawialnych źródeł energii;
• projektów dotyczących lokalnej i regionalnej infrastruktury przesyłu
i dystrybucji gazu i energii elektrycznej;
• inwestycji związane z produkcją biopaliw niebędących produktami rolnymi23.
Warto na marginesie wspomnieć o innych źródłach dofinansowania projektów dotyczących energetyki, które jednak nie odnoszą się bezpośrednio do
bezpieczeństwa energetycznego. W ramach działania 4.5 PO IiŚ wsparte mogą zostać przedsiębiorstwa modernizujące lub rozbudowujące instalacje spalania paliw i systemy ciepłownicze przyczyniające się do zmniejszenia zanieczyszczeń środowiska naturalnego. Podmioty z branży energetycznej mogą korzystać także ze środków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na dofinansowanie projektów innowacyjnych (głównie w ramach
priorytetów: I, IV, V, VIII). Podobnie bez względu na branżę sektor energetyczny korzystać może ze środków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał
Ludzki. Finansowe z niego są m.in. projekty rozwoju zasobów ludzkich.
Szczegółowa analiza priorytetów i działań współfinansowanych ze środków
unijnych potwierdza tezę badawczą, że bezpieczeństwo energetyczne Polski,
rozumiane jako brak zagrożeń w dostarczaniu paliw i energii odbiorcom przemysłowym i indywidualnym, zwiększa się dzięki ich wykorzystaniu w polskiej
gospodarce. Bezpieczeństwo jest podnoszone przez fundusze unijne, gdyż
wspierają one projekty z jednej strony zwiększające stopień dywersyfikacji kierunków transportu surowców energetycznych, z drugiej – zmniejszające ich
zużycie na terytorium Rzeczypospolitej.
22 Zob.: Aneks 3. Tabela wydatków w ramach poszczególnych kategorii earmarking’u, [w:] Narodowe Strategiczne Rady Odniesienia 2007–2013.
23 Fundusze unijne dla energetyki. Broszura informacyjna, s. 14–15, www.funduszedlaenergetyki.pl/downloads/fue_09_10_2009/broszura_17.11_ost_na%20www.pdf, dostęp: 06.01.2010 r.
36
Mariusz Ruszel
Geopolityczne
uwarunkowania
bezpieczeństwa
energetycznego Polski*
Bezpieczeństwo energetyczne Polski uwarunkowane jest szeregiem kryteriów, spośród których niezwykle istotne jest położenie geopolityczne. Celem
niniejszego artykułu jest analiza położenia geopolitycznego w kontekście
zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Analiza zawężona została do relacji bilateralnych Polski z państwami sąsiednimi. Struktura artykułu obejmuje analizę poszczególnych kierunków polityki zagranicznej na osi
Północ – Południe oraz Wschód – Zachód z zaznaczeniem dotychczasowych,
zrealizowanych działań oraz potencjału wynikającego ze współpracy geopolitycznej. Artykuł ma na celu weryfikację hipotezy, iż Polska posiada potencjał
geopolityczny umożliwiający jej wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego
oraz realizacji istotnych projektów wspierających kształtowanie wspólnej polityki energetycznej Unii Europejskiej (UE).
Geopolityka a bezpieczeństwo energetyczne
Geopolityczna analiza stosunków międzynarodowych dostarcza nie tylko
przesłanek do współpracy, realizacji interesów oraz celów, lecz również przesłanek dotyczących współzawodnictwa w przestrzeni geograficznej, odnosząc
się do intencji oraz celów państw sąsiednich. Przybliża scenariusze strategicznego działania zarówno własnego państwa, a także państwa sąsiedniego, odnosząc się do szeregu czynników istotnych dla danego podmiotu1. Jednym
z ważniejszych determinantów geopolityki jest bezpieczeństwo energetyczne,
które zyskuje na znaczeniu wraz ze wzrostem uzależnienia państwa od dostaw
zewnętrznych. Dostawy surowców energetycznych stanowią strategiczny czynnik procesu decyzyjnego geopolityki, wytwarzając regiony zbieżnych bądź
sprzecznych interesów państw sąsiednich. Decydenci polityczni, podejmując
* Artykuł napisany w grudniu 2010 r.
1 Zob. C. Jean, Geopolityka, Wrocław-Warszawa-Kraków 1995, s. 56–59.
37
Mariusz Ruszel
strategiczne decyzje dotyczące polityki zagranicznej, muszą znać uwarunkowania geopolityczne oraz intencje i interesy państw sąsiednich2. Odnoszą
w ten sposób własne cele polityczne na arenie międzynarodowej do uwarunkowań geopolitycznych.
Każde państwo posiada indywidualną oraz niepowtarzalną przestrzeń geograficzną, stwarzającą wyzwania oraz szanse na realizację bilateralnej współpracy. Geopolityczne położenie Polski w Europie pomiędzy Wschodem a Zachodem oraz Północą a Południem predestynuje Warszawę do odgrywania
kluczowej roli w tej części kontynentu. Geopolitycznie Polska należy do Zachodu, o czym świadczy członkostwo w Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego (NATO) oraz UE. Jednak interesy polskiej polityki zagranicznej są
mocno akcentowane na Wschodzie. Niemniej jednak to właśnie wzrost integracji Warszawy z Europą Zachodnią oraz jej strukturami sprawia, że Polska
jest bardziej atrakcyjnym i wiarygodnym partnerem w stosunkach ze Wschodem. Przyjęło się określać Polskę jako zwornik łączący poszczególne części
Europy, lecz niewłaściwe jest określanie państwa jako pośrednika pomiędzy
Zachodem a Wschodem, gdyż współczesne stosunki międzynarodowe zdominowane są poprzez bezpośrednie kontakty i rozmowy aniżeli pośrednictwo
stron trzecich. Odstępstwem są sytuacje o podłożu konfliktowym bądź incydenty zbrojne, w wyniku których dochodzi do mediacji oraz ustaleń pokojowych. Współczesne stosunki międzynarodowe w coraz większym stopniu
kształtowane są przez interesy ekonomiczne, wśród których fundamentalne
znaczenie mają interesy związane z polityką energetyczną. Zdaniem Edwarda
Luttwaka geopolityka w coraz większym stopniu determinowana jest interesami ekonomicznymi, a więc podejście geopolityczne robi się coraz bardziej geoekonomiczne3.
Geopolityka w odniesieniu do polityki bezpieczeństwa energetycznego determinuje przebieg infrastruktury rurociągowej, a także kierunki dostaw surowców energetycznych oraz energii elektrycznej. Jej uwarunkowania mogą
przyczyniać się do rywalizacji o dostęp do surowców energetycznych oraz rynków zbytu. Jak zauważa Carlo Jean – „o ile rozmieszczenie interesów polityczno-strategicznych na różnych obszarach można przedstawić za pomocą kręgów mniej więcej ciągłych i jednorodnych zależnie od odległości, to w przypadku interesów ekonomicznych przypominałoby ono cętkowaną skórę lamparta”4. Partycypacja w ekonomicznych interesach energetycznych zależy od
wielu czynników politycznych oraz gospodarczych, które poparte muszą być
2
Zob. K. Haushofer, Politische Erdkunde und Geopolitik, [w:] Bausteine zur Geopolitik, Berlin 1928, ss. 50–80; por. J. Macała, Nieco zapomniany Karl Haushofer, „Geopolityka. Biuletyn naukowo-analityczny Instytutu Geopolityki”, 2008 nr 1, s. 71–72.
3 E. Haliżak, Geoekonomika – nowy wymiar bezpieczeństwa narodowego Polski, [w:] Bezpieczeństwo narodowe Polski. Geopolityczne i geoekonomiczne uwarunkowania, (red.) E. Haliżak,
Toruń 2007, s. 33, [cyt. za:] E. Luttwak, From Geopolitics to Geoeconomics, Logic of Conflict,
Grammar of Commerce, „The National Interest”, 1990 nr 20, s. 17–23.
4 C. Jean, dz. cyt., s. 116.
38
Geopolityczne uwarunkowania bezpieczeństwa energetycznego Polski
aktywnością koncernów energetycznych, starających się o koncesje, uczestnictwo w projektach budowy infrastruktur energetycznych, zabiegających o dofinansowanie projektów ze środków europejskich, a także nabywanie akcji aktywów energetycznych. Działania koncernów mają często wsparcie polityczne,
co przyczynia się do skuteczności ich działań bądź ich braku. Oprócz wsparcia
politycznego przedsiębiorstwa energetyczne muszą kłaść nacisk na badania
i innowacje, które determinują ich konkurencyjność na rynku. Zdaniem Desmonda Balla rozwój technologii jest jednym z najdynamiczniejszych determinantów geopolityki5 i dzięki niemu państwa mogą uzyskać przewagę komparatywną. Konstatację tę potwierdza chociażby rozwój technologii niekonwencjonalnego pozyskiwania gazu ziemnego z łupków gazowych, których rozwój
wydobycia może mieć konsekwencje geopolityczne6. Polskie koncerny energetyczne w pierwszej kolejności powinny zwiększyć nakłady finansowe na badania i rozwój umożliwiający optymalizację własnego potencjału surowcowego
oraz wdrażanie nowych technologii energetycznych.
Przestrzeń geograficzna Polski przecina wiele interesów energetycznych
pomostu bałtycko-adriatyckiego oraz bałtycko-czarnomorskiego. Geopolityczne położenie Polski w Europie Środkowo-Wschodniej wpływa na możliwości potencjalnych sojuszów, które nie są celem, lecz sposobem ich osiągania. Interesy narodowe państw sąsiednich mogą mieć charakter wspólny, komplementarny, a także sprzeczny, prowadzący w ten sposób do konfliktów. Stosownie do określenia fińskiego politologa Vessa Saarikoski „Europa Środkowo-Wschodnia” była dotychczas obszarem tzw. „Europy między”, czyli między
Zachodem a Wschodem7. Polska do momentu przystąpienia do NATO,
a przede wszystkim UE, była takim krajem „pomiędzy”, zaś obecnie do tego
typu krajów zaliczyć można Ukrainę oraz Białoruś. Położenie Polski pomiędzy
Republiką Federalną Niemiec a Federacją Rosyjską oraz pomiędzy regionem
Bałtyku a państwami Grupy Wyszehradzkiej ma wymiar strategiczny i rzutuje
na politykę zagraniczną kraju, a tym samym na decyzje polityczne w tym zakresie. Spośród wszystkich państw Europy Środkowo-Wschodniej Polska posiada największą powierzchnię8 oraz największy potencjał ekonomiczny i demograficzny. Polska posiada znaczące zasoby węgla kamiennego oraz brunatnego (największe w UE), ogromne prognozowane pokłady gazu łupkowego
oraz przestrzeń tranzytową dla importu surowców energetycznych ze Wscho5 D. Ball, Modern technology and Geopolitics, [w:] On Geopolitics: Classical and Nuclear, Dordrecht 1985, s. 172–173.
6 Zob. M. Ruszel, Geopolityczne skutki eksploatacji gazu łupkowego w Polsce, „Biuletyn Opinie”, 2010 nr 24.
7 [bez autora], Europa Środkowo-Wschodnia – charakterystyka obszaru, [w:] Polityka bez strategii. Bezpieczeństwo Europy Środkowo-Wschodniej i Polski w perspektywie ładu globalnego, red.
A. Kamiński, Warszawa 2008, s. 16; zob. V. Saarikoski, Regional Alternatives. The Breaking of the
Europe between, [w:] Changing European Security Landscape, (red.) C. Archer, O.P. Jalonen,
Tampere 1995, s. 231.
8 Terytorium Polski wynosi 322 575 km2, w tym obszar lądowy to 311 889 km2, zaś obszar
morskich wód wewnętrznych to 2004 km2 oraz obszar mórz terytorialnych to 8682 km2.
39
Mariusz Ruszel
du na Zachód oraz szansę na korytarz energetyczny Północ – Południe. Geopolityczne położenie pomiędzy wektorami osi Wschód – Zachód oraz Północ
– Południe stwarza dla polskiej polityki energetycznej szereg możliwości,
które w oparciu o wspólnotę interesów oraz odpowiednie sojusze międzynarodowe stanowić mogą wkład w europejską politykę energetyczną. Istotne jest
odpowiednie wykorzystywanie zdolności koalicyjnych na poszczególnych wektorach polityki zagranicznej na rzecz wspólnych projektów i rozwiązań opartych o wspólny interes w obszarze energii państw członkowskich unii.
Wektor północny
Rozpatrując położenie Polski na osi Północ – Południe dostrzegamy szereg
możliwości i szans realizacji wspólnych interesów energetycznych. Polska optyka wymiaru północnego polityki energetycznej dotyczy dostępności do basenu
Morza Bałtyckiego (naftoport w Gdańsku, planowany gazoport LNG9), współpracy z państwami skandynawskimi oraz bałtyckimi. Od dłuższego czasu kierunek ten wymieniany był jako istotny ze względu na możliwości zróżnicowania
dostaw gazu ziemnego. Niemniej jednak dotychczasowe projekty dywersyfikacji tego surowca nie przyniosły spodziewanych rezultatów.
Szansą na zmianę postrzegania tego kierunku w zakresie dostaw gazu
ziemnego jest wybudowanie terminalu LNG, który ma powstać do 2014 roku10. Dotychczas Polsce udało się stworzyć realne możliwości dywersyfikacji
dostaw ropy naftowej poprzez naftoport zlokalizowany w Gdańsku. Ropa naftowa może być sprowadzona z dowolnego kierunku, dzięki czemu państwo
posiada możliwości dostaw alternatywnych. Naftoport ma możliwości przeładunkowe na poziomie 23 mln ton ropy naftowej, zaś dodatkowe stanowiska
w porcie północnym terminalu w Gdańsku zwiększają zdolności przeładunkowe do 34 mln ton ropy naftowej11. Zatem zdolności przeładunkowe znacząco
przekraczają roczny import ropy naftowej z Federacji Rosyjskiej do Polski,
który sięga 20 mln ton tego surowca. W związku z powyższym Polska jest zabezpieczona przed próbą politycznej presji oraz skutkami nagłego przerwania
dostaw ropy naftowej ze Wschodu. Niemniej jednak dostawy całego wolumenu importowego drogą morską stanowić mogą wyzwanie dla polskiej logistyki
naftowej oraz sprawności rurociągu łączącego Gdańsk z Płockiem.
Północy kierunek polityki energetycznej obejmuje relacje z państwami bałtyckimi, spośród których istotne są stosunki polsko-litewskie. Państwa bałtyckie
utrzymują ze sobą specyficzny rodzaj partnerstwa – na co zwraca uwagę Olaf F.
9
LNG – (ang. Liquefied Natural Gas) gaz ziemny w postaci skroplonej.
Zob. M. Ruszel, Dostawy LNG z Kataru wzmocnieniem polskiego bezpieczeństwa energetycznego, www.stosunkimiedzynarodowe.info/artykul,444,Dostawy_LNG_z_Kataru_wzmocnieniem_polskiego_bezpieczenstwa_energetycznego, dostęp: 12.2010 r.
11 [bez autora], Analiza sytuacji na polskim rynku ropy naftowej. Bezpieczeństwo energetyczne
oraz dywersyfikacja dostaw ze źródeł nie-rosyjskich, Warszawa 2005, s. 3.
10
40
Knudsen12 – prowadzący do zapewnienia sobie bezpieczeństwa w ramach tzw.
co-operative security13. Wszystkie trzy kraje bałtyckie są w większym lub mniejszym stopniu (Łotwa w 100%) uzależnione od importu nośników energii z Federacji Rosyjskiej14, co wynika z wcześniejszych uwarunkowań geopolitycznych.
Gospodarki Litwy, Łotwy i Estonii charakteryzują się znaczącym potencjałem
oszczędności energetycznej możliwym do uzyskania wskutek większej racjonalizacji energii oraz lepszej efektywności energetycznej. Państwa bałtyckie nie posiadają połączeń systemowych, umożliwiających przesyłanie gazu ziemnego lub
energii elektrycznej z kierunku zachodniego, a więc można określić je jako „wyspy energetyczne UE”. Każda sytuacja kryzysowa, tj. problemy infrastruktury
przesyłowej łączącej je z Rosją bądź konflikt polityczny z Moskwą, oznaczać może dla tych państw ryzyko zerwania ciągłości dostaw surowców energetycznych
bądź energii. Skutki takiej sytuacji są nie tylko znaczące dla przemysłu i jego
konkurencyjności, lecz również rzutują na bezpieczeństwo państwa.
Zwiększenie możliwości skutecznego reagowania kryzysowego oraz poprawa bezpieczeństwa energetycznego państw bałtyckich możliwa jest poprzez
rozsądną współpracę w sektorze energetycznym z Polską, stanowiącą dla tych
państw most do Europy Zachodniej. Geopolityka sprawia, że szczególnie
istotne dla państw bałtyckich są relacje pomiędzy Warszawą a Wilnem. Polska
od wielu lat prowadzi rozmowy polityczne z krajami bałtyckimi, mające na celu ożywienie współpracy w sektorze energetycznym oraz dające tym państwom
alternatywne możliwości działania w przypadku konfliktu z Moskwą. Rozwijanie współpracy energetycznej jest szczególnie ważne z perspektywy Wilna. Po
pierwsze wskutek zobowiązań wynikających z traktatu akcesyjnego Litwa musiała wyłączyć oba reaktory RBMK-1500 elektrowni jądrowej w Ignalinie.
Pierwszy wyłączony został 31 grudnia 2004 roku, drugi zaś 31 grudnia 2009 roku (był eksploatowany 26 lat). Warto zauważyć, że elektrownia jądrowa
w Ignalinie pokrywała dotychczas blisko 80% potrzeb energii elektrycznej na
Litwie. W takiej sytuacji Litwa od 1 stycznia 2010 roku zmuszona jest do zakupu brakującej energii z Estonii15, Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz Ukrainy. Po drugie litewski rząd dąży do wprowadzenia unijnych przepisów do krajowego porządku prawnego skutkujących rozdzieleniem handlu i transportu
gazu ziemnego, co bezpośrednio uderzy w firmę gazową Lietuvos Dujos16,
12
Dyrektor Szwedzkiego Instytutu Stosunków Międzynarodowych w latach 1998–2000.
M. Tomala, Bezpieczeństwo energetyczne Litwy, Łotwy i Estonii, [w:] Międzynarodowe bezpieczeństwo energetyczne w XXI wieku, (red.) E. Cziomer, Kraków 2008, s. 199.
14 Tamże, s. 199–200.
15 Estonia posiada znaczące złoża surowców strategicznych, które wykorzystywane są w przemyśle energetycznym. Ponad 90% energii elektrycznej produkowanej jest z łupków bitumicznych, których zasoby zlokalizowane są szczególnie w Kohtla-Järve. Łupki wykorzystuje się także
do pokrycia zapotrzebowania blisko 60% potrzeb energetycznych elektrociepłowni oraz do wytwarzania oleju łupkowego i gazu ziemnego.
16 34% akcji firmy należy do rosyjskiego Gazpromu. A. Kublik, Litwa walczy z Gazpromem
o gazociągi, www.cire.pl/item,50637,1.html?utm_source=newsletter&utm_campaign=newsletter&utm_medium=link, dostęp: 12.2010 r.
13
41
Mariusz Ruszel
blokującą dotychczasowe plany budowy nowych połączeń systemowych. Politycznym skutkiem wprowadzenia przepisów może być zmniejszenie oddziaływania na system litewskich gazociągów przez rosyjski Gazprom.
Istotnym projektem wzmacniającym bezpieczeństwo energetyczne krajów
bałtyckich jest projekt budowy połączenia elektroenergetycznego pomiędzy
polskim i litewskim systemem elektroenergetycznym. Plany związane z realizacją tego projektu pojawiły się po raz pierwszy w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych. Przez wiele lat projekt rozwijał się jedynie koncepcyjnie, nie
mając realnego skutku w rzeczywistości17. Planowane połączenie elektroenergetyczne Polski i Litwy ma składać się z linii dwutorowej o napięciu 400 kV
Ełk – Alytus, niemniej w celu sprawnego działania umożliwiającego sprzedawanie nadwyżek energii elektrycznej z Polski na Litwę niezbędne są po stronie polskiej dodatkowe inwestycje18. Z przeprowadzonych analiz jednoocznie
wynika, że zaangażowanie inwestycyjne Polski w projekt byłoby nieopłacalne
ekonomicznie, gdyby nie został on poszerzony o udział Polski w budowie elektrowni jądrowej w Visaginas (tzw. Ignalina II)19. Niemniej jednak powstanie
elektrowni jądrowej na Litwie stoi pod dużym znakiem zapytania nie tylko ze
względu na opóźnienia, rezygnację koreańskiego koncernu KEPCO z udziału
w inwestycji, lecz przede wszystkim rosyjskie zabiegi związane z chęcią wybudowania Bałtyckiej Elektrowni Atomowej w Kaliningradzie oraz linii energetycznej doprowadzającej energię elektryczną z tej elektrowni do Polski oraz
krajów bałtyckich. Elektrownia jądrowa na Litwie oraz w Kaliningradzie to
projekty konkurencyjne, a więc to, który z nich powstanie zdecyduje o kierunku dostaw energii elektrycznej oraz układzie geopolitycznym w tej części Eu17 Jeszcze przed akcesją Polski i Litwy do Unii Europejskiej w sierpniu 2002 r. agencja prasowa BNS poinformowała o finalizacji prac nad studium wykonalności projektu, które przygotowały brytyjska IPA Energy Consulting, szwedzka SEK Advisory Services oraz Sweden Power
Consulting. W dokumencie tym projekt wyceniono na 384 mln dolarów wraz z informacją, że
część środków pochodzić może z funduszy europejskich. Niemalże dokładnie rok później, w sierpniu 2003 r., Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju potwierdził zainteresowanie włączenia się
w realizację projektu i współfinansowanie go. Zob.: 384 mln kosztowałby polsko-litewski most
energetyczny, http://gospodarka.gazeta.pl/gospodarka/1,33207,988350.html, dostęp: 07.2008 r.
18 Konieczna jest budowa: rozdzielni 400 kV w stacji Ełk wyposażonej w autotransformator
400/220 kV, jednotorowej linii 400 kV Ełk – Narew, dwutorowej linii Ostrołęka – Olsztyn (jeden
tor pracujący czasowo na napięciu 220 kV), dwutorowej linii 400 kV Ostrołęka – Ełk (jeden tor
pracujący czasowo na napięciu 220 kV), dwutorowej linii 400 kV Ostrołęka – Miłosna wraz ze
stacją 400/220 kV w Ostrołęce. Szacunkowe koszty niezbędnych inwestycji wg wyliczeń z końca
2006 r. wyniosły 1 626 mln zł. Zob.: Informacja nt. prac nad projektem połączenia elektroenergetycznego Polska – Litwa, Warszawa 1 grudnia 2006 r., s. 1.
19 Dani 9 stycznia 2007 r. rozpoczęły się w Warszawie czterostronne rozmowy w sprawie budowy nowej elektrowni jądrowej. W proces inwestycyjny mają zostać zaangażowane Litwa, Łotwa, Estonia oraz Polska. Już kilka miesięcy później – 2 marca 2007 r. – premierzy Jarosław Kaczyński i Gediminas Kirkilas podpisali dokument o współpracy, określający dwudziestodwuprocentowy udział Polski w projekcie (Litwa będzie miała 34%, zaś Łotwa i Estonia także po 22%).
Planuje się wybudowanie elektrowni jądrowej do 2018 r., lecz pojawiają się kolejne informacje
związane z opóźnieniami projektu, co sugeruje, iż elektrownia może nie zostać wybudowana
w terminie. Zob. Nierozstrzygnięty przetarg na budowę siłowni atomowej na Litwie, Wirtualny Nowy Przemysł, www.wnp.pl/wiadomosci/126833.html, dostęp: 12.2010 r.
42
ropy. Niewykluczone, że ostatnie rozmowy z grudnia 2010 roku pomiędzy Polską a krajami bałtyckimi oraz Polską a Federacją Rosyjską wpłyną na rozstrzygnięcia w tej sprawie20. Ostateczne rozstrzygnięcia związane z budową elektrowni jądrowej na Litwie mogą wpłynąć na ostateczne decyzje w sprawie planów związanych z budową połączenia elektroenergetycznego kablem wodnym
ze Szwecją oraz mostem energetycznym z Polską (połączenie Ełk – Alytus), co
może połączyć Litwę z północną oraz zachodnią siecią elektroenergetyczną.
Oba projekty są działaniami długoterminowym, które rozważane były już od
kilkunastu lat, lecz wskutek impasu decyzyjnego nie doczekały się realizacji.
Zdaniem byłego prezydenta Litwy – Valdasa Adamusa21 – budowa połączenia
z Polską jest konieczna, zaś dotychczasowy impas decyzyjny jest wynikiem
działania lobbystów blokujących inwestycje22. W interesie Wilna jest również
budowa 365 km gazociągu mogącego dostarczać nadwyżki gazu ziemnego
z Polski, co potwierdził 4 lutego 2010 roku litewski wiceminister energetyki
Romas Szvedas argumentując, że projekt popiera również Unia Europejska23.
Odniósł się on do propozycji takiego połączenia przedstawionej pięć lat temu
zaznaczając, że wówczas nie była ona ekonomicznie uzasadniona, zaś obecnie
jest. Dodał, że „dzisiaj polsko-litewskie połączenie gazowe staje się co raz bardziej aktualne”, a także zaznaczył odnosząc się do Litwy, że „poszukujemy alternatywy w dostawie gazu i wierzymy, że taką znajdziemy”24.
Niezwykle ważnym elementem współpracy pomiędzy Polską a Litwą jest
prywatyzacja sektora energetycznego. Najistotniejszą polską inwestycją na Litwie w tym sektorze gospodarczym jest zakup przez PKN Orlen rafinerii Możejki. Z perspektywy kilku lat od przeprowadzenia transakcji słuszności decyzji związanej z zakupem rafinerii w Możejkach broni były prezes PKN Orlen
Igor Chalupiec, który w lutym 2010 roku stwierdził: „Decyzja o zakupie Możejek była słuszna. Miała charakter głównie biznesowy, choć była też częścią
szerzej zakrojonego planu współpracy energetycznej w tej części Europy. Powiem więcej: dziś także kupiłbym Możejki z tych samych powodów. Oczywiście z uwzględnieniem zmienionych warunków rynkowych”25. Przejęcie rafinerii przez rosyjski koncern wpłynęłoby negatywnie na poziom bezpieczeństwa
energetycznego Litwy. Krótko po przejęciu rafinerii przez PKN Orlen nastąpiła awaria ropociągu, który dostarczał ropę naftową, wskutek czego PKN
20 A. Łakoma, Najbliższe dni powinny przynieść rozstrzygnięcia, „Parkiet”, www.parkiet.com/artykul/7,993068.html, dostęp: 12.2010 r.
21 Prezydent Litwy w latach: 1998–2003 oraz 2004–2009.
22 A. Kalembasiak, M. Kaźimierczak, A. Kondaszewski, Warszawa i Wilno powinny mówić
w Unii Europejskiej jednym głosem, www.kurier.diplomacy.pl/site/warszawa-i-wilno-powinny-mowic-w-unii-europejskiej-jednym-glosem, dostęp: 01.2010 r.
23 Wiceminister energetyki Litwy – Romas Szvedas – potwierdził zainteresowanie połączeniem gazowym z Polską podczas konferencji Litwa po kryzysie, która odbyła się 4 lutego 2010 r.
w Wilnie. Zob.: www.cire.pl/item,45056,1.html, dostęp: 02.2010 r.
24 Tamże.
25 P. Janas, Dziś także kupiłbym Możejki, „Puls Biznesu”, www.pb.pl/Default2.aspx?ArticleID=06BE9C87-8C1B-46F0-9F3F-94EAA96607DC, dostęp: 02.2010 r.
43
Mariusz Ruszel
Orlen zmuszony został do dostaw surowca tankowcami. Rosyjskie działania
mają na celu blokowanie dostaw rurociągiem do rafinerii, co wpływa na jej
rentowność26. Poprawę rentowności rafinerii umożliwiłoby przejęcie przez
polski koncern terminalu naftowego w Kłajpedzie, lecz Wilno nie wyraża na
to zgody, co potwierdzają wypowiedzi ministra energetyki Arvydasa Sekmokasa27. Terminal w Kłajpedzie osiągnął pod koniec 2010 roku rekordowy poziom
przychodów, a także powiększył ilość zleceń głównie od rosyjskich firm.
Z polskiego punktu widzenia wektor północy odnosi się także do Szwecji
i Finlandii, które są najbardziej innowacyjnymi krajami Unii Europejskiej
w zakresie produkcji ekologicznie czystej energii28. Należy zwrócić uwagę na
rozwój technologii energetycznych w obu krajach oraz upatrywać znaczących
szans na rozwój współpracy z nimi, aby zwiększyć innowacyjność polskiej energetyki. Szwedzki koncern Vattenfall w Schwarze Pumpe otworzył pierwszą na
świecie elektrownię CCS, z kolei Finlandia jest jednym z najbardziej innowacyjnych krajów w zakresie energetyki jądrowej29. Ponadto Polska powinna
optymalizować zdolności koalicyjne wektora północnego na rzecz polityki
wschodniej poprzez wspólnotę interesów. Polityczna współpraca polskoszwedzka w zakresie zainicjowania Programu Partnerstwa Wschodniego
w Unii Europejskiej jest przykładem takiego działania. Rozwój relacji bilateralnych z państwami skandynawskimi oraz bałtyckimi, a także wybudowanie
terminalu gazu skroplonego (LNG) stwarza możliwości zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego Polski. Szczególnie istotne jest wybudowanie infrastruktury energetycznej o przepustowości umożliwiającej przesył gazu ziemnego oraz energii elektrycznej z basenu Morza Bałtyckiego do basenu Morza
Adriatyckiego i Czarnomorskiego.
Wektor południowy
Południowy wektor polskiej polityki energetycznej posiada bardzo duży
potencjał geopolityczny oraz geoekonomiczny. Politycznym wymiarem jest
współpraca w ramach Grupy Wyszehradzkiej realizowana wspólnie z Czechami, Słowacją oraz Węgrami. Poprzez wspólnotę interesów realizowano konkretne rozwiązania polityczne, tj. wspólną deklarację ministrów ds. europejskich państw Grupy Wyszehradzkiej oraz Bułgarii i Rumunii popierającą Partnerstwo Wschodnie oraz Synergię Czarnomorską. Jednocześnie organizowane były częste spotkania ministrów państw Grupy Wyszehradzkiej, które przy26 Ropociągiem do Możejek nie popłynie ropa?, www.wnp.pl/wiadomosci/126913.html, dostęp:
12.2010 r.
27 Zob.: www.cire.pl/item,45055,1.html, dostęp: 02.2010 r.
28 A. Balcer, A. Krawczyk, K. Wóycicki, Nowe wektory polityki zagranicznej. Wektory Północy
i Południa oraz alternatywa południowo-wschodnia, „Sprawy Międzynarodowe”, 2009 nr 4,
ss. 10–11.
29 Zob. Energy Policies of IEA Countries, Finland 2007 Review, International Energy Agency,
OECD, 2007, ss. 103–125.
44
czyniły się zarówno do wypracowania szerszych koalicji nowych państw członkowskich UE, a także ożywiły współpracę z państwami bałtyckimi, Bułgarią,
Rumunią oraz Słowenią.
Zdolności koalicyjne Polski w kierunku południowym znajdują potwierdzenie w uwarunkowaniach geopolitycznych. Południowa granica kraju jest najdłuższa i oddziela Polskę od Republiki Czeskiej oraz Słowacji. Narody Polski,
Czech i Słowacji charakteryzują się podobnym pochodzeniem etnicznym. Słowacja nie jest obciążona polityką historyczną w odniesieniu do Republiki Federalnej Niemiec oraz Federacji Rosyjskiej, a także pozostałych większych
państw, co uważa za atut słowacki polityki Ján Èarnogurský30. Uważa on także, że wzmocnienie współpracy polsko-czesko-słowackiej przyczyni się do
wzmocnienia międzynarodowej pozycji Polski, która pozostanie liderem,
a także zwiększy zdolności sojusznicze. Zwraca on także uwagę na znaczenie
budowania jak największej ilości połączeń transportowych (drogowych, kolejowych, gazociągowych, rurociągowych) przez obszar Europy ŚrodkowoWschodniej, co powinno jeszcze bardziej wzmocnić ten obszar. Geopolityczne
uwarunkowania czterech państw wraz z wysokim uzależnieniem od dostaw surowców energetycznych z Federacji Rosyjskiej wskazują na zasadność rozbudowy infrastruktury energetycznej zwiększającej bezpieczeństwo energetyczne
tej części Europy na wypadek kryzysu gazowego. Należy podkreślić, że przykładowo Słowacja jest niemal całkowicie uzależniona od dostaw strategicznych surowców energetycznych (tj. ropy naftowej, gazu ziemnego, węgla oraz
uranu) z Federacji Rosyjskiej. Planowane połączenia międzysystemowe pomiędzy Polską, Słowacją oraz Czechami umożliwią sprawne przesyłanie gazu
ziemnego w celach handlowych bądź w sytuacji awaryjnej. Niezwykle istotne
jest rozbudowanie połączeń elektroenergetycznych, wspólne działania w zakresie rozwoju projektów biomasy, biopaliw, a przede wszystkim tworzenia
koalicji państw Grupy Wyszehradzkiej na forum unijnym.
Rozpatrując wektor południowy pod względem geopolitycznym należy dodać, iż jego odpowiednie wykorzystanie może przyczynić się do wzrostu bezpieczeństwa energetycznego Europy Środkowo-Wschodniej. Po pierwsze interesującym obszarem ze względu na potencjał energetyczny oraz tranzytowy są
Bałkany, które z polskiej perspektywy mogą stanowić geopolityczny korytarz
pomiędzy Europą Środkowo-Wschodnią oraz Turcją. Zatem zasadne wydaje
się dążenie do politycznego zbliżenia pomiędzy państwami bałkańskimi
a Ukrainą oraz Mołdawią, w czym znaczącą rolę może odegrać Polska31. Po
drugie zbudowanie terminali LNG w Polsce i Chorwacji oraz rozbudowanie
połączeń systemowych, umożliwiających przesył gazu ziemnego od basenów
Mórz Bałtyckiego oraz Adriatyckiego, umożliwi elastyczne reagowanie w sytuacji kryzysowej. Warto zwrócić uwagę, iż na początku 2011 roku prezyden30 J. Èarnogurský, Geopolityka Europy Środkowej, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”,
2006 nr 3, s. 134–143.
31 A. Balcer, A. Krawczyk, K. Wóycicki, dz. cyt., s. 12–14.
45
Mariusz Ruszel
cję w unii przejmą Węgry, które pod koniec 2010 roku wskazywały problematykę bezpieczeństwa energetycznego jako jedną z istotnych kwestii swojego
przewodnictwa. Uwzględniając fakt, iż węgierski rząd ukształtował się niedawno i może posiadać ograniczone doświadczenia w tym zakresie, szansą dla Polski jest wspieranie działań węgierskich w zakresie tego priorytetu.
Wektor zachodni
Najbliższym sąsiadem na naszym zachodnim wektorze geopolitycznym
są Niemcy, będące gorącym orędownikiem wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Stosunki pomiędzy oboma państwami w ostatnich kilkunastu latach układały się poprawnie, zaś w ostatnim czasie dostrzec można rywalizację w sektorze gospodarczym. Geopolityczne położenie Berlina oraz
Warszawy wskazuje na zasadność bliskich relacji gospodarczych, które powinny być korzystne dla obu stron także w odniesieniu do kwestii związanych z energetyką.
Obszar energii w relacjach pomiędzy oboma państwami zdominowany był
w ostatnich latach przez intensywną dyskusję polityczną, dotyczącą zasadności
budowy gazociągu północnego przez spółkę Nord Stream AG32. Polska perspektywa inwestycji wskazuje na osłabienie znaczenia tranzytowego państwa
oraz wzrostu ryzyka presji politycznej ze strony Federacji Rosyjskiej w zakresie dostaw gazu ziemnego, skutkującej zagrożeniem bezpieczeństwa energetycznego. Odmienna jest niemiecka percepcja projektu, gdyż jego realizacja
stanowi dodatkowe źródło dostaw gazu ziemnego z pominięciem Polski oraz
Ukrainy, która przy okazji konfliktów gazowych określana jest przez Moskwę
jako państwo zagrażające stabilności tranzytowej gazu ziemnego do Unii Europejskiej. Poza tym zrealizowanie inwestycji oraz przesył surowca sprawi, iż
Niemcy będą mogły zakontraktować dodatkowe ilości gazu ziemnego w razie
potrzeby (obecnie niecałe 40 mld m3 gazu ziemnego w gazociągu północnym
pozostaje niezakontraktowane – stan na 1 grudnia 2010 r.). Zatem realizacja
projektu pod względem politycznym oraz biznesowym może przynieść Berlinowi wymierne korzyści, wskutek czego Niemcy nie uwzględniały negatywnego stanowiska Polski oraz państw bałtyckich. Przyjmując niemiecką optykę
projektu stwierdzić można, że decyzja kanclerza Gerharda Schroedera, podjęta 8 września 2005 roku w zakresie umowy z Rosją dotyczącej budowy gazociągu północnego, motywowana była myślą o wzmocnieniu międzynarodowej
pozycji Berlina. Zaangażowanie niemieckie w realizację projektu wynika także z zainicjowanego przez kanclerza Gerharda Schrödera zacieśnienia relacji
32 Początkowo spółka działała pod nazwą North European Gas Pipeline Company, zaś w października 2006 r. nazwa została zmieniona na Nord Stream. Struktura własnościowa spółki
przedstawia się następująco: Gazprom jest właścicielem 51% akcji w spółce, firmy BASF
SE/Wintershall Holding GmbH i E.ON Ruhrgas posiadają po 15,5% akcji, a Gasunie i GDF SUEZ S.A po 9%. Zob.: www.nord-stream.com/pl/our-company.html, dostęp: 12.2010 r.
46
z Federacją Rosyjską33, odbywającej się kosztem stosunków z USA (które dodatkowo ochłodzić może ujawnienie informacji przez Wikileaks)34. Zacieśnienie współpracy niemiecko-rosyjskiej za kadencji kanclerza Gerharda Schrödera osłabiło proeuropejskie nastawienie Berlina jako spiritus movens integracji
europejskiej.
W związku z tym Warszawa powinna prowadzić w relacjach z Berlinem politykę propagującą orientację proeuropejską zarówno w relacjach bilateralnych, a także w stosunkach z ich głównymi partnerami w unii. Niemcy są głównym płatnikiem netto unijnego budżetu, a więc posiadają ogromny wpływ na
proces decyzyjny w Brukseli, co jest szczególnie widoczne przy forsowaniu niemieckich preferencji politycznych podczas unijnych negocjacji wielostronnych. Polska powinna szukać wspólnych interesów w ramach współpracy europejskiej z Niemcami. Zakładając, że w perspektywie finansowej 2014–2020
znaczna część środków przeznaczona może być na badania naukowe i rozwój
technologii związanych z energetyką oraz redukcją emisji gazów cieplarnianych, wskazane byłoby odpowiednie partnerstwo polsko-niemieckie w tym obszarze35. Dotychczasowe rozmowy ministrów gospodarki obu państw prowadzone w połowie 2010 roku wskazują na taki kierunek działań36.
Geopolityczna współpraca polsko-niemiecka w zakresie polityki energetycznej może przyczynić się do wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego
poprzez zapewnienie skutecznych mechanizmów reagowania kryzysowego.
Polska ze względów politycznych powinna posiadać infrastrukturę energetyczną umożliwiającą jej dostawy surowców energetycznych oraz energii z kierunku zachodniego, zaś Niemcy ze względów ekonomicznych zainteresowane są
rozbudową transgranicznej infrastruktury energetycznej. Wydaje się, że priorytetem dla Berlina jest wybudowanie łącznika polsko-niemieckiego Börnicke
– Police, którym Niemcy mogłyby dostarczać do 3 mld m3 gazu ziemnego spro33 Początek zbliżeniu Niemiec i Francji z Federacją Rosyjską dała decyzja USA dotycząca
operacji militarnej w Iraku bez zgody Rady Bezpieczeństwa ONZ. Podziały wśród państw Unii
Europejskiej wskazały, że Francja i Niemcy opowiadają się za wizją większej roli UE w stosunkach międzynarodowych, a więc wizją świata wielobiegunowego, którą popiera Rosja oraz Chiny. Wskutek ocieplenia stosunków niemiecko-rosyjskich doszło m.in. do porozumienia o budowie Gazociągu Północnego z pominięciem państw Europy Środowo-Wschodniej. Dalsze prowadzenie „schröderowskiej” polityki zagranicznej mogłoby całkowicie osłabić niemiecko-francuski
motor napędowy integracji europejskiej. Objęcie przez Angelę Merkel funkcji kanclerza Niemiec doprowadziło do ocieplenia stosunków Berlina z Waszyngtonem, lecz kontynuowane są
projekty gospodarcze sprzeczne z europejską solidarnością energetyczną (Nord Stream). Istotne jest, aby w UE odbudowane zostało silne przywództwo ograniczające wpływ Federacji Rosyjskiej na politykę wewnętrzną wspólnoty.
34 B. Wieliński, Niemiecki kret, który wszystko mówił Amerykanom, http://wyborcza.pl/1,75248,8764742,Niemiecki_kret__ktory_wszystko_mowil_Amerykanom.html?utm_source=Nlt&utm_medium=Nlt&utm_campaign=2015058, dostęp: 12.2010 r.
35 K. Wóycicki, „Wspólnota interesów” czy wspólne interesy?, [w:] Polityka zagraniczna Polski,
(red.) J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 214, [za:] P. Becker, Rewizja budżetu UE według Niemiec, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2007 nr 4.
36 W. Pawlak o polsko–brandensburskiej współpracy w energetyce, www.cire.pl/item,
47054,1.html, dostęp: 06.2010 r.
47
Mariusz Ruszel
wadzanego gazociągiem północnym oraz większa obecność na polskim rynku
energii. Chęcią osiągnięcia tego celu uzasadnić można ostatnie działania Berlina związane z blokowaniem budowy polskiego terminalu gazu skroplonego
LNG37. Oprócz budowy wyżej wymienionego odcinka gazociągu polsko-niemieckiego realizowana jest rozbudowa połączenia międzysystemowego w Lasowie, zwiększającego możliwości odbioru gazu ziemnego z obecnych 0,9 mld
m3 o dodatkowe 0,5 mld m3 surowca od końca 2011 roku. Rozbudowa punktu w Lasowie uzyskała dofinansowanie Komisji Europejskiej w ramach programu European Energy Plan for Recovery (EEPR, tzw. Recovery Plan).
Rozwijanie połączeń trans granicznych, umożliwiających dostawy gazu ziemnego do Polski, wywołuje różnorodne komentarze polityczne. Zdaniem Andrzeja Czerwińskiego, przewodniczącego sejmowej podkomisji energetyki,
„ułomnością naszego systemu gazowego jest to, że prawie nie ma on połączeń
z systemami gazowymi naszych południowych i zachodnich sąsiadów. W efekcie tego jeśli coś się stanie na kierunku wschodnim natychmiast to odczujemy”38. Odmiennego zdania jest Janusz Kowalski, były członek Zespołu ds.
Bezpieczeństwa Energetycznego w Kancelarii Prezydenta RP, który uważa, że
„skoro polscy negocjatorzy nie potrafili lub nie chcieli wynegocjować z Kremlem krótkoterminowego kontraktu na dostawy 2 mld m3 gazu do momentu
otwarcia gazoportu w 2014 r. to nie sposób oczekiwać, że skutecznie powstrzymają gazowy napór Rosjan i Niemców poprzez tzw. »interkonektory« zza zachodniej granicy RP”39.
Nie ulega wątpliwości, że w interesie Berlina jest rozbudowanie jak największej liczby połączeń trans granicznych, umożliwiających sprzedawanie gazu
ziemnego do krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Podobna sytuacja dotyczy
energii elektrycznej, której według Niemieckiej Agencji Energetycznej (Dena)
nasz zachodni sąsiad będzie posiadał znaczące nadwyżki, gdyż w perspektywie
2020 roku mają podwoić się moce wytwórcze odnawialnych źródeł energii40.
W związku z powyższym należy przypuszczać, iż Berlin prowadzić będzie intensywne działania lobbingowe na forum unijnym, mające na celu pozyskania
środków europejskich na rozbudowę połączeń elektroenergetycznych z krajami Europy Środkowo-Wschodniej w tym m.in. z Polską. Z jednej strony działania te wpisują się w unijną strategię polityki energetycznej, z drugiej strony
dzięki temu Niemcy będą mogły sprzedać nadwyżki energii elektrycznej.
Współpraca energetyczna pomiędzy Polską a Niemcami charakteryzuje się
licznymi akcentami współzawodnictwa ekonomicznego, lecz posiada również
37 Zob. M. Ruszel, Dlaczego Niemcy blokują rozwój terminalu LNG, www.mojeopinie.pl/dlaczego_niemcy_blokuja_rozwoj_terminalu_lng_w_polsce,3,1281004437, dostęp: 12.2010 r.
38 D. Malinowski, Poseł Czerwiński o gazowych interkonektorach, www.wnp.pl/wiadomosci/97650.html, dostęp: 12.2009 r.
39 D. Malinowski, Doradca Prezydenta RP: o tym czy zaleje nas rosyjski gaz z Niemiec,
www.wnp.pl/wiadomosci/97555.html, dostęp: 12.2009 r.
40 Kosztowne elektroenergetyczne sieci niemieckie, „Best” OSW, 01.12.2010 r.
48
obszary wspólnych interesów. Z pewnością współdziałanie polsko-niemieckie
jest niezbędne do osiągnięcia liberalizacji rynku w Europie Środkowo-Wschodniej oraz sprawnie funkcjonujących mechanizmów reagowania kryzysowego
w zakresie dostaw gazu ziemnego oraz energii elektrycznej. Niemniej istotne
jest, aby Niemcy nie zdominowały państw sąsiednich bądź państw, z którymi
miałby w nadchodzącym czasie – stosownie do projektu Unii Europejskiej –
utworzyć tzw. region gazowy (Niemcy, Polska, kraje bałtyckie)41. Niemcy jako
jedyny kraj unii wchodzić będą w skład aż trzech różnych regionów gazów.
Polska powinna starać się tworzyć płaszczyzny współpracy z Niemcami stosownie do możliwości geopolitycznych. Niemcy nie posiadają obecnie terminalu gazu skroplonego LNG, podobnie jak Polska, która jednak planuje zakończenie inwestycji do 2014 roku. Z pewnością zaostrzająca się polityka
energetyczno-klimatyczna wytworzy z Niemców beneficjenta tej polityki jako
dostawcy technologii do produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Współpraca polsko-niemiecka w tym zakresie powinna optymalizować polski potencjał.
Ważne jest, aby kontynuować działania związane z prowadzeniem prac badawczych i eksploatacyjnych gazu łupkowego. Polska z pewnością stanowi interesujący rynek konsumentów energii, który w nadchodzącym czasie będzie
otwierał się na konkurencję, co przyczynić się może do większej aktywności
niemieckich przedsiębiorstw energetycznych w Polsce. Równolegle z takim zainteresowaniem powinna pojawić się aktywność polskich przedsiębiorstw na
niemieckim rynku energetycznym, która wsparta będzie działaniami politycznymi. Geopolityczne postrzeganie Polski przez Berlin w zakresie polityki
energetycznej powinno być stosowne do słów unijnego komisarza ds. energii
Guenthera Oettingera, który podczas pierwszej oficjalnej wizyty po objęciu
urzędu w Polsce powiedział: „Polska jest krajem absolutnie kluczowym, jeśli
chodzi o europejską politykę energetyczną”42. Szansą na wzmocnienie tej konstatacji jest zbliżająca się prezydencji Polski w Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 roku.
Wektor wschodni
Sąsiadami Polski na granicy wschodniej są: Ukraina, Białoruś oraz Federacja Rosyjska (Obwód Kaliningradzki). Z polskiej perspektywy współpraca
Warszawy z Mińskiem oraz Kijowem charakteryzuje się próbami realizacji
projektów mających na celu dostawy surowców energetycznych bądź energii.
Państwa znajdujące się po wschodniej granicy Polski charakteryzują się wysokim wskaźnikiem energochłonności gospodarki, stratami przesyłowymi, wy41 Region gazowy z Niemcami szkodliwy dla Polski, www.wnp.pl/wiadomosci/105105.html, dostęp: 04.2010 r.
42 Komisarz Oettinger w Warszawie o unijnej polityce energetycznej, www.euractiv.pl/gospodarka/artykul/komisarz-oettinger-w-warszawie-o-unijnej-polityce-energetycznej-001715?newsletter=8, dostęp: 04.2010 r.
49
Mariusz Ruszel
eksploatowaną infrastrukturą energetyczną oraz potencjałem odnawialnych
źródeł energii. Z pewnością energia produkowana po wschodniej granicy Polski stanie się bardziej konkurencyjna od energii wyprodukowanej w Unii Europejskiej ze względu na coraz ostrzejsze normy związane z polityką klimatyczną oraz koniecznością zakupu uprawnień do emisji dwutlenku węgla skutkujących wzrostem cen za wyprodukowaną energię.
Współpraca polsko-ukraińska przez dłuższy czas opierała się na próbach
realizacji projektu dostaw ropy naftowej trasą Odessa – Brody – Płock,
a także dostaw gazu ziemnego gazociągiem Sarmatia. Aktualna sytuacja polityczna na Ukrainie wyklucza realizację tych projektów w najbliższym czasie. Sytuację dodatkowo komplikuje polityka Moskwy wobec Kijowa, która
ma na celu przejęcie kontroli nad strategicznymi aktywami infrastruktury
energetycznej Ukrainy43. Nie można wykluczyć w nadchodzącym czasie problemów z dostawami ropy naftowej na Ukrainę, gdyż Rosja intensywnie buduje system rurociągów BTS-2, który umożliwiłby zachowanie ciągłości
przesyłowej surowca z wykorzystaniem rosyjskich portów przy jednoczesnym
pominięciu tranzytowej przestrzeni Ukrainy. Niewykorzystaną szansą, mogącą przyczynić się do obniżki energii elektrycznej w Polsce, jest brak zakupu energii z Chmielnickiej Elektrowni Atomowej do miejscowości Widełka
linią elektroenergetyczną o mocy 750 kV. Warto zauważyć, iż energia elektryczna produkowana na Ukrainie jest jedną z najtańszych w Europie Środkowo-Wschodniej.
Relacje polsko-białoruskie powinny zostać zintensyfikowane w obszarze
energii, w którym zasadnym jest rozwój współpracy w sektorze elektroenergetycznym. Celowym jest dążenie do budowy nowych mocy wytwórczych oraz
modernizacji istniejących znajdujących się na terenie Białorusi, a także zwiększenie ilości połączeń transgranicznych umożliwiających przesyłanie energii
elektrycznej.
Najważniejszym partnerem Polski w sektorze energetycznym jest Federacja Rosyjska, która dostarcza nam strategiczne surowce energetyczne takie
jak: gaz ziemny oraz ropę naftową, a także w coraz większym stopniu węgiel.
Federacja Rosyjska ma aspirację bycia supermocarstwem energetycznym.
Dzięki posiadanym złożom surowców energetycznych prowadzi umiejętną geopolityczną strategię rurociągową, polegającą na budowaniu korzystnych dla
Kremla tras przesyłowych oraz blokowaniu projektów konkurencyjnych bądź
naruszających monopolistyczną pozycję Rosji. Moskwa poprzez relacje energetyczne dąży do pozyskiwania technologii oraz rozbudowy potencjału wojskowego. Zdając sobie sprawę, że zasadnym działaniem przybliżającym ją do
zamierzonego celu będzie zbliżenie z Unią Europejską, prowadzi politykę
ocieplenia stosunków bilateralnych z Warszawą, która coraz pewniej porusza
43 A. Kublik, Ukraina obdarowuje Rosję. Za obniżkę cen gazu, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,7786248,Ukraina_obdarowuje_Rosje__Za_obnizke_cen_gazu.html?utm_source=Nlt&utm_medium=Nlt&utm_campaign=825586, dostęp: 04.2010 r.
50
się w meandrach brukselskiego procesu decyzyjnego. Zdaniem Charlesa
Granta – dyrektora Centre for European Reform – Federacji Rosyjskiej trudniej naciskać na Komisję Europejską aniżeli na rządy krajów narodowych,
zaś wpływ małych i średnich krajów członkowskich wspólnoty na proces decyzyjny w UE szczególnie rozdrażnia Rosję44. Konstatacja ta wskazuje potencjalne kierunki działań Polski, mające na celu wytworzenie w Komisji Europejskiej podmiotu negocjującego dostawy gazu ziemnego do krajów członkowskich oraz działania zwiększające polski wkład w proces decyzyjny w UE.
Relacje Polski z Federacją Rosyjską w ostatnich latach były napięte z racji
wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, a także znaczące zaangażowanie się
naszego kraju w procesy demokratyczne na Ukrainie, na Białorusi oraz
w Gruzji. Według percepcji Kremla obszary te postrzegane są za ich strefę
wpływów. Wspierając aspiracje polityczne tych krajów do integracji ze strukturami unijnymi Polska narażała swoje relacje z Rosją. Przedstawiony przez
Polskę oraz Szwecję Program Partnerstwa Wschodniego w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej nie spotkał się z entuzjastycznym
przyjęciem Rosji. Federacja Rosyjska dla Polski jest bardzo ważnym dostawcą
surowców energetycznych, zaś Polska istotnym krajem tranzytowym umożliwiającym transport nośników energetycznych do podmiotów unii. Obecnie
przez Polskę przesyłany jest gazociągiem jamalskim gaz ziemny do państw Europy Zachodniej, niemniej jednak Moskwa realizuje projekty dostarczające
gaz ziemny (gazociąg północny) i ropę naftową (BTS-2) z pominięciem terytoriów tranzytowych, tj. Ukrainy, Białorusi oraz Polski.
Relacje w zakresie polityki energetycznej pomiędzy państwami w ostatnich
latach zdominowane były przez plany budowy gazociągu północnego realizowanego przez spółkę Nord Stream AG. Budowa tego gazociągu miała swoją
genezę projektową już w 1997 roku45. W listopadzie 2002 roku projekt gazociągu północnego stał się jednym z priorytetowych projektów energetycznych
„UE-15”. Zatem Polska przystępowała do Unii Europejskiej w momencie,
kiedy projekt ten był już na liście projektów transeuropejskiej sieci energii
(TEN-E). Zasadnym jest sformułowanie pytania, czy polscy politycy mogli ta44 Zob. C. Grant, How the Rising Powers View the EU, „Issus. Newsletter of the EU ISS”, listopad 2007, nr 24, [za:] [bez autora], Obszar antagonistyczny. Mocarstwowy rewizjonizm Federacji Rosyjskiej jako czynnik destabilizujący [w:] Polityka bez strategii…, s. 108–109.
45 Wówczas rosyjska firma Gazprom podpisała z fińską firmą Neste (obecnie firma FORTUM) porozumienie o utworzenie spółki joint venture NordTransGaz (obie firmy miały po 50%
udziałów) zarejestrowaną w Finlandii. Ideą porozumienia było wybudowanie gazociągu łączącego złoża Federacji Rosyjskiej z Republiką Federalną Niemiec. Projekt, pomijając kraje tranzytowe, zwiększałby możliwości niezależnych dostaw rosyjskiego gazu ziemnego bezpośrednio do
odbiorców w Unii Europejskiej. W ocenie Finlandii, która nie posiadała połączeń z europejską
siecią gazową, projekt był ważnym elementem wzmacniającym bezpieczeństwo energetyczne.
Orędownikiem projektu był premier Paavo Lipponen (sprawował urząd premiera Finlandii w latach 1995–2002; wywodzi się z partii socjalistycznej; zna język niemiecki), który wielokrotnie publicznie wypowiadał się na jego temat. W 1997 roku wykonane zostało także pierwsze studium
wykonalności gazociągu.
51
Mariusz Ruszel
kiej sytuacji uniknąć46. Budowa gazociągu północnego47 pokazuje, że Federacja Rosyjska jest w stanie załatwiać swoje interesy w Berlinie, Paryżu, Brukseli czy Londynie ponad głowami przywódców nowych państw członkowskich
Unii Europejskiej. Oficjalnie o budowie tego gazociągu Polska została poinformowana w listopadzie 2006 roku48. Efektem tego było pismo wysłane przez
Ministerstwo Gospodarki 22 marca 2007 roku49 do dyrektora zarządzającego
oraz prezesa rady nadzorczej Nord Stream w sprawie konieczności przestrzegania prawa międzynarodowego oraz prawa Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż
trasa gazociągu planowana była przez polską wyłączną strefę ekonomiczną
(obszar pomiędzy Królestwem Danii a Polską)50. Gazociąg północny w ocenie
państw Europy Zachodniej oraz Federacji Rosyjskiej stanowi czynnik zwiększający stabilność dostaw gazu ziemnego do UE. Z polskiej perspektywy gazociąg stanowić może instrument wywierania politycznej presji przeciwko Warszawie. Konstatacja ta ma uzasadnienie w sytuacji odcięcia dostaw gazu ziemnego przez gazociąg jamalski do Polski chociażby z przyczyn technicznych.
Stanowisko Polski wobec gazociągu północnego od samego początku było negatywne. Polska starała się różnymi sposobami zablokować lub opóźnić inwe46 Otóż w 1999 r. przed zawiązaniem dialogu energetycznego rosyjski Gazprom wysunął propozycję budowy gazociągu na Słowację przez Białoruś z pominięciem Ukrainy, na co nie wyraził
zgody ówczesny rząd premiera Jerzego Buzka. Decyzja ta miała być głównym powodem budowy
Gazociągu Północnego. Były premier Leszek Miller przytacza na swoim oficjalnym blogu rozmowę z szefem Gazpromu Aleksiejem Millerem: „Zapytałem szefa tego giganta, dlaczego woli budować droższy gazociąg po dnie Bałtyku niż tańszy biegnący przez Polskę. Miller odpowiedział,
że bezpośrednim powodem była odmowa przez polskie władze (rząd Buzka i prezydent Kwaśniewski) zgody na budowę nitki łączącej gazociągi Białorusi i Słowacji z pominięciem Ukrainy.
Dla Polski Ukraina była ważniejsza niż plan dużego tranzytu przez Polskę. Wasz kraj stracił miliony dolarów, a my wybraliśmy projekt biegnący prosto z Rosji do Niemiec – oświadczył Miller”.
Zob.: http://leszek-miller.blog.onet.pl/1,AR3_2009-09_2009-09-01_2009-09-30,index.html, wpis
z 13. września 2009 r., dostęp: 02.2010 r.
47 Gazociąg północny ma długość 1220 km i składa się z dwóch nitek, z których każda ma
przepustowość 27,5 mld m3 gazu ziemnego. Roczna przepustowość gazociągu sięga 55 mld m3
gazu ziemnego. Łączy on rosyjskie miasto Wyborg z niemieckim Greifswaldem.
48 J. Balcewicz, Co załatwi nowy premier w Moskwie i Berlinie? Gazociąg Północny przed weryfikacją, www.rynekgazu.pl/filez/eg_nowapolityka1154473198.pdf, dostęp: 12.2010 r.
49 Treść pisma Ministra Gospodarki: „W opracowaniu »Offshore Pipeline through the Baltic
Sea« przygotowanym przez Konsorcjum Nord Stream AG w listopadzie 2006 roku które jest materiałem ogólnikowym, niekompletnym i niestarannie wykonanym, opisana została inwestycja na
Morzu Bałtyckim, przechodząca w części przez polską wyłączną strefę ekonomiczną (EEZ).
W punkcie 3.2 i na szkicach załączonych do opracowania przedstawiono granicę polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej inną niż publikowana na powszechnie dostępnych polskich mapach nawigacyjnych. W załączonym do ww. opracowania niedokładnym szkicu Dwg.3.1. planowany gazociąg wchodzi w polską wyłączną strefę ekonomiczną pomiędzy punktami 21 a 24, o współrzędnych (E 16,4633 N 55,5933) i (E 14,2875 N 54,5567), natomiast według ogólnie dostępnych polskich map morskich, planowany gazociąg wchodzi w polską wyłączną strefę ekonomiczną
w punkcie (55 st. 16’16,2777’’N; 16 st. 07’12,368’’E) i przebiega aż do jej opuszczenia w punkcie
(54 st. 39’37,087’’N; 14 st. 43’20,981’’E). W związku z tym zawiadamiam, że działania inwestycyjne na Morzu Bałtyckim w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej wymagają spełnienia zarówno wymogów prawa międzynarodowego, jak również prawa obowiązującego na terytorium
Rzeczpospolitej Polskiej”. Zob.: J. Balcewicz, dz. cyt.
50 Tamże.
52
stycję. Jednym z działań podjętych na forum unijnym było skierowanie petycji
przez Marcina Libickiego, posła do Parlamentu Europejskiego, której skutkiem było opracowanie raportu, przyjętego następnie podczas głosowania
w Brukseli. Skuteczna realizacja budowy gazociągu północnego umożliwiła
Rosji współpracę z najważniejszymi państwami unii, których firmy wchodzą
w skład konsorcjum Nord Stream (tj. Niemcy, Holandia, Francja). Polsce nie
udało się zablokować budowy gazociągu północnego, lecz z pewnością udało
się znacząco utrudnić jego budowę.
Uwzględniając strategię energetyczną Federacji Rosyjskiej należy spodziewać się, że będzie ona dążyć do torpedowania wszelkich projektów mogących
uniezależnić Polskę od dostaw surowców energetycznych ze Wschodu. Nie
można wykluczyć działań mających na celu opóźnienie realizacji inwestycji
terminalu gazu skroplonego LNG. Moskwa dążyć będzie również do jak najszybszego wybudowania Bałtyckiej Elektrowni Atomowej w Kalingradzie oraz
zakontraktowania dostaw energii elektrycznej do Polski poprzez wybudowanie połączenia z Kalingradu do Olsztyna, uderzając w ten sposób w zasadność
budowy elektrowni jądrowej na Litwie oraz opóźniając proces inwestycyjny
w Polsce. Podczas rozmów prezydentów Federacji Rosyjskiej i Polski w Warszawie w dniach 6–7 grudnia 2010 roku podkreślono, że „współpraca w sferze
energetycznej ma dobry potencjał do rozwoju”, zaś uczestniczący w spotkaniu
prezydentów szef rosyjskiego Gazpromu Aleksiej Miller podkreślił, iż „dzisiaj
nasza współpraca opiera się na parytecie interesów. Jasno rozumiemy, że niezależnie od okoliczności możemy rozwijać efektywną współpracę”51. Jednocześnie podczas wizyty delegacji rosyjskiej w Warszawie rozmawiano o modernizacji rosyjskiej gospodarki, inwestycjach w zakresie zwiększenia efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energetycznych oraz wspólnym przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym. Z pewnością zwiększenie inwestycji oraz ożywienie wymiany handlowej mogłoby wpłynąć na zmniejszenie
deficytu handlowego Polski z Rosją.
Niemniej jednak przy okazji ostatnich rozmów polsko-rosyjskich nie należy zapominać o żywotnych interesach Kremla w tej części Europy. Dotychczasowe interesy Moskwy wobec Warszawy wydają się być jasno zdefiniowane
w zakresie: ograniczanie wpływu Polski w Unii Europejskiej oraz NATO, dążenie do przejmowania linii tranzytowych surowców energetycznych oraz polskiej infrastruktury energetycznej, a także dążenie do zagwarantowania sobie
pozycji monopolistycznej na polskim rynku surowców energetycznych. Ponadto Moskwa skutecznie realizuje współpracę energetyczną z Berlinem, co wpływa na stosunki polsko-rosyjskie. Ocieplenie stosunków polsko-rosyjskich może też być wypadkową 26. szczytu Unia Europejska – Rosja, który odbył się
7 grudnia 2010 roku w Brukseli oraz chęci zagwarantowania sobie przez Ro51 Gazprom: współpraca z Polską ma „dobry potencjał dla dalszego rozwoju”, www.wnp.pl/wiadomosci/127062.html, dostęp: 12.2010 r.
53
Mariusz Ruszel
sję odbioru energii elektrycznej z Bałtyckiej Elektrowni Atomowej w Kalingradzie. Istotne jest, aby Polska swoje relacje z Rosją opierała o koalicje budowane w ramach Unii Europejskiej, przez co wzmacniać będzie swoją pozycję w negocjacjach z Moskwą. Należy kontynuować działania, mające na celu
eksploatację gazu łupkowego oraz dążyć do zwiększenia aktywności energetycznej polskich przedsiębiorstw w Rosji w zakresie modernizacji gospodarki,
poprawy efektywności energetycznej oraz rozwoju odnawialnych źródeł energii. Niemniej dobrze byłoby, aby ceną za ożywienie gospodarcze nie była
sprzedaż strategicznych aktywów energetycznych, tj. Grupy Lotos, którą bardzo zainteresowane są rosyjskie spółki energetyczne Rosnieft i Gazprom52.
Przejęcie kontroli przez Rosję nad Grupą Lotos miałoby znaczenie geopolityczne w rejonie basenu Morza Bałtyckiego i zwiększyłoby naszą zależność
energetyczną od Moskwy.
Podsumowanie
Współczesne postrzeganie geopolityki w stosunkach międzynarodowych
w coraz większym stopniu oparte jest o optykę ekonomiczną, w ramach której
najważniejszym elementem staje się obszar energii. Podejmowane decyzje
dotyczące polityki zagranicznej często znajdują swoje odzwierciedlenie w planowanych wspólnych interesach w sektorze energetycznym poszczególnych
państw. Nierównomierne rozmieszczenie surowców energetycznych na świecie determinuje w pewnym stopniu geopolitykę. Argumenty zawarte w artykule pozytywnie zweryfikowały hipotezę wskazującą, że Polska posiada potencjał geopolityczny umożliwiający jej wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego oraz realizację istotnych projektów wspierających kształtowanie
wspólnej polityki energetycznej Unii Europejskiej. Położenie geopolityczne
Polski predestynuje ją do ogrywania znaczącej roli w procesie budowania solidarnej polityki bezpieczeństwa energetycznego unii. Z jednej strony Polska
znajduje się na przecięciu osi Północ – Południe oraz Wschód – Zachód,
z drugiej zaś strony posiada niezwykle cenny dostęp do basenu Morza Bałtyckiego. Wykorzystanie potencjału geopolitycznego zależy od wielu czynników
politycznych i ekonomicznych zarówno w naszym państwie, a także w państwach sąsiednich. Odpowiednia współpraca energetyczna w ramach wspólnych interesów z sąsiadami daje możliwości wykorzystywania tego geopolitycznego potencjału. Niestety nie wszystkie interesy na poszczególnych wektorach polityki zagranicznej współgrają ze sobą, a wręcz wiele z nich wzajemnie się wyklucza. Tym bardziej największą umiejętnością polityczną będzie
takie ułożenie geopolitycznych szans i możliwości na poszczególnych biegunach, aby zrealizować projekty o charakterze infrastrukturalnym i energe52 Rosnieft i Gazprom mogą złożyć wspólną ofertę na kupno pakietu akcji Grupy Lotos,
www.wnp.pl/wiadomosci/127056.html, dostęp: 12.2010 r.
54
tycznym wzmacniające bezpieczeństwo energetyczne Unii Europejskiej. Problem jednak w tym, że polityka energetyczna unii zdominowana jest przez
pryzmat partykularnych interesów państw członkowskich, zaś wiele projektów torpedowanych jest przez Federację Rosyjską chcącą zachować prymat
w tym sektorze.
Z jednej strony Polska, tak jak pozostałe państwa, powinna wspierać aktywność swoich spółek w staraniach o uzyskanie koncesji poszukiwawczych
i eksploatacyjnych surowców, a także w nabywaniu aktywów podmiotów
energetycznych państw sąsiednich. Z drugiej jednak strony Warszawa powinna dążyć do wykorzystania geopolitycznego położenia, do drożności korytarzy na osi Północ – Południe oraz Wschód (kraje bałtyckie) – Zachód w zakresie przesyłu gazu ziemnego oraz energii elektrycznej. Polityka zagraniczna – w tym zakresie – prowadzona przez Polskę powinna opierać się na
wspólnocie interesów budowanych na forum Grupy Wyszehradzkiej przy
uwzględnieniu problemów państw bałtyckich w taki sposób, aby znalazło to
zrozumienie Berlina i jak najmniejszy sprzeciw Moskwy. Istotne jest, aby problematyka zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Europy ŚrodkowoWschodniej była odpowiednio rozumiana przez partnerów z unii, co możliwe
będzie jedynie poprzez wytworzenie odpowiednich sojuszy i wspólnoty interesów. Kluczowe kwestie związane z dostawami surowców energetycznych
z Federacji Rosyjskiej do państw członkowskich mają w perspektywie czasu
przejść w kompetencje unijnej dyplomacji oraz Komisji Europejskiej. Ważne
jest, aby Polska podejmowała działania lobbingowe we współpracy z poszczególnymi państwami, z którymi posiada geopolityczne interesy energetyczne,
mające na celu uzyskanie dofinansowania na realizację projektów infrastruktury energetycznej z funduszy unijnych. Szczególnie istotne są działania mające na celu wspieranie rozwoju infrastruktury przesyłowej, rozwoju technologicznego, badań naukowych oraz wzrostu innowacyjności w energetyce.
Unia Europejska powinna rozwijać korytarze energetyczne, dzięki którym
połączy infrastrukturę gazową oraz elektryczną krajów bałtyckich z Europą
Zachodnią, a także basen Morza Bałtyckiego z basenami Mórz Adriatyckiego oraz Czarnomorskiego. Zasadniczą rolę w realizacji tych działań ma do
odegrania Polska. Geopolityczne położenie państwa stwarza z terytorium
Polski nie tylko istotny element łączący infrastrukturę energetyczną unii na
osiach Północ – Południe oraz Wschód – Zachód, lecz również predestynuje
Warszawę do odgrywania znaczącej roli politycznej jako lidera państw Europy Środkowo-Wschodniej. Polska powinna wykazywać większą aktywność na
forum unijnym i przedstawiać propozycje kolejnych rozwiązań będących
wkładem w kształt docelowej polityki energetycznej UE. Tylko skutecznie
prowadzona polityka energetyczna przez Polskę spowoduje wzrost jej znaczenia w unii, a także zwiększy wiarygodność Warszawy w zakresie promowania
Partnerstwa Wschodniego. Szansę na ożywienie tej działalności jest zbliżająca się prezydencja Polski w Unii Europejskiej w drugiej połowie 2011 roku,
55
Mariusz Ruszel
56
kiedy to jednym z priorytetów w Brukseli będzie intensywna debata na temat
instrumentów bezpieczeństwa energetycznego. Zapewne Polska skupi uwagę
na wypracowaniu wytycznych dotyczących zewnętrznych stosunków w zakresie energii. Wytyczne takie stałyby się rekomendacjami dla działań Komisji
Europejskiej. Polska ma unikalną szansę na zwiększenie swojego wpływu na
kształtowanie polityki energetycznej UE, a także większe wykorzystanie potencjału geopolitycznego Europy Środkowo-Wschodniej w celu budowania
solidarności energetycznej unii.
Ganna
Lavrynenko
Polityka energetyczna
Ukrainy – ustawodawstwo,
praktyka, kierunki rozwoju
Na współczesny profil przemysłu większości państw świata, również tych
o wysokim stopniu rozwoju technologicznego, duży wpływ mają fundamentalne sektory gospodarki, które zazwyczaj są też najbardziej energochłonne. To
właśnie uzasadnia zachowanie trwałej zależności makroekonomicznej pomiędzy wysokością produkcji i wykorzystania surowców energetycznych, a stabilnością, akceptowalnym poziomem cen surowców oraz (co najważniejsze) wydajnością ich wykorzystania. Tak więc, dla procesu formowania konkurencyjnej pozycji państwa w międzynarodowej przestrzeni ekonomicznej, istotne jest
budowanie silnego zaplecza energetycznego, a co za tym idzie obowiązek kreowania i rozwoju konkurencyjnych państwowych rynków surowców energetycznych.
Dla Ukrainy już od kilkunastu lat (praktycznie od samego początku jej
transformacji) jest to jedna z ważniejszych kwestii, która niewątpliwie hamuje
proces finalizowania przekształceń rynkowych w kompleksie energetycznopaliwowowym oraz oddala perspektywy jego integracji z sektorem energetycznym UE. To właśnie z tworzeniem w Ukrainie zorientowanych na konkurencję rynków energetycznych, bezpośrednio połączone jest rozwiązanie takich
kwestii jak likwidacja subsydiowania krzyżowego oraz udoskonalenie mechanizmów tworzenia cen i taryf w kompleksie energetyczno-paliwowym; spłata
wielomiliardowych długów skumulowanych przez podmioty każdego z trzech
elementów rynkowego łańcucha energetycznego; przyciągnięcie dużych inwestycji, koniecznych dla modernizacji zużytych i tworzenia nowych mocy produkcyjnych, a także wdrażania nowych, ekologicznych ciepło- i energooszczędnych technologii w sferze energetyczno-paliwowej.
Ustawa o elektroenergetyce Ukrainy określa prawne, ekonomiczne i organizacyjne zasady działania w danej gałęzi przemysłu i reguluje relacje, związane z produkcją, przekazywaniem, dostarczaniem i wykorzystaniem energii, zapewnieniem energetycznego bezpieczeństwa Ukrainy, konkurencją i ochroną
57
Ganna Lavrynenko
praw konsumentów i pracowników. Państwowa polityka elektroenergetyczna
Ukrainy opiera się na następujących zasadach:
• państwowa regulacja działań podejmowanych w obszarze elektroenergetyki;
• tworzenie warunków bezpiecznej eksploatacji obiektów elektroenergetycznych;
• zapewnienie racjonalnego wykorzystania paliw i energii;
• utrzymywanie jednolitych państwowych norm, zasad i standardów przez
wszystkie podmioty, które są powiązane z produkcją, przekazywaniem,
dostarczaniem i wykorzystywaniem energii;
• tworzenie warunków dla rozwoju i zwiększenia poziomu technologicznego elektroenergetyki;
• zwiększanie bezpieczeństwa ekologicznego obiektów elektroenergetycznych;
• zapewnienie ochrony praw i interesów konsumentów energii;
• utrzymanie jednolitości i zapewnienie efektywnego działania ujednoliconego systemu energetycznego Ukrainy, jednolitego i sprawnego kierowania nim;
• promowanie rozwoju konkurencji na rynku energii elektrycznej;
• zapewnienie przygotowania kadr o wysokich kwalifikacjach;
• stworzenie warunków dla perspektywicznych badań naukowych;
• zapewnienie stabilnego stanu finansowego elektroenergetyki;
• zapewnienie odpowiedzialności dostawców i odbiorców energii;
• promocja rozwoju energetyki wiatrowej, jako ekologicznie czystej i bezpaliwowej sub-gałęzi energetyki, poprzez opłacanie całej energii wyprodukowanej przez elektrownie wietrzne w pełnym wymiarze gotówką,
bez stosowania jakichkolwiek rodzajów umarzania długów z rozliczeń
za energię elektryczną1.
Polityka energetyczna Ukrainy, tworząc warunki dla efektywnej współpracy pomiędzy gałęziami władzy oraz rozmaitymi przedsiębiorstwami, opiera się
na następujących zasadach:
• Tworzenie liberalizowanych konkurencyjnych rynków surowców energetycznych będzie mieć pozytywny wpływ na zwiększenie efektywności
działania przedsiębiorstw kompleksu paliwowo-energetycznego. Zakładane jest: tworzenie konkurencyjnego środowiska w sferze produkcji
i wykorzystania surowców; tworzenie pełnoprawnych podmiotów rynkowych; liberalizacja polityki cenowej na rynkach surowców energetycznych; rozwój infrastruktury rynkowej; ograniczenie „ręcznego” sterowania pracą przedsiębiorstw przez państwo; wykorzystanie przeważnie
rynkowych sposobów regulacji kompleksu paliwowo-energetycznego.
• Głębokie zmiany strukturane w produkcji i wykorzystaniu surowców
energetycznych, skierowane są na: wzrost konkurencyjności przedsię1
58
Art. 5 ustawy Ukrainy ą 1812-III z 08.06.2000 r.
•
•
•
Polityka energetyczna Ukrainy – ustawodawstwo, praktyka, kierunki rozwoju
•
biorstw kompleksu paliwowo-energetycznego; przybliżenie struktury
paliwowo-energetycznego balansu Ukrainy do istniejącej bazy zasobów
surowców. Planowane jest zwiększanie mocy produkcyjnych rentownych przedsiębiorstw ze sfery węglowej przy jednoczesnym zamykaniu
nierentownych kopalni. Zmniejszenie udziału deficytowego gazu ziemnego w bilansie energetycznym państwa będzie osiągnięte poprzez:
zwiększanie wydobycia węgla oraz ulepszanie jego jakości; wprowadzenie w życie nowych bloków energetycznych elektrowni atomowych; wykorzystanie nietradycyjnych, odnawialnych źródeł energii.
Zwiększenie wydobycia i produkcji własnych surowców energetycznych
będzie wspomagać zmniejszanie stopnia uzależnienia ekonomiki Ukrainy od importu. Planowane jest zwiększenie wydobycia węgla, gazu i ropy (poprzez zwiększanie zakresu badań geologicznych, bardziej dokładnego wykorzystania istniejących złóż węglowodorów, zaangażowanie do
tych procesów spółek zagranicznych — na podstawie porozumień
o podziale produkcji); modernizacja przerabiania ropy, poprzez modernizację rafinerii; wykorzystanie nietradycyjnych i odnawialnych źródeł
energii2.
Maksymalizacja potencjału oszczędzania energii będzie sprzyjać obniżeniu strat poszczególnych surowców we wszystkich sferach życia oraz
przybliżeniu wskaźników chłonności energetycznej PKB państwa do poziomu krajów rozwiniętych. Przewidziane jest stworzenie i implementacja efektywnych technologii i sprzętu dla produkcji, transportu, rozdziału i wykorzystania surowców energetycznych, m.in. masowe wprowadzenie liczników (wody, gazu) i środków regulacji (energii cieplnej) w sferze komunalnej.
Wzrost poziomu bezpieczeństwa, trwałości i odporności obiektów energetycznych będzie sprzyjać: zapewnieniu stałych dostaw surowców energetycznych dla potrzeb gospodarki i ludności; efektywnej lokalizacji wypadków spowodowanych nadzwyczajnymi sytuacjami o charakterze naturalnym lub technologicznym, a także zmniejszeniu prawdopodobieństwa ich powstania; zmniejszeniu negatywnego wpływu kompleksu paliwowo-energetycznego na środowisko. Zakładane są: przebudowa struktury mocy produkcyjnych, aby zapewnić ich sterowność, stabilność częstotliwości prądu; zwiększenie bezpieczeństwa i pewności pracy elektrowni atomowych; wzrost odporności i wytrzymałości obiektów produkcyjnych i transportowych (przede wszystkim ropociągów, terminali,
magistrali energetycznych), zapewnienie ich właściwej ochrony.
Zaangażowanie w rozwój kompleksu paliwowo-energetycznego inwestycji zewnętrznych jest niezbędne dla wprowadzenia tegoż kompleksu
na wyższy poziom jakości. Zaangażowanie strategicznych inwestorów
2
Electricity Sector Reform: the Pan-European, CIS and Mediterranean Dimension, „EURELECTRIC”, June 2004, s. 33–61.
59
Ganna Lavrynenko
zagranicznych – to nie tylko niesamowicie istotne źródło zasobów finansowych, ale i wysoki poziom zarządzania, technologii marketingowych,
umiejętność pracy wedle przejrzystych schematów w ramach istniejącego prawa, co wspomogłoby wyprowadzanie energetyki Ukrainy z obecnej sytuacji. Zakładane są: prywatyzacja przedsiębiorstw energetycznych; utworzenie sprzyjającego klimatu inwestycyjnego (przejrzyste
procedury prywatyzacji, przeciwdziałanie korupcji urzędników, ograniczenie ich administracyjnej ingerencji w działanie wspólnych przedsiębiorstw); określenie priorytetów wykorzystania inwestycji (zgodnie
z określonymi kierunkami zmian strukturalnych i wzrostem potencjału
eksportowego kompleksu paliwowo-energetycznego)3.
• Zwiększanie potencjału eksportowego kompleksu paliwowo-energetycznego będzie sprzyjać zwiększeniu objętości: tranzytu surowców
energetycznych (gazu, ropy, surowców ropopochodnych) przez terytorium Ukrainy; eksportu węgla, energii elektrycznej, sprzętu energetycznego; usług dotyczących badań i eksploatacji złóż, budowania obiektów
energetycznych w innych państwach. Zakładane są: elastyczna polityka
taryfowa w obszarze transportu surowców; przyciągnięcie rosyjskich
i zachodnich spółek do wspólnej eksploatacji gazowego systemu transportu Ukrainy; prywatyzacja rafinerii przy udziale zagranicznych spółek
– dostawców ropy; aktywne wykorzystanie informacyjnych, organizacyjnych, dyplomatycznych, politycznych i innych metod państwowego
wsparcia uczestnictwa przedsiębiorstw i organizacji naukowo-badawczych Ukrainy w realizacji międzynarodowych projektów energetycznych, naukowych i technologicznych.
• Dywersyfikacja zewnętrznych źródeł dostaw surowców energetycznych
będzie sprzyjać obniżeniu krytycznego poziomu uzależnienia Ukrainy
od importu gazu, ropy i paliwa nuklearnego z jednego z państw. To
zwiększy pewność dostaw surowców, a w perspektywie będzie stanowić
możliwość otrzymywania surowców w niższych cenach, stworzy warunki
dla równoprawnej współpracy z Rosją oraz zwiększy ogólny poziom bezpieczeństwa energetycznego Ukrainy.
Sytuacja, która wyklarowała się w ukraińskim kompleksie paliwowo-energetycznym w ciągu ostatnich 12–15 lat, może być odbierana jako poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa Ukrainy. Mimo potężnych gałęzi kompleksu paliwowo-energetycznego, w państwie ograniczane są dostawy energii, przez co
zatrzymywane są setki przedsiębiorstw, częściowo przestaje pracować transport. A co najważniejsze – miliony obywateli Ukrainy nie mają podstawowych
warunków do życia: systematycznie przerywane są dostawy energii elektrycznej i gazu, występują problemy z ogrzewaniem mieszkań. Pogłębienie nega3 V.O. Barannik, M.G. Zemlânyj, A.I. Ševcov, Evropejskij ènergeticeskij rynok i perspektivy
Ukrainy, www.db.niss.gov.ua.
60
tywnych procesów w kompleksie paliwowo-energetycznym wywołane jest
przede wszystkim przez następujące kwestie:
• Brak płatności za wykorzystane surowce energetyczne i stopniowe pogarszanie się stanu finansowego przedsiębiorstw kompleksu paliwowoenergetycznego. Najważniejsze przyczyny – kryzys braku płatności, jako
skutek przedłużania się bezpłatnego korzystania z zasobów surowców
energetycznych, fiskalny charakter systemu podatkowego, niska efektywność i brak konkurencyjności produkcji większości przedsiębiorstw.
• Niedoskonałe prawodawstwo. Prawo w sferze kompleksu paliwowoenergetycznego jest jedynie fragmentaryczne, a co za tym idzie niewystarczające dla efektywnej regulacji relacji rynkowych w branży. Z tego
powodu, państwo częściowo utraciło instrumenty regulacji. Nadal nie
została przyjęta podstawowa ustawa dla kompleksu ropy i gazu. Nie są
chronione prawa konsumentów – nawet tych płacących regularnie, ponieważ konsumenci nie mają faktycznych możliwości wpływu na dostawców, nie wywiązujących się z warunków kontraktu.
• Realna jest groźba zniszczenia ujednoliconego systemu energetycznego
Ukrainy (awarii systemu elektroenergetycznego) – może to być skutek
deficytu generowania energii elektrycznej przez niewystarczające zasoby paliw, pracy na niskich poziomach częstotliwości (49,1–49,3 Hz)
i niewykonania lokalnych zadań dotyczących ograniczenia mocy odbiorców. Jest to wynik krytycznego stanu energetyki elektrycznej Ukrainy
i spowodowane przez: niewystarczający poziom mocy elektrowni wodnych, co znacznie utrudnia zapewnienie właściwego obciążenia systemu
energetycznego; skomplikowane regulowanie mocy, ponieważ główne
obciążenie ujednoliconego systemu energetycznego Ukrainy jest tożsame z elektrowniami atomowymi i blokami węglowymi elektrowni cieplnych, posiadających bardzo ograniczone możliwości regulacji; nieuzasadnione odwoływanie zaplanowanych przeglądów i remontów elektrowni atomowych; niepełne wykonywanie prac dotyczących zwięszenia bezpieczeństwa pracy elektrowni atomowych, co bardzo negatywnie wpływa na ich wytrzymałość i bezpieczeństwo eksploatacji; ekonomicznie
nieuzasadnione wykorzystanie potężnych elektrowni cieplnych w trybie
manewrowym, co prowadzi do przyspieszenia fizycznego zużycia
osprzętu i zwiększenia zużycia paliwa; ponadnormatywną eksploatację
elektrowni wodnych, co prowadzi do zużycia osprzętu i wytracania zapasów wodnych powyżej standardów ekologicznych4.
• Następuje zwiększenie dystansu pomiędzy wielkością posiadanych środków pieniężno-kredytowych i potrzebami produkcji w kompleksie paliwowo-energetycznym. Niezbalansowany system finansowy państwa
zmienił gałęzie kompleksu paliwowo-energetycznego w ogromnych kre4 Toplivno-ènergeticeskij kompleks Ukrainy: gotovnost’ k evrointegracii, „Nacional’naâ bezopasnost’ i oborona”, ? 9/2002.
61
Ganna Lavrynenko
dytorów i donatorów gospodarki – odbywa się właściwie „bezprocentowe kredytowanie” poszczególnych gałęzi gospodarki, niekonkurencyjnych przedsiębiorstw oraz społeczeństwa przez przedsiębiorstwa kompleksu paliwowo-energetycznego. Zaostrzenie kryzysu finansowego
prowadzi do braku płatności za paliwo, a także do rozprzestrzenienia się
rozliczeń barterowych.
• Cechą charakterystyczną jest też nadmierna energochłonność gospodarki. Najważniejsze przyczyny to: enerochłona struktura produkcji
przemysłowej, technologiczne zacofanie tychże gałęzi przemysłu i ponadprzeciętne straty na wszystkich etapach produkcji, niewłaściwe zarządzanie, istnienie czarnorynkowej ekonomiki, kradzieże. W efekcie,
w ciągu lat 1990–2010, energochłonność PKB w Ukrainie ciągle rosła
i obecnie kilkukrotnie przewyższa analogiczne wskaźniki państw o rozwiniętych gospodarkach.
Źródło: Key World Energy Statistics. 2009, International Energy Agency, 2009.
• Twarda administracja państwowa w obszarze kompleksu paliwowo-energetycznego. Nadal trwa praktyka „ręcznego” sterowania przepływem finansów, o czym świadczą systematyczne zmiany algorytmu rozdziału środków na hurtowym rynku energii elektrycznej, zgodnie z dyrektywami rządu, wywołane okresowym ogłaszaniem stanu wyjątkowego na tym rynku.
• Niewypełnianie przez Ukrainę zobowiązań w stosunku do partnerów
zagranicznych. Przykładowo w wyniku niewypełnienia przez Ukrainę
swoich obowiązków w zakresie finansowania poszczególnych wspólnych
projektów energetycznych (przy uczestnictwie Banku Światowego oraz
komercyjnych banków Niemiec) ich realizacja została zatrzymana. Stabilna stała się też praktyka niepłacenia na czas za wykorzystane importowane surowce energetyczne i nieusankcjonowanego zabierania rosyjskiego gazu tranzytowego; to podważa wiarygodność Ukrainy jako partnera handlowego5.
5 „Gazovyj trykutnyk” ES – Ukraïna – Rosiâ, „Naciona’lna bezpeka i oborona”, nr 2/2002, s. 36–37.
62
• Nierealistyczna polityka średniookresowego planowania i prognozowania dla kompleksu paliwowo-energetycznego. Przytłaczająca większość
wskaźników zatwierdzonych przez programy państwowe nie została
osiągnięta; żaden program branżowy ani ogólnopaństwowy program
energetyczny nie jest wypełniany w całości. W ten sposób, państwowa
polityka energetyczna faktycznie nie działa.
• Niski poziom przygotowania gałęzi i przedsiębiorstw kompleksu paliwowo-energetycznego do adaptacji do norm i standardów UE. Nawet pośród specjalistów brakuje zrozumienia istoty reform, które powinny wykonać państwa kandydujące do UE. Okoliczność ta póki co nie zatrzymuje pracy i rozwoju kompleksu paliwowo-energetycznego Ukrainy, ale
może przeszkodzić w wypełnianiu oczekiwać UE w przyszłości.
Innymi ważnymi kwestiami, wymagającymi pilnego rozwiązania, są: niedoskonałość cenowej, podatkowej i taryfowej polityki państwa w sferze energetycznej; niedające możliwości zapewnienia realnego samofinansowania gałęzi
kompleksu paliwowo-energetycznego; niewyszktałcony konkurencyjny rynek
energetyczny i brak stosownej infrastruktury rynkowej; nieprzejrzysta działalność gospodarcza naturalnych monopolii, zatrzymująca rozwój konkurencji.
Rozwiązanie problematycznych kwestii funkcjonowania i rozwoju kompleksu
paliwowo-energetycznego utrudnia nadmierna polityzacja sfery energetycznej, a także walka wpływowych sił politycznych i struktur finansowo-przemysłowych o władzę nad tą strategicznie ważną sferą i wielomiliardowymi potokami finansowymi w kompleksie paliwowo-energetycznym6. Mamy też do czynienia z niskim poziomem bezpieczeństwa ekologicznego przedsiębiorstw
kompleksu paliwowo-energetycznego. Zbyt niski jest poziom bezpieczeństwa
wykorzystania energii jądrowej przy eksploatacji elektrowni atomowych. Wedle ocen ekspertów, w 2009 roku emisja gazów cieplarnianych w Ukrainie wyniosła 304,85 mln ton CO2.
Źródło: Key World Energy Statistics. 2009, International Energy Agency, 2009.
6
I. Gonta, Neft s Ukrainy poidet v Evropu, „Zerkalo nedeli”, nr 5/2004.
63
Ganna Lavrynenko
Takie zanieczyszczenia prowadzą do pożarów i powodzi, które były obserwowane w ciągu 2010 roku (w Rosji i Europie Środkowej). Polityka państwowa większości państw europejskich jest skierowana na rozwój alternatywnych
źródeł energii. Kwestia ta jest istotna także dla Ukrainy. Jednak część energii
otrzymanej z alternatywnych źródeł wynosi zaledwie 3%, co jest mizernym wynikiem, jak na państwo o wysokim poziomie zużycia energii. Obecnie energetyka państwa opiera się na dwóch źródłach – jądrowej (45,4% w strukturze
produkcji energii) oraz cieplnej (40,9%)7 Zgodnie ze strategią energetyczną
planowane jest zwiększenie udziału energetyki alternatywnej do 20%. O ile
państwa UE planują osiągnąć ten poziom w roku 2020, to Ukraina dopiero
w roku 2030, czyli z opóźnieniem o 10 lat. Plan przygotowań został już opracowany i przedyskutowany. Najważniejsze gałęzie i perspektywy ich rozwoju
są pokazane w poniższej tablicy.
Wskaźniki rozwoju wykorzystania nietradycyjnych i odnawialnych
źródeł energii (NIOZE) w Ukrainie według głównych kierunków, mln
ton/rok
Kierunek rozwoju NIOZE
Odnawialne Ÿród³a energii, m.in.:
Bioenergetyka
Energetyka s³oneczne
Ma³a hydroenergetyka
Geotermalna energetyka
Energetyka wiatrowa
Energia otaczaj¹ cego œrodowiska
Pozabilansowe Ÿród³a energii
W tym metan kopalniany
£ ¹ cznie
2005
1,661
1,3
0,003
0,12
0,02
0,018
0,2
13,85
0,05
15,51
Poziom rozwoju NIOZE wed³ug lat
2010
2020
3,842
12,054
2,7
6,3
0,032
0,284
0,52
0,85
0,08
0,19
0,21
0,53
0,3
3,9
15,96
18,5
0,96
2,8
19,83
30,55
2030
35,53
9,2
1,1
1,13
0,7
0,7
22,7
22,2
5,8
57,73
Źródło: Energetyèna strategiâ Ukrainy na period do 2030 roku, schvalena rozporâdženiâm Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 15 bereznâ 2006 r., s. 26.
Na perspektywę średnioterminową obliczony jest projekt Energia przyrody.
Projekt ten zakłada zbudowanie i wykorzystywanie elektrowni wiatrowych
o mocy 2000 Mwt. Proponowany okres realizacji ma potrwać trzy lata, przy
czym jego wartość oceniana jest na 3 mld euro. Zakłada się, że projekt opłaci
się po siedmiu latach. Wedle ocen Narodowego Instytutu Badań Strategicznych najbardziej perspektywicznym dla rozwoju energetyki alternatywnej jest
południowy obszar obwodu odesskiego. Potencjał energii solarnej w danym
regionie jest na drugim miejscu po Krymie. W warunkach tego regionu przy
pomocy instalacji wiatrowych możliwe jest wykorzystanie 15–19% rocznej objętości energii wiatru. Oczekiwane wielkości produkcyjne w perspektywicznych rejonach wynoszą 800–1000 kWt h/km2. Uwzględniając państwowe
wsparcie dla sektora energetyki wiatrowej można konstatować, że dla regionu
7
64
Toplivno-ènergetièeskij…, dz. cyt.
Źródło: Energetyèna strategiâ Ukrainy na period do 2030 roku, schvalena rozporâdženiâm Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 15 bereznâ 2006 r., s. 26.
Odessy wykorzystanie wiatru może być jednym z najbardziej perspektywicznych, pośród odnawialnych źródeł energii. Szczególnie efektywnym dla produkcji energii elektrycznej w ilościach przemysłowych może być wykorzystanie
instalacji wiatrowych na wybrzeżu Morza Czarnego w rejonach kilijskim i tatarbunarskim8.
Oczywiście energetyka alternatywna przy wszystkich swoim zaletach, ma
także wady. Przede wszystkim sam proces otrzymania energii ze źródeł odnawialnych jest niestabilny i nie nadaje się ona do bezpośredniego przekazywania do stacjonarnych sieci zaopatrywania w energię elektryczną i cieplną. Dlatego też takie instalacje nadają się jedynie dla ograniczonego, lokalnego wykorzystania. Należy przy tym pamiętać, że rozwijanie energetyki alternatywnej
może być efektywne tylko w połączeniu z polityką oszczędności energii. Niestety, póki co poziom wykorzystania energii na jednostkę produkcji w Ukrainie jest kilkukrotnie wyższy niż w Europie.
Czas taniego gazu, zarówno dla przemysłu jak i dla społeczeństwa, się
skończył. Przyszła pora pomyśleć o tym, czym go zastąpić. I co najważniejsze
– przejąć europejskie doświadczenia racjonalnego wykorzystania zasobów
energetycznych. Przecież w niedalekiej perspektywie jest pytanie o przybliżenie parametrów kompleksu paliwowo-energetycznego do norm i standardów UE. Będzie to sprzyjać: realizacji eksportowego potencjału elektroenergetycznej i ropo-gazowej gałęzi Ukrainy, stawianiu wyższych wymagań
ekologicznych w stosunku do przedsiębiorstw kompleksu paliwowo-energetycznego; integracji energetyki Ukrainy z sektorem energetycznym Unii Europejskiej.
8 Energetyèna strategiâ Ukrainy na period do 2030 roku, schvalena rozporâdženiâm Kabinetu
Ministriv Ukraïny vid 15 bereznâ 2006 r., s. 26.
65
Ganna Lavrynenko
Członkostwo w UE było określone jako strategiczny cel polityki zagranicznej Ukrainy. Osiągnięcie tego celu wymaga przybliżenia do reglamentowanych przez UE prawnych, organizacyjnych i technicznych wymagań stawianych w stosunku do kompleksu paliwowo-energetycznego oraz branż pokrewnych. Progres we wprowadzaniu reform jest istotną składową adaptacji przez
Ukrainę prawnych i normatywnych standardów UE.
Adaptacja prawodawstwa Ukrainy w zakresie energetyki w stosunku do
norm i standardów UE skierowana jest na: ograniczenie administratywnej ingerencji państwa w pracę kompleksu paliwowo-energetycznego; liberalizację
rynków surowców energetycznych; stworzenie sprzyjającego klimatu inwestycyjnego służącego włączeniu kapitału zagranicznego w rozwój kompleksu paliwowo-energetycznego; zwiększenie efektywności energetycznej ekonomiki,
wykorzystanie potencjału oszczędzania energii; zwiększenie poziomu bezpieczeństwa elektrowni atomowych; zmniejszenie negatywnego wpływu kompleksu paliwowo-energetycznego na otaczające środowisko; stworzenie strategicznych zapasów ropy etc. Na następne 10–15 lat, priorytetowymi obszarami
współpracy Ukrainy z UE powinny stać się efektywność energetyczna, bezpieczeństwo jądrowe i ekologia9.
Adaptacja prawodawstwa Ukrainy w obszarze kompleksu paliwowo-energetycznego do norm i standardów UE, a tym bardziej wprowadzenie stosownych zmian wymagają znaczących środków i skoordynowanych działań wszystkich elementów władzy. Na pierwszym etapie trzeba wprowadzić praktykę
obowiązkowej, uprzedniej ekspertyzy projektów wszystkich dokumentów normatywno-prawnych, odnoszących się do kompleksu paliwowo-energetycznego
pod kątem ich zgodności z normami i standardami UE. Oczywiście, uwzględniając interesy i specyfikę kompleksu paliwowo-energetycznego Ukrainy.
Realizacja państwowej polityki energetycznej Ukrainy zgodnie z określonymi zasadami wymaga: modernizacji bazy normatywno-prawnej, uwzględniającej uzgodnione wykorzystanie cenowych, celnych, taryfowych i innych dźwigni wpływu; stanowczej walki z korupcją w strukturach państwowych; aktywnej „dyplomacji energetycznej”.
9 A. Prus, Liberalization and Privatization of Electrical Energy Sector (Ukraine), Foreign Commercial Service and U.S. Department of State, August 2005, s. 6.
66
Marcin Bodio
Uwarunkowania
i perspektywy rozwoju
stosunków między Unią
Europejską a Rosją
w sektorze energii1
1. Uwagi wstępne
Sektor energii jest jednym z najważniejszych obszarów współpracy dwustronnej pomiędzy Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Wynika to z uwarunkowań gospodarczych, surowcowych i geopolitycznych. Unia jest jedną
z najbardziej rozwiniętych gospodarek na świecie, a jednocześnie jednym
z największych konsumentów surowców energetycznych. Pomimo skromnych
zasobów energetycznych (gaz ziemny – 3% zasobów globu, ropa naftowa –
1,8%) zużywa 20% energii wyprodukowanej na świecie. Produkcja ropy naftowej i gazu ziemnego wystarcza na zaspokojenie popytu państw Unii na te surowce odpowiednio w 19 i 43 procentach2. Mając na uwadze stopniowe wyczerpywanie się złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarze państw członkowskich, dalszy rozwój gospodarki europejskiej oraz powolny rozwój nowych, alternatywnych źródeł energii, to współczynniki te będą stopniowo się
pogarszać.
Zupełnie inną pozycję zajmuje Federacja Rosyjska. Jako dysponent
ogromnych zasobów węglowodorów jest typowym przykładem państwa eksportera surowców energetycznych. Posiada największe konwencjonalne złoża
1 W niniejszym artykule autor wykorzystał fragmenty z wydanej wcześniej książki pt. Polityka energetyczna w stosunkach Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej w latach 2000–2008, Warszawa 2009.
2 Będąc bardziej dokładnym, należy zauważyć że UE zużywa, aż 17% ropy naftowej konsumowanej na świecie, przy produkcji własnej stanowiącej 2,6% produkcji światowej. Jak się szacuje, aż 30,8% ropy handlowanej w skali globu jest importowane przez kraje członkowskie Unii.
Podobnie sytuacja wygląda z gazem ziemnym, gdzie UE konsumuje 16,9% gazu zużywanego na
świecie, podczas gdy produkcja własna stanowi tylko 7,3% produkcji światowej. Co więcej,
37,9% gazu sprzedawanego na świecie jest importowane przez UE. Dane za: P. Olechnowicz,
Bezpieczeństwo sektora ropy naftowej i gazu w basenie Morza Bałtyckiego oraz rozwój sieci rurociągowej w Centralnej i Północnej Europie, prezentacja wygłoszona podczas konferencji „North European Energy Security Roundtable” w Gdańsku, 19–20 luty 2010.
67
Marcin Bodio
gazu ziemnego i trzecie największe ropy naftowej na świecie. Jest globalnym
liderem w zakresie wolumenów wydobycia ropy naftowej i zajmuje drugie
miejsce w zakresie wydobycia gazu ziemnego (utraciła pierwsze miejsce
w 2009 roku na rzecz Stanów Zjednoczonych i rewolucji związanej z niekonwencjonalnymi złożami gazu – gaz łupkowy, gaz zamknięty i metan w pokładach węgla)3. Przy zasobach gazu ziemnego, ropy naftowej i węgla, które stanowią, odpowiednio 30%, 13% i 12% światowych zasobów tych surowców,
Rosja konsumuje zaledwie 7% energii produkowanej na świecie. Posiada więc
znaczący potencjał dalszego wzrostu eksportu tych surowców.
Z powyższego zestawienia danych – dodatkowo uwzględniając bliskość geograficzną, połączenia infrastrukturalne, zbieżność kulturową czy podobne postrzeganie niektórych problemów geopolitycznych – wynika, że Unia Europejska i Rosja są – a przynajmniej powinny być – naturalnymi partnerami w sektorze energii. Współpraca w tej dziedzinie w okresie zimniej wojny, bliskie relacje
z okresu rozpadu ZSRR, początków transformacji w Rosji, oraz okresu zacieśnionej współpracy na początku XXI wieku stworzyły wrażenie, że zbieżność interesów w sektorze energii obu podmiotów jest oczywista, a wspólnie podejmowane inicjatywy, łącznie z projektem budowy „strategicznego partnerstwa” potwierdzają tę tezę. Zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Rosji postrzegano
współpracę w sektorze energii jako tę, która będzie spoiwem wzajemnych relacji. Dla przykładu, w opinii T. Romanovej sektor energii, a zwłaszcza podsektor
ropy naftowej i gazu ziemnego, jest potencjalnym instrumentem procesów integracyjnych w szeroko pojmowanej przestrzeni europejskiej obejmującej Rosję
i UE. Autorka jako analogię podaje przykład węgla, czyli surowca energetycznego, który był jednym z elementów prowadzących do powstania wspólnot europejskich4. Podobne opinie były wygłaszane także przez przedstawicieli Komisji Europejskiej. Według L. De Palacio: „Rosja jest uzupełnieniem Unii Europejskiej w sektorze energii (…), sektor energii – jest dziedziną, w której współpraca pomiędzy Unią Europejską a Rosją jest najbardziej realna”5.
W praktyce obecny stan wzajemnej współpracy w sektorze energii znacząco odbiega od wyobrażeń z okresu powstania Rosji i UE, czy z okresu przełomu wieków. W celu bliższego zrozumienia przyczyn i uwarunkowań wzajemnych relacji w sektorze energii, niezbędnym jest poznanie ich specyfiki w kontekście ewolucji wzajemnych stosunków najpierw EWG z ZSRR, a następnie
UE z Rosją.
3 Zgodnie z rosyjskimi danymi za 2007 rok poziom wydobycia ropy naftowej w tym kraju stanowi 12% światowego wydobycia, a handel nią jest równy 10% światowego handlu. W kontekście gazu ziemnego i węgla współczynniki te wynoszą odpowiednio: 21,4 i 20,2 oraz 4,7 i 15,2%.
Dane za: A. Gromov, Rossiiâ i jejo rol v obešpieèenii globalnoj energetièeskoj biezapasnostii, prezentacja na „4th Europe–Russia Economic Forum”, Rome, 16 May 2008, slajd 3.
4 Zob. T. Romanova, Energetièeskoje partnierstvo: dialog na raznych âzykach, „Rossiâ v Globalnoj Politikie”, diekabr 2006, s.27.
5 A. Žlobin, My piervyje w oèeredi – ES uvierien, èto rossijskoj energii chvatit dliâ vsiech,
„Vriemâ Novostiej”, 28 maja 2002.
68
Współpraca w sektorze energii pomiędzy EWG i ZSRR była w początkowej fazie bardzo ograniczona, a jej rozwój był ściśle kontrolowany przez oba
podmioty. Wynikało to z trwającej zimnej wojny, braku wzajemnego zaufania,
a co za tym idzie ograniczonych dwustronnych relacji.
Po zakończeniu drugiej wojny światowej stopniowo ograniczano wykorzystywanie węgla w gospodarce światowej, z korzyścią dla zdecydowanie tańszych i wydajniejszych surowców energetycznych – ropy naftowej i gazu ziemnego6. Zapewnienie dostaw tanich surowców było warunkiem dynamicznego
rozwoju i odniesienia sukcesu w trwającej podczas zimnej wojny konfrontacji
gospodarczej dwóch bloków politycznych.
Wraz z rozwojem gospodarczym państwa EWG poszukiwały nowych
źródeł zaopatrzenia. Początkowo ropę naftową kupowano wyłącznie w państwach arabskich, zaś zapotrzebowanie na gaz ziemny było kompensowane
własnym wydobyciem. Powyższa sytuacja uległa radykalnej zmianie w 1973 roku, kiedy to miał miejsce tzw. pierwszy światowy kryzys energetyczny. W jego
wyniku doszło do powstania tzw. rynku sprzedającego – sytuacji, w której dominowały państwa – eksporterzy nośników energii. Dyktowały one warunki
handlowe na rynku energii. Cena ropy naftowej wzrosła skokowo, średnio
z 24 USD w 1972 roku do 70,9 USD w 1973 roku za baryłkę. W konsekwencji
kraje członkowskie EWG były zmuszone podjąć działania mające na celu pozyskanie nowych źródeł dostaw ropy naftowej, po niższych cenach i przy zachowaniu gwarancji ich stabilnych dostawach7.
Równie ważne zmiany zachodziły także w odizolowanym od światowych
rynków Związku Radzieckim. W latach 1950–1960 w ZSRR rozpoczęto eksploatację odkrytego jeszcze przed drugą wojną światową tzw. „drugiego Baku”, a w latach sześćdziesiątych odkryto następne olbrzymie złoża gazu ziemnego i ropy naftowej w tzw. „Zachodniosyberyjskiej prowincji naftowo-gazowej”. Nieoczekiwane odkrycie spowodowało, że ZSRR wyrósł – obok państw
arabskich i Stanów Zjednoczonych – na podmiot dysponujący jednymi z największych zasobów surowców gazu i ropy na świecie8. Istotnym problemem
Uwarunkowania i perspektywy rozwoju stosunków między Unią Europejską…
2. Geneza współpracy dwustronnej w sektorze energii
6
Szacuje się, że jeszcze w 1955 roku węgiel zaspokajał 75% potrzeb energetycznych w Europie Zachodniej. Z czasem był jednak wypierany przez inne nośniki energii. Z kolei w ZSRR pod
koniec lat 50. XX wieku podjęto decyzję o rozwoju przemysłu gazowego i naftowego oraz o stopniowym wzroście znaczenia ropy naftowej i gazu ziemnego w bilansie energetycznym kraju. Taka zmiana miała zapewnić sukces w rywalizacji gospodarczej z Zachodem. Zob. M.V. Slavkina,
Triumf i tragediâ: razvitie nieftogazowogo komplieksa SSSR w 1960–1980-e gody, Moskva 2002, s. 14.
7 Jak zauważa B. Kołodziejczak, Związek Radziecki, w porównaniu z państwami arabskimi,
proponował krajom EWG wiele zalet w zakresie handlu surowcami energetycznymi. Po pierwsze
– małe wahania cen ropy naftowej, po drugie – długoterminowe umowy handlowe, po trzecie –
gwarancje dostaw, a po czwarte – dogodny system spłat za kupiony surowiec (bezgotówkowe, długoterminowe, barterowe). Zob. B. Kołodziejczak, Naftowe niepokoje, Warszawa 1982, s. 87.
8 W rezultacie już w 1975 roku ZSRR wyprzedził Stany Zjednoczone oraz zajął pierwsze
miejsce w świecie pod względem wydobycia ropy naftowej. Równie szybko, wręcz skokowo, roNr 2 (27)/2011 Społeczeństwo i Polityka
69
Marcin Bodio
w związku z tym był dalszy wybór strategii rozwoju i eksploatacji tych złóż.
Moskwa rozważała dwa potencjalne rozwiązania. Pierwsze zakładało przeznaczenie nowoodkrytych złóż na potrzeby Związku Radzieckiego oraz na wsparcie państw socjalistycznych, w tym wchodzących w skład RWPG. W myśl tego
scenariusza złoża miały być eksploatowane stopniowo, wyłącznie na potrzeby
bloku socjalistycznego, bez możliwości eksportu. Drugie rozwiązanie zakładało natychmiastową i szybką eksploatację złóż zachodniosyberyjskich i było
uzasadniane tym, że szybko rozwijająca się radziecka gospodarka potrzebuje
surowców, z kolei Syberia dysponuje znacznie większym, nie odkrytym jeszcze
potencjałem surowców energetycznych. W scenariuszu tym ważną rolę miał
odgrywać eksport wydobywanych surowców, zarówno w celu pozyskiwania
twardej waluty na działalność poszukiwawczo-wydobywczą, jak i jako element
polityki zagranicznej, polegający na stopniowym zwiększaniu zależności w sektorze energii państw europejskich od ZSRR. Decyzja dotycząca strategii energetycznej zapadła podczas XXIII zjazdu KPZR, na którym wybrano drugie
rozwiązanie. O wyborze zadecydowały argumenty ekonomiczne, związane
z możliwością pozyskania twardej waluty, zdobyciem nowych rynków zbytu
oraz szansą na zbudowanie silnej pozycji na rynku surowcowym oraz możliwością stopniowego uzależnienia państw EWG od surowców radzieckich.
Wreszcie ważne dla powstania i rozwoju współpracy w sektorze energii pomiędzy EWG a ZSRR było odmienne od Stanów Zjednoczonych stanowisko
w zakresie relacji z blokiem socjalistycznym. EWG przeciwstawiała się zarówno „technologicznej blokadzie”, jak i „totalnej konfrontacji” z ZSRR, preferując rozwijanie dwustronnych kontaktów z państwami bloku wschodniego
i mając nadzieję na ekonomiczne zrównoważenie potencjału militarnego
ZSRR i zmniejszenie zależności gospodarczej państw Europy Środkowej
i Wschodniej od Moskwy. Dodatkowo, w elitach polityczno-gospodarczych
Europy Zachodniej, w konsekwencji kryzysu z 1973 roku, dojrzewała myśl
o konieczności dywersyfikacji źródeł energii, zaś ZSRR wydawał się być atrakcyjnym partnerem ze względu na bliskość geograficzną i niską cenę surowców.
Zmiany na rynkach światowych i uwarunkowania wewnętrzne w EWG oraz
ZSRR odegrały kluczową rolę w nawiązaniu współpracy w sektorze energii
pomiędzy obydwoma podmiotami oraz implikowały dalsze kierunki jej rozwoju. Decyzja o eksploatacji złóż na obszarze Syberii Zachodniej oraz sprzedaży
gazu i ropy naftowej do państw EWG stanowiła swoiste „zielone światło” dla
rozpoczęcia na szeroką skalę współpracy z firmami Europy Zachodniej (m.in.
„Gaz de France”, „RuhrGaz”, „Eni” i in.). W pierwszych latach współpraca ta
sło w ZSRR wydobycie gazu ziemnego i w 1984 roku ZSRR został światowym liderem pod
względem wydobywanych wolumenów tego surowca. W opinii S. Medvedeva Związek Radziecki został tym samym jedynym samowystarczalnym państwem w zakresie surowców energetycznych i mineralnych. Więcej na ten temat w: I.A. Dâkonowa, Nieft i ugol w energetikie carskoj Rossii v miežunarodnych sopostavlieniâch, Moskva 1969, s. 166–167; S. Medvedev, Rethinking the
National Interest: Putin’s Turn in Russian Foreign Policy, The Marshall Center Papers, no. 6, 2005,
s. 17; M.V. Slavkina, dz. cyt., s. 51–65; www.gazprom.ru/articles/history_1.shtml.
70
sprowadzała się głównie do podpisywania i realizacji tzw. umów kompensacyjnych, nazywanych także umowami „rury za gaz”. W ramach umów zachodnie
firmy dostarczały potrzebny sprzęt do uruchomienia złóż oraz rury stalowe do
budowy gazociągów, a ZSRR spłacał te dostawy gazem ziemnym. Rozwiązanie takie było korzystne dla obu stron. Dla Moskwy oznaczało uruchomienie
eksploatacji trudno dostępnych złóż na Syberii, a dla państw EWG znaczny
rozwój przemysłu stalowego. Na bazie umów kompensacyjnych ZSRR zbudował dziewięć gazociągów o łącznej długości 36,4 tys. km9.
Rekapitulując, EWG i ZSRR zależało na ścisłej współpracy w sektorze
energii. Bruksela liczyła, że współpraca ta zapewni jej dostęp do tanich surowców i wzmocni bezpieczeństwo poprzez dywersyfikacje źródeł energii. Z kolei
Moskwa liczyła na pozyskanie znaczących środków finansowych w postaci
„twardej waluty” oraz uzależnienie energetyczne, a w konsekwencji także gospodarcze, państw Europy Zachodniej. W praktyce strategiczne cele udało się
osiągnąć tylko państwom EWG. Rosja otrzymała duży zastrzyk petrodolarów,
który pozwolił na odłożenie w czasie rozpadu ZSRR. W ocenie byłego premiera ZSRR J. Gajdara dzięki eksportowi ropy naftowej i gazu ziemnego do
państw zachodnich oraz importowi podstawowych towarów konsumpcyjnych
ZSRR był głęboko zintegrowany z międzynarodowym systemem handlowym.
Moskwa sprzedając surowce energetyczne Europie sądziła, że uzależni gospodarkę państw zachodnich, a w rzeczywistości to Związek Radziecki był uzależniony od importu towarów z państw zachodnich oraz od światowych cen na ropę naftową, na którą duży wpływ miały państwa arabskie10.
Jeszcze na początku 1991 roku władze ZSRR dążyły do ściślejszej współpracy w sektorze energii z Europą Zachodnią i utworzenia wspólnego rynku
energii. Moskwa liczyła na pozyskanie twardej waluty i wysokospecjalistycznych technologii. Zachód miał mieć zapewnione stabilne dostawy nośników
energii i możliwości ich dywersyfikacji11. Kilka miesięcy później ZSRR przestał istnieć i wizja wspólnego rynku energii nie została zrealizowana.
3. Pierwsze unormowania współpracy w sektorze energii
Rozpad ZSRR doprowadził do powstania zupełnie nowej rzeczywistości
geopolitycznej na kontynencie europejskim, skutkującej powstaniem nowych
i niezależnych bytów politycznych. Rosja straciła kontrolę nad znacznym terytorium bogatym w węglowodory, który przez dziesiątki lat był beneficjentem
radzieckich funduszy przeznaczonych na ich poszukiwania i wydobycie (m.in.
Azerbejdżan, Kazachstan, Turkmenistan czy Ukraina). Skutkowało to dra9
Zob. M.V. Slavkina, dz. cyt., s. 84–85.
Zob. M. Czech, Czy złoża gazu będą zgubą Rosji?, „Gazeta Wyborcza”, 26 listopada 2006.
11 Dane za: V Baranovsky, The European Community as seen from Moscow: Rival, Partner,
Model?, [w:] N. Malcolm (red.), Russia and Europe: An End to Confrontation?, London–New
York 1994, s. 78.
10
71
Marcin Bodio
stycznym spadkiem wydobycia surowców energetycznych i mniejszymi dochodami budżetowymi w trudnym, początkowym okresie rosyjskiej transformacji.
Rosja pomimo tych niedogodności wywiązywała się z wszystkich kontraktów
względem państw członkowskich EWG, a następnie UE, nawet kosztem deficytu tych surowców na rynku wewnętrznym i pogłębianiem kryzysu gospodarczego i politycznego.
W okresie tym EWG wstąpiła w kolejną fazę integracji, która skutkowała
powstaniem Unii Europejskiej. Jednocześnie energia zaczęła być coraz ważniejszym elementem w agendzie unii, nie tylko w zakresie konkurencyjności
gospodarczej, ale także bezpieczeństwa, spełnienia potrzeb społecznych itp.
W konsekwencji Komisja Europejska podjęła działania na rzecz budowy
wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego. Nowe uwarunkowania,
priorytety i zagrożenia, wymagały opracowania nowych ram wzajemnej współpracy w sektorze energii, tym bardziej, że energia pozostawała najbardziej stabilnym obszarem współpracy z Rosją.
Powyższe zmiany znalazły swoje odzwierciedlenie w Układzie o partnerstwie
i współpracy (Partnership and Cooperation Agreement – PCA)12, podpisanym
24 czerwca 1994 roku między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Był to
historyczny dokument, po raz pierwszy regulujący w tak komplementarny sposób relacje pomiędzy obydwoma podmiotami.
Podstawowym celem układu było ustanowienie partnerskich i strategicznych stosunków między Unią Europejską a Federacją Rosyjską, a także zbudowanie struktury formalnej wzajemnych relacji13. Dokument budował rosyjsko-unijne partnerstwo w oparciu o trzy filary: polityczny, gospodarczy i w obszarze kultury.
W sferze handlowej PCA uwzględniał znaczną część uregulowań obowiązujących w Światowej Organizacji Handlu (WTO; m.in. rezygnacja z praktyk dyskryminacyjnych, wprowadzenie klauzuli najwyższego uprzywilejowania, zniesienie ograniczeń ilościowych w imporcie, swobodny tranzyt przez terytoria
państw sygnatariuszy i in.). Z kolei dla współpracy energetycznej szczególnie
ważny był art. 65 PCA, wskazujący, że wzajemna współpraca powinna się opierać na „zasadach gospodarki rynkowej i Europejskiej Karty Energetycznej”14.
12
Tekst dokumentu: http://ec.europa.eu/external_relations/ceeca/pca/pca_russia.pdf.
M. in . powołano do życia Radę Współpracy, składającą się z przedstawicieli Rady UE, Komisji Europejskiej i rządu rosyjskiego. W ramach rady powstało 9 podkomitetów, z czego niektóre
z nich odpowiadały za współpracę w zdefiniowanych obszarach sektora energii. Można tu zaliczyć
m.in.: podkomitet handlu, przemysłu i węgla, podkomitet materiałów rozszczepialnych i środowiska naturalnego, podkomitet węgla, stali, przemysłu wydobywczego i surowców naturalnych, podkomitet nauki i techniki. Więcej na temat działalności komitetów i podkomitetów: V. Gromyko,
O. Saganova, Ekonomika Evropèskogo Soûza, Moskva 2003. Por.: P. Żurawski vel Grajewski, Polityka Unii Europejskiej wobec Rosji a interesy Polski, Kraków-Warszawa 2008, s. 33–40.
14 Wcześniej o potrzebie wzajemnej, dwustronnej współpracy w sektorze energii wspominała
umowa z 18 grudnia 1989 roku, normująca na okres dziesięciu lat stosunki gospodarcze między
ZSRR, EWG i Euroatomem. Zapowiadała ona stopniowe otwieranie gospodarek, rezygnację
z praktyk dyskryminacyjnych, ale także zacieśnianie współpracy w sektorze energii.
13
72
4. Traktat Karty Energetycznej
Był on pierwszą próbą stworzenia trwałych podstaw prawnych regulujących
współpracę w sektorze energii pomiędzy EWG a Rosją. Jego inicjator – premier Holandii Ruud Lubbers – był przekonany, że dokument będzie stanowił
polityczną i prawną podstawę trwałej współpracy między Wschodem a Zachodem, która wspomoże odbudowę gospodarczą Europy Wschodniej, zapewni
stabilność na kontynencie oraz stworzy przejrzyste i powszechnie obowiązujące zasady handlu surowcami energetycznymi15. Nowy dokument miał także
pomóc Rosji w przezwyciężeniu jej wewnętrznych problemów, które w każdej
chwili mogły „rozlać się” na cały kontynent europejski.
W dalszej części dokumentu zdefiniowano cele i zadania współpracy w sektorze energii, w tym: a) polepszenie jakości i bezpieczeństwa dostaw surowców
energetycznych; b) budowę wspólnej polityki energetycznej; c) promocję efektywnego wykorzystania energii; d) modernizację infrastruktury energetycznej;
e) eliminację negatywnych następstw ekologicznych produkcji energii, jej dostaw i konsumpcji; f) doskonalenie technologii stosowanych w transporcie
i konsumpcji rożnych typów energii; g) optymalizację zarządzania i szkolenia
w sektorze energetycznym. Problematyka współpracy w sektorze energii była
także przedmiotem uregulowań art. 66, 69 i 105 PCA. Pierwszy z nich stanowił, że współpraca w zakresie energii nuklearnej będzie realizowana na podstawie dwóch dodatkowych porozumień, które dopiero zostaną wypracowane
(bezpieczeństwo nuklearne i fuzja termonuklearna), drugi – wskazywał na potrzebę ochrony środowiska zgodnie z postanowieniami Europejskiej Karty
Energetycznej, a trzeci – stwierdzał, że o ile kwestie dotyczące sektora energii
są regulowane w PCA i Traktacie Karty Energetycznej (TKE), to od momentu wejścia w życie TKE powinny być stosowane przepisy tego dokumentu.
Pomimo dość ogólnego charakteru przepisów dotyczących współpracy
w sektorze energii, Układ o partnerstwie i współpracy definiował główne obszary tejże współpracy. Jego negocjatorzy celowo nie rozbudowywali „części
energetycznej”, gdyż byli przekonani, iż negocjacje i ratyfikacja Traktatu Karty Energetycznej nastąpi w krótkim terminie po przyjęciu PCA i to właśnie
TKE będzie podstawą bilateralnej współpracy w sektorze energii. Przewidywania te jednak się nie sprawdziły, w rezultacie unormowania zawarte w PCA
stanowią do chwili obecnej podstawę wzajemnej unijno-rosyjskiej współpracy
w sektorze energii.
15
Zob. C. Bamberger, J. Linehan, T. Waelde, The Energy Charter Treaty, [w:] M.M. Roggenkamp, A. Ronne, C. Redgwell, I. del Guayo (red.), Energy Law in Europe: National, EU and International Law and Institutions, Oxford 2001, s. 172–173; R. Mabro, A Dialogue Between Oil Producers and Consumers: The Why and the How?, Oxford Institute for Energy Studies, SP2, Oxford 1991,
s. 18–22; V.V. Bušujev, Energodialogii i razvitie mieždunarodnogo sotrudnièestva, [w:] V.V. Bušujev
(red.), Mirovaâ energetika: sostoânie, probliemy, perspektivy, Moskva 2007, s. 439.
73
Marcin Bodio
Wydarzeniem bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie Traktatu Karty
Energetycznej (dalej: TKE) było uchwalenie 17 grudnia 1991 roku Europejskiej Karty Energetycznej (EKE, European Energy Charter). Miała ona formę
deklaracji politycznej państw–sygnatariuszy i określała zasady handlu, inwestycji oraz tranzytu surowców energetycznych. Dokument wyraźnie wskazywał, że „sygnatariusze pragną polepszyć bezpieczeństwo dostaw energii i zmaksymalizować efektywność produkcji, konwersji, transportu, dystrybucji i zużycia energii w celu zwiększenia bezpieczeństwa i zminimalizowania problemów środowiskowych, na zasadach akceptowanych ekonomicznie”. Zasady
zawarte w EKE miały sprzyjać budowie efektywnych rynków energii – europejskiego i globalnego, na których nie będą stosowane praktyki dyskryminacyjne i będą tworzone warunki dla handlu i inwestycji energetycznych. Miały
one także nie dopuścić do izolacji nowych państw (byłych republik ZSRR) na
światowym rynku surowców energetycznych. Współpraca energetyczna była
traktowana jako dziedzina, w której państwa postkomunistyczne, jako pełnoprawne podmioty prawa międzynarodowego, mogą skutecznie współpracować
z partnerami z Zachodu.
Przyjęcie Europejskiej Karty Energetycznej przyspieszyło negocjacje nad docelowym dokumentem. W ich rezultacie 17 grudnia 1994 roku przyjęto Traktat Karty Energetycznej, który znacznie rozbudował zasady przyjęte w EKE.
Traktat jest uznawany za pierwszy międzynarodowy, wielostronny, inwestycyjny i branżowy dokument w obszarze energii16. Według art. 2 jego celem jest
stworzenie na bazie zasad i zadań zawartych w Europejskiej Karcie Energetycznej trwałych podstaw prawnych współpracy w obszarze energii, w oparciu
o komplementarność i wzajemne korzyści sygnatariuszy.
Traktat Karty Energetycznej opierał się na czterech filarach: 1) inwestycjach w sektorze energetycznym i ich ochronie (art. 10–15, 26 i in.); 2) handlu
(art. 5, 29 i in.); 3) efektywności energetycznej (art. 19); 4) tranzycie (art. 7, 27
i in.). W zakresie pierwszego filaru dokument obligował sygnatariuszy do
stworzenia stabilnych, sprawiedliwych, równych i transparentnych warunków
inwestycyjnych w dziedzinie energii. Zobowiązywał do tworzenia warunków
bezpieczeństwa inwestycji, w tym ich ochrony przed ryzykami o charakterze
politycznym (nacjonalizacja, wywłaszczenie itp.). Inwestorzy zostali objęci
klauzulą narodową i nie mogli podlegać praktykom dyskryminacyjnym. W ramach filaru drugiego – handlu surowcami – TKE odwoływał się do zasad
Światowej Organizacji Handlu. Wprowadzał klauzulę najwyższego uprzywilejowania, a w stosunku do surowców, które przekroczyły granicę państwową –
klauzulę traktowania narodowego. Zostały także zniesione ograniczenia ilo16 I.V. Gudkov, Dogovor k Energetièeskoj charti w kontekstie otnošenii Rossiâ-ES: investicii,
torgowlâ, tranzit, [w:] P.G. Lachno (red.), Energetika i Prawo, Moskva 2008, s. 500. Wraz z TKE
został podpisany protokół dotyczący efektywności energetycznej i aspektów środowiskowych –
PEERA (The Energy Charter Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects).
Traktat wszedł w życie 16 kwietnia 1998 roku.
74
ściowe w handlu surowcami energetycznymi. W ramach filaru trzeciego dokument obligował sygnatariuszy do minimalizowania szkodliwych dla środowiska działań związanych z sektorem energii, efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energii, promowania czystych paliw i nowoczesnych
technologii. W filarze czwartym, dotyczącym tranzytu, gwarantował on swobodę przesyłu surowców. Zakazywał stosowania praktyk dyskryminacyjnych
w dostępie do sieci przesyłowych i ich rozbudowy (w przypadku braku wolnych
mocy przesyłowych), wprowadzał klauzulę narodową gwarantującą, że surowce przesyłane tranzytem nie będą traktowane gorzej niż surowce importowane lub eksportowane przez dane państwo.
Traktat Karty Energetycznej tworzył jakościowo nowy system handlu, inwestycji i tranzytu surowców energetycznych. Dokument nie został ratyfikowany przez wszystkich jego sygnatariuszy. Traktatu nie ratyfikowała m.in. rosyjska Duma Państwowa17. Zgodnie z ostatnimi zapowiedziami przedstawicieli władz rosyjskich, dokument w obecnym kształcie nie będzie ratyfikowany.
Najważniejsze zastrzeżenia strony rosyjskiej zostały przedstawione m.in. przez
A.V. Gorbanâ na konferencji zorganizowanej przez Sekretariat Karty Energetycznej w październiku 2006 roku. Stwierdził on, że główną słabością Traktatu
Karty Energetycznej jest „brak współpracy w zakresie zabezpieczenia zarówno bezpieczeństwa podaży, jak i bezpieczeństwa popytu, uwzględnienia i pogodzenia interesów państw producentów, konsumentów i państw tranzytowych, znalezienia swoistego „złotego środka” pomiędzy liberalizacją rynków
a umocnieniem instytucji kontraktów długoterminowych”18.
Katalog rosyjskich wątpliwości zgłaszanych pod adresem TKE rozwija
I.V. Gudkov. Do najważniejszych z nich autor zalicza: a) brak ratyfikacji dokumentu przez państwa, które pracowały nad jego treścią, co miało prowadzić
do sytuacji, że zasady TKE nie obowiązują państw, które negocjowały treść
umowy; b) kwestię zasadności arbitrażu międzynarodowego, który był właści17 TKE i związane z nim dokumenty zostały przekazane do Dumy Państwowej w 1997 roku.
W trakcie debaty wyrażono wiele obaw związanych z konsekwencjami ratyfikacji dokumentu
i postanowiono odłożyć głosowanie na okres późniejszy. W styczniu 2001 roku przeprowadzono
powtórną debatę, w wyniku której Duma zdecydowała o wystąpienie do prezydenta Rosji z prośbą o przekazanie TKE do Rady Bezpieczeństwa FR w celu przeanalizowania geopolitycznych
i ekonomicznych skutków ratyfikacji dokumentu. W późniejszym okresie Duma Państwowa uzależniała podjęcie działań na rzecz ratyfikacji dokumentu od przyjęcia projektu Protokołu Tranzytowego w wersji uwzględniającej interesy Rosji. Zob. Rekomendacii Palamentskich Slušanij
„O ratifikacji dogovora k Energetieèskoj chartii” (21 ânvariâ 2001 g.), „Ekologiâ – XXI wiek.
„Mieždunarodnyj nauènyj žurnal”, 2001 nr 2, t. 1. Warto w tym miejscu przytoczyć opinię A. Belyego, według którego brak ratyfikacji TKE to efekt skutecznych zabiegów lobbingowych „Gazpromu”, któremu udało się przekonać Dumę, że Rosja może ponieść straty przekraczające 5 mld
USD rocznie w wyniku rezygnacji z monopolu tranzytowego na przesył surowców energetycznych z Azji Centralnej do Europy. Zob. One-on-one: Andrei Belyi, research expert on Euro-Russian energy relations, Europe Information Agency, 27 May 2005.
18 Zob. Tezisy vystuplieniâ A.V. Gorbanâ na mièždunarodnoj konferencji: „Rol pravitielstv
i mèždunarodnych organizacii w obezpieèenii energietièeskoj biezopasnosti”, Bruksela, 25.10.2006,
www.encharter.org/fileadmin/user_upload/Conferences/2006_Octii/Gorban_-_RUS.pdf.
75
Marcin Bodio
wy w procesie rozpadu ZSRR i kształtowania nowego ładu geopolitycznego
w Europie pod koniec XX wieku, a nie obecnie; c) zbyt szeroką definicję inwestycji; d) wprowadzenie w sektorze energii klauzuli narodowej i klauzuli
najwyższego uprzywilejowania, co jest wyjątkowo niekorzystne, gdyż brak nakładania na podmioty zagraniczne jakichkolwiek ograniczeń doprowadzi do
ich znacznego umocnienia wobec rosyjskich inwestorów (według Moskwy
energia to dobro szczególnej wagi, pełniące ważne funkcje społeczne); e) łatwość obchodzenia przepisów TKE przez inwestorów z państw, które nie ratyfikowały dokumentu (m.in. poprzez spółki – córki zakładane w państwach sygnatariuszach); f) zakaz ograniczania rozbudowy infrastruktury przesyłowej,
co spowoduje zmniejszenie roli rosyjskiego gazu w bilansie Unii Europejskiej
i wzrost znaczenia eksportu gazu ziemnego z Azji Centralnej (przy zastosowaniu zasad TKE, tranzyt surowców staje się nieopłacalny dla państw, przez
które są one transportowe); g) TKE jest nastawiony na bezwzględną liberalizację rynku energetycznego i „zniszczenie” obecnie obowiązującego w Rosji
i w skali globu status quo19.
Inny zarzut dotyczył braku realnej zasady wzajemności w TKE. W opinii
Kremla zyski, które mogłaby osiągnąć Rosja z ratyfikacji Traktatu Karty Europejskiej, byłyby niewspółmiernie mniejsze od tych, które osiągnęłaby Unia
Europejska. Komentując tę kwestię W. Putin stwierdził, że „pod pojęciem
Karta Energetyczna rozumie się wzajemny dostęp do infrastruktury wydobywczej i transportowej. Rzeczywiście, możemy dopuścić naszych partnerów
do jednej, jak i drugiej infrastruktury. Pojawia się jednak pytanie: do czego
dopuszczą nas partnerzy? Jaką mają infrastrukturę wydobywczą i transportową?… Nie mamy nic przeciwko temu, aby pracować na tych zasadach [za19 I.V. Gudkov, dz. cyt., s. 496–519; D. Doe, S. Nappert, A. Poppov, Rossija i Dogovor k Energetièeskoj chartii: obšèè interesy ili neprimirimye protivoreèâ?, „Nieft, Gaz i Prawo” 2006, nr 5. Należy odnotować, że zarzuty Rosji formułowane pod adresem TKE są odbierane przez sygnatariuszy jako nieprawdziwe. Dał temu wyraz m.in. Sekretarz Generalny TKE podczas okrągłego
stołu poświęconego relacjom Rosji z UE w Berlinie w 2007 roku. W jego opinii Moskwa musi
zrozumieć, że a) TKE nie narzuca państwom członkowskim, w tym Rosji, rozwiązań dotyczących
ich polityk energetycznych i nie zmusza do udzielenia dostępu inwestorom zagranicznym do złóż
surowców energetycznych. Wręcz przeciwnie, TKE jest wielostronnym międzynarodowym porozumieniem, które podkreśla przynależność surowców energetycznych do państw; b) zasady TKE
w sprawie przesyłu surowców energetycznych nie ustanawiają „absolutnej swobody tranzytu”
(w tym zasady TPA), co najwyżej definiują wspólne zasady tranzytu; c) TKE zobowiązuje do formowania cen na surowce energetyczne na bazie zasad rynkowych, co powinno wspierać politykę
cenową Moskwy w stosunku do państw WNP; d) TKE charakteryzuje się dużą elastycznością
i nie dotyczy tylko segmentu wydobywczego (procedury ochrony inwestycji i inwestora są wyjątkowo korzystne dla polityki energetycznej FR na terytorium UE, m.in. wejście w downstream,
wykup mocy rafineryjnych); e) charakter obligacyjny porozumienia jest istotny dla zapewnienia
swobody tranzytu rosyjskich surowców i realizacji inwestycji na terytorium b. republik ZSRR; f)
obowiązek transparentności w sektorze energetyki, który pozwoli włączyć Rosję w globalny rynek energii i uwiarygodni ją jako atrakcyjne i stabilne państwo dla potencjalnych inwestorów.
Więcej na ten temat: wystąpienie Sekretarza Generalnego TKE podczas okrągłego stołu: „Russia and the EU: New Approaches in 2007”, Berlin, 19–20 February 2007, www.encharter.org/index.php?id=59&id_article=1&L=0.
76
pisanych w TKE – przyp. M.B.], ale musimy wiedzieć co otrzymamy w zamian”20.
W optyce Kremla wątpliwości budzi moc wykonawcza traktatu, który nie
jest przestrzegany przez niektóre państwa. Za przykład służy m.in. konflikt gazowy z Ukrainą ze stycznia 2006 roku. Ukraina będąc stroną TKE, w niekontrolowany i nielegalny sposób pobierała rosyjski gaz, którego punktem docelowym miały być państwa Europy Zachodniej. Tym samym nie przestrzegała
zasady tranzytu, a dokument okazał się być mało skutecznym21.
Mimo przytoczonych zastrzeżeń Rosji, wydaje się, że główne przyczyny
odmowy przez ten kraj ratyfikacji TKE tkwią gdzie indziej. Mając na względzie drastyczny wzrost cen na ropę naftową i gaz ziemny w ostatniej dekadzie
oraz wzrastające uzależnienie Europy od surowców energetycznych, unormowania zawarte w Karcie Energetycznej mogłyby się okazać co najmniej niewygodne dla realizacji celów polityki energetycznej Federacji Rosyjskiej. Dotyczy to kwestii związanych z zachowaniem monopolu eksportowego, własnościowego i operacyjnego nad infrastrukturą tranzytową i przesyłową, monopolu tranzytowego w dostawach surowców z Azji Centralnej do Unii Europejskiej, utrzymania pozycji najważniejszego dostawcy surowców energetycznych
do Europy, unikania rozstrzygania sporów inwestycyjnych przed arbitrażem
międzynarodowym oraz naruszenia pozycji poszczególnych grup interesów.
Zgodnie z art. 45 Traktatu Karty Energetycznej, dokument miał być tymczasowo stosowany od momentu jego podpisania do ostatecznej ratyfikacji. Artykuł zawiera zarazem zastrzeżenie, że każdy kraj, który podpisał się pod TKE,
zgadza się stosować do jego zasad w stopniu „w jakim tymczasowe stosowanie
nie będzie sprzeczne z jego konstytucją, ustawami lub przypisami”22. Każde
z państw podpisujących TKE mogło nie wyrazić zgody na ten przepis oraz
w dodatkowym protokole do porozumienia zastrzec, że nie będzie stosować
zasad traktatu nawet tymczasowo. Tak postąpiły Australia, Norwegia czy
Islandia. Rosja natomiast takiej decyzji nie podjęła. Na ten fakt zwracają uwagę m.in. byli właściciele „Jukosu”, według których na kanwie art. 45 Rosja jest
stroną porozumienia i powinna przestrzegać postanowień TKE. Wystąpili także do arbitrażu międzynarodowego, oskarżając Kreml o łamanie przepisów
20 Cyt. za: I. V. Gudkov, Gazovyj rynok Evropejskogo Soûza: Pravovyë aspiekty sozdania organizacji, funkcionirovaniâ, Moskva 2007, s. 231.
21 A.I. Gryvaè, Uspèchi i nèudaci „energetièeskoj svierchdieržavy”, „Rossiâ v Globalnoj Politikie”, nr 2, Mart–Apriel 2008. Inny pogląd prezentują A. Belyi i U.G. Klaus. Ich zdaniem „Gazprom” w konflikcie gazowym z Ukrainą, ale także we wcześniejszych i późniejszych konfliktach
z Białorusią i Gruzją, mógł i powinien wykorzystać mechanizm rozwiązywania sporów zawarty
w TKE. Nie czyniąc tego i ograniczając dostawy gazu jest postrzegany jako niepewny partner
energetyczny. Zob. A. Belyi, U.G. Klaus, Russia’s Gas Exports and Transit Dispute Resolution
under the ECT: Missed Opportunities for Gazprom or False Hopes in Europe?, „Journal of Energy & Natural Resources Law”, vol 25, nr 3, August 2007, London, s. 207 i nast.
22 Zob. The Energy Charter Treaty and Related Documents: A Legal Framework for International Energy Cooperation, Energy Charter Secretariat, September 2004, www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/EN.pdf#page=211, s. 89–91.
77
Marcin Bodio
Traktatu Karty Energetycznej, gdyż nie została zapewniona należyta ochrona
dla inwestora – firmy „Jukos”, a jego majątek został rozprzedany23.
Warto także wskazać, że w 1998 roku powołano specjalną grupę roboczą,
która miała opracować Protokół Tranzytowy (PT, Transit Protocol to the
Energy Charter Treaty). Jego zadaniem było skonkretyzowanie przepisów
zawartych w TKE, a dotyczących tranzytu surowców. Prace nad nowym dokumentem okazały się elementem przetargowym w negocjacjach z Kremlem w sprawie ratyfikacji dokumentu. Rosja eksportująca 95% gazu ziemnego przez terytorium państw trzecich była zainteresowana, aby Protokół
Tranzytowy zawierał przepisy gwarantujące bezpieczeństwo przesyłu surowców energetycznych24. Z kolei Unii Europejskiej zależało na zapewnieniu
swobodnego tranzytu surowców energetycznych z Kaukazu i Azji Centralnej przez terytorium Federacji Rosyjskiej. Kompromis unijno-rosyjski wiązał się z wypracowaniem konsensusu w kwestiach dotyczących: a) wprowadzenia zakazu używania tranzytu jako instrumentu nacisku politycznego;
b) wprowadzenia obowiązku stałych dostaw surowców energetycznych;
c) zobowiązań nałożonych na państwa tranzytowe (nawet w okresie sporów politycznych i ekonomicznych); d) zapewnienia dla państw trzecich
swobodnego dostępu do mocy przesyłowych; e) ustalenia zasad zwiększania mocy przesyłowych; f) zapewnienia transparentności tranzytu i taryf
przesyłowych; g) utrzymania i doskonalenia standardów obowiązujących
w tranzycie25.
Pomimo ponad 10-letnich negocjacji nad Protokołem Tranzytowym budzi
on wciąż wiele emocji i wątpliwości26. Zastrzeżenia strony rosyjskiej dotyczą
głównie regulacji dostępu do mocy tranzytowych (art. 8) oraz przepisu dotyczącego organizacji regionalnych (art. 20)27. Rosja nie akceptuje stanowiska,
zgodnie z którym dostęp do infrastruktury tranzytowej powinien być równy
23 Zob. Rosja pozwana o mega-odszkodowanie za Jukos, „Gazeta Wyborcza”, 12 kwiecień
2008; Udziałowcy Jukosu chcą od Rosji 50 mld USD – wywiad z E. Geillardem, szefem działu arbitrażowego w kancelarii prawnej Herman&Sterling, „Dziennik”, 8 kwiecień 2008 (opublikowany w „The Wall Street Journal”).
24 Por.: I. Ivanov, Dogovor k energetièeskoj chartii i interesy Rossii, „Ekologia – XXI wiek”,
„Mieždunarodnyj nauènyj žurnal”, 2001 nr 2, t. 1.
25 Są to zadania, które w opinii Sekretariatu TKE miał rozwiązać Protokół Tranzytowy. Zob.
S. Žiznin, Energetièeskaâ diplomatiâ Rossii: ekonomika, politika, praktika, Moskva 2005,
s. 457–458.
26 W 2003 roku został przedstawiony wstępny projekt Protokołu Tranzytowego. Tekst dokumentu: www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/CC251.pdf.
27 Zob. H. Christophersen, Energy Charter Transit Protocol negotiations move towards finalization, „Charter News – A newsletter from the Energy Charter”, Issue 13, Winter 2003, s. 6;
I.V. Gudkov, Tranzit energii w sootvestvii s Dogovorom k Energetièeskoj hartii: otkrytyje voprosy,
„Ekonomièeskij obzor Instituta Energetiki i Finansov”, 2006 nr 4, s. 19–25; Notes for the White
Paper on Energy Security: The importance of energy transit sustainability, Institute of Energy Policy, Moskwa, 2006, s. 3–4. Warto także zaznaczyć, iż Rosja warunkowała podpisanie Protokołu
Tranzytowego od zgody UE na uzyskanie członkostwa w WTO, a także od dalszego rozwoju dialogu energetycznego.
78
28
Stanowisko to było także wyraźnie widoczne w trakcie negocjacji pomiędzy Polską a Rosją
i przy udziale przedstawicieli Komisji Europejskiej w zakresie umowy gazowej w drugiej połowie
2010 roku. Wcześniej wynegocjowana umowa przez Warszawę i Moskwę, czekająca na podpis,
została zakwestionowana przez Komisję Europejską jako sprzeczna z prawodawstwem unijnym,
w tym z zasadami tzw. „trzeciego pakietu energetycznego”. W negocjacjach tych Rosja wyjątkowo silnie przeciwstawiała się wyodrębnieniu dla Gazociągu Jamalskiego niezależnego operatora
oraz możliwości dopuszczenia do mocy przesyłowych podmiotów trzecich (tzw. zasada TPA).
29 W tym kontekście znamienne są wypowiedzi prezydenta W. Putina. Podczas wizyty kanclerza G. Schroedera w Jakaterinburgu W. Putin powiedział: „System gazociągów [rosyjskich –
przyp. M.B.] jest tworem Związku Radzieckiego. Zamierzamy utrzymać kontrolę państwową
nad systemem transportowym i nad Gazpromem… Komisja Europejska nie powinna mieć żadnych złudzeń w tej kwestii. W sektorze gazowym będzie musiała mieć do czynienia z państwem”.
Wypowiedź ta została rozwinięta przez W. Putina 29 kwietnia 2004 roku. Prezydent stwierdził
wówczas, że „(…) nie ma podstaw, aby państwo oddało kontrolę nad transportem rurociągowym…”. Zob. P. Falgengauer, Oborona nieftiegazovoj truby, „Novaâ Gazèta”, 13 oktâbriâ 2003;
M. Fredholm, dz.cyt., s. 1;
30 Tego stanowiska nie podziela Bruksela twierdząc, że nie można zrezygnować z zasady równego traktowania podmiotów chcących korzystać z mocy tranzytowych oraz że zapisy dotyczące
transportu surowców po terytorium UE są bardziej rygorystyczne niż te z protokołu. Co więcej,
strona rosyjska nie przejawia żadnych oznak kompromisu (wypowiedzi i wnioski z posiedzenia
Rady ds. Energii 16 maja 2006 roku, w których brał udział autor).
dla wszystkich podmiotów i zgodny z regułami rynkowymi28. Kreml dąży do
zamieszczenia w dokumencie przepisu gwarantującego podmiotom, którym
kończą się umowy na usługi tranzytowe, prawo pierwokupu nowych mocy
tranzytowych w celu realizacji wcześniej podpisanych porozumień na dostawy
węglowodorów. Tym samym podmioty te mogłyby się wywiązać z wcześniej
podpisanych wieloletnich kontraktów na dostawy surowców, których ważność
jest znacznie dłuższa od ważności umów na świadczenie usług tranzytowych.
Przepis ten pozwoliłby także wyeliminować z handlu mocami tranzytowymi
spekulantów i w konsekwencji chroniłby konsumentów przed ponoszeniem
wysokich opłat tranzytowych. Wydaje się, iż istotnym celem, który chce osiągnąć Moskwa poprzez zmianę zapisów w art. 8 projektu protokołu, jest utrzymanie monopolu eksportu gazu ziemnego i monopolu tranzytowego na przesyłany przez terytorium Rosji gaz z Azji Centralnej. Tym samym Rosja chce
zachować kluczową pozycję na rynku energii UE – jako najważniejszego dostawcy i najważniejszego państwa tranzytowego29. Z kolei art. 20 projektu dokumentu stanowi, że międzynarodowe regionalne organizacje gospodarcze
mają być traktowane jako jeden obszar geograficzny pod warunkiem, że ich
unormowania dotyczące tranzytu surowców energetycznych są co najmniej takie same jak zapisy w Protokole Tranzytowym. W optyce Kremla oznaczałoby
to, że państwa Unii, a także Wspólnoty Energetycznej, nie byłyby objęte działaniem Protokołu Tranzytowego, mimo że aktywnie uczestniczyły w jego negocjacjach (ponad połowa uczestników procesu TKE). Kreml stoi na stanowisku, że każde państwo – sygnatariusz protokołu musi być traktowany jak równoprawna strona umowy30. Ocena przez Kreml art. 20 jako dyskryminującego
Rosję była jedną z głównych przyczyn odmowy podpisania dokumentu w grudniu 2003 roku.
79
Marcin Bodio
Oceniając znaczenie TKE oraz Protokołu Tranzytowego dla stosunków
energetycznych Unii Europejskiej z Federacją Rosyjską należy podkreślić, że
była to pierwsza podjęta przez Brukselę próba uregulowania wzajemnych relacji energetycznych i włączenia Rosji w światowy rynek energii. Była to również pierwsza próba mająca na celu stworzenie globalnych, powszechnie przestrzeganych unormowań prawnych w zakresie handlu, inwestycji i tranzytu
energii. Traktat miał być dokumentem łączącym interesy państw–importerów,
państw–eksporterów i państw tranzytowych. Brak jego ratyfikacji przez Rosję,
na tle dość agresywnej i aktywnej polityki energetycznej w Europie (zwłaszcza
w obszarze: downstream i tranzyt), wydaje się być dla niej szkodliwym31. Ratyfikacja TKE mogłaby znacząco wzmocnić międzynarodową pozycję Rosji jako
stabilnego państwa, gwarantującego bezpieczeństwo inwestycji i stabilność
prawną.
5. Dialog energetyczny
Brak ratyfikacji Traktatu Karty Energetycznej przez Federację Rosyjską
nie zniechęcił Unii Europejskiej w działaniach mających na celu formalne uregulowanie relacji w sektorze energii pomiędzy obydwoma podmiotami.
Zmiany na światowych rynkach energii, a także dojrzewająca potrzeba stabilnych i przewidywalnych relacji w sektorze energii, wymusiły znalezienie nowej formuły tejże współpracy. Komisja Europejska opowiadała się za stworzeniem stałego forum dwustronnej współpracy w tej dziedzinie. Forum miało
być skutecznym remedium na odmowę ratyfikacji Traktatu Karty Energetycznej przez Rosję, ale także szansą na wdrożenie w formie dwustronnej współpracy przynajmniej części uregulowań zawartych w TKE.
Geneza dialogu energetycznego ściśle wiąże się z podpisanym 11 lutego
1999 roku w Moskwie Memorandum o współpracy przemysłowej w sektorze
energetycznym między Komisją Europejską a Ministerstwem Paliw i Energetyki
Federacji Rosyjskiej32. Memorandum to miało charakter deklaracji politycznej.
Potwierdzało strategiczną potrzebę zacieśniania współpracy w sektorze energii, także na poziomie przedsiębiorstw. W dokumencie zwracano uwagę na
potrzebę łatwiejszego dostępu do środków finansowych dla wspólnych inicjatyw energetycznych, promocję i wsparcie handlu pomiędzy firmami sektora
31 W opinii N. Tsvetkova: „porównując wszystkie plusy i minusy ratyfikacji TKE, można z całą pewnością powiedzieć, że korzyści takiej decyzji (ratyfikacji – przyp. M.B.) dla Rosji znacznie
przewyższają koszty”. W podobnym tonie wypowiedzieli się przedstawiciele Międzynarodowej
Agencji Energii w 2002 roku, podkreślając, że ratyfikacja TKE umożliwi Rosji depolityzację negocjacji tranzytowych z państwami WNP oraz stworzy jednolite i powszechnie obowiązujące zasady tranzytu na obszarze postradzieckim. Zob. Charter News: a newsletter from the Energy Charter, Spring 2001, issue 6, s. 5; Russia Energy Survey 2002, March 2002, www.iea.org.
32 Memorandum o promyšlennom sotrudnièestvie w energetièeskom sektorie mieždu Ministerstwom topliva i energetiki Rossijskoj Federacii i Evropejskoj komissiej (Moskva, 11 fevrala 1999),
[w:] Rossiâ i Evropejskij Soûz. Dokumienty i materiały, Moskva 2003, s. 106–113.
80
energetycznego, promocję proefektywnościowych technologii energetycznych,
organizację szkoleń i wymianę informacji.
Sygnatariusze memorandum zgodnie stwierdzili, że istnieje konieczność
ustanowienia stałego i efektywnego dialogu energetycznego na bazie celów
zapisanych w PCA. Sama zaś decyzja o rozpoczęciu unijno-rosyjskiego dialogu energetycznego zapadła rok później – z inicjatywy szefa Komisji Europejskiej, Romano Prodiego, na szóstym szczycie UE–FR w Paryżu. Uczestnicy tego szczytu przyjęli Wspólną Deklarację, w której stwierdza się, że „Unia Europejska i Federacja Rosyjska zadecydowały ustanowić regularny dialog energetyczny, który umożliwi postęp w zdefiniowaniu partnerstwa energetycznego
Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej. Stworzy to szansę na podejmowanie
wszystkich problemów dotyczących wspólnych interesów w sektorze energetycznym, w tym dotyczących współpracy w zakresie efektywności energetycznej, racjonalizacji infrastruktury wydobywczej i transportowej, inwestycji i stosunków między państwami producentami i importerami”33.
Wkrótce po podpisaniu Wspólnej Deklaracji zostały określone cztery priorytety dialogu energetycznego, a mianowicie: a) współpraca w sektorze energii zostanie osadzona w ramach Układu o partnerstwie i współpracy; b) będzie
ona dotyczyć dziedzin związanych z ropą naftową, gazem ziemnym, elektrycznością i efektywnością energetyczną; c) głównym celem tej współpracy ma być
bezpieczeństwo dostaw surowców energetycznych do Unii Europejskiej; d)
dialog energetyczny ma koncentrować się na przedsięwzięciach średnioterminowych, wypracowane w jego ramach rozwiązania miały stanowić odniesienie
wzorcowe dla współpracy dwustronnej w innych obszarach34.
Dialog energetyczny miał pełnić rolę swoistego forum wymiany opinii i rozwiązywania problemów we współpracy w sektorze energii zgodnie z formułą
„zwycięzca–zwycięzca”35. Z założenia powinien prowadzić do komplementarności energetycznej między Wschodem i Zachodem oraz być instrumentem,
za pomocą którego dotychczasowe relacje unijno-rosyjskie z poziomu handlowego na linii „państwo producent – państwo importer” zostaną przeniesione
na poziom partnerstwa politycznego w tym obszarze36.
33 W dalszej części dokumentu wskazuje się, że ważnym elementem rozwoju dialogu energetycznego będzie planowana przez Rosję ratyfikacja TKE oraz polepszenie klimatu inwestycyjnego. Zob. Joint Declaration of the President of the European Council, Mr. J.Chirac, assisted by the
Secretary-General of the Council, High Representative for the Common Foreign and Security Policy of the EU, Mr. J. Solana, of the President of the Commission of the European Communities,
Mr. R. Prodi, and of the President of the Russian Federation, Mr. V.V. Putin, 30 October, Paris.
34 Zob. Communication from President Prodi, Vice President De Palacio and Commissioner
Patten to the Commission: The EU-Russia Energy Dialog, s. 2.
35 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego: Dialog energetyczny pomiędzy
Unią Europejską i Federacją Rosyjską 2000–2004 r., Komisja Wspólnot Europejskich,
COM(2004)777 końcowy, Bruksela, dnia 13.12.2004, s. 2.
36 Zob. EU-Russia Energy Dialogue, Synthesis Report, Presented by Russian Vice-Prime Minister Victor Khristienko and European Commission Director-General Francois Lamoureux,
Brussels/Moscow, September 2001, s. 2.
81
Marcin Bodio
W pracach konceptualnych nad zadaniami dialogu energetycznego, jego
organizacją i procedurami, ujawniły się interesy obu stron. Oprócz wspólnych
celów polegających na polepszeniu stosunków w sektorze, przy uwzględnieniu
działań mających na celu otwartość i integralność rynków energetycznych, zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego poprzez stałe dostawy i zbyt surowców energetycznych czy rozwój inwestycji w sektorze, obie strony zgłosiły
cały szereg szczegółowych i partykularnych oczekiwań. Unia kładła nacisk na
reformę rosyjskiego sektora energii, jego demonopolizację i polepszanie warunków dla działalności firm zagranicznych. Według Moskwy dialog miał się
przyczynić do utrzymania oraz doskonalenia procedur zawierania kontraktów
długoterminowych; uzyskania niezależnych ekspertyz i zaleceń dotyczących
systemu monopolowego w sektorze energetycznym oraz otwarcia rynków wewnętrznych na konkurencję; zwiększenia inwestycji unijnych pozwalających na
renowację i rozbudowę infrastruktury oraz wzrost eksportu surowców energetycznych; stopniowego ograniczania eksportu surowców energetycznych na
rzecz wzrostu eksportu wysoko przetworzonych surowców, między innymi poprzez znaczące transfery technologiczne; wykorzystania potencjału w zakresie
efektywności energetycznej37.
Mając na względzie sprawną organizację dialogu energetycznego powołano do życia Grupę Roboczą Wysokiego Szczebla, której pracą mieli kierować
imiennie wyznaczeni tzw. wyłączni rozmówcy (określani także „wyłącznymi
negocjatorami”). Unię Europejską reprezentował Francis Lamoreux, Dyrektor Generalny Dyrektoriatu KE ds. Energii i Transportu, a Rosję – Wiktor
Christienko, wicepremier, minister energetyki i przemysłu38. W swoich działaniach mieli być wspierani przez powołane nieco później cztery grupy robocze:
Grupę ds. strategii energetycznych (przygotowanie ogólnej koncepcji współpracy w ramach dialogu energetycznego), Grupę ds. transferu technologii i infrastruktury energetycznej (transfer europejskich technologii do Rosji, unowocześnienie infrastruktury przesyłowej i wydobywczej), Grupę ds. inwestycji
(opracowanie mechanizmu dla inwestycji firm europejskich w rosyjski sektor
energetyczny), Grupę ds. efektywności energetycznej i ochrony środowiska
(wypracowanie efektywnych mechanizmów współpracy w sferze działań prośrodowiskowych). W grudniu 2003 roku grupy robocze zostały uzupełnione
o powołaną w ramach Okrągłego Stołu Przedsiębiorców Unii Europejskiej
i Federacji Rosyjskiej Grupę pilotażową ds. energii, której zadaniem było aktywne włączenie firm sektora do prowadzonego dialogu.
Dialog energetyczny UE i FR był procesem stopniowego budowania wzajemnego zaufania, poznawania się, a także stawiania trudnych, często pozostających bez odpowiedzi pytań. Dlatego też można wymienić trzy etapy tego dia37
Zob. Communication form President Prodi…, dz. cyt., s. 4–5.
Na temat pierwszego roboczego spotkania „wyłącznych negocjatorów” i podjętych przez
nich działań w ramach dialogu energetycznego: Summary of the Preliminary Meeting on the EURussia Energy Dialogue Between W. Khristienko and F. Lamoureux, Moscow, November 29, 2000.
38
82
logu. Pierwszy to etap analityczno-organizacyjny, trwający do października
2001 roku. Drugi etap to etap operacyjny bądź realizacyjny, uwieczniony podpisaniem w 2004 roku umowy torującej Rosji drogę do Światowej Organizacji
Handlu. Trzeci etap trwa do dziś i jest to etap stagnacji i stopniowej deprecjacji formuły dialogu energetycznego we wzajemnych relacjach.
Pierwszy etap unijno-rosyjskiego dialogu polegał na wymianie informacji
i doświadczeń, wzajemnym poznawaniu zasad i procesów zachodzących w sektorach energetycznych Unii Europejskiej i Rosji. Zakończył się on wraz z przyjęciem w październiku 2001 roku Wspólnej Deklaracji (Joint Declaration)39.
Dokument określał priorytety, których efekty miały być widoczne w przeciągu
2–3 lat. Dotyczyły one: doskonalenia rosyjskiego prawa w zakresie produkcji,
transportu, administracji, inwestycji i realizacji umów PSA (Partnership Sharing Agreements); zagwarantowania prawnej ważności kontraktów długoterminowych na dostawy surowców energetycznych; zapewnienia bezpieczeństwa
infrastruktury przesyłowej; wytypowania projektów infrastrukturalnych w sektorze energii do statusu projektów „wspólnego interesu”. W dalszej perspektywie planowano m.in. opracowanie schematu gwarancji i ochrony inwestycji
oraz współpracy w zakresie ochrony klimatu w ramach Protokołu z Kioto; zdefiniowanie warunków i podjęcie konkretnej współpracy technologicznej i naukowej w sektorze energii; rozwój współpracy w zakresie handlu elektrycznością, poprzez m.in. połączenie rosyjskiego i unijnego systemu elektrycznego;
zbadanie możliwości realizacji wspólnych projektów w zakresie efektywności
energetycznej i odnawialnych źródeł energii, w tym pozyskania źródeł ich finansowania; wspieranie szkoleń kadry sektora, które powinno sprzyjać wzrostowi wymiany handlowej oraz tworzeniu wspólnych przedsiębiorstw40.
Dzięki zdefiniowanym celom i wsparciu instytucjonalnemu, drugi etap dialogu przebiegał efektywnie. Zostały rozwiane obawy rosyjskie związane
z ograniczeniem przez Unię importu gazu ziemnego z jednego kierunku do
maksymalnie 30% zapotrzebowania41 oraz uznano jako obowiązujące kontrakty długoterminowe w dostawach ropy i gazu do Europy42. Kreml trakto39 Joint Statement by Mr G. Verhofstadt, President of the European Council, assisted by
Mr J. Solana, Secretary-General of the Council, High Representative for EU Common Foreign and
Security Policy, Mr R. Prodi, President of the Commission of the European Communities and
Mr V.V. Putin, President of the Russian Federation, EU–Russia Summit, 3 October 2001, Brussels,
Annex 3 pkt. 7b, s. 2, 7–10.
40 Zob. Joint Statement by Mr G. Verhofstadt, President of the European Council…, dz. cyt.,
s. 8–10; EU–Russia Energy Dialogue, Synthesis Report…, dz. cyt., s. 2–7.
41 W opinii D. Johnson zgłoszenie przez stronę rosyjską problemu limitu importu gazu ziemnego na poziomie 30% miało na celu zepchnięcie UE do pozycji defensywnej w dialogu energetycznym, poprzez stratę czasu i duży wysiłek ekspercki potrzebny na jego wyjaśnienie. Rosja zaś
mogła umocnić swoją pozycję negocjacyjną i odwrócić uwagę UE od najważniejszych problemów
występujących we współpracy energetycznej. Zob. D. Johnson, EU–Russia energy links, [w:] D. Johnson, P. Robinson (red.), Perspectives on EU–Russia Relations, London-New York 2005, s. 190.
42 Strona unijna uznała, że kontrakty długoterminowe z klauzulą „bierz lub płać” są „kontraktami niezastępowalnymi”, muszą jednak być elastyczne i uwzględniać zmiany związane z budową wspólnego rynku gazu ziemnego w Europie Zob. EU–Russia Energy Dialogue, Second
83
Marcin Bodio
wał te problemy priorytetowo, uzależniając od ich rozwiązania swoją aktywność w dialogu energetycznym.
Okres ten przyczynił się także do zacieśnienia wzajemnej współpracy w zakresie infrastruktury przesyłowej sektora energii. Niektórym projektom wydobycia i transportu surowców energetycznych nadano statusu projektów będących przedmiotem „wspólnego zainteresowania”. Gazociąg Północny z Rosji
do Niemiec został uznany za jedną z czterech najważniejszych magistrali przesyłowych gazu z państw trzecich do UE43. Innym rezultatem dialogu energetycznego było utworzenie w listopadzie 2002 roku w Moskwie Ośrodka Technologii Energetycznych „Unia Europejska – Rosja”, którego celem miała być
wymiana informacji i know-how, wspieranie współpracy i partnerstwa naukowego, technologicznego i przemysłowego oraz ułatwianie kontaktów biznesowych i naukowych w sektorze energii. Z kolei współpraca w obszarze efektywności energetycznej znalazła swoje rozwinięcie w programach pilotażowych
realizowanych w Archangielsku i Murmańsku, w Obwodzie Kaliningradzkim,
a następnie w Rostowie, Swierdłowie i Twieri. Podjęto także pierwsze działania mające na celu połączenie systemów elektrycznych UE z Rosją.
Efektem drugiego etapu dialogu energetycznego było podpisanie w maju
2004 roku w Moskwie porozumienia handlowego, gwarantującego poparcie
Unii Europejskiej dla rosyjskich starań o członkostwo w WTO. Treść umowy
była bardzo szeroka i obejmowała także zagadnienia dotyczące sektora energii. Władze rosyjskie wyraziły zgodę na stopniowe podwyższanie cen nośników
energii na rynku wewnętrznym, aby w średnioterminowej perspektywie mogły
się one zrównać z cenami światowymi. Tym samym Rosja uległa częściowo naciskom Brukseli, która zarzucała jej sprzedawanie energii i surowców energetycznych na rynku wewnętrznym poniżej kosztów produkcji.
Porozumienie z maja 2004 roku dało początek trzeciemu etapowi dialogu
energetycznego. Z perspektywy minionego czasu można stwierdzić, że etap
ten charakteryzował się znacznym ochłodzeniem i spowolnieniem unijno-rosyjskiej współpracy energetycznej.
Zmiana formuły dialogu była konsekwencją zmian na globalnym rynku surowców energetycznych, a także przeobrażeń polityczno-gospodarczych w Rosji i rozszerzeniem Unii Europejskiej na obszar Europy Środkowo-Wschodniej. Stopniowy wzrost od 2000 roku światowych cen na ropę naftową sprzyjał wzmocnieniu pozycji politycznej prezydenta W. Putina, który u schyłku
pierwszej kadencji rozpoczął proces ponownej nacjonalizacji sektora energetycznego44. Punktem kulminacyjnym tego procesu było przywrócenie całkowiProgress Report, Presented by Russian Vice-Prime Minister Victor Khristienko and European
Commission Director General Francis Lamoureux, Brussels/Moscow, May 2002, s. 2.
43 Zob.: Decision No 1229/2003/EC of the European Parliament and the Council of 26 June
2003 laying down a series of guidelines for trans-European energy networks and repealing Decision
No 1254/96/EC.
44 W 1999 roku, a więc kiedy W. Putin został pełniącym obowiązki prezydenta Federacji Rosyjskiej, średnia cena jednej baryłki ropy naftowej typu BRENT wynosiła 17,98 USD a cena 1000 m3
84
gazu eksportowanego do UE była na poziomie 64 USD. W kolejnych latach, gdy został już wybrany na prezydenta państwa, ceny te ulegały znacznym wahaniom, utrzymując jednak stałą tendencję wzrostową. W 2008 roku, kiedy W. Putin ustąpił ze stanowiska w związku z minięciem
dwóch kadencji, cena ropy naftowej wahała się w przedziale 70–90 USD za baryłkę, a cena
1000 m3 gazu eksportowanego do Unii Europejskiej kształtowała się na poziomie 300–350 USD.
O znaczeniu wzrostu cen surowców energetycznych dla gospodarki rosyjskiej i pozycji tego kraju na arenie międzynarodowej świadczą chociażby dochody „Gazpromu”, które wzrosły z 6,8 mld
USD w 1999 roku do 38 mld USD w 2007 roku. Rosja w okresie ośmiu lat prezydentury W. Putina tylko na eksporcie ropy naftowej osiągnęła zyski w wysokości 475 mld USD. Wicepremier
i minister finansów Rosji, Aleksiej Kudrin, oceniając światową koniunkturę i ceny na surowce
energetyczne w latach 2000–2008 stwierdził, że „ostatnie osiem lat to jeden z najpomyślniejszych
okresów w najnowszej historii (Rosji – przyp. M.B.), a może nawet nie tylko najnowszej. Takich
bezprecedensowych możliwości z punktu widzenia wsparcia dla PKB przez najbliższe 10–20,
a może nawet 50 lat już nie będzie”. Dane za: A. Denison, The Gains and Failures of the Energy
Superpower, „Russia in Global Affairs”, no 2, April–June 2008; Kryzys brutalnie bije w Rosję, PAP,
www.pap.pl 18 maj 2009; por. D. Malinowski, Zyski Rosji ze wzrostu cen ropy 475 mld USD,
1 kwietnia 2008, serwis WNP.
45 Było to pierwsze posiedzenie Stałej Rady Partnerstwa poświęcone współpracy energetycznej. Wcześniejsze posiedzenia dotyczyły problemów międzynarodowych, prawnych, sądowniczych i stosunków zewnętrznych. W porządku Stałej Rady Partnerstwa w zakresie obrad znalazły się kwestie bezpieczeństwa dostaw surowców, inwestycji w sektor energetyczny, infrastruktura energetyczna, handel surowcami energetycznymi, efektywność energetyczna, zmiany klimatu,
Protokół z Kioto, TKE i IEA. Zob. First Meeting of the Pernament Partnership Council on Energy between the EU and Russia, London, 3 October 2005, Council of the European Union,
12902/05 (Presse 253), s. 2.
tej kontroli nad Gazpromem oraz rozwiązanie tzw. „problemu Jukosu”. Z kolei stopniowe wzmocnienie pozycji politycznej i gospodarczej Rosji na arenie
międzynarodowej przekładało się na silniejszą pozycję negocjacyjną Kremla
wobec Unii Europejskiej.
Na trzecim etapie dialogu stanowisko Rosji było zdecydowanie sztywniejsze i niechętne do ustępstw. Kreml realizując zadanie budowy supermocarstwa energetycznego zaczął „odzyskiwać” kontrolę nad złożami surowców
energetycznych oraz utrudniać inwestycje firmom z państw Unii Europejskiej.
„Nowe podejście” Kremla do współpracy z Unią Europejską cechowało się
pragmatyzmem, ale i przekonaniem o zdecydowanie większej zależności Unii
od surowców energetycznych niż Rosji od unijnych pieniędzy.
W sytuacji generujących się napięć w stosunkach dwustronnych zarówno
Bruksela, jak i Moskwa poszukiwały dróg wyjścia z impasu. Dążono do nadania dialogowi energetycznemu rangi, jaką pełnił on w uprzednich latach.
W tym też celu została zorganizowana specjalna sesja Stałej Rady Współpracy ds. Energii45. Wkrótce potem, w grudniu 2006 roku, na drugim posiedzeniu
Stała Rada Współpracy ds. Energii podjęła decyzję o intensyfikacji współpracy na poziomie eksperckim. Została powołana nowa grupa robocza ds. strategii energetycznych, prognoz i scenariuszy. Miała ona prowadzić prace nad synchronizacją strategii energetycznych Unii i Rosji oraz mechanizmem wymiany
informacji z sektora energetycznego, celem zwiększenia transparentności
i wzmocnienia wzajemnego zaufania. Podjęta została także decyzja o połączeniu grup zajmujących się handlem, inwestycjami i infrastrukturą w Grupę
85
Marcin Bodio
ds. rozwoju rynku energii. Miała ona przejąć zadania i kompetencje poprzednich grup i usprawnić proces organizacji dialogu energetycznego46. Przedłużono również mandat grupie ds. efektywności energetycznej i rozszerzono zakres jej obowiązków o zainicjowaną w lutym 2006 roku tzw. wspólną Inicjatywę dotyczącą Efektywności Energetycznej47. Jej celem było zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego Unii i Rosji, zwiększenie skuteczności polityki
państwowej w tym obszarze, polepszenie bazy prawnej i normatywnej, zwiększenie transparentności dokumentów, wzrost gospodarczy poprzez efektywne
wykorzystanie energii, uruchomienie „czystych technologii”.
Drugą próbę ożywienia współpracy podjęto na szczycie unijno-rosyjskim
(maj 2006 roku). Polegała ona na włączeniu dialogu energetycznego do wspólnej przestrzeni gospodarczej. Dialog miał być instrumentem realizacji celów
postawionych przed tą przestrzenią i przyczynić się do wzmocnienia stabilności i wzajemnej zależności w zakresie współpracy w transporcie, wydobyciu
i dysponowaniu surowcami energetycznymi.
Podjęte próby aktywizacji unijno-rosyjskiego dialogu energetycznego nie
przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów. Nadanie szczególnej rangi politycznej współpracy w sferze energetycznej nie przekładało się na konkretne
decyzje warunkujące postęp negocjacyjny. Znaczenie pragmatyczne dialogu
uległo deprecjacji, a jego przebieg nabrał charakteru życzeniowo-roszczeniowego.
Reasumując, dialog energetyczny był ważnym i relatywnie skutecznym instrumentem bilateralnej współpracy energetycznej UE i FR. Jego celem było
stworzenie stałego mechanizmu konsultacyjnego, który zrównoważyłby brak
zgody Moskwy na ratyfikację TKE. Efekty współpracy w ramach dialogu były
wymierne, począwszy od rozwiązania niektórych, często sztucznych problemów w relacjach energetycznych pomiędzy UE a FR, a skończywszy na znaczącym wzroście wolumenu importu rosyjskich surowców energetycznych
i zwiększonych inwestycjach unijnych firm energetycznych w rosyjskie złoża
ropy i gazu. Odegrał także istotną rolę w procesie rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód, pozwalając stronom przygotować się do tego procesu. Był
tym forum, które pozwoliło wypracować konsensus w wielu kwestiach spornych, jakie pojawiły się w związku z przyjęciem nowych państw do Wspólnoty – zostały m.in. uwzględnione interesy energetyczne Rosji w Europie Środkowo-Wschodniej (kwestia ważności wieloletnich umów na dostawy gazu
i in.). Nie zmienia to jednak faktu, że potencjał tej formuły współpracy nie został w pełni efektywnie wykorzystany przez obie strony. Należy żywić nadzie46 Zob. EU–Russia Energy Dialogue, Eight Progress Report, Presented by European Commissioner for Energy Andris Piebalgs and Minister of Industry and Energy of the Russian Federation Victor Khristienko, Brussels/Moscow, October 3–5, 2002, s. 2; Terms of Reference,
EU–Russia Energy Dialogue, Thematic Group on Energy Market Developments, EU–Russia
Energy Dialogue, Moscow, 18 September 2007, s. 2 i nast.
47 Zob. Final Report of the Thematic Group on Energy Efficiency of the EU–Russia Dialogue,
EU–Russia Energy Dialogue, Thematic Group on Energy Efficiency, s. 1–2, 5–9.
86
6. Perspektywy współpracy energetycznej
Istnieje wiele przesłanek wskazujących, że wzajemne uzależnienie UE i Rosji w sektorze energii będzie dalej rosnąć. Z danych opublikowanych w 2010 roku wynika, że unia importuje z Rosji 185,3 Mtoe49 ropy naftowej i gazu, co stanowi 35% importu tych surowców (druga była Norwegia ze współczynnikiem
15,5%). Podobnie przedstawia się sytuacja z węglem, ok. 26,2% importu tego
surowca do UE pochodzi z Rosji50. Zgodnie z dostępnymi szacunkami uzależnienie unii od zewnętrznych źródeł energii w 2030 roku wyniesie 67% w stosunku do 53% obecnie (uzależnienie od importu ropy naftowej w 2030 roku
wyniesie 95%, gazu ziemnego 84%, a od paliw stałych 63%)51.
Dla Kremla współpraca z Unią Europejską w sektorze energii jest także niezwykle istotna. Surowce energetyczne eksportowane do państw członkowskich
stanowią znaczącą część całkowitego wolumenu eksportu rosyjskiego. Państwa
europejskie są najstabilniejszym i płacącym najwyższe na świecie ceny importerem surowców. Rosja posiada także najwyższy współczynnik produkcji do zasobów (P/R) gazu ziemnego ze wszystkich państw eksportujących ten surowiec do
UE. Współczynnik ten wynosi 81 lat, a dla Algierii i Norwegii jest równy odpowiednio 55,4 oraz 30,4 lat. W rezultacie szacuje się, że do 2030 roku rosyjski gaz
ziemny może stanowić nawet 50% całego wolumenu tego surowca importowanego do państw UE52. Co więcej, wzrostowi wzajemnego handlu surowców
energetycznych sprzyjają także powiązania infrastrukturalne, zarówno te funkcjonujące obecnie (m.in. rurociąg „Przyjaźń”, gazociąg „Jamał”), jak i budowane (np. gazociąg „Nord Stream”) oraz planowane w dalszej perspektywie (np.
gazociąg „South Stream”).
Mimo oczywistej, wskazanej powyżej zależności, istnieje wiele problemów,
których rozwiązanie będzie determinować dalsze, wzajemne relacje w sekto-
ję, że spełni się prognoza S. Ławrowa, że „w przyszłości dialog energetyczny
może doprowadzić do powstania europejskiej wspólnoty energetycznej, która
uwzględni priorytet równości i obejmie swoim zasięgiem wszystkie obszary
sektora energii”. Minister podkreślił, iż spełnienie tego scenariusza będzie
kluczowe dla całkowitego rozwoju stosunków unijno-rosyjskich48.
48 Russia–EU Energy Dialogue Key to European Energy Community, Interfax, 28 October
2004; por.: S. Gardocki, Prymat energetyczny Rosji i odpowiedź Unii Europejskiej, [w:] S. Bieleń,
K. Chudolieja (red.), Stosunki Rosji z Unią Europejską, Warszawa 2009, s. 172–177.
49 Miliony ton ekwiwalentu olejowego.
50 Dane za: EU Energy and Transport in figures, Statistical Pocketbook, European Union,
2010, s. 30–33 i 54.
51 Commission Staff Working Document, EU Energy Policy Data, Commission of the European Communities, Brussels, 10.10.2007, SEC(2007)12, s. 13; W 2030 roku UE będzie importować 70 proc. surowców energetycznych, PAP, 9 grudzień 2008.
52 Dane za: D. Finon, C. Locatelli, Russian and European gas interdependence. Can market
forces balance out geopolitics?, LEPII, Chier de Recherche no 1, Grenoble, janvier 2007, s. 424,
428.
87
Marcin Bodio
rze energetycznym. Po pierwsze, dla prawidłowej i zdrowej współpracy w sektorze energii potrzebne są unormowania formalnoprawne, które w sposób
bezsporny wprowadzą zasady partnerstwa strategicznego do wzajemnych relacji. Zasady te winny zostać zapisane albo w zupełnie nowej umowie/traktacie
dedykowanym wyłącznie współpracy w sektorze energii, lub znaleźć się w nowym dokumencie, który zastąpi nieaktualny i niedostosowany do obecnych realiów politycznych i rynkowych układ o partnerstwie i współpracy – tzw. postPCA. Niezależnie od tego która forma zostanie wybrana, nowo powstały dokument musi być przede wszystkim skutecznym i przestrzeganym. W innym
przypadku, opierając się na dotychczasowych doświadczeniach w relacjach
Moskwa–Bruksela, będzie go czekał taki sam los, co stosowany tylko w niewielkiej części PCA czy podpisany, ale nie ratyfikowany przez Rosję TKE.
Prace nad nowym dokumentem trwają co najmniej od 2008 roku, jednak na
początku negocjacje te były blokowane przez Polskę i Litwę z powodu rosyjskiego embarga na eksport mięsa i zaprzestania eksploatacji rurociągu do Możejek, następnie zaciążył na nich konflikt gruzińsko-rosyjski, a w 2009 roku rosyjsko-ukraińska „wojna gazowa”. Wszystko to dobitnie świadczy o tym, jak
trudne będzie osiągnięcie porozumienia w sprawie nowej umowy53.
Nowy dokument powinien być budowany na zasadach równych szans, przewidywalności i wzajemności. Będzie to trudne, tym bardziej, że Bruksela jest
dopiero w trakcie prac nad koncepcją spójnej polityki energetycznej, także
wobec Rosji54. Należy także liczyć się z obawami Kremla, że podobnie jak przy
umowie PCA, Bruksela będzie chciała narzucić własne rozwiązania legislacyjne oraz wykonać program maksimum poprzez osiągnięcie trzech celów w stosunku do Rosji: „utworzenie z niej »energetycznego dodatku«, oswojonego
rynku zbytu i politycznego satelity”55. Takie podejście jest oczywiście nie do
zaakceptowania przez Moskwę, dążącą do odgrywania roli największego i najważniejszego dostawcy surowców energetycznych do Unii.
Po drugie, możliwa jest całkowita zmiana dotychczasowych relacji w sektorze energii i to nie tylko w formule europejskiej, ale i globalnej, co niewątpli53
Przykładowo, poważne rozbieżności dotyczą pojęcia „integracja” w sektorze energetycznym. Jak zauważa F. Łukjanow: „Europejczycy myślą, że integracja oznacza stopniowe dążenie
Rosji w kierunku modelu europejskiego, gdy tymczasem dla Rosji integracja oznacza „wymianę
aktywów”. Nie można osiągnąć wspólnego porozumienia jeżeli brak jest porozumienia w obszarze koncepcji i podstawowych pojęć”. Zob. M. Leonard, N. Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relations, European Council on Foreign Relations, Policy Paper, November, s. 53.
54 Zob. Komunikat Komisji do Rady Europejskiej, Stosunki zewnętrzne w obszarze energii –
od zasad do działań, KOM(2006) 590, Bruksela 12.10.2006, s. 3–5. Z kolei w dokumencie An
External Policy to serve Europe’s Energy Interests wskazuje się, że nowa umowa powinna dotyczyć
wszystkich surowców/produktów energetycznych, a jej celem powinna być integracja rynków
Unii Europejskiej i Rosji uwzględniająca wzajemne korzyści, transparentność oraz eliminująca
praktyki dyskryminacyjne. Zob. An external Policy to serve Europe’s Energy Interests, Paper from
Commission /SG/HR for the European Council, S160/60.
55 Zob. S.O. Sokolov, Rossiâ–ES: gotovimsâ k periegovoram, „Rossiâ v Globalnoj Politikie”,
Mart–Apriel 2007, no 2.
88
wie przełoży się na dwustronne relacje UE i FR. Teza ta jest związana m.in.
z dynamicznym rozwojem nowych technologii wydobywczych (m.in. wiercenia
poziome i szczelinowanie), umożliwiających ekonomicznie uzasadnione wydobywanie węglowodorów, których eksploatacja do tej pory była niemożliwa
– głównie gazu ziemnego z niekonwencjonalnych złóż. Przykładem są Stany
Zjednoczone, w których problematyką niekonwencjonalnego gazu zajmowano się od lat 80. ubiegłego wieku, jednak znaczący rozwój wydobycia dzięki
nowym technologiom nastąpił dopiero w ostatnich kilku latach56. Dzięki temu
Waszyngton obalił stworzoną na początku XXI wieku strategię, polegającą na
skokowym wzroście importu gazu ziemnego w postaci LNG z różnych stron
świata. Jeżeli dynamika wydobycia shale gas i tight gas się utrzyma, USA mają
szansę stać się samowystarczalnym energetycznie państwem w przeciągu najbliższych dwóch dekad57. Wstępne badania porównawcze uwarunkowań geologicznych przeprowadzone przez międzynarodowe firmy konsultingowe
wskazują, że Europa może być równie bogata w zakresie posiadanych złóż niekonwencjonalnego gazu ziemnego, a w samej Polsce zasoby shale gazu mogą
sięgać nawet 1,4–3 bln m3 58. Taka ilość przy odniesieniu do obecnych poziomów konsumpcji w Polsce wystarczyłaby na 200 lat i/lub mogłaby zrobić z naszego kraju ważnego eksportera tego surowca59. Jeśli te szacunki się potwierdzą to mogą zapewnić uniezależnienie się UE od dostaw gazu ziemnego z Rosji i zapewnić kontynentowi europejskiemu samowystarczalność energetyczną,
przyczyniając się do swoistej rewolucji energetycznej XXI wieku. Podobne
konsekwencje może nieść rozwój przez UE nowych wysokorozwiniętych technologii energetycznych, jak np. reaktory torowe, mogące być nowym, niezależnym źródłem energii.
Po trzecie, Unia Europejska jest światowym liderem w zakresie działań
proekologicznych, skutecznie i konsekwentnie ogranicza swoje potrzeby
energetyczne. Najlepszym tego przykładem są: pakiet energetyczny „20%*
20%* 20%”, wprowadzenie obowiązku zawartości biokomponentów na poziomie 10% w 2010 roku, dyrektywy regulujące energochłonność sprzętu
AGD/RTV czy inne działania proefektywnościowe polegające na promowaniu
zielonej energii. Tym samym, pomimo rozwoju gospodarki europejskiej, jej
potrzeby importowe na surowce energetyczne mogą znacząco spaść i być
wzmocnione rozwojem potencjału energii alternatywnej produkowanej w samej Unii Europejskiej. W konsekwencji znaczenie Rosji dla Unii Europejskiej
jako najważniejszego partnera w sektorze energii może ulegać deprecjacji.
Wydaje się, że Rosja już uwzględniła ten fakt w swojej strategii energetycznej,
56
Stąd słusznie określa się wydobycie niekonwencjonalnego gazu ziemnego mianem „największej rewolucji w sektorze energii” XXI wieku.
57 Por.: J. Krzemiński, Amerykański fenomen, „Puls Gospodarki”, dodatek specjalny na Forum Ekonomiczne w Krynicy, „Wprost”, wrzesień 2010, s. 27.
58 Zob.: M. Duszyk, Gaz łupkowy: Saponis szykuje się do wierceń, „Dziennik. Gazeta Prawna”, 31 sierpień 2010.
59 Szacuje się, że duże złoża mogą znajdować się na Węgrzech, Ukrainie czy Austrii.
89
Marcin Bodio
co pokazuje m.in. dywersyfikacja rynków zbytu – m.in. w kierunku wschodnim,
w tym do Chin60.
Po czwarte, należy rozważyć sytuację, w której Rosja nie będzie w stanie
wywiązać się z długoterminowych kontraktów na dostawy surowców energetycznych. Gospodarka tego kraju dość szybko się rozwija i zużywa coraz więcej surowców energetycznych. Dodatkowo działania podejmowane przez Moskwę, polegające na dywersyfikacji rynków zbytu poprzez rozbudowę terminali morskich, tras eksportowych ropy naftowej i gazu ziemnego w kierunku
wschodnim (m.in. ESPO-East Syberia Pacific Ocean), nowe kontrakty eksportowe, mocno dotychczas eksploatowane złoża węglowodorów, brak nowoczesnych technologii i inwestycji w sektor wydobywczy (np. wiecznie odkładany
projekt Sztokman czy Jamał), a także przestarzała, niedoinwestowana infrastruktura (m.in. straty w przesyle), mogą spowodować, że Federacja Rosyjska
nie będzie dysponować wystarczającą ilością surowców do wypełnienia wszystkich swoich zobowiązań. Już obecnie Rosja importuje na własne potrzeby –
ale i dla zachowania monopolu tranzytu – gaz z Azji Centralnej, dzięki czemu
większe ilości gazu wydobywanego na swoim terytorium może eksportować do
Europy.
Po piąte, trwający od 2008 roku globalny kryzys ekonomiczny i jego trudne
do oszacowania konsekwencje, znacząco odznaczają się na gospodarce europejskiej, redukując wzrost PKB, a tym samym prowadząc do spadku zapotrzebowania na energię61. Zaistniała sytuacja spowodowała ograniczenie dostaw
rosyjskiego gazu do Europy, którego ceny i wolumeny bazują na długotrwałych kontraktach, są pochodne do cen ropy naftowej (ok. sześć miesięcy
opóźnienia) i nie są elastyczne w stosunku do dynamicznych zmian rynkowych. Sytuacja ta sprzyja innym państwom – dostawcom gazu do UE, takim
jak np. Norwegia czy Katar. Zgodnie z najnowszymi danymi, w ciągu ostatnich
60
Dla przykładu, zgodnie z podpisanymi umowami dot. sprzedaży rosyjskiej ropy do Chin,
w 2011 roku ilość ropy sprzedanej do tego państwa wyniesie 12% produkcji tego surowca w Rosji i będzie dwukrotnie większa niż w 2010 roku. Podobnie wygląda sytuacja w zakresie gazu
ziemnego, gdzie władze Gazpromu zapowiedziały, że są w stanie pokryć 100% potrzeb importowych Chin na ten surowiec. Takiego optymizmu nie widać jednak po drugiej stronie. Chiny są
bardzo wymagającym partnerem, który nie zamierza płacić cen porównywalnych do europejskim
za surowiec (cena gazu dla UE – 308 USD za 1000m3, cena proponowana chińskim partnerom
– 220 USD, cena akceptowalna przez Pekin to 150 USD). Tym samym dywersyfikacja rynków
zbytu przez Rosję może zapewnić pewność zbytu surowców, ale zyski otrzymane za jego sprzedaż do budżetu państwowego mogą być znacznie niższe niż utrzymanie obecnego statusu quo.
Za: Chiny stawiają Gazprom pod ścianą – chcą 2 razy tańszego gazu, „Gazeta Wyborcza”,
29.09.2010, www.gazeta.pl; Eksport rosyjskiej ropy do Chin podwoi się w 2011 r., PAP, 28.09.2010.
61 M.in. dzięki kryzysowi gospodarczemu trwającemu od 2008 roku, UE znacząco się przybliżyła w zakresie redukcji emisji CO2, zgodnie z zobowiązaniami, które podjęła na siebie w ramach
Protokołu z Kioto. W ramach tego dokumentu UE zobowiązała się do ograniczenia emisji CO2
o 20% w stosunku do roku bazowego tj. 1990. Zgodnie z ostatnimi danymi, emisja CO2 przez UE
w 2009 roku zmniejszyła się, aż o 6,9%. Tym samym założenia Protokołu z Kioto zostały spełnione już w 17,3% i jest duża szansa, że pozostałe 2,7% redukcji zostanie osiągnięte do 2020 roku.
Za: UE bliska redukcji emisji CO2 w 2020 roku, PAP, 10 wrzesień 2010.
90
dwóch lat (czyli od początku kryzysu) państwa te zwiększyły eksport gazu
ziemnego do UE odpowiednio o 28% i 360%. Z kolei w pierwszej połowie
2010 roku, w porównaniu do tego samego okresu w 2008 roku, eksport gazu
przez Gazprom na rynek UE spadł o 14%62. Dane te pokazują, że w dalszej
perspektywie czasowej, bez zmiany formuły biznesowej Gazpromu oraz uelastycznienia cen do zmian zachodzących na światowym rynku energii, znaczenie Rosji w bilansie energetycznym UE może dalej spadać. Miejsce Federacji
Rosyjskiej mogą zająć nowi dostawcy, którzy na przykład pomimo wcześniej
podpisanych kontraktów, mają nadmiar gazu LNG w związku z rezygnacją
z jego importu przez USA.
Po szóste, współpraca w sektorze energii między UE i FR może być pochodną zmian strukturalnych zachodzących wewnątrz Unii Europejskiej.
Mnogość koncepcji rozwoju oraz nowe strategie w sektorze energii powodują, że nie wiadomo w którą stronę rozwinie się polityka energetyczna UE. Jako przykład można podać ogłoszoną w dniu 5 maja 2010 roku przez Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Jerzego Buzka i byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacquesa Delorsa inicjatywę utworzenia Europejskiej Wspólnoty Energetycznej (EWE). Projekt ten nawołuje do budowy zupełnie nowego wymiaru integracji opartej na energii. U jej podstaw powinny
się znaleźć: dobrze funkcjonujący wewnętrzny rynek energii, zintegrowanie
sieci energetyczne, mechanizmy stabilizacji cen, dywersyfikacja dostaw surowców (m.in. rozwój badań oraz alternatywne źródła energii), pełniejsze wykorzystanie własnych surowców energetycznych, mechanizmy zarządzania kryzysowego, silna pozycja międzynarodowa, umożliwiająca m.in. zakupy surowców
energetycznych przez całą UE. W dokumencie programowym stwierdza się,
że istnieją cztery możliwości powstania EWE: a) wprowadzając poprawki do
Traktatu z Lizbony; b) wykorzystując mechanizm wzmocnionej współpracy
(art. 20); c) tworząc zupełnie nowy traktat skupiony wyłącznie na energii; d)
poprzez tzw. działania przejściowe63. Zdaniem twórców koncepcji, ale także
przedstawicieli Komisji Europejskiej, powstanie EWE i osiągnięcie jej celów
jest możliwe w okresie siedmiu lat od jej ogłoszenia. Tym samym stworzenie
bardziej koherentnej i spójnej polityki UE w sektorze energii, a przede wszystkim wprowadzenie ustaleń, zgodnie z którymi Unia byłaby jednolitym i silnym blokiem handlowym (czytaj: dokonywałaby zakupu surowców w imieniu
wszystkich państw członkowskich), są rozwiązaniami niewątpliwie rewolucyjnymi i mogą zasadniczo zmienić wzajemne relacje z Rosją.
Po siódme, istotne znaczenie dla wzajemnych relacji mają także uwarunkowania wewnętrzne oraz zmiany polityczne zachodzące w Rosji. Obecnie bez62 Zob. m.in. E. Tuzow-Lubański, Europa mniej zależna od Gazpromu, „Nasz Dziennik”,
15 wrzesień 2010.
63 Zob.: Policy Proposal by Jacques Delors, Towards a European Energy Community: A Policy Proposal, Study by Sami Andoura, Leigh Hancher, Marc van der Voude, Studies & Research
76, Notre Dame 2010.
91
Marcin Bodio
92
spornymi liderami rosyjskiej sceny politycznej są W. Putin i D. Miedwiediew.
W ich tle toczy się rywalizacja pomiędzy „liberałami”, zwolennikami wolnego
rynku i szeroko pojmowanej współpracy międzynarodowej, oraz „siłowikami”,
związanymi ze strukturami wojskowymi, nieufnymi wobec „zachodu”, zwolennikami budowania imperium na gruzach ZSRR, szukający okazji do osłabienia zarówno Stanów Zjednoczonych, jak i Europy. Do tego dochodzą zbliżające się w 2012 roku wybory prezydenckie. Po niedawnej zmianie konstytucji
prezydentem może zostać ponownie W. Putin. Zmiany w doktrynie politycznej przekładają się na przeobrażenia polityki energetycznej Rosji. Kreml chce
dokonać swoistego „przewrotu” energetycznego – z państwa eksportującego
nieprzetworzone surowce energetyczne na rynki lokalne chce stać się globalnym „supermocarstwem energetycznym”, ze zdywersyfikowanymi rynkami
zbytu na świecie, decydującym o kierunkach przesyłu surowców. Wreszcie, wewnętrzne uwarunkowania polityczne przekładają się także na traktowanie
energii jako skutecznego mechanizmu nacisku, jeśli wręcz nie broni, w stosunku zarówno z państwami WNP, jak i UE. W kontekście polityki Unii Europejskiej działania te mają charakter nie tylko doraźny, ale także są widoczne
w postaci rozbijania solidarności państw członkowskich i budowania dwustronnych dialogów energetycznych – m.in. z Niemcami czy Włochami.
Powyższa lista zagrożeń w relacjach w sektorze energii pomiędzy Unią Europejską a Federacją jest znacznie dłuższa. Wynika z niej wiele pytań i wątpliwości dotyczących przeszłości unijno-rosyjskich stosunków energetycznych.
Dotychczasowe doświadczenia we współpracy dwustronnej w sferze energii
wskazują, że wypracowanie jednolitych i formalnie uregulowanych ram współpracy nie musi gwarantować skuteczności tych relacji. Należy mieć jednak
nadzieję, że indywidualne partykularyzmy zostaną przezwyciężone, a partnerstwo strategiczne w sektorze energii stanie się faktem.
Piotr Zawadzki
„Wariant kaspijski”
zapewnienia bezpieczeństwa
energetycznego
Unii Europejskiej –
uwarunkowania i wyzwania
1. Wstęp
Bezpieczeństwo energetyczne zajmuje obecnie priorytetowe miejsce w polityce państw narodowych. Ropa naftowa czy gaz ziemny są surowcami, bez
których współczesny kraj nie jest w stanie zapewnić sobie dynamicznego rozwoju. Ich brak przyczyniać się może wręcz do zacofania gospodarczego. W niniejszym artykule skoncentrowano się na problemach energetycznych zjednoczonej Europy. Celem jest wskazanie, jak Unia Europejska zamierza zapewnić sobie bezpieczeństwo energetyczne oraz przybliżenie wyzwań, które w jego ramach stoją przed wspólnotą. W szczególności w artykule skoncentrowano się na regionie Morza Kaspijskiego jako potencjalnej alternatywie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego UE. Tezą pracy jest twierdzenie, że region, dzięki swoim zasobom surowcowym, może przyczyniać się do dywersyfikacji dostaw gazu i ropy dla państw europejskich. W związku z tym w pracy
przedstawiono potencjał energetyczny tego regionu. Jednakże nie tylko diagnoza potencjału surowcowego może być pomocna przy próbie odpowiedzi na
postawione pytanie. Z tego powodu omówiono pokrótce także sytuację polityczną czy nawet geopolityczną regionu. Celem tej części pracy jest wskazanie,
na ile uwarunkowania polityczne w tej części świata wpływają na zainteresowanie zagranicznych inwestorów Morzem Kaspijskim i jego bogactwami. Ważnym elementem jest także przybliżenie statusu prawnego Morza Kaspijskiego,
a mianowicie problemu podziału szelfu kaspijskiego pomiędzy kraje nadbrzeżne, a co za tym idzie złóż leżących na jego dnie. W trzecim punkcie pracy poruszono kwestię infrastruktury w analizowanym regionie. Przedstawione
zostały rurociągi zarówno już istniejące, jak i planowane. Autor nie poprzestał
jedynie na enumeratywnym wskazaniu planowanych ropociągów i gazociągów,
dokonana została również próba określenia, które z przyszłych inwestycji mogą mieć rację bytu zarówno w płaszczyźnie ekonomicznej, jak i politycznej.
93
Piotr Zawadzki
Uwzględnione w tym kontekście zostanie również stanowisko Federacji Rosyjskiej jako ważnego gracza w analizowanym regionie. W ostatniej części skupiono się na działaniach Unii Europejskiej i ich charakterze w regionie Morza
Kaspijskiego.
2. Wyzwania energetyczne dla Unii Europejskiej
Truizmem jest twierdzenie, że Unii Europejskiej nie można sprowadzać
tylko do poszczególnych państw członkowskich. UE jest podmiotem sui generis. Abstrahując od zawiłych kwestii prawnych, wspólnota jako całość prowadzi już pewne działania w sferze polityki zagranicznej i w znacznym stopniu
w sferze gospodarczej. Skomplikowany charakter relacji ekonomicznych powoduje, że także na płaszczyźnie energetycznej rysują się przenikające się poziomy: narodowy i wspólnotowy.
Jednym z celów prowadzących do powstania wspólnot było tworzenie przeciwwagi dla mocarstw takich jak USA czy Rosja. Także obecnie Unia Europejska staje przed trudnym wyzwaniem odnalezienia się w globalnej grze interesów i zapewnienia sobie bezpieczeństwa energetycznego. Powołanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1952 roku czy Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej w 1957 roku było działaniem zmierzającym właśnie do ujednolicenia kwestii energii przez państwa założycielskie. Również dziś, a może nawet bardziej niż w latach 50. XX wieku, Europa musi dążyć do określania
wspólnych potrzeb na szczeblu UE1.
Energia jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania projektu, jakim
jest Unia Europejska. Należy przy tym podkreślić wagę wyzwań stojących
przed wspólnotą w tej płaszczyźnie. Zmiany klimatu, wzrastające ceny energii
czy coraz większa zależność od importu nie stanowią łatwych do rozwiązania
problemów. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na sukcesywnie zwiększającą
się zależność energetyczną pomiędzy państwami członkowskimi. Zasoby surowców energetycznych Unii Europejskiej maleją z dnia na dzień, a uzależnienie od importu sięgało w 2007 roku 50%2. W opiniach wielu, niepokój wzbudza fakt, że większość z nich transportowana jest z terenów Federacji Rosyjskiej (FR). Dalszy wzrost uzależnienia od importu mógłby skutkować w wykorzystywaniu przez FR zależności energetycznej jako narzędzia wpływu politycznego.
Bezpieczeństwa energetycznego UE nie można jednak sprowadzać jedynie do kwestii importu surowców. Chociażby definicja ustawowa z prawa
energetycznego (art. 3 pkt. 16) rozszerzająco określa bezpieczeństwo ener1 Por. Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego „Europejska polityka energetyczna”, SEK (2007) 12, Bruksela 10.01.2007, s. 3–4,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52007DC0001:PL:HTML,
dostęp: 11.2010 r.
2 Tamże, s. 5.
94
„Wariant kaspijski” zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego…
getyczne jako „stan gospodarki umożliwiający pokrycie perspektywicznego
zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię, w sposób technicznie
i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska”. Jednak i do tego postrzegania można zgłaszać wątpliwości. Włodzimierz Bojarski dopatruje się dwóch nieprecyzyjnych sformułowań w powyższej definicji:
• wyrażenie „w sposób ekonomicznie uzasadniony” zaprzecza regułom
konkurencji rynkowej i pomija dostępność cenową paliw i energii dla
odbiorcy; zdaniem W. Bojarskiego sformułowanie to oznacza sposób
opłacalny dla dostawcy;
• „przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska” – w tym przypadku
W. Bojarski uważa, że zasada ta jest słuszna, ale tylko w ramach normalnych warunków zasilania i nie podejmuje kwestii stanu awaryjnego, krytycznego, podczas którego zapotrzebowanie na energię jest szczególnie
istotne; zachowanie wymagań ochrony środowiska ma znaczenie drugorzędne wobec możliwych nieszczęść i strat odbiorców3.
W literaturze przedmiotu wymienia się także szereg innych czynników
wpływających na bezpieczeństwo energetyczne. Zaliczamy do nich:
• stopień dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia (zróżnicowanie kierunków
dostaw);
• pochodzenie źródeł zaopatrzenia (krajowe lub zagraniczne);
• własność przedsiębiorstw sektora energetycznego oraz systemów zaopatrzenia (państwowa bądź komercyjna);
• prognozowanie, planowanie oraz decyzje rozwojowe i inwestycyjne;
• stabilność sytuacji wewnętrznej kraju (niepokoje polityczne i społeczne);
• stabilność sytuacji międzynarodowej (konflikty, napięcia);
• nadzór i regulacja systemu sprawowana przez państwo (zakres oraz
sprawność nadzoru)4.
Powyższa lista uwidacznia, z jak wieloma czynnikami przyjdzie się zmierzyć
UE w celu zapewnienia sobie bezpieczeństwa energetycznego. Podstawowymi
wyzwaniami energetycznymi dzisiejszej wspólnoty są przede wszystkim: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, wspomniane stopniowe zmniejszanie
uzależnienia od importu węglowodorów oraz wspieranie zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. Wciąż kłopotem jest brak jednolitej polityki energetycznej
dla zjednoczonej Europy, co znacznie obniża rangę wspólnoty w kontaktach
z państwami-eksporterami surowców oraz potęguje skutki spowodowane
przez kryzysy energetyczne czy losowe wydarzenia komplikujące dostawy surowców.
3
W. Bojarski, Bezpieczeństwo energetyczne, „Wokół Energetyki”, 2004 nr 6.
M. Szumieluk, Bezpieczeństwo energetyczne, http://weglowodory.pl/bezpieczenstwo-energetyczne/, dostęp: 11.2010 r.
4
95
Piotr Zawadzki
3. Potencjał regionu Morza Kaspijskiego
Mówiąc o regionie kaspijskim, należy brać pod uwagę nie tylko państwa
nadbrzeżne Morza Kaspijskiego (Rosję, Azerbejdżan, Kazachstan, Turkmenistan, Iran), ale także Gruzję czy Uzbekistan, które będąc w bliskiej odległości
mają wpływ na politykę w regionie.
Region kaspijski w czasach istnienia ZSRR był skutecznie izolowany od zagranicznych wpływów. Złoża surowców energetycznych eksploatowano raczej
rzadko i przeważnie wtedy, gdy wzrastało zapotrzebowanie dla centrum państwa radzieckiego. Doprowadziło to do wysokiego zacofania technologicznego tego obszaru. Skutki uwidoczniły się tuż po rozpadzie ZSRR, kiedy to wraz
z procesem upadku powstały nowe republiki: Kazachstan, Turkmenistan
i Azerbejdżan. Potencjał surowcowy tych państw oceniano bardzo wysoko,
jednak w związku z zaniedbaniami inwestycyjnymi sektora wydobywczo-transportowego wyniki eksportowe były bardzo słabe. Ponadto po dezintegracji
ZSRR Rosja stała się konkurentem dla nowopowstałych państw, co doprowadziło do znaczącego uszczuplenia ich rynków zbytu, a w efekcie jeszcze większego spadku produkcji5.
Jednocześnie po rozpadzie Związku Radzieckiego region Morza Kaspijskiego zaczął powoli otwierać się na zagranicznych inwestorów. Kraje basenu
kaspijskiego rozpoczęły prowadzenie własnej polityki zagranicznej i stawały
się coraz bardziej interesującym obszarem wpływu dla podmiotów takich jak
USA i UE. Okazało się jednak, że przeszkodą dynamicznego rozwoju była
niedostatecznie ugruntowana wiedza na temat potencjalnych zasobów znajdujących się pod dnem Morza Kaspijskiego6, co jak się szybko okazało miało duży wpływ na prowadzenie tam inwestycji zagranicznych.
W kwestii bogactwa, wydobycia i infrastruktury przesyłowej surowców
energetycznych obecnie bezkonkurencyjna w basenie Morza Kaspijskiego wydaje się być Rosja. Jednakże trzeba zaznaczyć, że większość zasobów tego kraju znajduje się na Syberii Zachodniej, co odciąga uwagę od Morza Kaspijskiego. Inne eksploatowane przez Rosję złoża znajdują się na Uralu, Powołżu oraz
na Kaukazie Północnym. Duża część regionów potencjalnie bogatych w surowce jest jeszcze nadal niewykorzystywana (w Jakucji, Kraju Krasnojarskim
i obwodzie Irkuckim czy na Morzach Barentsa i Karskim)7. Potentatem w re5 E. Wyciszkiewicz, Rosyjska polityka energetyczna w basenie Morza Kaspijskiego, [w:] Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, (red.) tenże, Warszawa 2008, s. 141–142.
6 Było to spowodowane niedostępnością regionu w czasach sowieckich, a także polityką
ZSRR, który manipulował danymi o wielkości zasobów surowców.
7 W przyszłości ulegnie to zapewne zmianie, gdyż odnotowywana jest obecnie tendencja
spadkowa wydobycia ze starych złóż. Świadczyć to może o sukcesywnym wyczerpywaniu się rosyjskich zasobów. Zob.: A. Łoskot, Potencjał eksportowy obszaru postradzieckiego – jego znaczenie i podstawowe problemy z jego pełnym wykorzystaniem, [w:] Kłopotliwe bogactwo – sytuacja
i perspektywy sektorów ropy i gazu na obszarze byłego ZSRR, Prace OSW nr 12, Warszawa 2003.
96
gionie kaspijskim jest Iran, którego potwierdzone zasoby ropy szacuje się na
18,9 mld ton. Daje to dobry wynik 10,3% udziału w skali światowej. Rezerwy
irańskiego gazu ziemnego oscylują natomiast w granicach 29,61 bln m3. W regionie Morza Kaspijskiego największymi zasobami „czarnego złota” – nie wliczając rezerw rosyjskich i irańskich – może poszczycić się Kazachstan (5,3 mld
ton). Najważniejsze eksploatowane złoża położone na lądzie to Tengiz, Karaczaganak i Uzen, a na szelfie kaspijskim Kaszagan. Przedstawione w październiku 2010 roku prognozy eksploatacji ropy na lata 2010–2014 wykazują, że Kazachstan planuje wydobyć w 2014 roku 85 mln ton „czarnego złota”. Wynik
ten będzie tylko o 5 mln ton lepszy w porównaniu z rokiem 2010. W większości spowodowane jest to trudnościami w zagospodarowywaniu największego
kazaskiego złoża Kaszagan, gdzie pełne wydobycie przewidziane jest na
2018 rok8. Po Kazachstanie plasuje się Azerbejdżan wraz ze swoimi podstawowymi złożami Azeri, Czirag i Guneszli, którego potwierdzone rezerwy ropy
wynoszą 1 mld ton. 7 października 2010 roku BP (koncern brytyjski) oraz
SOCAR (azerbejdżański państwowy koncern naftowo-gazowy) porozumieli
się w sprawie wspólnego zagospodarowania złóż Shafag oraz Asiman znajdujących się w szelfie Morza Kaspijskiego. Umowa ta ma duże znaczenie w kwestii zwiększenia potencjału eksportowego kraju, gdyż zasoby tych złóż oscylują w granicach 500 mld m3 gazu9. Największe zasoby gazu ziemnego w regionie – wyłączając rezerwy irańskie i rosyjskie – posiada Turkmenistan – 8,1 bln
m3. Jego największe złoże to Dauletabad usytuowany w południowym Turkmenistanie. Drugim co do wielkości rezerw „błękitnego paliwa” jest Kazachstan, który z zasobami 1,82 bln m3, wyprzedził w ostatnich latach Uzbekistan
(1,68 bln m3).
Z poniżej przedstawionych tabel wynika, że udział zasobów ropy naftowej
i gazu ziemnego regionu kaspijskiego (z wyłączeniem rezerw irańskich i rosyjskich) mieści się w przedziale od ok. 3,6% do 6,9%. Jak wskazuje Ernest Wyciszkiewicz nie jest to może wynik godzien podziwu, ale biorąc pod uwagę
szybko rosnący popyt na surowce energetyczne w ostatnich latach i wzrastającą konkurencję o dostęp do nowych źródeł jest – z perspektywy potencjalnych
konsumentów – bardzo istotny10. Takie znaczenie ma również dla Unii Europejskiej, która dywersyfikuje źródła tranzytu nośników energii, aby zmniejszyć
swoje uzależnienie od Federacji Rosyjskiej.
Jednym z kierunków uniezależnienia się od importu z Federacji Rosyjskiej
wytyczanych przez Unię Europejską jest właśnie region kaspijski. Jednakże
można wskazać bowiem cztery kategorie barier utrudniających rozwój i wykorzystanie potencjału krajów nadkaspijskich.
8 [bez autora], Kazachstan redukuje prognozy wydobycia ropy, „Tydzień na Wschodzie”,
13.10.2010 r.
9 [bez autora], BP inwestuje w kolejne złoża w Azerbejdżanie, „Tydzień na Wschodzie”,
13.10.2010 r.
10 E. Wyciszkiewicz, dz. cyt., s. 145.
97
Piotr Zawadzki
Tabela 1. Potwierdzone rezerwy i poziom produkcji ropy naftowej
państw basenu Morza Kaspijskiego
Świat ogółem
Iran
Rosja
Kazachstan
Azerbejdżan
Uzbekistan
Turkmenistan
Basen
M. Kaspijskiego
Ogółem
(bez irańskich
i rosyjskich
zasobów)
Rezerwy potwier−
dzone
(mld ton, 2009 r.)
181,7
18,9
10,2
5,3
1
0,1
0,1
6,5
Udział
(%)
Produkcja w 2009 r.
(mln ton)
Udział
(%)
100
10,3
5,6
3
0,5
–
–
~ 3,6
3820,5
202,4
494,2
78
50,6
4,5
10,2
143,3
100
5,3
12,9
2
1,3
0,1
0,3
3,7
Źródło: BP Statistical Review of World Energy, 2010 r.
Tabela 2. Potwierdzone rezerwy i poziom produkcji gazu ziemnego
państw basenu Morza Kaspijskiego
Świat ogółem
Iran
Rosja
Kazachstan
Azerbejdżan
Uzbekistan
Turkmenistan
Basen
M. Kaspijskiego
ogółem (bez
irańskich
i rosyjskich
zasobów)
Rezerwy potwier−
dzone
3
(bln m , 2009 r.)
187,49
29,61
Udział
(%)
Produkcja w 2009 r.
3
(mld m )
Udział
(%)
100
15,8
2987
131,2
100
4,4
44,38
1,82
1,31
1,68
8,1
12,91
23,7
1
0,7
0,9
4,3
6,9
527,5
32,2
14,8
64,4
36,4
147,8
17,6
1,1
0,5
2,2
1,2
5
Źródło: BP Statistical Review of World Energy, 2010 r.
Pierwszą z nich jest bariera geograficzna. Analizowany obszar położony jest
w znacznej odległości od największych rynków zbytu. Ponadto nie posiada bezpośredniego dostępu do morza otwartego, co utrudnia tranzyt surowców. Należy również zwrócić uwagę na geostrategiczne położenie regionu kaspijskiego.
Obszar ten usytuowany jest na przecięciu wpływów kilku mocarstw i regionalnych aktorów (Rosja, USA, Chiny, Turcja, Iran i właśnie UE), co stwarza
podwaliny silnej konkurencji nawet o charakterze ogólnoświatowym11. Co więcej, jest on regionem sejsmicznym i istnieje duże ryzyko występowania trzęsień
ziemi, które mogą uszkodzić rurociągi. Istnieje obawa przed stratami producenta, ale także przed zanieczyszczeniem środowiska, szczególnie morskiego.
Drugą barierą są przeszkody techniczne i ekonomiczne. W kategorii tej
11 Tamże,
98
s. 146.
mieści się opisywane wcześniej zaniedbanie infrastruktury przesyłowej i wydobywczej państw byłego ZSRR, za czym idą wysokie koszty eksploatacji złóż
i tranzytu nośników energii. Często także poddaje się w wątpliwość rentowność niektórych inwestycji.
Trzecia bariera – polityczna – wiąże się przede wszystkim z niestabilnością
regionu kaspijskiego, co ma swój wyraz w zamrożonych konfliktach wewnętrznych – Abchazja, Osetia Południowa – czy międzypaństwowych – Górny Karabach. Jest to bardzo istotny czynnik, ponieważ powoduje on zagrożenie dla
tranzytu. Wynikiem tego basen Morza Kaspijskiego traci na atrakcyjności
u potencjalnych zagranicznych inwestorów. Ostatni konflikt Rosji z Gruzją
o obszary Abchazji i Osetii Południowej nie miał tylko wydźwięku politycznego. Rosja doskonale zdaje sobie sprawę, że rozpoczynając konflikt, czyni region kaspijski niestabilnym w oczach całego świata i tym samym odstrasza mocarstwa rywalizujące o surowce energetyczne.
Ostatnią z barier są przeszkody prawne, które możemy napotkać przy
podziale szelfu kaspijskiego między państwa nadbrzeżne. Do tej pory nie ustalono wspólnego stanowiska w tej sprawie. W czasach ZSRR podział był formalnością, gdyż wokół morza rozciągało się terytorium tylko Związku Radzieckiego i Iranu. Dziś sprawa jest dużo bardziej skomplikowana. Pierwsze
tarcia występują już przy dyskusji, czy Morze Kaspijskie jest morzem wewnętrznym, za czym optują Rosja i Iran (wtedy nie podlega Konwencji Prawa Morza). Państwa te postulują więc niedzielenie Morza Kaspijskiego i wspólne
eksploatowanie jego złóż12. Pozostałe państwa regionu – Turkmenistan, Kazachstan i Azerbejdżan – uważają, iż jest to morze otwarte i podlega prawu
międzynarodowemu, w związku z czym domagają się wyznaczenia piętnastomilowej strefy przybrzeżnej i dwudziestopięciomilowej strefy ekonomicznej13.
W 2002 roku kraje nadkaspijskie postanowiły uregulować sporne kwestie
w obliczu coraz większego zainteresowania ich zasobami przez zagranicznych
inwestorów. Podpisano porozumienia między Rosją i Azerbejdżanem oraz
Rosją i Kazachstanem (koalicja kaspijska). Podział miał przebiegać według
tzw. linii środka. Przychylnym nastawieniem do tego rozwiązania wykazywał
się Turkmenistan. Natomiast Iran był przeciw, proponując potraktowanie Morza Kaspijskiego jako jeziora. Według irańskiej koncepcji każdemu z państw
nadbrzeżnych przypadałoby po 1/5 akwenu14.
Sytuacja jest jednak jeszcze bardziej skomplikowana, gdyż umowy dwustronne zawarte pomiędzy Rosją i Kazachstanem czy Rosją i Azerbejdżanem
nie są prawnie wiążące dla Turkmenistanu i Iranu. Co więcej nie wyraziły one
12 W. Gierańczyk, Międzynarodowe uwarunkowania pozyskiwania ropy naftowej w regionie kaspijskim, „Prace Komisji Geografii Przemysłu”, 2008 nr 10, s. 133, www.up.krakow.pl/geo/kgpptg/pdf/ptg10/gieranczyk10.pdf, dostęp: 12.2010 r.
13 B. Janusz-Pawletta, Raport: Zasoby Morza Kaspijskiego. Wydobycie i transport do Europy.
Aspekt prawno-międzynarodowy, „Bezpieczeństwo Narodowe”, 2006 nr 1, s. 78–79,
www.bbn.gov.pl/download.php?s=1&id=918, dostęp: 12.2010 r.
14 W. Gierańczyk, dz. cyt., s. 133–134.
99
Piotr Zawadzki
oficjalnej zgody na przestrzeganie zasad panujących w umowach państw koalicji kaspijskiej. Ponadto w 1996 roku kraje nadkaspijskie podpisały deklarację
o wiążącym charakterze wyłącznie porozumień pięciostronnych15.
Infrastruktura ropociągów i gazociągów
Rurociągi są najczęstszą i najszybszą formą tranzytu surowców energetycznych. W regionie kaspijskim ze względu na wcześniejsze istnienie Związku
Radzieckiego większość z nich skierowana jest w stronę obecnej Rosji. Poziom
potencjału surowcowego Morza Kaspijskiego z punktu widzenia Unii Europejskiej zależny jest natomiast także od istniejących tam gazociągów i ropociągów oraz potencjalnych możliwości ich rozbudowy lub budowy.
Budowa – a także sama eksploatacja – rurociągów jest kosztowna, a plany
ich konstrukcji nie powstają z dnia na dzień. Zwykle wpływ na ich budowę ma
wiele czynników, a podczas dyskusji nad ich ewentualnym stworzeniem w grę
wchodzą kwestie ekonomiczne, polityczne, a także geograficzne. Wspomniana
wcześniej kondycja infrastruktury przesyłowej państw byłego ZSRR była –
krótko mówiąc – nienajlepsza, dlatego właśnie chęć zwiększenia eksportu nośników energii i wzmożenie eksploatacji złóż musiała wiązać się z jej rozbudową. Obecnie jednak monopol na tranzyt nośników energii w basenie Morza
Kaspijskiego posiada Federacja Rosyjska. Jednakże również Azerbejdżan,
Kazachstan i Turkmenistan próbują zdywersyfikować swoje drogi transportu,
tak aby omijać terytorium Rosji16. Przyjrzeć się zatem należy infrastrukturze
rurociągowej – alternatywnej dla rosyjskiej – w regionie.
Jednym z głównych kazachskich rurociągów jest transportujący do Rosji
„czarne złoto” ropociąg Uzen – Atyrau – Samara (UAS). Ze względu na planowany przez Astanę wzrost produkcji ropy jego przepustowość docelowo ma
wzrosnąć do 20–25 mln ton rocznie17. Innym z ważnych ropociągów jest Tengiz – Noworosyjsk. Docelowa przepustowość ma wynosić do 60 mln ton rocznie. Istotne jest, iż ma on ułatwić późniejszą budowę ropociągu na Bałkanach,
skąd ropa ma docierać szlakiem Noworosyjsk – Burgas (Bułgaria) – Vlore
(Albania)18. Zadaniem tego przedsięwzięcia jest zdywersyfikowanie źródeł
dostaw surowca dla Bałkanów i Włoch, a także ominięcie tureckiej cieśniny
Bosfor19. Złoża kazachskie przyciągają uwagę także wielu innych podmiotów.
W ostatnich latach rywalizację o tamtejsze zasoby prowadziły chociażby Chiny i Unia Europejska. Wydaje się, iż Państwo Środka zwyciężyło, a na pewno
15
B. Janusz-Pawletta, dz. cyt., s. 77.
W tym kontekście zrozumiała jest więc polityka Moskwy, która dąży do ustabilizowania
obecnej sytuacji i pozostania monopolistą w sferze infrastruktury przesyłowej.
17 Zob.: Petrolinvest, Przemysł naftowy i gazowy w Repulice Kazachstanu, www.petrolinvest.pl/przemysl-naftowy-i-gazowy-w-republice-kazachstanu.html, dostęp: 12.2010 r.
18 W. Gierańczyk, dz. cyt., s. 137.
19 E. Manołowa, Bułgaria: Podpisano umowę w sprawie budowy ropociągu Burgas – Vlora,
http://wiadomosci.gazeta.pl/Wiadomosci/1,80708,3887986.html, dostęp: 12.2010 r.
16
100
odniosło większe korzyści. Dowodem może być powstanie w roku 2005 ropociągu Atasu – Alaszankou, który połączył Kazachstan z Chinami. Biorąc pod
uwagę rosnący w Chinach popyt na ropę związany z szybkim wzrostem gospodarczym państwa postanowiono istniejący już odcinek połączyć ze złożami
Kenkiyak i Kumkol. Przez Kazachstan do Chin biegnie także gazociąg transportujący gaz z Turkmenistanu, który omija Afganistan, Kirgizję i Tadżykistan.
Przepustowość tego gazociągu wynosi obecnie około 30 mld m3 gazu rocznie20, ale już planowane jest zwiększenie przesyłu o kolejne 20 mld m3 rocznie21. W sferze politycznej rurociąg ten osłabia znacząco pozycję Federacji
Rosyjskiej w regionie, dławiąc jej monopol na rynku gazowym.
Drugim z państw, stanowiących alternatywę w regionie, jest Azerbejdżan,
z którego stolicy – Baku – wychodzi kilka ważnych nitek rurociągów. Duża
część azerskiej ropy, podobnie jak w przypadku Kazachstanu, pompowana jest
w kierunku Rosji. W 1997 roku powstała trasa Baku – Noworosyjsk wykorzystująca starą poradziecką technologię przesyłową. Początkowo trasa tego ropociągu przebiegała przez Czeczenię, ale w wyniku konfliktu rosyjsko-czeczeńskiego w 1999 roku podjęto decyzję o budowie obwodnicy, która oddana
została do użytku w 2000 roku i przechodzi obecnie przez Dagestan. Nie jest
planowane zwiększenie przepustowości ropociągu (50 tys. baryłek dziennie)
ze względu na istniejący rurociąg Baku – Supsa (Gruzja), który stanowi krótszą drogę dla ropy nad Morze Czarne, a także posiada siedmiokrotnie niższe
opłaty tranzytowe22. Ropociąg Baku – Supsa rozpoczął działanie w 1999 roku.
Transportowana jest nim ropa z azerskich złóż Azeri, Czirag, Guneszli.
W chwili obecnej przesyła 145 tysięcy baryłek dziennie.
W 1994 roku został podpisany tzw. kontrakt stulecia, czyli projekt rurociągu Baku – Tbilisi – Ceyhan (BTC)23. Od samego początku był on negatywnie
oceniany przez Federację Rosyjską. Głównymi argumentami strony rosyjskiej
były: niska opłacalność jego budowy (tańszym pomysłem miałoby być zwiększenie możliwości przepustowej rosyjskich szlaków przesyłowych), niewystarczająca ilość ropy koniecznej do zapełnienia ropociągu (przepustowość miała
20 A. Szczęśniak, Chiny wygrywają z Europą konkurencję o kazachskie zasoby, http://szczesniak.pl/node/594, dostęp: 12.2010 r.
21 B. Pannier, Nowy rurociąg z Turkmenistanu do Chin przełamuje kontrolę Rosji nad gazem
z Azji Środkowej, www.stosunkimiedzynarodowe.info/artykul,558,Nowy_rurociag_z_Turkmenistanu_do_Chin_przelamuje_kontrole_Rosji_nad_gazem_z_Azji_Srodkowej, dostęp: 12.2010 r.
22 M. Missala, Rurociąg Baku – Tbilisi – Ceyhan jako jedna z tras transportu ropy kaspijskiej
na światowe rynki, praca magisterska napisana pod kierunkiem prof. A. Budnikowskiego w Instytucie Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa
2003, s. 39.
23 Kontrakt podpisany pomiędzy dziesięcioma koncernami naftowymi o zasięgu międzynarodowym a państwowym przedsiębiorstwem naftowym Azerbejdżanu – SOCAR. W jego ramach
powstał AIOC (Azerbaijan International Operating Comapany), w którego skład wchodzą: BP
(34,1% udziału), UNOCAL (10,3%), SOCAR (10%), Statoil (8,6%), Exxon (8%), TPAO
(6,7%), Pennzoil (5,6%), ITOCHU (3,9%) oraz Delta Hess (2,7%). Podczas podpisywania
„kontraktu stulecia” pojawiły się pierwsze plany utworzenia ropociągu z basenu Morza Kaspijskiego do Turcji.
101
Piotr Zawadzki
wynosić 50 mln ton rocznie), niestabilność regionów przez które miałby przechodzić (Gruzja oraz część terenów tureckich zamieszkiwanych przez ludność
kurdyjską)24 oraz zagrożenie skażenia środowiska ze względu na ułożenie rurociągu na obszarze bardzo aktywnym sejsmicznie25.
Pierwotnie trasa ropociągu miała mieć swój początek w Aktau w Kazachstanie, lecz plany uległy zmianie w wyniku nieuregulowanego statusu prawnego Morza Kaspijskiego, a także braku jednoznacznej chęci udziału rządu
w Astanie w przedsięwzięciu26. Prawny status Morza Kaspijskiego nie jest jedynym utrudnieniem inwestycji. Zaliczamy do nich także bardzo wysokie koszty budowy, a także ryzyko techniczne, które wiąże się z występowaniem
podmorskich gór. Kazachskie firmy dokonują wszelkich starań, aby uruchomić odcinek Aktau – Baku i rozpoczęły już dyskusje nad powołaniem floty
tankowców, które miałyby usprawnić transport ropy. Budowa analizowanego
ropociągu ma ogromną wagę w świetle rosyjskiej dominacji w regionie. Nie
tylko osłabi ona polityczne wpływy FR w basenie Morza Kaspijskiego, ale także pozwoli na tranzyt surowca na tereny tureckie z pominięciem Rosji. Należy nadmienić, że budowa rurociągu BTC miała mieć i ma wydźwięk geopolityczny. Miała ona za zadanie osłabić siłę Rosji w regionie kaspijskim oraz Iranu, który postulował poprowadzenie trasy przez jego terytorium (miałby być
to wariant najtańszy). Ogromną rolę w planowaniu rurociągu BTC odegrały
Stany Zjednoczone, dla których jego powstanie przynosi znaczne zyski strategiczne (wzmocnienie pozycji USA na Zakaukaziu oraz wzmocnienie pozycji
Turcji, jako największego sprzymierzeńca Amerykanów na tym obszarze).
Dziś Rosja w obliczu osiągnięcia planowanej przepustowości BTC (50 mln ton
rocznie) traci wpływ na transport azerskiej ropy. Ropociąg Baku – Tbilisi –
Ceyhan stał się obecnie głównym azerskim rurociągiem eksportowym27.
Z Baku do Turcji prowadzi także gazociąg trasą Baku – Tbilisi – Erzurum
(BTE, inaczej nazywany gazociągiem południowokaukaskim). Rurociąg ten
transportuje gaz ze złoża Shah Deniz i biegnie wzdłuż rurociągu BTC. Przesył
surowca z azerskiego złoża rozpoczęto nim w 2006 roku. Obecna przepustowość rurociągu wynosi 8,8 mld m3 gazu rocznie, ale po roku 2012 planowane
jest jej zwiększenie nawet do 20 mld m3 rocznie. W przyszłości gazociąg ten
miałby być połączony rurociągiem pod Morzem Kaspijskim z Turkmenistanem i Kazachstanem tworząc w ten sposób gazociąg transkaspijski.
W bliższej i dalszej przyszłości w regionie Morza Kaspijskiego ma powstać
jeszcze kilka ważnych rurociągów. Jednym z nich jest gazociąg mający połączyć Turkmenistan – Afganistan – Pakistan – Indie (TAPI). Gaz pochodzi ze
źródeł położonych przy granicy z Afganistanem. Pomysły budowy rurociągu
miały swoje początki już w latach 90. Przeszkodą dla ich realizowania była nie24
M. Missala, dz. cyt., s. 30.
E. Wyciszkiewicz, dz. cyt., s. 158–159.
26 M. Missala, dz. cyt., s. 25.
27 E. Wyciszkiewicz, dz. cyt., s. 162.
25
102
stabilna sytuacja w Afganistanie. Obecnie planowane zakończenie budowy gazociągu zostało określone na rok 2014. Wciąż jednak istnieje obawa przed atakami na budowany gazociąg, szczególnie na terenie Afganistanu i północnego
Pakistanu, ze strony Talibów28.
Jednym z rurociągów wzbudzających największe wątpliwości jest gazociąg
łączący Iran z Indiami. Jego projekt, podobnie jak gazociągu TAPI, był konsultowany od lat, ale decyzja o rozpoczęciu budowy przeciągała się. Spowodowane to było konfliktem indyjsko-pakistańskim. Nie bez powodu projekt
IPI (Iran – Pakistan – Indie) nazywany jest także „gazociągiem pokoju”. Jego budowa byłaby ważnym przejawem współpracy Indii i Pakistanu. Omawiany rurociąg transportowałby surowiec ze złóż w południowym Parsie
(Iran), dalej przesyłałby gaz przez południowy Pakistan do okolic Delhi (Indie). Jednakże stosunki Indii i Pakistanu są wciąż napięte. Rząd indyjski
odmawia podpisania umowy, obawiając się, że jakikolwiek konflikt mógłby
skutkować „zakręceniem kurka” przez Pakistan. Porozumienie podpisały na
razie strony irańska i pakistańska, przez co gazociąg IPI, stopniał do gazociągu IP29. Warto wspomnieć, że duży wpływ na blokowanie realizacji projektu miały także Stany Zjednoczone, które naciskały na Indie, aby te nie
negocjowały z Teheranem30.
Mimo że niemający znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie basenu Morza Kaspijskiego, ale wpływający na sytuację energetyczną Europy i jej kalkulacje co do działań w regionie kaspijskim, jest projekt rurociągu Nord Stream31. Wzbudza on silne emocje w Polsce, głównie z powodu omijania naszego kraju, państw bałtyckich i Europy Wschodniej, co doprowadzić może do
uzależnienia Europy Środkowej i Wschodniej (ale także Zachodniej) od dostaw rosyjskich. Günther Oettinger (komisarz ds. energii UE) twierdz natomiast, że „Nord Stream to priorytetowy projekt energetyczny Unii Europejskiej i ważny element uzupełniający europejską sieć energetyczną”32. Z racji
braku bezpośredniego związku z regionem Morza Kaspijskiego ograniczamy
się jedynie do sygnalizacji tego projektu.
Kwestie wyboru źródeł surowców, rozlokowania rurociągów i tras przesyłu
28 PAP, Gazociąg TAPI: Turkmenistan – Indie, przez Pakistan i Afganistan, http://finanse.wp.pl/kat,1356,title,Gazociag-TAPI-Turkmenistan-Indie-przez-Pakistan-i-Afganistan,wid,12939407,wiadomosc_koment.html?ticaid=1b79a&_ticrsn=3, dostęp: 12.2010 r.
29 K. Iwanek, Gazociąg Iran – Pakistan – Indie to na razie mrzonka, www.polska-azja.salon24.pl/209413,k-iwanek-gazociag-iran-pakistan-indie-to-na-razie-mrzonka, dostęp: 12.2010 r.
30 A. Dzisiów-Szuszczykiewicz, M. Trzpil, A. Łomanowski, Gazociąg Iran – Pakistan – Indie:
wybór polityczny czy ekonomiczny, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny”, 2008 nr 3, s. 6–7.
31 Gazociąg Nord Stream ma przesyłać gaz z obwodu wołogodzkiego z miejscowości Babajewo do Wyborga nad Morzem Bałtyckim, a dalej dnem morza, aż do okolic niemieckiego Greifswaldu. Pierwsza nitka gazociągu ma być gotowa do użytku w 2011 roku i przesyłać 27 mld m3
gazu rocznie. Otwarcie drugiej wyznaczono na rok 2012. Wielkość przesyłowa ostatecznej formy
Nord Stream ma wynosić ok. 55 mld m3 „błękitnego paliwa” rocznie. Obok kontrowersji politycznych, wzbudza on także wątpliwości ekonomiczne jako drogi i zbyt długi.
32 Zob.: www.nord-stream.com/pl.html?no_cache=1, dostęp: 11.2010 r.
103
Piotr Zawadzki
nośników energii oraz stosunki międzypaństwowe czy napięcia polityczne powodują, że budowa gazo- i ropociągów nie może być rozpatrywana jedynie
w kwestiach ekonomicznych, ale również geopolitycznych. Wskazuje to jednocześnie na mnogość czynników warunkujących decyzję o budowie. Polityka
państw kaspijskich, starających się zlikwidować monopol rosyjski poprzez wytyczanie nowych szlaków tranzytów pomijających Rosję, staje się dla unii korzystna ze względu na możliwość łatwiejszego zawierania umów z krajami basenu Morza Kaspijskiego. Jednakże tracąca wpływy w regionie Federacja Rosyjska może stawać się coraz bardziej rozgoryczona, a w efekcie rozpocząć surową politykę wobec państw europejskich.
Działania Unii Europejskiej w regionie kaspijskim
Unia Europejska, jak wskazano na początku artykułu, zmuszona jest dywersyfikować trasy dostaw surowców energetycznych. Zapasy UE kurczą się,
państwa członkowskie konsumują coraz więcej ropy i gazu, a zdecydowana
większość nośników energii trafia na ich tereny z terytorium Rosji. Jednym
z kierunków polityki energetycznej Unii Europejskiej, która ma na celu zróżnicowanie źródeł zaopatrzenia w surowce, stał się właśnie region kaspijski.
Unia nie ma na tym polu łatwego zadania, zważywszy, że musi konkurować
z Rosją, Chinami czy Stanami Zjednoczonymi. Każdy z tych krajów – dołączając jeszcze Indie i Pakistan – potrzebuje ogromnych ilości surowców energetycznych, co motywuje je do poszukiwania nowych źródeł nośników energii
w basenie Morza Kaspijskiego.
W 2004 roku powstała spółka Nabucco Gas Pipeline International GmbH,
która podjęła projekt budowy gazociągu Nabucco, mającego transportować
gaz z obszaru Morza Kaspijskiego przez Turcję do Austrii. Udziałowcami
w spółce są firmy: OMV (Austria), MOL (Węgry), Transgaz (Rumunia), Bulgargaz (Bułgaria), BOTAÆ (Turcja) oraz RWE (Niemcy). Rurociąg miałby
powstać właśnie po to, aby zdywersyfikować dostawy gazu do Europy. Unia
Europejska nie od razu poparła w pełni projekt Nabucco. Początkowo jego
przeciwnikiem były Niemcy, ale ostatecznie w 2009 roku UE jednomyślnie
przyjęła plan budowy gazociągu, a także oświadczyła, że dofinansuje rozpoczęcie prac kwotą 200 mln euro. Jak podkreślono, projekt Nabucco ma dla
unii znaczenie priorytetowe. Niestety sprawa nie jest taka prosta. Nabucco
miałby być zaopatrywany w gaz z Iranu, który dostarczałby go do Erzurum
(Turcja), a Turcja przesyłałaby go dalej do Austrii. Wiemy jednak, że do Erzurum płynie także gaz z gazociągu BTE i właśnie dlatego planuje się, aby również Azerbejdżan zasilał Nabucco. Kolejną częścią projektu jest sprowadzanie
do Erzurum gazu (a przez to zasilanie Nabucco) z Turkmenistanu, który miałby popłynąć dzięki planowanemu gazociągowi transkaspijskiemu. Wymienione powyżej kraje wyrażają chęć dostarczania surowca do Nabucco, ale podjęcie działań trwa wyjątkowo długo (Azerbejdżan wstrzymał rozpoczęcie eks-
104
ploatacji złóż Shah Deniz II, które miały być głównym producentem gazu dla
Nubucco, wyjaśniając, że nie zrobi tego, dopóki nie zostanie zatwierdzona budowa gazociągu)33.
Na przewlekłość realizacji projektu Nabucco wpływa wiele czynników.
Wiadomą rzeczą jest, że Rosja stara się blokować budowę tego gazociągu i sama zaproponowała konkurencyjny projekt South Stream. Problemem jest także niestabilność regionu Zakaukazia, gdzie niedawno trwał konflikt gruzińsko-rosyjski (przez co większość inwestorów Nabucco prawie zrezygnowała
z udziału w przedsięwzięciu). Rozpoczęcie pełnego funkcjonowania tranzytu
gazu gazociągiem Nabucco planowane jest na 2015 rok. Miałby on wtedy
transportować 31 mld m3 gazu rocznie.
Jak już zaznaczono Rosja opracowała konkurencyjny do wspieranego
przez unię rurociągu Nabucco, projekt o nazwie South Stream. Gazociąg ten
miałby połączyć bezpośrednio wybrzeża Rosji i Bułgarii, czyli przebiegać
dnem Morza Czarnego. Pierwsza nitka miałaby transportować gaz na tereny
Serbii, Węgier, Słowenii i Austrii. W późniejszym czasie miałaby powstać jedna z dwóch odnóg, która dostarczałaby surowiec do Grecji i Włoch. Motywacją budowy South Stream oraz jego „północnego brata” – Nord Stream – jest
najprawdopodobniej chęć ominięcia krajów tranzytowych Europy Wschodniej. South Stream ma dostarczać około 30 mld m3 gazu rocznie.
Warte uwagi jest, że projekt rosyjskiego gazociągu, który podtrzymuje zależność Europy od dostaw gazu z Rosji, został poparty m.in. przez Węgry. Węgierski premier, tłumacząc się z decyzji, powiedział: „byliście szybsi niż Nabucco”34. W gruncie rzeczy nadal nie wiadomo, co przyniosą kolejne lata w kwestii budowy rurociągów Nabucco i South Stream. Istotne jest jednak, że
z punktu widzenia politycznego oba gazociągi wzajemnie się wykluczają.
Zakończenie
Polityka energetyczna Unii Europejskiej jest obecnie jednym z priorytetów
rozwoju zjednoczonej Europy. W jej ramach dywersyfikacja dostaw źródeł
energii stanowi kluczowe zagadnienie. Zwiększenie uzależnienia od tranzytu
surowców energetycznych z terenów Federacji Rosyjskiej i za jej pośrednictwem może niekorzystnie wpływać na bezpieczeństwo energetyczne państw
członkowskich. Alternatywny region dostaw surowców dla Unii Europejskiej
może stanowić basen Morza Kaspijskiego.
Region kaspijski posiada zasoby surowców energetycznych, których wielkość znacząco wykracza poza obecne i przyszłe potrzeby państw nadbrzeżnych. Obecnie wiadomo już, że nie można ich porównywać do zasobów mie33 A. Kublik, Gazociąg Nabucco zostanie bez gazu?, http://wyborcza.biz/biznes/1,10
1562,7786210,Gazociag_Nabucco_zostanie_bez_gazu_.html, dostęp: 12.2010 r.
34 A. Łakoma, Węgry poparły rosyjski gazociąg, choć nie służy on UE, www.rp.pl/artykul/99803.html, dostęp: 12.2010 r.
105
Piotr Zawadzki
106
szczących się w Zatoce Perskiej, ale ich znaczenie wynika głównie z położenia.
Basen Morza Kaspijskiego może bowiem stanowić źródło dostaw gazu i ropy
dla kilku obszarów świata. Z tego m.in. powodu jest obszarem rywalizacji mocarstw, a także regionalnych potentatów. Doprowadziło to do powstawania interesujących projektów budowy rurociągów (np. BTC) czy do politycznej walki pomiędzy Azerbejdżanem i Rosją czy Rosją i USA.
Jednakże z regionem kaspijskim łączą się także pewne wyzwania. Może wydawać się on nieprzyjazny dla inwestycji zagranicznych ze względu na swoją
niestabilność polityczną czy nieuregulowany status prawny Morza Kaspijskiego. Także ostatni konflikt gruzińsko-rosyjski nie przyczynił się do zwiększenia
zainteresowania inwestorów zagranicznych tym obszarem.
Unia Europejska co prawda poparła projekt budowy gazociągu Nabucco,
chcąc zdywersyfikować źródła dostaw surowców i uniezależnić się od tranzytu
rosyjskiego, jednak Federacja Rosyjska nie pozwala sobie na utratę narzędzia,
jakim jest monopol na eksport gazu na tereny unijne, dlatego też stworzyła
swój własny projekt ropociągu South Stream. Poparty on został nawet przez
niektóre państwa członkowskie UE. Wspólnota dążąc do stopniowego zmniejszania importu surowców energetycznych z terenów FR powinna więc w basenie Morza Kaspijskiego działać jako całość.
Bezpieczeństwo
narodowe
Dariusz Faszcza
Strategie bezpieczeństwa
narodowego i obrony
Republiki Bułgarii
Należąca od 2004 roku do Sojuszu Północnoatlantyckiego i od 2007 roku
do Unii Europejskiej Republika Bułgarii stanowi ważny element bezpieczeństwa na Półwyspie Bałkańskim. Wybierając kurs na zbliżenie z NATO i Europą Zachodnią, obrona narodowa Bułgarii realizowana jest w ramach zbiorowego bezpieczeństwa sojuszu i zgodnie z polityką bezpieczeństwa UE, zachowując tradycyjnie, dobre relacje z Rosją1.
Mimo odczuwalnych braków w kasie państwowej i stosunkowo niskich nakładów na obronność (ok. 12 384 $ na osobę, podczas gdy średnia w NATO
wynosi 34 941 $)2, Sofia stara się uchodzić za wiarygodnego członka sojuszu,
angażując się w działania na rzecz utrzymania pokoju na świecie, w tym w natowskie misje wojskowe oraz, stosownie do możliwości, modernizując uzbrojenie i wyposażenie armii.
Ten zamieszkały przez 7,204 mln mieszkańców kraj utrzymuje liczące
34 975 żołnierzy siły zbrojne (16 268 – wojska lądowe, 3471 – marynarka wojenna, 6706 – siły powietrzne, 8530 – instytucje centralne, w tym sztab generalny), wyposażone m.in. w 362 czołgi, 1578 transportery opancerzone, 4 fregaty, 62 samoloty bojowe i 41 śmigłowce3. Poza jego granicami służbę w różnego rodzaju misjach pokojowych i stabilizacyjnych pełni 750 żołnierzy. Bułgarzy są obecni w Afganistanie, Iraku, Kosowie i u wybrzeży Libii4 (misje
NATO), w Liberii (misja ONZ), Bośni i Hercegowinie (misja Athea UE) oraz
w Armenii i Mołdawii (misje obserwacyjne OBWE)5. Łącznie stanowi to około 4% całości sił zbrojnych.
1
R. Sendek, Bułgarski pragmatyzm, „Polska Zbrojna”, 2010 nr 4, s. 49.
Tamże, s. 48.
3 Military Balance 2010, The annual assessment of global military capabilities and defense economics, The International Institute for Strategic Studies, Londyn 2010, s. 121–122.
4 Drazki frigate joins Unified protector operation, www.md.government.bg/en/, dostęp:
28.04.2011 r.
5 Military Balance 2011 …, s. 123.
2
109
Dariusz Faszcza
Liczby te są jednak dalekie od wymogów stawianych przez NATO. Przewidują one bowiem utrzymywanie w gotowości do wyjazdu 50% sił, spośród
których 10% powinno przebywać w rejonie misji. Jak się wydaje, ten skromny
udział armii bułgarskiej w działaniach stabilizacyjnych jest i tak sporym obciążeniem dla budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej kierowanego przez
69-letniego ministra, byłego generała Anyu Angelova.
W ramach poprawy zdolności operacyjnych w najbliższych latach Bułgaria
zamierza przeznaczyć 1,5 mld USD na modernizację sił zbrojnych. Środki te
mają być przeznaczone na realizację 13 programów głównych. Zaplanowano
również 40 programów dodatkowych, które mogą być zrealizowane w miarę
pozyskania dodatkowych funduszy lub w wypadku rezygnacji z któregoś z programów głównych6.
Główne programy modernizacyjne to: utworzenie batalionowej grupy
bojowej, modernizacja systemu obrony przeciwlotniczej trzech fregat, pozyskanie do 2015 roku, w miejsce dotychczas użytkowanych samolotów MiG–21,
samolotów bojowych nowej generacji (w grę wchodzą amerykańskie F–16, zachodnioeuropejski Eurofighter i szwedzkie Gripeny), zabezpieczenie eksploatacji myśliwców MiG–29 (samoloty mają pozostać na uzbrojeniu co najmniej
do 2020 r.), zabezpieczenie eksploatacji śmigłowców AS–352 Cougar i AS–323
Panther, modernizacja systemów nawigacyjnych marynarki wojennej, pozyskanie terminala powietrznego systemu rozpoznania celów naziemnych AGS,
opracowanie systemu rozpoznania strategicznego, pozyskanie modułu łączności i wsparcia informacyjnego wojsk, zwiększenie możliwości sił specjalnych,
zagwarantowanie bezpieczeństwa informatycznego, powstanie zintegrowanego ośrodka dowodzenia siłami zbrojnymi i opracowanie automatycznego systemu dowodzenia7.
Bułgarzy od kilku lat utrzymują ożywione kontakty wojskowe z Waszyngtonem. Ich efektem są doroczne, odbywające się od 2008 roku, wspólne ćwiczenia pod kryptonimem Thracian Spring (ostatnie ćwiczenie, odbyło się od
27 kwietnia do 5 maja 2011 roku8) oraz porozumienie podpisane w kwietniu
2006 roku o wydzierżawieniu przez Amerykanów na okres dziesięciu lat czterech baz wojskowych w tym kraju9. Ze względu na położenie geograficzne
Bułgarii i duże zasoby niewykorzystywanej infrastruktury wojskowej ich głównym zadaniem jest zapewnienie możliwości przerzutu wojsk USA w rejon Bliskiego Wschodu. W myśl zawartego porozumienia żołnierze amerykańscy wykorzystują 135 hektarowy poligon Nowe Seło pod Sliwenem, lotnisko Bezmer
pod Jambołem i największą bazę lotniczą Bułgarii – Graf Ignatiewo pod Płow6
Bułgaria: 1,5 mld USD na modernizację, www.altair.com.pl/start-6173, dostęp: 26.04.2011 r.
Bulgaria Embarks on Ambitious Military Modernization Program, www.novinite.com/view_news.php?id=127543, dostęp: 22.04.2011 r.
8 Bulgaria, US Militaries Start ‘Thracian Spring’ Drills, www.novinite.com/view_news.php?id=
127705, dostęp: 28.04.2011 r.
9 Bułgaria będzie miała amerykańskie bazy, www.altair.com.pl/start-866, dostęp: 20.04.2011 r.
7
110
Strategie bezpieczeństwa narodowego i obrony Republiki Bułgarii
diw. Korzystają także z magazynów wojskowych koło miasta Ajtos, nad wybrzeżem Morza Czarnego. Na terenie bałkańskiego państwa rozmieszczony
został oddział, odpowiadający sile niepełnej brygady (nie więcej niż 2,5 tys.
żołnierzy). Według wcześniejszych informacji, w wypadku zagrożenia, Amerykanie zwiększą swoje siły w Bułgarii do pełnego zespołu brygadowego. Wykorzystanie aż dwóch lotnisk i dużych magazynów pozwoli jednocześnie na przerzut i zaopatrywanie znacznie większych sił10.
Ogólne cele w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa Bułgarii zawarte są
w konstytucji uchwalonej w 1991 roku. Artykuł 2., ustęp 2 ustawy zasadniczej
jednoznacznie wskazuje, że integralność terytorialna państwa jest nienaruszalna11, a siły zbrojne są gwarantem suwerenności, bezpieczeństwa i niepodległość
kraju oraz jego integralności terytorialnej12. Konstytucja gwarantuje także swoim obywatelom prawo do życia, godności i przestrzeganie praw jednostki oraz
stworzenie warunków dla swobodnego rozwoju człowieka i obywatela13.
Drugim co do znaczenia strategicznym dokumentem jest przyjęta 25 lutego
2011 roku przez Zgromadzenie Narodowe (Narodno S”branie) Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Republiki Bułgarii14. Dokument został opracowany
zgodnie z Rządowym Programem na rzecz Europejskiego Rozwoju Bułgarii,
a przy jego tworzeniu uwzględniono efekty uzyskane podczas realizacji dotychczas obowiązującej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 1998 roku i projekty strategii bezpieczeństwa narodowego z lat 2005 i 2008. Przedstawiając na posiedzeniu parlamentu rządowy projekt strategii premier Bojko Borysow stwierdził, że dokument jest wynikiem ponad półrocznej pracy z udziałem przedstawicieli instytucji i środowisk naukowych oraz organizacji pozarządowych15.
Ogólnie rzecz biorąc, strategia bezpieczeństwa jest zgodna z dokumentami
NATO i UE i akcentuje potrzebę zintegrowania działań krajowych w celu
zmniejszenia ryzyka, zagrożeń i wyzwań na progu nowego stulecia.
Nowa strategia przedstawia szerokie zrozumienie bezpieczeństwa narodowego, podejmując obok spraw bezpieczeństwa narodowego, aspekty społeczne
i ekonomiczne, nie umniejszając przy tym wagi problematyki obrony, polityki
zagranicznej, wywiadu, ochrony porządku publicznego i porządku prawnego16.
Strategia jako cel nadrzędny stawia sobie zapewnienie obywatelom Bułgarii uniwersalnych wartości: wolności, pokoju, humanizmu, równości, sprawiedliwości, tolerancji, bezpieczeństwa, jedności państwa i dobrobytu narodu. Do
żywotnych interesów państwa w prezentowanym dokumencie zaliczono:
10
Tamże.
Konstituciâ na Republika B”lgariâ, www.parliament.bg/bg/const, dostęp: 17.05.2011 r., art.
2, ust. 2.
12 Tamże, art. 9, ust. 1.
13 Tamże, art. 4, ust. 2.
14 Strategiâ za nacionalna sigurnost na Republika B”lgariâ, www.md.government.bg/bg/doc/tema/20110319_strategia_za_nacionalna_sigurnost.pdf, dostęp: 17.05.2011 r.
15 Narodnoto s”branie prie Strategiâ za nacionalna sigurnost na Republika B”lgariâ, www.parliament.bg/bg/news/ID/2201, dostęp: 17.05.2011 r.
16 Strategiâ za nacionalna …, ust. 3.
11
111
Dariusz Faszcza
– zapewnienie prawa, wolności, bezpieczeństwa i dobrobytu obywateli,
społeczeństwa i państwa;
– utrzymanie suwerenności, integralności terytorialnej i jedności narodu;
– ochronę porządku konstytucyjnego i wartości demokratycznych;
– ochronę ludności i infrastruktury krytycznej w sytuacjach kryzysowych,
podczas katastrof, wypadków i innych zagrożeń;
– zachowanie i rozwój tożsamości narodowej, opierającej się na podstawie jednego obywatelstwa;
– zapewnienie integralności bułgarskiego społeczeństwa obywatelskiego;
– pokonanie negatywnych procesów demograficznych, zniwelowanie nierówności w rozwoju regionalnym i budowa środowiska społeczno-gospodarczego, zapewniającego warunki do rozwoju17.
Wśród innych ważnych interesów znalazły się m.in.: rozwój dobrosąsiedzkich stosunków i zapewnienie bezpieczeństwa regionalnego i stabilności, rozwój współpracy regionalnej w obszarze regionu Morza Czarnego, zapewnienie
bezpieczeństwa energetycznego poprzez dywersyfikację źródeł energii oraz
innych strategicznych surowców, rozwój szkolnictwa, edukacji i nauki, zapobieganie i zwalczanie korupcji i przestępczości zorganizowanej oraz utrzymanie wysokiej jakości środowiska i zasobów naturalnych18.
Dokument wymienia jako główne zagrożenia dla bezpieczeństwa zewnętrznego: terroryzm, ochronę środowiska naturalnego, rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych i epidemii, bezpieczeństwo energetyczne oraz jako zupełnie
nowe zjawisko – porwania statków handlowych19.
W hierarchii zagrożeń wewnętrznych na pierwszym miejscu wymieniona
została korupcja a następnie przestępczość zorganizowana (w tym handel narkotykami), wzrost liczby wypadków na drogach, biurokracja, nierówność społeczna oraz pogorszenie stanu zdrowia społeczeństwa20.
Określając ramy instytucjonalne i formułując ogólne wytyczne w zakresie
przeciwdziałania potencjalnym zagrożeniom strategia stanowi podstawę do
prowadzenia polityki i rozwijania prawodawstwa w dziedzinie bezpieczeństwa
narodowego, w tym doktryny wojskowej Bułgarii21.
Dwa miesiące od chwili przyjęcia przez Zgromadzenie Narodowe Strategii
Bezpieczeństwa Narodowego rząd na posiedzeniu 13 kwietnia 2011 roku zatwierdził Narodową Strategię Obrony zatytułowaną Efektywne siły, nowoczesna obrona22. Projekt dokumentu, będący sektorową strategią w zakresie
obronności został przygotowany w Ministerstwie Obrony Narodowej i opubli17
Tamże, ust.19.
Tamże, ust. 20.
19 Tamże, ust. 27–43.
20 Tamże, ust. 44–57.
21 Pravitelstvoto prie Strategiâ za nacionalna sigurnost na Republika B”lgariâ, www.government.bg/cgi-bin/e-cms/vis/vis.pl?g=&n=1739&p=0228&s=001, dostęp: 17.05.2011 r.
22 Nacionalna otbranitelna strategiâ, www.md.government.bg/bg/doc/programi/20110
414_nac_otbr_strategia.pdf, dostęp: 19.04.2011 r.
18
112
kowany na jego stronie internetowej. Jest to dokument, który łączy w sobie
elementy typowej strategii bezpieczeństwa oraz doktryny wojskowej. Opisuje
on działalność ministerstw i agencji odpowiedzialnych za obronę narodową.
Określa zadania sił zbrojnych, formy i metody ich funkcjonowania oraz określa środki i zasoby potrzebne na ich realizację. W przyszłości stanowić ma podstawę do opracowania doktryny sił zbrojnych Bułgarii i koncepcji operacyjnych. Jest to dokument otwarty. Jego aktualizacja zależy od tempa i skali
zmian w środowisku bezpieczeństwa.
Jak zapisano w jego wstępie, uwzględnia on treści zawarte w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Republiki Bułgarii, Strategii NATO Aktywne zaangażowanie, nowoczesna obrona zaaprobowanej przez państwa członkowskie sojuszu podczas szczytu w Madrycie w listopadzie 2010 roku oraz w Europejskiej
Strategii Bezpieczeństwa Bezpieczna Europa w Lepszym Świecie z 2003 roku23.
W swojej głównej części przyjęta strategia dokonuje charakterystyki środowiska bezpieczeństwa współczesnego świata, wskazuje cele pośrednie w zakresie bezpieczeństwa i nakreśla sposoby ich realizacji24.
Charakteryzując środowisko bezpieczeństwa autorzy strategii podkreślają
złożoność i nieprzewidywalność procesów w obszarze współczesnego bezpieczeństwa. Jako najważniejsze czynniki środowiska bezpieczeństwa wymieniają: globalizację, kryzys finansowy i gospodarczy, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia i środków jej przenoszenia, zagrożenia klimatyczne, demograficzne, ekologiczne i zdrowotne, niebezpieczeństwa ze strony asymetrycznych
konfliktów, w tym terroryzm, cyberataki, istnienie grupy państw w stanie rozpadu, wewnętrzne i religijne konflikty, europejski i euroatlantycki proces integracji oraz działania społeczności międzynarodowej na rzecz demokracji,
pokoju i bezpieczeństwa25.
W strategii zawarto opinię, że ryzyko wybuchu konfliktu globalnego jest
małe, niemniej na poziom bezpieczeństwa na świecie wywierają wpływ regionalne ośrodki napięcia i niestabilności. Kluczowe znaczenie dla państwa bułgarskiego ma rozwój sytuacji w zachodniej części Bałkanów, w basenie Morza
Czarnego (tzw. zamrożone konflikty), na Bliskim Wschodzie, w Środkowej Azji
(tu specjalna rola przypada Afganistanowi) oraz nierozwiązane konflikty
w Afryce26. Wśród niebezpieczeństw wskazano także na rosnące zagrożenie
atakami na cele strategiczne położone na terytorium Bułgarii „rakietami balistycznymi z krajów odległych regionów”. Choć w dokumencie nie wymieniono
państwa, które stanowi bezpośrednie zagrożenie, to wiadomo, że tylko Iran ma
tego typu rakiety, stanowiące niebezpieczeństwo dla tego bałkańskiego kraju.
Jako cele polityki bezpieczeństwa państwa wymieniono:
– obronę suwerenności, bezpieczeństwa i jedności terytorialnej państwa;
23
Tamże, ust. 1.
Tamże, ust. 2.
25 Tamże, ust. 5.
26 Tamże, ust. 24–28.
24
113
Dariusz Faszcza
– zapewnienie swobodnego rozwoju i realizacji narodowych interesów;
– wkład w rozwój kolektywnej obrony NATO, uczestniczenie w operacjach kryzysowych spoza artykułu 5. traktatu waszyngtońskiego oraz
udział w działaniach na rzecz umacniania bezpieczeństwa i obrony UE;
– udział w międzynarodowym procesie umacniania pokoju i bezpieczeństwa w regionie i na świecie;
– umacnianie systemu obrony i rozwoju sił zbrojnych adekwatnie do potrzeb i możliwości;
– zapewnienie pomocy ludności, władzom państwowym i lokalnym podczas kryzysu27.
Dokument przedstawia siły zbrojne jako główny środek zapewniający
zdolności obronne kraju. Kluczowym przy tym jest zatem rozwój zdolności
obronnych w oparciu o zintegrowany system zarządzania obroną oraz cywilną kontrolę parlamentu. Wielkość i struktura sił zbrojnych Bułgarii ma być
odpowiednia do skali zagrożeń28. Armia w czasie pokoju ma być armią zawodową (przekształcenie w armię zawodową nastąpiło w styczniu 2008 r.), a jej
uzupełnieniem mają być ochotnicze siły rezerwowe29. Zgodnie z treścią strategii armia ma być w stanie realizować zadania związane z obroną, utrzymaniem międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz zapewnieniem bezpieczeństwa narodowego w czasie pokoju30. Obrona w tym wypadku rozumiana jest jako udział wojsk bułgarskich w działaniach związanych z obroną
suwerenności i niepodległości, oraz integralności terytorialnej państw i członków NATO w zakresie artykułu 5. traktatu waszyngtońskiego31. W wypadku
zagrożenia bezpieczeństwa kraju przewiduje się użycie całego potencjału
obronnego państwa32, natomiast w wypadku zaatakowania innego państwa
będącego członkiem sojuszu NATO planowane jest skierowanie do dyspozycji partnerów komponentu wojskowego stanowiącego odpowiednik brygady
zmechanizowanej33.
Jako najważniejszy element potencjału obronnego państwa wymieniono
czynnik ludzki, upatrując w nim największe rezerwy34. Pozostałe zasoby niezbędne do obrony to środki materialne, informacyjne i finansowe. Jeżeli chodzi o te ostanie to w przyjętym dokumencie znalazł się zapis o utrzymaniu nakładów finansowych na wojsko w wielkości nie mniejszej niż 1,5% produktu
krajowego brutto, a po uwzględnieniu innych kosztów i emerytur wojskowych
nie mniejszej niż 2%35. Dotychczas odsetek ten wahał się od 2,8%, 2,2% PKB
27
Tamże, ust. 36.
Tamże, ust. 87.
29 Tamże, ust. 88.
30 Tamże, ust. 48.
31 Tamże, ust. 49.
32 Tamże, ust. 51.
33 Tamże, ust. 52.
34 Tamże, ust. 94.
35 Tamże, ust. 123.
28
114
36
37
w pierwszych latach członkowstwa w NATO, aby obniżyć się do 1,4% PKB
w 2010 roku. Wprowadzona poprawka spowoduje, że budżet ministerstwa
obrony wzrośnie o około 100 mln lewów w stosunku do 2010 roku.
W odniesieniu do misji pokojowych zdecydowano, że liczba personelu wojskowego przebywająca jednocześnie poza granicami kraju nie może przekroczyć 1000 osób, co stanowi wzrost o 250 osób. W praktyce daje to możliwość
wysłania oddziału w sile wzmocnionego batalionu (grupy bojowej) lub większej ilości mniejszych pododdziałów. W odniesieniu do marynarki wojennej
jest to równowartość fregaty. Strategia przewiduje obok dotychczas wystawianych sił morskich i lądowych możliwość wysłanie w rejon misji także komponentu lotniczego. Rotacja żołnierzy wojsk lądowych ma odbywać się po sześciu
miesiącach. Czas pobytu fregaty na morzu ma wynosić od 3 do 6 miesięcy
w roku, natomiast realizacja zadań przez lotnictwo ma trwać do sześciu miesięcy w roku36.
Strategia obrony Bułgarii ma obowiązywać przez okres dziesięciu lat, do
2020 roku. Przewiduje się jednak, że w 2015 roku w zależności od rozwoju sytuacji międzynarodowej może zostać dokonana jej aktualizacja37.
Podsumowując należy stwierdzić, że oba dokumenty są deklaracją intencji
bułgarskiej polityki w zakresie bezpieczeństwa i obronności, jednocześnie
określając formy narodowego wysiłku w tych dziedzinach. Są one odbiciem
bieżącej polityki prowadzonej przez Sofię z uwzględnieniem międzynarodowych uwarunkowań bezpieczeństwa państwa i jego członkostwa w NATO
i UE.
Tamże, ust. 55.
Tamże, ust. 125.
115
Radykalizm
i ekstremizm
polityczny
Jarosław
Tomasiewicz
Konstelacja
„narodowych piłsudczyków”
Polską scenę polityczną lat 30. rozdzierał konflikt między „państwowotwórczą” sanacją a obozem narodowym. Zarazem jednak, jak zauważył Jacek Bartyzel, miał wtedy miejsce „początek procesu wzajemnego zbliżania się niektórych odłamów obozów: nacjonalistycznego i piłsudczykowskiego”1, usiłujących połączyć autorytaryzm sanacji z nacjonalizmem endecji. Po stronie endeckiej były to Związek Młodych Narodowców (Ruch Narodowo-Państwowy)
i Ruch Narodowo-Radykalny, po stronie sanacyjnej mniej znane grupki „narodowych piłsudczyków”.
1. „Czerwona Róża”
Pionierską rolę w dziedzinie syntezy „narodowo-państwowej” odegrało po
stronie piłsudczykowskiej pismo „Czerwona Róża”. Założyli je jesienią 1933
roku wychowankowie Adama Skwarczyńskiego, tworzący grupę „Nowa Polska”: L. Rubach, B. Wrona, W. Ipohorski, L. Skórewicz2. Jak napisali o sobie
po latach „Czerwona Róża” była „zespołem ludzi, którzy uświadomili sobie,
że są nacjonalistami”3. Oznajmili wtedy, że „Państwo nie może być przeciwstawiane [narodowi – przyp. J.T.], gdyż jest ono tylko jego [narodu – przyp. J.T.]
formą bytu i narzędziem woli. Trzeba więc dać spokój tworzeniu »na złość en1 J. Bartyzel, Konserwatyzm bez kompromisu. Studium z dziejów zachowawczej myśli politycznej w Polsce w XX wieku, Toruń 2001, s. 231–232.
2 Idea zjednoczenia rozdzielonych prądów nacjonalizmu polskiego, „Myśl Polska” [dalej: MP],
nr 10–11/1938; B. Łukomski, Z przed pięciu lat (Wspomnienie), „Płomieńczyk”, nr 5/1938;
L. Skórewicz, List otwarty do Redakcji czasopisma „Płomieńczyk”, „Czerwona Róża” [dalej: CR],
nr 2/1938; „Czerwona Róża” Rediviva, CR, nr 1/1938.
3 W. Ipohorski-Lenkiewicz, Narodowi piłsudczycy, CR, nr 1/1938. Jeden z redaktorów wspominał konsternację, jaką wzbudził wśród innych sanacyjnych dygnitarzy pomysł otwarcia na nacjonalizm. Niechętne narodowym piłsudczykom „Państwo Pracy” sugerowało, że „Czerwona
Róża” to kontynuacja „Głosu Prawdy”. Kawalerowie Czerwonej Róży, „Państwo Pracy”,
nr 37/1933.
119
Jarosław Tomasiewicz
dekom« sztucznej »ideologii państwowej«”4. Według Witolda IpohorskiegoLenkiewicza „Zwrot ku Nacjonalizmowi w środowisku legionowym przypominał (…) perypetie tego molierowskiego bohatera, który ze zdumieniem dowiedział się – że pisze [!] prozę…”5. Grupa została początkowo zaatakowana
przez ortodoksyjnych piłsudczyków, wsparł ją jednak Adam Skwarczyński, widząc „możliwość porozumienia młodych myślących narodowo”6.
„Czerwona Róża” przestała się ukazywać w 1934 roku, ale po czterech latach znów wróciła na scenę polityczną Polski. Pismo było ściśle związane z linią Obozu Zjednoczenia Narodowego, z tych pozycji atakowało nie tylko opozycję demoliberalną, ale też półopozycję występującą na orbicie obozu sanacyjnego: grupę „Polityki”, Falangę (RNR), „Jutro Pracy”, a przede wszystkim
– pułkownika Walerego Sławka. Temu ostatniemu zarzucano, że jego ideałem
było „»odpolitycznione«, rozproszkowane, bierne społeczeństwo, nad którym
miała panować wszechpotężna biurokracja”7. W. Ipohorski-Lenkiewicz określił stanowisko grupy proklamując epokę E. Rydza-Śmigłego: „nowy kurs polityczny marsz. Śmigłego jest rozwinięciem pierwiastków »rewolucji narodowej«, które tkwiły w Przewrocie Majowym”8. Zarazem postulował utworzenie
Narodowego Bloku Wyborczego przez OZN, SN i ONR (ale bez Falangi jako
„grupy rewolucyjnej”)9.
Swój powrót redakcja wyjaśniła stwierdzając, że „W obliczu niebezpieczeństwa zewnętrznego winno nastąpić scałkowanie poszczególnych odłamów Nacjonalizmu polskiego”. Konstatując, że „Nacjonalizm jest modny”, nie omieszkała przypomnieć swego pierwszeństwa na tym polu. Stawiała zarazem tezę,
że cały obóz legionowy ma charakter narodowy, że „Nacjonalizm polski płynął (…) dwoma korytami (…) Piłsudczycy – obok Narodowej Demokracji –
reprezentują (…) swoją specyficzną odmianę Nacjonalizmu”10. Teza o dwóch
nurtach polskiego nacjonalizmu sprzyjała bardziej pojednawczemu stosunkowi do endecji. Uznano zasługi Dmowskiego w kwestii żydowskiej i ukraińskiej,
a zwłaszcza jego rolę w uzmysłowieniu, że „co innego – formalna paszportowa przynależność państwowa – a co innego – organiczna przynależność do
pnia Narodu Polskiego”11.
Przede wszystkim jednak zaostrzył się stosunek do Żydów. „Czerwona
Róża” wystąpiła z inicjatywą referendum dotyczącego przymusowej emigracji,
domagała się ustawodawstwa wyjątkowego przeciw Żydom i zakazu posiada4
O scałkowanie nacjonalizmu polskiego, „Awangarda Państwa Narodowego”, 1938, s. 311–312.
W. Ipohorski-Lenkiewicz, „Płomieńczyk”, nr 7/1937.
6 B. Łukomski, Z przed pięciu lat…, dz. cyt.
7 Płk. Sławek i Jacek Soplica, CR, nr 5/1938; zob. też: Z prasy, CR, nr 7/1939; Giermek zakonspirowany, CR, nr 1/1938; Osobliwi buntownicy, CR, nr 2/1938.
8 W. Ipohorski-Lenkiewicz, Zdławiony patos, CR, nr 5/1938; Tenże, Neo-sanacja, CR,
nr 7/1939.
9 Tenże, O skutecznym rad sposobie…, CR, nr 2/1938.
10 Tenże, Narodowi piłsudczycy, dz. cyt.; Tenże, Neo-sanacja, dz. cyt.
11 Tenże, Człowiek, który posiadał część prawdy, CR, nr 6/1939.
5
120
Konstelacja „narodowych piłsudczyków”
nia przez nich ziemi, proponowała, by parlament przyjął uchwałę, że artykuł
7. konstytucji (gwarantujący równość praw) nie odnosi się do Żydów. Również
wobec innych mniejszości postulowano prowadzenie twardej polityki12.
Wyraźniejsze stały się też akcenty totalitarne w publicystyce grupy. Co prawda nie tyle negowano demokrację, co ją redefiniowano, sprowadzając do
„udziału czynnika społecznego w życiu zbiorowym, równości wobec prawa oraz
przekreślenia przesądów i przywilejów stanowych”. Atakowano jednak zarazem praktykę ustroju demokratycznego za „obronę przywileju żydowskiego,
tolerowanie obcych agentur i kult rozkładu w Państwie”13. Staroświeckiemu
elitaryzmowi W. Sławka przeciwstawiano „śmiałe sięgnięcie do mas”, tj. totalitarną socjotechnikę OZN. Krytykując ordynację wyborczą nie domagano się jej
demokratyzacji, lecz przeciwnie – uważano, że „powinna przewidywać głosowanie na Ideę, a nie reprezentantów drobnych lokalnych interesów”14. Generalnie jednak, zgodnie z linią obozu zastrzegano się, że „Polska jutra nie będzie
zapewne ani państwem totalnem, ani demokracją parlamentarną, lecz (…) będzie Polską narodową”15. Z tego też punktu widzenia – zdeterminowanego dodatkowo potrzebami bieżącej walki politycznej – dystansowano się od „ideału
hitlerowskiego państwa totalnego” reprezentowanego przez Falangę16.
2. „Płomieńczyk”
Pismo „Płomieńczyk” również wyrosło z grupy „Nowej Polski”. Po upadku
„Czerwonej Róży” niektórzy członkowie grupy w marcu 1937 roku założyli
„Płomieńczyk” jako „pismo poświęcone ideologii Adama Skwarczyńskiego”17.
Za cel stawiali sobie przezwyciężenie historyczno-personalnych sporów, celnie
zauważając, że „identyczne w zasadzie hasła są podawane przez różne ugrupowania, które się wszystkie mienią narodowymi”, ale każde chce zjednoczenia pod swoim przywództwem18. Z tego powodu krytykowano oba główne bloki: ruch narodowy za bezkompromisową antyrządowość i ograniczanie programu do „fragmentu dynamiki narodowej” (antysemityzmu), obóz sanacyjny
za bezideowość („biurokracja – bezduszna, zimna, obojętna, (…) bez ognia,
bez idei”)19. „Płomieńczyk” zapowiadał, że „Prawdziwy nacjonalizm przeciera
12 L. Skórewicz, „Polityka” i Białoruś, CR, nr 6/1939; B. Wasylewski, Z widłami na Rzeczpospolitą, CR, nr 7/1939; zob. też: Proponujemy plebiscyt o żydach!, CR, nr 6/1939; Żydzi i ziemia
czyli od czego zacząć?, CR, nr 5/1938; Oenerae vicisti!, Tamże; L. Skórewicz, Ambasadorzy cudzych kłopotów, Tamże; T. Lutosławski, Mit o potędze brytyjskiego Izraela, CR, nr 11/1939; Tenże,
Urodzaj na demokrację i ideowi mieszańcy, CR, nr 7/1939; Konstytucja i Żydzi, Tamże.
13 W. Ipohorski-Lenkiewicz, Neo-sanacja, dz. cyt.
14 Tenże, Zdławiony patos, dz. cyt.
15 T. Lutosławski, Urodzaj na demokrację i ideowi mieszańcy, dz. cyt.
16 W. Ipohorski-Lenkiewicz, O skutecznym rad sposobie, dz. cyt.
17 Niezbędny komentarz, „Płomieńczyk”, nr 2/1937. Wydawcą był Stanisław Mikiciuk.
18 Kompleks Klucznika, „Płomieńczyk”, nr 3/1937; J. Podolski, U źródeł oporu, „Płomieńczyk”, nr 5/1938.
19 Veritas, Próba analizy, „Płomieńczyk”, nr 2/1937.
121
sobie dopiero drogi” poprzez scalenie elementów narodowo-radykalnych, lewicy patriotycznej i młodych katolików20. Na drodze do tej syntezy stały resztki tendencji liberalnych w szeregach piłsudczyków, dlatego dążono do ostatecznej z nimi rozprawy – apelowano, by „zdecydować się na śmiałe i męskie
posunięcia w wielkim stylu”, domagano się przeprowadzenia czystki („żelaznej miotły”)21.
Nie oznaczało to wszakże kursu totalitarnego. Początkowo wprawdzie
przyjęto z aprobatą powstanie OZN jako wyraz „Thermidora” oraz nieoficjalny akces doń Falangi („został (…) przesadzony mur graniczny, dzielący wrogie domeny polskich Montekkich i Kapuletów”)22. Już jednak pod koniec
1937 roku skrytykowano obóz za brak perspektywicznego programu („elementu przyszłościowego”) i realnego wpływu na działania rządu. Kilka miesięcy później otwarcie uznano, że eksperyment OZN się nie powiódł, czego dowodem miało być zerwanie z Falangą i „Jutro Pracy” implikujące kurs lewicowo-liberalny23. B. Łukomski skrytykował zepchnięcie opozycji do „ghetta”,
uznał że do prawdziwej konsolidacji „potrzeba (…) gwarancji równości praw
i obowiązków; potrzeba uczciwego i rzetelnego stosunku do partnerów”24. Widać tu wyraźną zbieżność ze stanowiskiem „Jutra Pracy”.
Wbrew pozorom nie widzimy tu integralnego demokratyzmu – ale chęć
zbliżenia do obozu narodowego jako głównej siły opozycyjnej. W. IpohorskiLenkiewicz sformułował zaskakującą dziś tezę, że w Polsce dokonują się dwa
równoległe procesy: „nawrót do ideałów rozsądnej demokracji” oraz „uświadamianie kwestii żydowskiej” i „nic nie stoi na przeszkodzie, ażeby oba te procesy (…) wzajemnie się uzupełniały”. Zaproponował nową formułę kompromisu, który miał polegać na przyjęciu postulatów narodowo-antysemickich
przez centrolewicę a społeczno-demokratycznych przez obóz narodowy25. Ce20 W. Smalewski, To, co naprawdę ważne, „Płomieńczyk”, nr 4/1938; B. Wasylewski, Tragiczna oda i ponury dług, „Płomieńczyk”, nr 2/1938. Natomiast ideologia „Zaczynu” odrzucana była
ze względu na brak nacjonalizmu. Ideologia państwowa, Anschluss i „Zaczyn”, „Płomieńczyk”,
nr 3/1938.
21 Veritas, O pełny Thermidor Majowy, „Płomieńczyk”, nr 4/1937; W. Ipohorski-Lenkiewicz,
Przegrzana para, „Płomieńczyk”, nr 1/1938.
22 Veritas, Pocałunek Almanzora, „Płomieńczyk”, nr 5–6/1937; W. Ipohorski-Lenkiewicz,
„Płomieńczyk”, nr 7/1937. Skądinąd stosunek do Falangi pozostawał krytyczny ze względu na jej
dążenia do wyłączności i „hispanizacji” (polaryzacji politycznej). „Falanga” i zjednoczenie, „Płomieńczyk”, nr 7/1938.
23 W. Ipohorski-Lenkiewicz, „Płomieńczyk”, nr 7/1937; W. Smalewski, To, co naprawdę ważne, dz. cyt.
24 B. Łukomski, Na starcie, „Płomieńczyk”, nr 7/1938; Tenże, Dwie konsolidacje, „Płomieńczyk”, nr 4/1938.
25 W. Ipohorski-Lenkiewicz, Impedimentum Judaicum, „Płomieńczyk”, nr 2/1938. Antysemityzm był ważnym elementem tożsamości ideowej „Płomieńczyka”. Ghetto a konstytucja, „Płomieńczyk”, nr 1/1937; Krew czy pieniądze?, „Płomieńczyk”, nr 4/1937; P. Wysocki, Żydzi w przemyśle polskim, Tamże; Oblicze Izraela, „Płomieńczyk”, nr 5–6/1937; B. Kowalski, Główna przeszkoda, „Płomieńczyk”, nr 4/1938; Likwidujemy żydów, „Płomieńczyk”, nr 5/1938. To samo należy powiedzieć o antykapitalizmie: T.M., Pierwszy krok, „Płomieńczyk”, nr 1/1937; [bez autora],
P. Matuszewski, Lenin i wychowanie gospodarcze, Tamże; T.M., Słodkie nadzieje, „Płomieńczyk”,
122
lem miała być „Polska narodowa, chrześcijańska i uspołeczniona”. Oznaczało
to odrzucenie haseł i postulatów faszystowskich. Choć zdarzały się pozytywne
opinie o systemie faszystowskim, to jednocześnie przekonywano o niemożności przeniesienia tych wzorów na polski grunt26. Krytykowano „pożal się Boże,
nadwiślańskich »faszystów«” za skłonność do „małpowania innych nacjonalizmów, co samo w sobie jest zaprzeczeniem zdrowego nacjonalizmu”27. Podkreślano, że nacjonalista nie może podporządkowywać się interesom obcego
mocarstwa, przestrzegano przed zagrożeniem ze strony III Rzeszy. Polski nacjonalizm od faszyzmu odróżniać miała etyka oparta na miłości, ofiarności
i odpowiedzialności indywidualnej, uznająca że „Z moralnej i materialnej siły
jednostek powstaje zbiorowa siła i jedność dająca potęgę narodu”28. Podkreślano nie tylko prymat narodu wobec państwa, ale też pierwszeństwo jednostki i zrzeszeń społecznych. Krytykowano „ubóstwienie aparatu państwowego”
i utożsamianie państwa z interesem biurokracji. „Nie stać nas (…) na żaden
porządny totalizm” – pisał szczerze W. Ipohorski-Lenkiewicz – „i conajwyżej
możemy mieć do czynienia z jakąś jego (…) karykaturą”29.
Dystans wobec ideologii faszystowskiej i jawnie totalitarnych postulatów
nie był równoznaczny z akceptacją demokracji parlamentarnej. Na łamach
„Płomieńczyka” spotkać można zarówno pochwałę demokracji, jak i poglądy
że „Nacjonalizm polski musi być również totalistyczny”30. Z jednej strony Stanisław Mikiciuk pisał, że „Ustrój (…) demokratyczny, racjonalnie pojęty,
sprzyja wyrobieniu się godności osobistej i samodzielności w człowieku”,
z drugiej Bronisław Mizerski projektował na wskroś totalitarny system prawny31. Przeważały jednak opinie, że „zawiódł eksperyment totalizmu biurokratycznego, lecz (…) z drugiej strony – nie stać nas na parlamentaryzm typu
francuskiego”, że ani totalitaryzm, ani demoliberalizm „w czystej postaci nie
pasuje do Polski”. W. Ipohorski-Lenkiewicz dochodził do wniosku, że „jedynie właściwą na dłuższą metę formą rządów w Polsce może być tylko rozsądna demokracja”. Chodziło oczywiście o rząd silny, ale poddany społecznej
kontroli: „O ile Konstytucja winna zabezpieczać Państwo przed kaprysami
nr 2/1937; Krowa i Teleskop, „Płomieńczyk”, nr 3/1937; K. Surała, Prawo nieograniczonego bogactwa, „Płomieńczyk”, nr 5–6/1937.
26 B. Łukomski, Przed następnym etapem, „Płomieńczyk”, nr 6/1938; T.M., A jednak plan jest
potrzebny…, „Płomieńczyk”, nr 4/1937.
27 Dał nam przykład Mussolini, „Płomieńczyk”, nr 1/1937; W. Smalewski, To, co naprawdę
ważne, dz. cyt.
28 M.D., Okruchy przemyśleń, „Płomieńczyk”, nr 4/1938; W. Ipohorski-Lenkiewicz, Rebus odcyfrowany, „Płomieńczyk”, nr 3/1938.
29 W. Ipohorski-Lenkiewicz, Impedimentum Judaicum, dz. cyt.; por. Totalizm biurokratyczny,
wybory i człowiek, „Płomieńczyk”, nr 2/1938; Pracownik i państwo, czyli ideologia z wysp Nowej
Gwinei, Tamże.
30 M.D., Okruchy przemyśleń, „Płomieńczyk”, nr 5/1938.
31 S. Mikiciuk, Dąb i trzcina, „Płomieńczyk”, nr 5–6/1937. Namiętną pochwałę „wolności ducha ludzkiego” można znaleźć też np. w: Nowy rytm polski, „Płomieńczyk”, nr 3/1937. Por. B. Mizerski, Polskie prawo narodowe, „Płomieńczyk”, nr 5/1938.
123
przypadkowej większości sejmowej, o tyle ordynacja wyborcza nie może być
środkiem do fałszowania rzeczywistości politycznej”32. Państwo miało być
oparte na zasadzie hierarchii, a nowy system miał zapewnić mechanizm selekcji umożliwiający najlepszym jednostkom dostęp do elity. Jeden z publicystów
projektował stopniowanie praw politycznych: „Ci, którzy na dobro powszechne nie oddziaływują dodatnio, muszą mieć uprawnienia publiczne (…) pomniejszone. (…) Są (…) i tacy, którzy muszą być w ogóle eliminowane [sic] ze
wspólnoty narodowej” (zaliczał tu Żydów, komunistów i defraudantów)33. Limitować planowano także wolność obywatelską, gdyż „Nacjonalista nie może
głosić wolności i swobody t.zw. demokratycznej, jeśli ta daje obcej agenturze
dostęp do (…) życia polskiego”34. Charakterystyczny był stosunek „Płomieńczyka” do projektu ustrojowego ONR-ABC: o ile akceptowano zerwanie
z „kompleksem Führera” to krytykowano zbytnie rozproszenie władzy (słabsza pozycja głowy państwa, zbyt duże uprawnienia Senatu, „przesadna” niezawisłość sądów)35.
3. Obóz Patriotów
Kolejnym nacjonalistycznym odpryskiem sanacji był pomorski Obóz Patriotów, utworzony przez posła Stefana Matusiaka, a wydający w 1936 roku
w Toruniu pismo „Miecz i Młot” pod redakcją Wacława Sigurskiego. Członkowie OP określali się jako piłsudczycy; przyznawali, że wykonując dotąd
tylko rozkazy komendanta, po jego śmierci zagubili się. W obrębie obozu sanacyjnego grupa odcinała się od spuścizny BBWR, orientowała się natomiast na E. Rydza-Śmigłego (już jego przemówienie z maja 1936 r. zostało
nazwane „historycznym”)36. Jako priorytety wyznaczano: „Niepodległość
utrzymać i chronić oraz potęgę Państwa, na silnej opartą władzy wzmagać
(…) Dobru Narodu podporządkować życie jednostki (…). Podjąć wyścig
pracy i wartość obywatela mierzyć wyłącznie jego czynami”37. Zwrot ku nacjonalizmowi uzasadniano uznając go za jedyną alternatywę dla komunizmu.
Olgierd Benisławski pisał, że „niepodległościowiec mając tylko dwie alternatywy do wyboru, MUSI WYBRAĆ NACJONALIZM”38. Oznaczało to zarazem odrzucenie federalizmu i panslawizmu, akcentowanie wrogości wobec
32
W. Ipohorski-Lenkiewicz, Impedimentum Judaicum, dz. cyt.; Nowy rytm polski, dz. cyt.
M.D., Okruchy przemyśleń, „Płomieńczyk”, nr 5/1938; zob. też Trud budowy Nowego Człowieka, „Płomieńczyk”, nr 2/1937.
34 W. Smalewski, To, co naprawdę ważne, dz. cyt.
35 B. Łukomski, W postawie obronnej, „Płomieńczyk”, nr 3/1938.
36 AAN, MSW, sygn. 853a, k. 285; MKM, Niewygodne lecz konieczne, „Miecz i Młot” [dalej:
MiM], nr 1/1936; Wódz przemówił…, MiM, nr 2/1936; zob. też: Jotel, Chleba naszego powszedniego, MiM, nr 8/1936; MKM, Starsi Panowie, MiM, nr 1,1936.
37 Naczelne wskazania Obozu, MiM, nr 1/1936; por. J. Mak., O krystalizację nacjonalizmu
w młodem pokoleniu, MiM, nr 4/1936.
38 O. Benisławski, Nieubłagana logika dziejów, MiM, nr 3/1936; zob. też Wit. Grot., Jedyna
droga marszu, MiM, nr 1/1936.
33
124
Niemiec, antysemityzm. W stosunku do Żydów postulowano walkę gospodarczą i segregację kulturalną, choć zarazem zapowiadano poparcie dla państwa żydowskiego poza granicami Polski. Inkorporowanie pewnych elementów ideologii nie oznaczało jednak utożsamienia się z endecją, której zarzucano egoizm klasowy i brak programu socjalnego (wyjątek uczyniwszy dla
młodych narodowców)39.
Pod względem ustrojowym OP stał oczywiście na gruncie konstytucji kwietniowej, ale sądzić można, że gotów był interpretować ją w duchu totalitarnym.
B. Górecki domagał się zorganizowania narodu, gdyż „Tłum chociażby nawet
inteligentny i patrjotyczny ale niezorganizowany (…) pozostanie zawsze kupą
luźną”40. Organizacja miała być oparta na „hierarchji, dyscyplinie, całkowitem
podporządkowaniu się rozkazom”; podkreślano, że „Prawdziwy przywódca
nie schlebia masom, (…) raczej karci je, (…) wychowuje”41. Ideał struktury
społecznej – za Jerzym Drobnikiem – widziano w „piramidzie organizacyjnej
o jednym wyraźnym wierzchołku, rozszerzającej się jednak i obejmującej najszerszą podstawę przez hierarchiczne stopniowanie (…) społeczeństwa”42.
Przewidywano m.in. podporządkowanie związków zawodowych państwu (ich
organy miały być zatwierdzane przez władze) i wcielanie bezrobotnej młodzieży do organizowanych przez armię hufców pracy43.
„Miecz i Młot” nie ukrywał faszystowskich inspiracji, choć uważał je za
„dalekie jeszcze od ideału”44. Olgierd Benisławski pisał wprost, że „zasadnicza baza tych systemów [faszyzmów i „polskiego systemu narodowego” –
przyp. J.T.] (…) jest wspólna”. Sugerował nawet, że Polska musi pójść dalej niż
Niemcy czy Włochy: „Polski system narodowy musi mieć własną (…) do Narodu dostosowaną barwę, ale będzie musiał (…) dzielić wspólny los tych wszystkich systemów, które narodziły się w epoce państwa totalnego (…) w Polsce
stopień stężenia właściwości państwa totalnego tak dalece musi być silniejszy,
jak dalece słabą jest nasza pozycja wobec innych narodów”45.
39 O. Benisławski, Pierworodny grzech nacjonalizmu w Polsce, MiM, nr 2/1936; L.S., Legenda
illiryjska, MiM, nr 1/1936; Rugis, O kompleks wyższości narodowej, Tamże; Es., Polska kultura czy
żydowski geszeft, Tamże; J. Rychlewski, Święto Morza, MiM, nr 4/1936; J. Kościański, Sprawa
Gdańska, MiM, nr 5/1936; Tenże, Gdańsk i tak będzie nasz, MiM, nr 6/1936; Tenże, Sitwa prasowa działa, MiM, nr 4/1936; S. Tarnowski, Zagadnienie żydowskie, Tamże; S.-A., Tajemnice powodzenia żydowskiego w Polsce, MiM, nr 5/1936; Antysemityzm a ofensywa chłopska, Tamże; Rumuni też mają dość…, Tamże; Nichil [sic] novi sub sole, Tamże; Swój do swego…, Tamże; Żydzi kierują ruchem rewolucyjnym Arabów, Tamże; S.-A., Wynaradawianie zakładów przemysłowych,
MiM, nr 6/1936; Wszędzie Żydy, Tamże; R.J., Masońsko-żydowski gabinet, MiM, nr 7/1936; Z czerwonego raju, Tamże; I Bułgarja przeciw żydom, Tamże.
40 B. Górecki, Rola przywódców, MiM, nr 7/1936; zob. też A. Janowski, Nowe prawo i nowe
życie, MiM, nr 5/1936.
41 Naczelne wskazania Obozu, dz. cyt.; B. Górecki, Rola przywódców, dz. cyt.
42 J. Drobnik, O instynkcie panowania, MiM, nr 3/1936.
43 M. Dorsz, Zagadnienia świata pracy. Droga dojścia, MiM, nr 4/1936; J.M., Bezrobocie młodzieży, MiM, nr 8/1936.
44 B. Górecki, Rola przywódców, dz. cyt.
45 O. Benisławski, Nieubłagana logika dziejów, dz. cyt.
125
Obraz ideologii OP uzupełnia radykalizm społeczny. Olgierd Benisławski
podkreślał, że nie istnieje jednolity i niezmienny narodowy program społeczno-gospodarczy, tym niemniej „idea narodowa rodzi sama z siebie ideę socjalną”, a „Nacjonalizm bez idei socjalnej jest tylko jałową gadaniną”46. Podkreślano, że „W dziedzinie gospodarczej praca jest najwyższą wartością i dobro
świata pracy, poza sprawami obrony państwa, ma prymat socjalny”47. Ostro
atakowano „Kapitalizm, kpiący z naszych potrzeb obrony granic, niszczący dla
złotego cielca warsztaty pracy, wyrzucający na bruk masy robotników”48. Rozwiązanie problemów socjalnych miało nastąpić poprzez interwencjonizm państwowy (a zwłaszcza roboty publiczne), arbitraż państwa w konfliktach społecznych oraz współpracę pracodawców i pracowników na forum Izb Pracy.
Zaznaczano, że organizacja świata pracy powinna być częścią struktury państwa. Oczywiście ów antykapitalizm łączył się z solidaryzmem społecznym
i mocno podkreślaną walką przeciw marksizmowi49.
4. „Chrobra Polska”
Do nurtu narodowo-piłsudczykowskiego zaliczymy też miesięcznik „Chrobra Polska”, organ „narodowych imperialistów” nawiązujących do antykapitalistycznej, antysocjalistycznej i antyrosyjskiej tradycji Narodowego Związku
Robotniczego50.
Obowiązkowym elementem tej ideologii była mocarstwowość – „Przyszłość
Polski to siła, potęga i wielkość”, głosiło hasło w pierwszym numerze „Chrobrej Polski” w lutym 1938 roku. Dla M. Nałęcza misją dziejową Polski miała
być pozycja „przedmurza chrześcijaństwa”, a środkiem – „organizowanie
Wschodniej Europy”51. W tym celu należało zacząć od zniszczenia Czechosłowacji. Po zajęciu Zaolzia „Chrobra Polska” wyznaczała kolejne cele: „1)
wspólna granica z Węgrami, 2) przewrót narodowy w Czechach, 3) blok Europy Środkowej: Polska – Węgry – Czechy (…), 4) zniszczenie imperializmu rosyjskiego”52. Według J. Koprowskiego „Granice Polski sięgają Skandynawji,
46
Tenże, Pierworodny grzech nacjonalizmu w Polsce, dz. cyt.
Naczelne wskazania Obozu, dz. cyt.
48 Wit. Grot., Jedyna droga marszu, dz. cyt.; zob. też MKM, U krańca cierpliwości, MiM,
nr 1/1936.
49 Tezy Parlamentarnej Grupy Pracy w sprawie klęski bezrobocia, MiM, nr 2/1936; MKM, Zagadnienia świata pracy. Brak reprezentacji, MiM, nr 3/1936; Z.M., Obce agentury, Tamże; MKM,
Zagadnienie świata pracy: Udział w rządzeniu, MiM, nr 5/1936; Zet-Jot, Piramidy czerwonych carów, MiM, nr 4/1936.
50 wł.g., Za Polskę, nie za żydów, „Chrobra Polska” [dalej: CP], nr 7/1939; M. Nałęcz, Wizerunek marksisty poczciwego, CP, nr 5–6/1938; Z. Kotarski, Z minionych lat, Tamże; L. Włodek,
Razem - zwyciężymy!, CP, nr 7–8/1938; m., Porno-lewica, Tamże; Fałszerze historii, CP, nr 10/1938;
Wspomnienia dziesiątego z Pawiaka, CP, nr 6/1939.
51 M. Nałęcz, Dziś i jutro, CP, nr 7–8/1938.
52 Śląsk – nasz!, CP, nr 12/1938; por. Zagranicą…, CP, nr 10/1938.
47
126
a kończą się w falach morza Czarnego i Adrjatyku”53. Jeszcze w czerwcu 1939
roku pisano, że „Obecnie (…) świat wszedł zdecydowanie w EPOKĘ POLSKĄ swej historji”54. „Chrobra Polska” pisała wojowniczo: „W czasach (…)
naszego pokolenia realizuje się IMPERIUM POLSKIE. Ideałem naszym już
nie jest obrona (…), lecz atak – atak zwycięski”55. Równocześnie nie omieszkano zaznaczać, że będzie to „idealny system prawny zgodnego życia narodów – Unja”, a nie brutalny podbój56.
Za wroga numer jeden kategorycznie uznawana była Rosja. M. Nałęcz
zwracał uwagę na odwieczność polsko-rosyjskiej rywalizacji o hegemonię na
wschodzie Europy: „albo wielka Polska, albo wielka Rosja”57. J. Koprowski pisał, że „Rosja chce zniszczyć Polskę, Niemcy przeszkadzają Jej realizować swą
misję dziejową. (…) Rosja jest wrogiem wprost. (…) Niemcy są wrogiem niejako pośrednim”, dlatego „Walka z Rosją [to – przyp. J.T.] (…) bój o życie”.
Wynikać to miało z głębokich różnic kulturowych, z „mongolizmu” psychiki
rosyjskiej – „Rosja jest (…) awangardą Azji w Europie”58.
Imperializm „Chrobrej Polski” miał charakter jednoznacznie narodowy.
Grupa należała do zwolenników syntezy „narodowo-państwowej” głosząc, że
Dmowski i Piłsudski nawzajem się uzupełniają. Nacjonalizm ten generował
hasła antysemickie typu „żydów trzeba pozbawić obywatelstwa polskiego,
a narazie choćby tylko – praw politycznych”. Wiązało się to też z pozytywnym
stosunkiem do katolicyzmu, który demonstrowano prowadząc polemiki z neopogańską Zadrugą czy atakując masonerię59.
Zarówno względy ideologiczne (nacjonalizm), jak geopolityczne (antyrosyjskość) pchały „Chrobrą Polskę” do sympatyzowania z antykomunistycznym
faszyzmem. Wyrażano „głęboki szacunek dla Mussoliniego” za nacjonalizm,
chrześcijański korporacjonizm, walkę z masonerią i konkordat, polemizowano
z twierdzeniem, że papież potępił nacjonalizm i faszyzm. Jeszcze latem 1939
roku podkreślano, że Polska „Nie pójdzie z tymi, którzy (…) polską dziejową
walkę z Niemcami chcą uczynić sprawą walki (…) z faszyzmem”60.
Nie oznaczało to jednak kopiowania obcych wzorów. Włodzimierz Goszczyński pisał: „Nie śnimy o czerwonej ani brunatnej przyszłości jeno o biało-czerwonej”61. Ruch młodonarodowy krytykowano za „infiltrację idei ob53
J. Koprowski, Polska – wczoraj i Polska – jutro, CP, nr 2/1939.
m.s., Zagranicą, CP, nr 6/1939.
55 wł.g., Mobilizacja cywilna, CP, nr 4–5/1939.
56 J. Koprowski, Polska – wczoraj i Polska – jutro, dz. cyt.
57 M. Nałęcz, Rok 1920, CP, nr 9/1938; zob. też: S. Kotaniec, Precz z Rosją!, CP, nr 7–8/1938.
58 J. Koprowski, Polska – wczoraj i Polska – jutro, dz. cyt.
59 Ś.p. Roman Dmowski, CP, nr 1/1939; S., Wizerunek Antosia reakcjonisty, Tamże; zob. też:
Faun, Pochód narodowy, CP, nr 1/1938; m.s., Trojański koń, CP, nr 9/1938; Cek., Ford o żydach,
CP, nr 4–5/1939; M. Nałęcz, Czy to nie dywersja?, CP, nr 2/1939; Cek., Polemiki, CP, nr 3/1939;
L. Włodek, Masoneria, CP, nr 2/1938; Tenże, „Hej do cyrkla, hej do kielni”, CP, nr 11/1938.
60 wł.g., Za Polskę, nie za żydów, dz. cyt.; zob. też: B. Migasiński, Arriba Espana!, CP,
nr 7–8/1938; m.s., Zajmijmy się Włochami, CP, nr 7/1939; Demaskujemy fałszerstwo!, CP,
nr 9/1938.
54
127
cych”, pisano że „tak mało ma w sobie cech narodowych polskich”62. „Chrobra Polska” miała ambicję wypracowania oryginalnej rodzimej formuły – „Idei
Polskiej”. Standardowej krytyce poddawano demokrację. Pisano, że „Demokracja jest synonimem – bezsiły, rozpróżniaczonego gadulstwa, rządów nie elity, ale zamaskowanej kliki, rządów żydostwa”63. Z tej krytyki nie wyciągano
jednak wniosków konsekwentnie totalitarnych, proponowano raczej „prawdziwie nacjonalistyczne skojarzenie dobrej woli i obowiązku”64. Nowy ustrój
miał być zgodny z tradycją polskiej wolności i tolerancji. Powołując się na
Józefa Marię Hoene-Wrońskiego postulowano ustanowienie ponad trójpodziałem władzy organu zwierzchniego – Ciała Kierowniczego, odgrywającego
taką rolę jak monarcha w I Rzeczpospolitej; podnoszono też potrzebę uwzględnienia w ustroju „siły zbrojnej i siły moralnej”, armii i Kościoła. Z tym ideałem oligarchicznej, acz rozproszonej, władzy trudno jednak pogodzić akcentowaną przez pismo rolę wodza (świadomy Polak „wie, ze dysponuje krwią jego
Wódz”) czy postulat „mobilizacji cywilnej”, czyli powszechnej militaryzacji
społeczeństwa, pozwalającej na „dyspozycyjność Narodu (…) aby przywódcy
społeczeństwa mogli niem w każdej chwili (…) dysponować”65.
5. „Merkuryusz Polski Ordynaryiny”
„Merkuryusz Polski Ordynaryiny” zawdzięczał swoją pozycję w konstelacji
grup narodowo-piłsudczykowskich nie tyle oryginalności i głębi przemyśleń,
co ruchliwości politycznej. Pismo wydawał od 1933 roku Julian Babiński, w latach 20. członek Organizacji Monarchistycznej i redaktor pisma „Pro Patria”66. „Merkuryusz” prezentował niski poziom teoretyczny, opierając się raczej na, świadczących o jego sympatii, przedrukach. Szczególnie częste były artykuły Jerzego Brauna, sprawiające wrażenie wręcz osmozy personalnej między „Zetem” i „Merkuryuszem”. Bliskie linii pisma było też „Jutro Pracy”, ale
takoż przywoływano monarchistę Leszka Gembarzewskiego, a Babiński przyznawał, że i w Falandze znajdują się wartościowi ludzie67. Z atencją wyrażano
się o marszałku Śmigłym-Rydzu prezentowanym jako „żywy symbol Polski
61
W. Goszczyński, Sny w czyny przekujemy, CP, nr 1/1938.
J. Koprowski, U źródeł Idei Polskiej, CP, nr 1/1938. Szczególnie ostro atakowano Falangę
np.: Razem czy oddzielnie, CP, nr 11/1938; Łajdactwo!, CP, nr 1/1939.
63 (w.g.), Demokracja, CP, nr 1/1939.
64 L. Włodek, O.Z.P.O.W., CP, nr 6/1939.
65 Pchła i orzeł, CP, nr 6/1939; wł.g., Mobilizacja cywilna, dz. cyt.; zob. też: J. Koprowski,
U źródeł Idei Polskiej, CP, nr 3/1938; Tenże, U źródeł Idei Polskiej, CP, nr 7–8/1938.
66 J. Bartyzel, Babiński Julian Jerzy, [w:] Encyklopedia „Białych Plam”, t. 2, Radom 2000,
s. 210–211. Przed „Merkuryuszem” J.J. Babiński wydawał pismo „Rekord Poranny”. Przegląd
prasy, „Merkuryusz Polski Ordynaryjny” [dalej: MPO], nr 12/1939.
67 Jerzy Braun, niestrudzony krzewiciel idei polskiej, MPO, nr 30/1936; J.B., Poseł Jan Hoppe,
wódz nacjonalistów legjonowych, Tamże; J.B., Poseł Wacław Budzyński, który dostaje kwiaty i depesze, Tamże; J.B., Rotmistrz Juljusz Dudziński, MPO, nr 57/1938; Leszek Gembarzewski, publicysta starannie przemilczany, MPO, nr 26/1937; J.B., Okruchy tygodnia, MPO, nr 41/1938.
62
128
hetmańskiej”. Ten dobór sojuszników ukazuje nam strategię „Merkuryusza” –
integrację sił narodowo-piłsudczykowskich czy też szerzej – narodowo-państwowych68.
Jak podkreślano „tylko połączenie obu tych elementów, narodowego i państwowego (…) pozwoli na zbudowanie (…) Polski stalowej, Polski – Imperjum”69. Dystansował się natomiast Julian Babiński od „nacjonalizmu integralnego” – zaznaczając swój dystans do nacjonalizmu endeckiego „Merkuryusz”
pisał, że „nacjonalizm polski dopiero się rodzi”. Próbował to uzasadnić Jerzy
Braun rozróżniając nacjonalizm „biologiczny” i „posłanniczy” – jego zdaniem
uprawniony jest tylko ten drugi, traktujący narody jako „apostołów idei”70.
Ale odnajdziemy w tej koncepcji rasistowski posmak. Prezentując poglądy
Wyspiańskiego „Merkuryusz” komentował z aprobatą: „narody noszą w sobie
samorodne, niepowtarzalne wartości i nakaz Boży ich realizowania. A mieszanie krwi własnej z obcą (…) zamazuje czystość intuicji plemiennej, zatraca
świadomość owej misji”71.
Nacjonalizm „Merkuryusza” wiązał się z antysemityzmem – choć samo pismo zastrzegało się przed tym zarzutem pisząc, że… „zwalcza antysemityzm,
jako szkodliwe (…) sprowadzanie jej [kwestii żydowskiej – przyp. J.T.] na teren reakcji emocjonalnych”72. Nie zmienia to faktu, że na łamach tygodnika
ukazywało się wiele tekstów antyżydowskich, w tym niektóre o bardzo radykalnej wymowie. Przedrukowany z „Zetu” artykuł „Wojna polsko-żydowska” nie
tylko zarzucał, że „Naród żydowski nosi piekło w samym sobie. (…) Żydzi
oczekują Antychrysta”, ale też groził, że „zostaną starci z oblicza ziemi”73.
Przyznać jednak trzeba, że rozwiązanie dostrzegano w projekcie palestyńskim
syjonistów, o którym pisano, że „Współczując arabom, nie możemy jednocześnie życzyć im zwycięstwa”74. W parze z antysemityzmem postępowała wrogość do masonerii – „Merkuryusz” m.in. uczestniczył w I Antymasońskim
Zjeździe Prasy75.
Ideologia państwowa w rozumieniu „Merkuryusza” oznaczała zwartość
i potęgę państwa, czyli mówiąc inaczej – antydemokratyzm i imperializm.
O preferowanym modelu ustrojowym wyrażano się zdawkowo, np. wtrącając
68 Zespół, Edward Rydz-Śmigły – żywy symbol Polski hetmańskiej, MPO, nr 30/1939. Przytoczmy w tym miejscu opinię centrowej opozycji, że „Merkuryusz Polski” to nieoficjalny organ Oddziału II Sztabu Generalnego. Zamach Merkuriusza, „Komunikat Informacyjny”, nr 15 z 4 I 1938 r.
69 J.B., Okruchy tygodnia, MPO, nr 41/1938.
70 J. Babiński, Integralna idea Polski, „Myśl Polska” [dalej MP], nr 16/1936; Br., Prawdziwy
nacjonalizm, MPO, nr 27/1939; J. Braun, Kościół narodów, MPO, nr 43/1938.
71 Br., Prawda o Wyspiańskim, MPO, nr 32/1938.
72 Antysemicki wymysł?, MPO, nr 28/1936.
73 Wojna polsko-żydowska, MPO, nr 9/1938; zob. też: J.B., Na rasistach czapka gore, MPO, nr
35/1938; J. Kotarski, Dywersanci polskiej poezji, MPO, nr 24/1939; T. Zieliński, Czy Pan Jezus był
Żydem, Tamże.
74 Ziemia Izraela, MPO, nr 18/1936.
75 Tajny parlament Francji, MPO, nr 32–33/1936; Ujawnić masonerję, MPO, nr 40/1936; Rejestr Merkuryusza, MPO, nr 30/1938; Okruchy tygodnia, Tamże.
129
w artykule o S. Wyspiańskim, że pisarz „czuł już bankructwo całej parlamentarnej demokracji, opartej na fałszu masońskim o »umowie społecznej«
i o »wolności, równości i braterstwie«”76. Częściej niechęć do demokracji manifestowano antydemokratycznymi cytatami m.in. B. Shawa, Bachofena, ks.
Chesterfield i Ch. Maurrasa czy wzmianką, że naukowa organizacja pracy (Taylora) sprzeczna jest z demokracją, której cechy to „Zasada władzy od dołu,
strach przed odpowiedzialnością, kult niekompetencji”77. Gdy przyszło Julianowi Babińskiemu wyartykułować swój projekt ustroju powtarzał Brauna.
„Formą rządu Polski Nadchodzącej będzie – ideokracja, rząd idei” – pisał.
Wyjaśniał, że ma to być „unia dwu (…) pierwiastków (…): pierwiastka wolności obywatelskiej (…) i pierwiastka ładu”, przestrzegając zarazem przed „fałszywą ideą równości”78.
W zakresie polityki zagranicznej Babiński głosił, że „Polska ma prawo
i obowiązek (…) kontynuować odwieczną polską politykę imperializmu jagiellońskiego, realizować dziejową ideę supremacji na wschodzie Europy”79.
„Merkuryusz” kreował fantastyczne wizje polskiego imperium ilustrując to
nawet mapami. Polska miała zostać powiększona o Latgalię, Białoruś, część
Podola, Opolszczyznę, Warmię i Mazury, a następnie stworzyć „blok bałtyckobałkański” z Węgrami (poszerzonymi do rozmiarów przedwojennych), Litwą,
Austrią, Jugosławią i Rumunią. W ten sposób miał powstać oparty na Odrze,
Dnieprze i Dunaju „trójkąt bezpieczeństwa polskiej konstrukcji imperjalnej”80.
Na ile program ten uważano za pokrewny faszyzmowi? „Merkuryusz” wykazywał życzliwe zainteresowanie ruchami faszystowskimi i faszyzującymi,
podkreślając wyższość faszyzmu nad komunizmem. Jeszcze w 1939 roku opiewano „Geniusz Mussoliniego” i głoszono potrzebę sojuszu polsko-włoskiego.
Natomiast nazizm odrzucano jako „niższą, materjalistyczną koncepcją życia”
twierdząc, że „idea polska” to „pełniejszy i wyższy światopogląd”81.
76
Br., Prawda o Wyspiańskim, dz. cyt.
Okruchy tygodnia, MPO, nr 6/1939.
78 J. Babiński, Integralna idea Polski, dz. cyt.
79 Tamże.
80 Br., Prawdziwy nacjonalizm, dz. cyt.; Mapa „bloku bałtycko-bałkańskiego”, MPO,
nr 18/1936. Niekiedy planowano, by granica biegła wzdłuż Odry obejmując też Rugię. J.B. i Z.,
Wiosna 1940, MPO, nr 38/1939.
81 Br., Prawdziwy nacjonalizm, dz. cyt.; Br., My a hitleryzm, MPO, nr 40/1938; zob. też: Adolf
Hitler, wódz, który się kończy, MPO, nr 22/1939; por. R.M., Galeazzo Ciano di Cortelazzo, MPO,
nr 11/1939; Charles Maurras, wódz kamelotów królewskich, MPO, nr 11/1936; Leon Degrelle,
wódz i rewolucjonista w imię Boże, MPO, nr 16/1936; Joris van Severen, dostawca zielonych koszul, MPO, nr 18/1936; Komunista Jacques Doriot wypowiedział służbę Moskwie, MPO,
nr 24–25/1936; Herr Doktor Goebbels zaatakowany przez Nasz Przegląd, MPO, nr 27/1936; Generał Emilo Mola, kierujący oblężeniem Madrytu, MPO, nr 35/1936; W. Lutosławski, Oliveira Salazar, bezkrwawy dyktator Portugalii, MPO, nr 22/1938; Duce, który z nędznego państwa zrobił Imperjum Rzymskie, MPO, nr 27/1938; Korneljusz Cordeanu [!] – dawniej wódz młodych, obecnie katorżnik, MPO, nr 55/1938; c.j.k., Faszyzm a komunizm, MPO, nr 28/1939.
77
130
Problematyczne jest zaliczenie do „narodowych piłsudczyków” grupy „Myśli Polskiej”. To środowisko miało charakter imperialistyczny, a jego stosunek
do nacjonalizmu ulegał ewolucji. „Myśl Polską” tworzyli wychowankowie Tadeusza Hołówki – dla nich punktem startu był program prometejski, u swych
korzeni demokratyczny i internacjonalistyczny. Program ten jednak uległ daleko posuniętej modyfikacji, gdyż – jak pisał ideolog „Myśli Polskiej” Włodzimierz Bączkowski – trzeba „Wpaść w nurt prądów aktualnych, być w żywym
(…) kontakcie z pulsującymi krwią arterjami współczesności”82. Prometeizm,
wyrastający z tradycji lewicy niepodległościowej, został zredefiniowany w kierunku prawicowym, gdyż „czas wielki przestać ulegać przedwojenno-socjalistycznym i internacjonalistyczno-antyimperialistycznym złudom, że idea wielkomocarstwowa – to coś bardzo złego”83. W 1938 roku „Merkuryusz” określał
W. Bączkowskiego jako „bezsprzecznie” nacjonalistę, który „cieszy się sympatją wśród młodych narodowców wszelkich ugrupowań, aczkolwiek w sprawach
narodowościowych stoją oni nieraz na stanowisku odmiennem”84.
Włodzimierz Bączkowski jako aksjomat przyjmował mocarstwowość, jego
celem była „mocarstwowa, wielka Rzeczpospolita Polska”. Świadom był jednak słabości Polski, której nie stać na ekspansję ekonomiczną czy militarną.
Płynął stąd wniosek o konieczności poszukiwania sojuszników, „czerpania siły polskiej z powiązania z Polską racyj narodów z obrębu granicy polonosfery”85. Bączkowski twierdził, że „Polska będzie sięgała tak daleko, jak daleko
będzie sięgała jej dobra sława”, co wyrażało się w praktycznym postulacie
„planu prometejskiego”, który pozwoliłby przekuć słabość Polski (tzn. niezdolność do ekspansji terytorialnej) w siłę86.
Trzecie założenie dotyczyło wyboru wroga. Włodzimierz Bączkowski zgadzał się, że Polska ma dwóch wrogów, ale jego zdaniem Niemcy były w apogeum potęgi, a ZSRR „w stanie rozkładu”, dlatego należy wykorzystując tą
koniunkturę wystąpić przeciw Rosji, na później odkładając ewentualny konflikt z Niemcami. Wynikało stąd założenie, że „jedynie realną i słuszną polityką w odniesieniu do Niemiec jest utrzymywanie dobrych stosunków” i w konsekwencji „współdziałanie walczącego z żydostwem i Moskwą narodu polskiego z Niemcami i Ukraińcami”87. Oznaczało to m.in. wrogość wobec Czechosłowacji, gdyż „Cios w Czecho-Słowację (…) jest (…) ciosem (…) przede
6. „Myśl Polska”
82 W. Bączkowski, Nacjonalizm + totalizm + radykalizm, „Myśl Polska” [dalej: MP],
nr 11/1936.
83 W. Bączkowski, U źródeł upadku i wielkości, Warszawa 1935, s. 179.
84 J.B., Włodzimierz Bączkowski, szef młodych „hołówkowców”, MPO, nr 10/1938.
85 W. Bączkowski, Z dziedziny zagadnień polsko-ukraińskich, MP, nr 2/1938; por. Tenże,
U źródeł…, s. 104.
86 Tenże, U źródeł…, s. 106.
87 Tenże, A.B.C. strategii narodu walczącego, MP, nr 21/1938; zob. też: Tenże, O „partię wojenną” w Polsce, MP, nr 7/1938; Tenże, U źródeł…, s. 16; Tenże, O prymat spraw wschodnich, MP,
nr 12/1937; W. Goździkowski, Między Niemcami a Rosją, MP, nr 3/1938.
131
wszystkim w Sowiety”88. Kluczowym było jednak antyrosyjskie porozumienie
z Ukraińcami. Włodzimierz Bączkowski łączył w ten sposób tradycyjny prometeizm z nowoczesnym imperializmem: „plan prometejski (współdziałania
Polski z gronem narodów (…) objętych granicami imperializmu moskiewskiego) jest wyrazem dobrze pojętego imperializmu (…) polskiego (…). To jest
uwspółcześniona idea jagiellońska”89.
Unowocześniona wersja prometeizmu została ubogacona o wątki militarystyczne. Henryk Radocki pisał, że „Tylko armia polska (…) może gwarantować wolność narodów Europy wschodniej”90. Okazywało się, że dla realizacji
programu prometejskiego należy stworzyć potencjał militarny. Nie ograniczano się przy tym do postulatów technicznych, ale tworzono też ideologiczne
i psychologiczne podstawy militaryzmu. S. Zadrożny pisał: „Przygotowując
(…) obronę nie możemy myśleć pojęciami defensywy, lecz ofensywy”, A. Łaszowski był jeszcze bardzie radykalny: „Powinniśmy się zdobyć na taki sam dynamizm, szerzyć kult agresji, uderzeń mocnych i zdecydowanych”91.
Stanowisko antysowieckie wiązało się w sposób logiczny i konsekwentny
z antykomunizmem, który był jednym ze sztandarów wywieszanych przez
„Myśl Polską” – według Włodzimierza Bączkowskiego antykomunizm „odrodzi obóz rewolucji majowej i pod jej sztandarami skupi całą radykalną młodzież »prawicową« i »lewicową«”92. Bardziej zaskakiwać musi wykorzystywanie przez tą grupę charakterystycznego dla skrajnej prawicy antymasonizmu93.
Najważniejszą modyfikacją w ideologii neoprometejskiej były zapożyczenia
z nacjonalizmu, czy też mówiąc ściślej próba sprzęgnięcia nacjonalizmu z programem imperialistycznym. Jeszcze w 1935 roku Włodzimierz Bączkowski
ostro krytykował „ekskluzywizm” narodowy, „endecki egocentryzm”, „bakcyla szowinizmu”, uznając nacjonalizm za szkodliwy w państwach – jak Polska –
niejednolitych narodowo. Jego zdaniem endecy to „pomniejszyciele Rzeczypospolitej”, a „Polska będzie (…) tem większa, im mniej będzie narodową
Polską Piastowską, im (…) mniej będzie »Polską dla Polaków«”94. Podobna
88 Armia Polska ma głos, MP, nr 19,1938; zob. też: J.R., Ks. Andrzej Hlinka, MP, nr 17/1938;
J. Zawada, Tragedia narodu słowackiego, MP, nr 2/1937.
89 W. Bączkowski, Uwagi o imperializmie polskim, MP, nr 18/1936; zob. też Tenże, U źródeł…,
s. 57, 88–92.
90 H. Radocki, Nie pakty, lecz fakty tworzą nową rzeczywistość polityczną, MP, nr 21/1938.
91 St. Zadrożny, Obrona czy ekspansja, MP, nr 1/1938; A. Łaszowski, Psychologia terroru, MP,
nr 23/1938; zob. też: M. Bobolecki, Na co czekamy?, MP, nr 12/1936; T. Radwański, Wzmożenie
potencjału obronnego Polski a problem prometejski, MP, nr 6/1938; W. Bączkowski, Masono-pacyfizm czy mocarstwowy militaryzm?, Tamże; Tenże, Rewolucja narodowa a obrona państwa, MP,
nr 5/1938.
92 W. Bączkowski, Sprawa najważniejsza, MP, nr 4/1937; zob. też: Tenże, Uwagi na czasie, MP,
nr 7/1936; Tenże, Cień Pankracego, MP, nr 21/1936; Nemo, Lewica polska a Rosja, MP, nr 6/1936.
93 M. Zdziechowski, Masonia, jej cele i ideały, MP, nr 22, 1936; J. Piłsudski a masoneria, MP,
nr 2/1937; W. Bączkowski, O treści i mechanice w zjednoczeniu, MP, nr 17/1937; J. Babiński, Agentura masońska wśród katolików, MP, nr 5/1938; K.M. Morawski, Dziesięć tez w sprawie masonerii, MP, nr 12/1938; F.Z., Walka z masonią, MP, nr 12/1938.
94 W. Bączkowski, U źródeł…, s. 109–122, zob. też Tamże, s. 7, 27, 43, 147, 150.
132
była opinia innych publicystów „Myśli Polskiej”. Na przykład A.S. Wielopolski szydził z „t.zw. nacjonalizmu, który niema większych ambicji, niż targanie
żydków na rynkach małych miasteczek”95.
Nie sposób jednak było ignorować ekspansji nacjonalizmów, popularności
nacjonalizmu wśród młodzieży. W 1936 roku Włodzimierz Bączkowski stwierdził, że „Współczesność – to trzy czynniki, podbijające świat (…): nacjonalizm
jako treść oraz totalizm i radykalizm jako wyrazy metody”96. Dostosowując się
do sytuacji uznał siebie za nacjonalistę „we właściwym polskim i indywidualnym tego słowa znaczeniu”97. Ostateczną konsekwencją było oznajmienie w artykule „Duch czasów nowych”, że prometeizm ma rację bytu „tylko jako współtowarzysz ducha czasów nowych, nacjonalistyczny, młody, aktywistyczny”98.
Prometejska idea samostanowienia narodów miała zerwać z lewicą i demoliberalizmem, a związać się z nacjonalizmem typu totalitarnego. Nadal jednak występował przeciw antagonizowaniu mniejszości narodowych, określając ideologię endecji mianem „pseudo-nacjonalizmu” czy „anarcho-nacjonalizmu”99.
Stosunek do nacjonalizmu rzutował na podejście do kwestii żydowskiej.
Z jednej strony na łamach „Myśli Polskiej” można odnaleźć akcenty antysemickie – gdy np. potępiana jest „żydokracja”, gdy Sanhedryn określany jest
mianem „Pra-Kominternu” lub gdy kpiono z mało „nordyckiego” wyglądu
Wojciecha Wasiutyńskiego. Z drugiej jednak ten antysemityzm był, jak na ówczesne warunki, bardzo umiarkowany. „Myśl Polska” wyszydzała naiwną wiarę, że usunięcie Żydów to panaceum na polskie problemy, których przyczyny
naprawdę tkwiły w polskiej postszlacheckiej mentalności. Rozwiązaniem problemu żydowskiego miały być „nie kastet i pałka, lecz praca nad stworzeniem
własnego stanu trzeciego” oraz pomoc nacjonalistom żydowskim w stworzeniu
państwa w Palestynie. „Nacjonalista polski z takim nacjonalistą żydowskim
(…) porozumieć się nie tylko może, lecz powinien” – pisano100. Żydom gwarantowano równouprawnienie w zamian za lojalność wobec państwa101. Program ten, dystansując się od antysemityzmu, określano jako „asemityzm”102.
Otwarcie na nacjonalizm rozwijało się równolegle z odwołaniami do katolicyzmu. Gdy jednak A. Kożuchowski pisał: „Chrześcijaństwo da nam (…) si95 A.S. Wielopolski, Zapełnijmy pustkę, MP, nr 6/1936; zob. też np. W.Z., Rzeczywistość imperialna a złudzenia etniczne, MP, nr 8/1937.
96 W. Bączkowski, Nacjonalizm + totalizm + radykalizm, dz. cyt.; zob. też: Tenże, O wspólny
front młodych, MP, nr 13/1936; H.O. Boczkowski, Świat zdąża do nacjokracji, MP, nr 3/1936.
97 W. Bączkowski, Z dziedziny zagadnień polsko-ukraińskich, dz. cyt.
98 Tenże, „Duch czasów nowych”, JP nr 18 (1938). Ba, okazywało się, że Piłsudski to „Największy Polski Egoista i narodowiec”!, Tamże.
99 W. Bączkowski, Istota zagadnienia obronnego Polski, MP, nr 1/1938; Tenże, Sprawa ukraińska w świetle obrony Państwa, MP, nr 20/1936; Tenże, Uwagi o imperializmie polskim, dz. cyt.
100 F. Zahora, O sprawie żydowskiej, MP, nr 23/1938.
101 Żydom w Polsce pod rozwagę, MP, nr 8/1936.
102 F. Zahora, O sprawie żydowskiej, dz. cyt.; por. A. Łaszowski, Uzbrojenie moralne, MP,
nr 22/1938; W. Bączkowski, Z dziejów polityki wolności ludów, MP, nr 8/1938; Spec, Pod mikroskopem, MP, nr 8/1936; P.W., Żydzi a stan drugi w Polsce, MP, nr 1/1937.
133
łę nietylko dla fizycznej rozprawy z (…) krucjatą materjalizmu marksistowskiego, ale stanie się źródłem naszego pogotowia obronnego przeciwko dywersji wewnętrznej”, odnieść można wrażenie instrumentalnego traktowania
religii103.
Rewizja stosunku do nacjonalizmu wiązała się też, w tym przypadku, z ewolucją programu ustrojowego. Czynnikiem, który dynamizował tą ewolucję, było narastające zagrożenie ze strony państw totalitarnych, na które chciano odpowiedzieć zastosowaniem podobnych metod. „Jak we Włoszech, jak w Niemczech musi u nas powstać Polski front powszechny wyrastający z zadań obrony narodowej, budowy kapitału własnego i (…) państwowego zagadnienia
społecznego”, pisał A.S. Wielopolski104. Ale choć Bączkowski przyznawał się
do inspiracji faszyzmem włoskim i hitleryzmem, choć pisał „»Naśladujemy«
tedy z czystem sumieniem sąsiadów” – to jednak szukał rodzimych tradycji totalizmu w powstaniach narodowych XIX wieku i podkreślał: „nie propagujemy w Polsce ani faszyzmu (dzisiejsza postać italjanizmu), ani hitleryzmu (forma germanizmu), ani bolszewizmu (jedna z twarzy rosyjskości)”105. Warto tu
jednak zwrócić uwagę, że ograniczenia te mają charakter narodowy, nie ideologiczny106. Dlatego też nie zdziwi nas, że głosił: „Stawiamy na aktywizm przeciw bierności, na zmiany, które już zachodzą, przeciw status quo, które przegrywa, na faszyzm, hitleryzm, sowietyzm, jako siły zwycięskie, przeciwko
ustrojom starego typu (…) zhedonizowanym dzisiaj”107.
Faszyzm był w pewnych punktach zbieżny z poglądami Włodzimierza Bączkowskiego. Redaktor „Myśli…” był elitarystą, gdy pisał: „W świecie zawsze
zwyciężała zorganizowana i wierząca w swój cel – mniejszość”108. W ślad za
tym postępowało dążenie do uniformizacji. Konieczność konsolidacji „rodzącej potęgę czynu zbiorowego” przedstawiał następująco: „Mobilizacja ta,
obejmująca wszystko i wszystkich dla służby jednemu celowi, odbyć się musi
w atmosferze wyłączenia rozbieżności, wielotorowości (…). To wyłączenie
rozbieżności jest jedynie drugą stroną medalu ujednolicania i jednoczenia, zespalania i centralizacji”109. Z tego powodu odciął się od „demokratycznej kierenszczyzny” charakteryzującej lewe skrzydło sanacji110.
Te ogólniki uległy konkretyzacji w artykule Wódz, koncentracja i program –
103 A. Kożuchowski, Powrót Torquemady, MP, nr 15/1936; por. W. Bączkowski, Premurale
Christianitas, Tamże; W. Grąbczewski, Sprawa katolicyzmu w Polsce, MP, nr 16/1936.
104 A.S. Wielopolski, Na horyzoncie, MP, nr 8/1936.
105 W. Bączkowski, U źródeł…, s. 153; Tenże, Nacjonalizm + totalizm + radykalizm, dz. cyt.;
Tenże, Zwycięstwo należy do nas!, MP, nr 9/1936.
106 O młodzieży W. Bączkowski pisał, że „chce być integralnie polską, w metodach hitlerowską, ale przytem przedewszystkiem antyniemiecką”. Tenże, O wspólny front młodych, dz. cyt.
107 Tenże, Polska w obozie aktywizmu, MP, nr 6/1937.
108 Tenże, Zwycięstwo należy do nas!, dz. cyt.
109 Tenże, Ponad receptą i paragrafem, MP, nr 4/1936; Tenże, Nacjonalizm + totalizm + radykalizm, dz. cyt.
110 Tenże, Wiek XIX, kierenszczyzna i front ludowy, MP, nr 2/1937; por. M. Jezierski, Zasada
„wództwa”, MP, nr 19/1936.
134
Włodzimierz Bączkowski wymieniał tu trzy niezbędne elementy systemu: „a)
zagadnienie (…) integralnej Woli Kierowniczej, uosobionej w Wodzu Naczelnym (…), b) zagadnienie zjednoczenia narodowego (…), c) zagadnienie wielkiego planu rozbudowy kulturalnej i gospodarczej”111. Mówiąc inaczej: wódz –
monopartia – ideologia. Zasadę wodzostwa – wyprowadzaną z tradycji Józefa
Piłsudskiego – najpełniej przedstawił M. Jezierski pisząc: „Koniecznem jest
(…) aby zdyscyplinować społeczeństwo i uczynić je karnym i jednolicie zwartym, gotowym na każde wezwanie do ofiar, podporządkować się Wodzowi,
który będzie (…) uosobieniem myśli i uczuć wychowanego na jedną modłę (…)
społeczeństwa”112. Nie ukrywano, że tym wodzem ma być E. Śmigły-Rydz. Bardziej mgliście rysowały się kontury monopartii. Wprawdzie F. Zahora pisał
o niezbędności „zakonu narodowego”, „zespołu ludzi ideowych”, który przeszedłby do radykalnych czynów i poparł deklarację Adama Koca, ale już niebawem krytykował zbiurokratyzowanie OZN. Także Włodzimierz Bączkowski
uważał, że „zjednoczenie [monopartia – przyp. J.T.] bez ośrodka krystalizacji
w postaci (…) integralnej Woli Kierowniczej (…) oraz bez powszechnego planu pracy, to rzecz (…) niemożliwa (…) i w dodatku niepotrzebna. Krępuje bowiem wolność jednostki, nie dając jej wzamian poczucia dziejowych zdobyczy
zbiorowości narodowej”. Kluczową okazywała się więc – właściwa – ideologia:
„ośrodek ten [centralnej dyspozycji – przyp. J.T.] bez wielkiego planu rozbudowy kulturalno-gospodarczej nie jest ani potrzebny, ani możliwy”113. Uzupełniać
miała plan właściwa postawa psychiczna, stąd apele o „aktywistyczną przebudowę duszy zbiorowej polskiej (…) oraz entuzjazm graniczący z fanatyzmem”,
stąd zwalczanie „pseudo-tolerancji polskiej, płynącej z indyferentyzmu religijnego”, „zamiłowania do wolności, płynącej z anarchizmu”, „pacyfizmu – [płynącego – przyp. J.T.] z lenistwa i tchórzostwa”114.
Odnotujmy jednak, że na łamach „Myśli Polskiej” zdarzały się też – acz
sporadycznie – teksty broniące demokracji. Zdecydowanie częściej jednak
spotykamy się tu z niekonsekwencją w stylu „wytworzenie silnego rządu, kontrolowanego przez sejm”115.
7. Zarzewie
Niektóre grupy narodowo-państwowe miały nie piłsudczykowski, a endecki rodowód, jednak w odróżnieniu od Ruchu Narodowo-Państwowego w latach 30. były już w pełni zasymilowane przez sanację. Próbę połączenia kultu
państwa z nacjonalizmem etnicznym podjęła już pierwsza fala dysydentów
111
W. Bączkowski, Wódz, koncentracja i program, MP, nr 14/1936.
M. Jezierski, Zasada „wództwa”, dz. cyt.; por. W. Bączkowski, Polski wódz, MP, nr 8/1937.
113 W. Bączkowski, Wódz, koncentracja i program, dz. cyt.; zob. też: St. Ziemak, Życie Naczelnego Wodza, MP, nr 11/1936; F.Z., Nie ma na co czekać, MP, nr 5/1937; F. Zahora, Niewesoły horyzont, MP, nr 19/1937; Tenże, Ślepy tor, MP, nr 20/1937.
114 W. Bączkowski, Wiek XIX, kierenszczyzna i front ludowy, dz. cyt.; Tenże, Linja podziału,
MP, nr 2/1936.
115 M. Niżyński, Wolna konkurencja, MP, nr 10/1938; Indywidualista, Z teki publicysty, MP, nr 5/1937.
112
135
z endecji – ruch narodowo-niepodległościowy spod znaku Frondy i Zarzewia.
O ile ewolucja ideowa i polityczne ambicje Naprawy są znane, o tyle zarzewiacy (od 1930 r. działający jako Stowarzyszenie Uczestników Ruchu Niepodległościowego) pozostawali na marginesie życia politycznego. Jak scharakteryzował ich Julian Babiński: „Łączy ich jedynie dawne koleżeństwo (…) i temi
względami kierowani, trzymają się razem, popierając wzajemnie”116. W 1936
roku grupa znalazła się orbicie Naprawy, z którą łączyły Zarzewie – wedle
słów E. Długajczyka – wspólnota pnia genealogicznego i ideowe powinowactwo. Wyrazem tej współpracy był Zjazd Uczestników Ruchu Niepodległościowego Związku Młodzieży Polskiej (Młodzieży Narodowej) w dniach 28–29 listopada 1936 roku117.
Wywołało to jednak opór sympatyzujących z Falangą prawicowych radykałów, których przywódca Jerzy Jastrzębiec-Zakrzewski z Katowic określił
uchwały zjazdu jako mętny zlepek haseł demokratyczno-liberalnych i komunistycznych. Rzucone zostało hasło: „Jedna siła – nacjonalizm. Jeden wróg – folksfront”118. Katowickie skupienie Zarzewia nawiązało w lutym 1937 roku
współpracę z ugrupowaniami narodowo-radykalnymi, w maju 1938 roku zorganizowało zjazdy opozycji zarzewiackiej we Lwowie (1) i Katowicach (25), wreszcie uruchomiło dwutygodnik „Szlakiem Zarzewia” (z charakterystycznym
podtytułem „Pismo zarzewiaków i młodego pokolenia narodowego”). Międzyskupieniowa Grupa „Szlakiem Zarzewia” obejmować miała zarzewiaków
z m.in. Katowic, Lublina, Stanisławowa, Brodów i Poznania. Deklaracja „porozumienia z różnymi grupami młodzieży o ideologji narodowej” znalazła wyraz
we współpracy z zespołem poselskim „Jutra Pracy”. Wystąpiło przeciw temu
skupienie lwowskie Zarzewia, kierowane przez Eugeniusza Romera, a reprezentujące orientację demokratyczną. Kierownictwo Zarzewia starało się utrzymywać pozycję centrową, co w tym przypadku oznaczało poparcie dla OZN119.
Jak oceniał „Merkuryusz Polski” „Tezy programowe [tej grupy – przyp. J.T.]
przypominają bardzo żywo program »Falangi«”120. Analiza treści „Szlakiem
Zarzewia” ujawnia słabość ideologiczną prawego skrzydła zarzewiaków, które
116 J. Babiński, Geografja, dz. cyt., s. 7; por. 25 lat Zarzewia. Księga obchodu 25-lecia 1909–1934,
red. I. Płażewski, Warszawa 1936, s. 64–71; Zarzewie 1909–1920. Wspomnienia i materiały, red.
A. Garlicka, Warszawa 1973, s. 360–361; D. Nałęcz, Sen o władzy, Warszawa 1994, s. 143, 155–156.
117 25 lat Zarzewia…, dz. cyt.; P. Waingertner, dz. cyt., s. 216; zob. też L.N., „Naprawa” nie jest
naprawą..., „Szlakiem Zarzewia” [dalej: SZ], nr 1/1938. Dlatego nie można się zgodzić z A. Micewskim, gdy przypisuje „Zarzewiu” jako całości „narodowe oblicze”. A. Micewski, W cieniu Marszałka Piłsudskiego. Szkice z dziejów myśli politycznej II Rzeczypospolitej, Warszawa 1969, s. 207.
118 Jedna siła – nacjonalizm. Jeden wróg – folksfront, SZ, nr 1/1938.
119 Okruchy tygodnia, MPO, nr 28/1938; Sytuacja w Zarzewiu, SZ, nr 2/1938; W. Kwasieborski, Pierwszy krok, „Przełom”, nr 3/1938; Podstawa nowych faktów, SZ, nr 3/1938; A. Dudek,
G. Pytel, Bolesław Piasecki. Próba biografii politycznej, Londyn 1990, s. 94–95; E. Długajczyk, Sanacja Śląska 1926–1939. Zarys dziejów politycznych, Katowice 1983, s. 332–334. Eugeniusz
Romer swe antytotalitarne poglądy zaprezentował w publikacji: Monopartia dawnej i dzisiejszej
Polski, Lwów 1938.
120 Okruchy tygodnia, MPO, nr 28/1938.
136
musiało posiłkować się publicystami z Falangi (B. Piasecki, K. Hałaburda,
W. Wasiutyński), „Jutra Pracy” (Z. Madeyski) i OZN (F. Goetel). Przy ich pomocy próbowano wypracować własną ideologię: „nacjonalizm, (…) radykalny
społecznie, (…) zdobywczy, napastliwy, śmiało wywieszający sztandar polskiego imperializmu”121. Deklarowany radykalizm kierował się zarówno przeciwko
„podstawom obecnego ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego”, jak
i wadom charakteru narodowego, przeciw „bezwładowi i bierności”122.
Nacjonalizm starano się utrzymać w ramach konstytucji kwietniowej, dokonując jednak daleko idącej jej reinterpretacji123. Z. Madeyski udowadniał, że
„Ustalenie (…) granic wspólnoty państwowej jest sprawą (…) otwartą”, sugerując, że można mniejszościom odebrać obywatelstwo124. Zarzewiacka prawica swój radykalizm manifestowała zwłaszcza w kwestii żydowskiej, nie tylko
uznając za niedopuszczalne „Sprawowanie jakichkolwiek urzędów (…) przez
osoby pochodzenia żydowskiego jak i osoby związane z nimi węzłami rodzinnymi”, ale postulując też odebranie im praw obywatelskich i deportację z Polski125. Jerzy Jastrzębiec-Zakrzewski uzasadniał na łamach zaprzyjaźnionej
„Kuźnicy”: „Polska jest państwem Narodu Polskiego i (…) niepożądani goście
muszą być wyproszeni z naszych siedzib”126. Zanim to nastąpi postulowano
„planową nacjonalistyczną politykę gospodarczą” przeciw Żydom, gdyż oddolna „walka gospodarcza” społeczeństwa nie wystarcza127.
Pod względem społeczno-gospodarczym głoszono, że „Ustrój społeczny
musi się opierać na etyce chrześcijańskiej i zasadach sprawiedliwości społecznej”. Akceptowano „wolne współzawodnictwo sił gospodarczych” z zastrzeżeniem jednak, że „Interesy jednostek i grup muszą być podporządkowane dobru Państwa i Narodu”. Problemy społeczne chciano rozwiązać poprzez zapewnienie prawa do pracy i opiekę społeczną, a także „Udział sfer pracowniczych w zyskach”. Priorytetem było oczywiście unarodowienie gospodarki128.
Najwięcej uwagi poświęcano kwestiom ustrojowym. Podstawowe założenie
brzmiało: „Celem ustroju (…) narodu jest wielkość, jest umożliwienie mu realizacji jego misji dziejowej. (…) sprawdzianem mocy i trwałości ustroju staje
się chwila wojny”. Tymczasem nowoczesna wojna totalna „domaga się ustro121
A. Borycki, Armia – to naród walczący, SZ, nr 2/1938.
Od Redakcji, SZ, nr 1/1938; zob. też: B. Piasecki, Walka na dwóch frontach, SZ, nr 1/1938;
K. Hałaburda, Cywilizacja gangsterów i kultura dzieci, Tamże; Z. Madeyski, Statut nacjonalizmu
polskiego, SZ, nr 2/1938; W. Wasiutyński, Równość szans podstawą istotnej demokracji, SZ,
nr 3/1938; F. Goetel, Narodowość i nacjonalizm, Tamże.
123 J. Jastrzębiec-Zakrzewski przyznawał, że konstytucja kwietniowa „w rękach zwolenników
»demokracji« – stałaby się (…) instrumentem polityki żydowskiej”. J. Jastrzębiec-Zakrzewski,
Idea Zjednoczenia Narodowego czy jednoczenie partii politycznych?, „Kuźnica”, nr 4/1938.
124 Z. Madeyski, Statut nacjonalizmu polskiego, dz. cyt.
125 Deklaracja Skupienia Śląskiego Stowarzyszenia Uczestników Ruchu Niepodległościowego
„Zarzewie”, „Kuźnica”, nr 2/1938.
126 J. Jastrzębiec-Zakrzewski, Piłsudczycy!, „Kuźnica”, nr 2/1938.
127 Tenże, Zlikwidować drogą ustaw polityczno-gospodarczą rolę Żydów, SZ, nr 3/1938.
128 Deklaracja Skupienia Śląskiego…, dz. cyt.
122
137
ju, któryby w okresie pokoju również wszystkie siły narodowe zespalał (…)
w imię jednej, zdecydowanej myśli politycznej”129. Dlatego „naród zbrojny
musi być narodem zorganizowanym politycznie i gospodarczo w jeden monolit ideowy”130. Naród zjednoczyć miał się wokół Naczelnego Wodza. Deklaracja Skupienia Śląskiego przewidywała, że „Władzę wykonuje autorytatywny
rząd w oparciu o zaufanie Narodu, ustanowiony w myśl postanowień konstytucyjnych”131. Jerzy Jastrzębiec-Zakrzewski uzupełniał jednak, że „nie wystarczy dziś dać Państwu tylko autorytatywny i silny rząd, lecz trzeba równocześnie
(…) stworzyć nowy ustrój (…) oparty na zjednoczeniu całego Narodu w jednej organizacji”132. Od razu wyznaczał też granice konsolidacji stwierdzając,
że „zjednoczenie narodowe należy rozumieć tylko jako ideowy ruch nacjonalistyczny”133. Konsolidacja narodu miała postępować odgórnie, odrzucano demokratyczne wybory, pluralizm polityczny, zasadę kompromisu134. Podkreślano zarazem potrzebę spoistości ideologicznej państwa, posiadania przezeń
„jednolitego pionu moralnego i politycznego”135. Wiązało się z tym wykluczenie z udziału w rządzeniu nie tylko „elementów obcoplemiennych”, ale też
rdzennych Polaków cechujących się biernością i lenistwem. Wynikało to
z przeświadczenia, że prawo decydowania o sprawach państwa mają „tylko ci,
którzy mają (…) możność legitymowania się dobrym imieniem, oraz zdolni są
wykazać się własnym wysiłkiem w wzmaganiu siły i powagi Państwa”136.
Co ciekawe, tych zasad ustrojowych nie uważano za sprzeczne z demokracją.
Według Z. Madeyskiego miała to być „demokracja najbardziej chyba społeczna,
demokracja zasługi, demokracja służby publicznej”137. Uzasadnienie tej tezy
znajdziemy u Wojciecha Wasiutyńskiego: „Ustrój prawdziwej, lepszej demokracji (…) może być zbudowany tylko w oparciu o naród zorganizowany w jednej,
rządzącej organizacji politycznej. Organizacja ta musi być istotnie powszechna,
to znaczy obejmująca wszystkich narodowo uświadomionych Polaków. Musi być
oparta nie na zasadzie wyborów, ale na zasadzie zdrowej hierarchii, na zasadach
jednostkowej odpowiedzialności i jednostkowego kierownictwa”138.
Wyraźnie odmienne poglądy reprezentował główny nurt Zarzewia. Ta grupa popierała E. Rydza-Śmigłego i OZN (którego deklarację uznała za „zdrowy, ożywczy powiew”), ale orientowała się na generała Stanisława Skwarczyń129
A.G., Nie ma silnej armii bez organizowanego narodu, SZ, nr 2/1938.
A. Borycki, Armia – to naród walczący, dz. cyt.
131 Deklaracja Skupienia Śląskiego…, dz. cyt.
132 J. Jastrzębiec-Zakrzewski, Piłsudczycy!, dz. cyt.
133 Tenże, Idea Zjednoczenia Narodowego..., dz. cyt.
134 Konsolidacja, SZ, nr 2/1938; A.G., Nie ma silnej armii bez organizowanego narodu, dz. cyt.
Publicystyka zarzewiacka zaprzeczała tu oficjalnym enuncjacjom programowym frakcji, który
domagała się umożliwienia Polakom „swobodnego wyrażania swej woli” w wyborach powszechnych, równych, tajnych i bezpośrednich. Deklaracja Skupienia Śląskiego…, dz. cyt.
135 A. Borycki, Armia – to naród walczący, dz. cyt.; Od Redakcji, SZ, nr 1/1938.
136 Z. Madeyski, Statut nacjonalizmu polskiego, dz. cyt.
137 Tamże.
138 W. Wasiutyński, Równość szans podstawą istotnej demokracji, dz. cyt.
130
138
skiego. Znajdowało to swój wyraz w bardziej umiarkowanym stanowisku programowym. Bez wahania podtrzymywano tylko postulat mocarstwowości Polski, gdyż „Polska może istnieć i rozwijać się tylko jako potęga polityczna”
(priorytet nadawano tu zagrożeniu niemieckiemu)139. W pozostałych sprawach starano się wyznaczać złoty środek: wypowiadano się przeciw asymilacji
Żydów, ale i przeciw represjom wobec nich; broniono swobód kulturalnych
mniejszości, ale zwalczano separatyzm; głosząc priorytet rozbudowy potencjału obronnego państwa, gwarantowano ochronę inicjatywy prywatnej140.
Tą samą zasadę starano się aplikować w sferze ustrojowej – ani totalizm, ani
liberalizm. Założenia programowe Zarzewia z 13 lutego 1938 roku głosiły, że
„Organizacja działań zbiorowych musi się opierać na sharmonizowaniu twórczych sił polskiego indywidualizmu z celowością łącznego wysiłku”. W praktyce ta „demokracja z silnym rządem” miała opierać się na zasadach ograniczonego pluralizmu politycznego: „a) wszystkie organa władzy państwowej i wszyscy obywatele Polacy podlegają nakazom doktryny narodowej, w której ramach
istnieje możliwość różniczkowania (…) poglądów na metody jej realizacji (…)
b) każdy obywatel stojący na gruncie państwowości Polskiej, winien mieć zapewnioną faktyczną swobodę udziału w życiu publicznym (…) d) ugrupowania
polityczne posiadają taką samą swobodę w ramach doktryny narodowej”141.
Ciekawie uzasadniał to S. Sasorski. Pisał, że demokracja jest „formą wyższą” od totalizmu, gdyż „zapewnia większą trwałość stosunków, silniejsze
oparcie dla działań, opartych na świadomości publicznej”, jednak wymaga ona
odpowiednich warunków, których w Polsce brak. Generalnie należy dążyć do
rozwoju na drodze demokratycznej, ale gdyby okazało się to niemożliwe „Polska może być zmuszona do tego (…) celu zmierzać innymi środkami, które
(…) dadzą się podciągnąć pod pojęcie »totalizmu«”. Podkreślał jednak, że
metody totalitarne muszą być traktowane jako wyjątkowe i przejściowe. Jego
zdaniem najlepsza byłaby „zorganizowana, rządna demokracja” budowana
równolegle od dołu i od góry142. Jego kolega B. Hełczyński wyobrażał to sobie
w praktyce jako „jedną wielką dobrowolną organizację większości z pozosta139
K. Remer, Założenia programowe, „Drogi Polski” [dalej: DP], nr 4/1938; por. St.W., Na
marginesie stosunków polsko-niemieckich, „Zarzewie”, nr 1/1939; A. Stebelski, Raumpolitik, „Zarzewie”, nr 2/1939. Z tego powodu Zarzewie pochwalało aneksję Zaolzia. Starano się jednak zachować umiar – B. Hełczyński odcinał się od mówcy, który w czasie dyskusji żądał granic Polski
na Pirenejach i Uralu. Tenże, O wzmożenie tempa marszu ku wielkości Państwa i Narodu, „Zarzewie”, nr 1/1939.
140 Kronika, DP, nr 1/1937; St. Sasorski, O wzmocnienie wiązań politycznych w Państwie, „Zarzewie”, nr 1/1938; A. Siebeneichen, O hierarchii zadań gospodarczych Polski, „Zarzewie”,
nr 1/1939; H.S., Program polski w Małopolsce Wschodniej, „Zarzewie”, nr 2/1939. B. Hełczyński
podkreślał konieczność załatwienia sprawy żydowskiej w zgodzie z opinią światową, choć „można i trzeba wprowadzać takie czy inne ograniczenia przerostu roli elementu żydowskiego w Polsce”. Tenże, O wzmożenie tempa marszu..., dz. cyt.
141 K. Remer, Założenia programowe, dz. cyt.; W. Supiński, Na marginesie dyskusji o „Totalizmie i demokracji”, „Zarzewie”, nr 1/1938.
142 St. Sasorski, O wzmocnienie wiązań politycznych w Państwie, dz. cyt.
139
wieniem pewnych odprysków”143. Na co zwrócić trzeba uwagę, to fakt, że
w przeciwieństwie do radykałów ze „Szlakiem Zarzewia”, główny nurt nie
chciał o krok wykraczać poza konstytucję kwietniową144.
Jak wobec tego odnoszono się do faszyzmu? I tu unikano (mimo potępiania rasizmu i monopartii) jednoznacznego stanowiska. Charakterystyczny jest
głos Klemensa Remera w dyskusji po referacie Polityka Gospodarcza Faszyzmu: wprawdzie „Hasła faszyzmu przypominają żywo nasze wezwanie do podciągnięcia Polski wzwyż”, ale jednak nie należy naśladować obcych wzorów145.
Najbardziej wpływ rozwiązań faszystowskich widać było w sferze gospodarczej. Zbliżony do Zarzewia miesięcznik ekonomiczno-polityczny „Drogi Polski” kładł nacisk na konieczność industrializacji kraju („Polska pomiędzy
uzbrojonym Zachodem i agresywnym Wschodem, może zostać tylko jako państwo militarne i przemysłowe”), czego można było dokonać tylko przez mobilizację ekonomiczną. „Polska stoi wobec konieczności przedsięwzięć heroicznych” – pisano – „Sytuacja nasza wymaga potężnej organizacji zbiorowego
działania, obejmującego wszystkie ośrodki woli zbiorowej i indywidualnej”146.
Dlatego „Drogi Polski” wykazywały duże – i życzliwe – zainteresowanie gospodarką państw faszystowskich147.
8. „Nowe Czasy”
Na marginesie obozu sanacyjnego egzystowały resztki Zespołu Stu skupione
wokół dwutygodnika „Nowe Czasy”. Grupa ta, identyfikując się z obozem majowym zachowywała zarazem swoją nacjonalistyczną tożsamość. Ideologią zespołu był nacjonalizm „autarchiczny” (a nie imperialistyczny) i idealistyczny.
Ten nowy nacjonalizm wyrosnąć miał na pniu piłsudczyzny – choć Wacław Mejbaum zgadzał się z tezą o istnieniu w Polsce dwóch nacjonalizmów (rewolucyjno-romantycznego piłsudczyków i ugodowego endeków), to w odróżnieniu od
Ruchu Narodowo-Państwowego „Nowe Czasy” odrzucały syntezy idei obu nurtów. Endecja postrzegana była jako ostoja wstecznictwa i egoizmu („obóz małego człowieka”). Walka z reprezentowanym przez endecję „kołtuństwem” prowadziła zespół do wysuwania postulatu zmiany charakteru narodowego148.
143
B. Hełczyński, O wzmożenie tempa marszu..., dz. cyt.
W. Supiński, Na marginesie dyskusji o „Totalizmie i demokracji”, dz. cyt.
145 Z Sali odczytowej, DP, nr 4/1938; K., Gospodarka energią społeczną, DP, nr 9/1937.
146 K. Remer, Indywidualność w działaniu zbiorowym, DP, nr 3/1937; por. Nowe zadania, DP,
nr 1/1937; P. Wysocki, „Gospodarka wojenna”, DP, nr 2/1937; B. Wojciechowski, O uprzemysłowienie Polski, tamże; J. Stam, Era planowań i zbrojeń, DP, nr 5/1937.
147 W.R., Sytuacja przemysłu i gospodarki surowcowej Niemiec, DP, nr 3/1937; F. Lantini, Minister Włoski o ustroju korporacyjnym, DP, nr 10/1937; P.W., Interwencja państwa faszystowskiego
w dziedziny gospodarcze, DP, nr 1 i 2/1938; P. Wysocki, O włoskiej praktyce i polskiej teorii, DP,
nr 3/1938; E.J., System związanej gospodarki rynkowej w rolnictwie niemieckim, DP, nr 6/1938;
K. Cynkutis, Totalizm gospodarczy w narodowo-socjalistycznych Niemczech, DP, nr 11/1938. Stosunek do radzieckich eksperymentów gospodarczych był dużo bardziej krytyczny, zob. P. Bańkowski, Sowieckie Fata Morgana, DP, nr 3/1937.
148 W. Mejbaum, Polskie problemy dnia. Glossy, Warszawa 1935, s. 7–9, 14–17, 25–30.
144
140
Nacjonalizm „Nowych Czasów” wyrzekał się imperializmu, podnosił jednak program prometejski, uważając go za najlepszy oręż Polski w walce z ekspansją Niemiec i Rosji. Kluczowym dla tego planu było poparcie niepodległości Ukrainy Naddnieprzańskiej i pojednanie polsko-ukraińskie w Małopolsce
Wschodniej – ale na gruncie państwowości polskiej (ukraińskie pretensje do
tych ziem odrzucano z całą mocą)149.
Ideologia zespołu zwracała się przeciwko liberalizmowi. Stefan Mękarski
podkreślał, że pismo „Nowe Czasy” „było (…) jednem z pierwszych, które
(…) przed następstwami (…) kursu liberalizmu politycznego, najusilniej
przestrzegało”150. Antyliberalizm „Nowych Czasów” widać wyraźnie w sferze
gospodarczej151. Przywódca grupy – senator Aleksander Domaszewicz – głosił „konieczność (…) budowy nowego ustroju, opartego na zasadach sprawiedliwości społecznej, ustroju, w którym praca będzie czynnikiem uprzywilejowanym i decydującym”152. Drogą ku temu wiodącą miało być zaangażowanie
państwa i samorządu w gospodarkę oraz planowanie gospodarcze, krytykowano natomiast endecki antyetatyzm i ideał rozdrobnienia własności153.
W ten sposób dokonać miało się „oderwanie się Polski od ustroju wolno-kapitalistycznego (…), który gwarantuje naszą gospodarczą niewolę”154.
Przede wszystkim jednak przeciwstawiano się liberalnemu modelowi państwa uważając, że „W każdym ustroju parlamentarnym przytłaczającą większość posiada przeciętna miernota”155. Ale choć „Nowe Czasy” stały na gruncie konstytucji kwietniowej, to dalekie były od bezkrytycznej aprobaty status
quo. Grupie Domaszewicza-Mękarskiego nie podobało się oparcie rządów
na wyalienowanej z narodu biurokracji. Stefan Luty przestrzegał: „Silnej władzy nie realizującej idei ustroju sprawiedliwości społecznej w oparciu o potężny zorganizowany dokoła tej idei Naród-obóz – grozić musi (…) wyrodzenie się w system bezdusznej biurokracji”156.
Usunąć to zagrożenie miała porywająca społeczeństwo idea, którą dostrzegano w proklamowanym przez E. Rydza-Śmigłego haśle podniesienie
obronności państwa. S. Mękarski pisał: „idea Obrony Polski – to (…) idea
związania mas, całego narodu polskiego z ideą Państwa”157. Wiązało się to
z militaryzacją społeczeństwa, podkreślano jednak konieczność głębokich reform wiążących społeczeństwo z państwem. S. Mękarski głosił, że „Trzecia
149
Tamże, s. 41, 44–58, 60–61.
S. Mękarski, Idea Obrony Polski, „Nowe Czasy” [dalej: NC], nr 10/1936.
151 J. Stobiecki, Skutki liberalnej polityki dewizowej, NC, nr 4/1936; S. Luty, Refleksje antyliberalne, NC, nr 5/1936.
152 A. Domaszewicz, Twórzmy państwo społeczne, NC, nr 5/1936.
153 W. Mejbaum, Polskie…, s. 25–34, 36–39; J. Stobiecki, Na marginesie walki z kryzysem, NC,
nr 2/1936; A. Kruczkowski, Fałsz epigonizmu, NC, nr 1/1936.
154 W. Mejbaum, Polskie…, s. 40.
155 Przegląd polityczny, NC, nr 2/1936.
156 S. Luty, Prawdzie w oczy, NC, nr 8/1936; zob. też: S. Mękarski, Idea i organizacja, NC,
nr 4/1936; A. Domaszewicz, Twórzmy państwo społeczne, dz. cyt.
157 S. Mękarski, Idea Obrony Polski, dz. cyt.; S. Luty, Okrucieństwo „realizmu”, NC, nr 3/1936.
150
141
Polska” to „Państwo nie tylko autorytatywne. Ale Państwo zarazem społeczne”158. Ustrój „państwa społecznego” nie byłby liberalno-demokratyczny,
byłby to ustrój oparty na hierarchii, acz mobilizujący naród; ustrój, „w którym
odpowiedzialność za Państwo rozkładać się będzie stopniowo na szerokie
masy zorganizowanego społeczeństwa”159. „Nowe Czasy” nie postulowały demokratyzacji, ale konsekwentne podążenie w kierunku totalitarnym: „myśl
przewodnia – autorytatywne kierownictwo (…) – organizacja”160. S. Mękarski pisał: „Naczelnem prawem w Rzplitej jest dobro Państwa. Prawa obywatelskie (…) winny być temu naczelnemu prawu podporządkowane. Motyw
obowiązku obywateli wobec Państwa winien mieć bezwzględną przewagę nad
indywidualnymi przywilejami jednostki”161.
Tę koncepcję państwa rozwijał Wacław Mejbaum. Odkrywając w katolickiej
nauce społecznej poręczną argumentację, próbował dokonać chrystianizacji
swej wcześniejszej koncepcji „państwa klasycznego”162. Uznawszy, że państwo
nie jest tworem człowieka „ale samej natury ludzkiej przez Boga stworzonej”
wyprowadzał z tego wniosek o „integralności i omnipotencji” państwa. Pisał:
„władza w państwie klasycznem i etycznem, organicznie pojętem jest i musi być
integralna i wszechwładna (…) ponieważ ograniczona jest swym najwyższym
celem, jakim jest Bóg, któremu służy”. Głosząc hasło „upaństwowić obywatela, uspołecznić państwo” zastrzegał się jednak, że ma to być „nowa postać indywidualizmu” oparta na wewnętrznym imperatywie moralnym163.
Z tych pozycji krytykowano kierownictwo sanacji za bezprogramowość, za
koncentrowanie się na taktyce. Z radością natomiast przyjęto włączenie do
gry politycznej Edwarda Rydza-Śmigłego, którego grupa postrzegała jako realizatora swych idei164.
***
Obie strony sanacyjno-endeckiego sporu w latach 30. dążyły do utożsamienia państwa i narodu, z tym, że jedni chcieli podporządkować państwo narodowi, drudzy – odwrotnie. Ale idąc z różnych kierunków można dojść do tego
samego celu. Wybuch II wojny światowej przerwał jednak ów proces osmozy,
uniemożliwiając ostateczne dokonanie syntezy.
158 S. Mękarski, Idea i organizacja, dz. cyt.; por. S. Kawyn, Wychowanie w duchu żołnierskim,
NC, nr 8/1936.
159 Hasła Adama Skwarczyńskiego, NC, nr 6/1936.
160 S. Mękarski, Front Państwa czy… Front ludowy, NC, nr 6/1936; por. Mussolini maszeruje
naprzód, NC, nr 6/1936.
161 S. Mękarski, Obowiązki i prawa obywatelskie, Warszawa 1933, s. 39.
162 W. Mejbaum, O ideologji niby narodowej, Lwów 1929, s. 9–15.
163 W. Mejbaum, Polskie…, s. 21, 25, 62–63, 68.
164 Świadczył o tym cytat z E. Rydza-Śmigłego w: NC, nr 10/1936. Zob. też: S. Mękarski, Dziesiąta rocznica, NC, nr 9/1936; Tenże, Front Państwa czy…Front ludowy, dz. cyt.
142
Z badań nad
partycypacją
polityczną
Maria Urban
Postawy i wartości
społeczeństwa polskiego
w świetle teorii
obywatelskiej kultury
politycznej
Dobro – cel wszelkiego działania, rozumiane przez Arystotelesa jako cnota obywatelska – stanowić winno podstawę poczynań zmierzających zarówno
do realizacji celów państwa, jak i szczęścia obywateli. Tę tezę starożytnej myśli politycznej postawmy jako pytanie: czy w czasie ustrojowej transformacji
Polski realizowane są przez obywateli demokratyczne i humanistyczne wzory
kultury politycznej?
Kultura polityczna – aspekt definicyjny
Szeroko rozumiana kultura polityczna to odnosząca się do sfery polityki
warstwa kultury, której elementami są wytwory materialne i niematerialne
życia społecznego, takie jak: wzorce postępowania, wartości, symbole, instytucje, system socjalizacji politycznej1. Klasycy badań kultury politycznej, Gabriel Almond i Sidney Verba, za podstawę klasyfikacji określonych struktur
społecznych przyjęli trzy typy kultury politycznej. Typ zaściankowy kultury
politycznej – charakterystyczny, zdaniem autorów, dla społeczności plemiennych, odznacza się całkowitym indyferyzmem politycznym. Typowym
dla poddańczej kultury politycznej jest istnienie w świadomości jednostek
związku między decyzjami władz a własnym losem, przy jednoczesnym braku aktywnych postaw wobec władzy i biernym poddaniu się jej decyzjom.
Trzeci typ kultury politycznej określany jest mianem uczestniczącej. Kultura
polityczna uczestnicząca dotyczy społeczeństw, w których obywatele dążą do
pełnej wiedzy o mechanizmach życia politycznego, mają określony stosunek
do podmiotów politycznych, a przede wszystkim wykazują duży stopień aktywności, tak na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Ten typ kultury poli1 J. Szczepański, Socjologia: rozwój problematyki i metod, Warszawa 1967; S. Czarnowski,
Kultura, Warszawa 1958.
145
Maria Urban
tycznej najbliższy jest modelowi kultury obywatelskiej, dla której optymalne
warunki rozwojowe tworzą mechanizmy demokratyczne2.
Wróćmy do rozważań Arystotelesa na temat obywatelskości. Arystoteles
przyjął pojęcie człowieka za podstawę wszelkiego wyjaśniania i wartościowania zjawisk przyrodniczych i społecznych. Wartość człowieczeństwa wyznaczała zdobyta w praktycznym działaniu jego sprawność intelektualna i moralna.
Ona stawała się fundamentalnym dobrem, którego osiągnięcie zapewniało
jednostce, jak i tworzonym przez nią wspólnotom społeczno-politycznym, właściwy, wszechstronny rozwój. Przekonanie o roli rozumu człowieka znalazło
odbicie w arystotelesowskiej teorii politycznej obywatela i związku obywatelskiego. Zwerbalizowaną postać spraw politycznych tworzył zbiór konkretnych
kwestii, nad którymi miała toczyć się otwarta debata publiczna. Uczestnictwo
w niej było tożsame z konstytuowaniem się społeczeństwa obywatelskiego
i spełniało dwa cele: po pierwsze – pobudzało do wykazania się indywidualnymi zdolnościami myślenia, argumentowania i perswazji; po drugie – skłaniało
do zawiązania stosunków wzajemności, równoprawności, współodpowiedzialności. Od obywateli wymagano zrozumienia celu i reguł debaty politycznej,
będącej formą artykulacji poglądów, czyli świadomego uczestnictwa. Wychowanie polityczne miało prowadzić do ukształtowania człowieka, którego cechy
ujawniałyby się na różnych poziomach interakcji społecznych i politycznych,
poczynając od postaw indywidualnych nastawionych na kooperację i przyjacielskość, szacunek, poprzez zachowania interpersonalne zgodne z normami
życia politycznego i kultury obywatelskiej, a kończąc na konkretnym i odpowiedzialnym postępowaniu w najwyższych organach państwa3.
Kazimierz Dziubka w rozważaniach nad obywatelskością jako virtu
podmiotu demokracji, odwołując się do historii myśli politycznej, wyodrębnia
pięć znaczeń obywatelstwa, które w ujęciu idealnotypowym wyrażają następujące konstrukcje teoretyczne: obywatelstwo agonistyczne, obywatelstwo liberalne, obywatelstwo społeczne, obywatelstwo republikańskie, obywatelstwo
kosmopolityczne4.
1. Obywatelstwo jako forma agonizmu uważanego za tworzywo demokratycznego porządku prawno-politycznego, w którym władza spostrzegana jest
jako dobro etyczne.
Hannah Arendt nawiązując do wzorców publicznej przestrzeni greckiej polis stwierdza, że władza rodzi się z bezpośrednich relacji interpersonalnych
wtedy, gdy ludzie zbierają się razem i działają w porozumieniu, wspólnie debatują nad czymś, co będzie przedmiotem ich decyzji. Partycypacja we władzy
jednoczy obywateli, ponieważ tworzona przez nich rzeczywistość polityczna
wolna jest od przymusu i ma formę dialogu. Polityka jest organizowaniem lu2 G. Almond, S. Verba, The Civic Culture. Politicall Attitudes and Democracy in Five Nations,
New York 1993.
3 Arystoteles, Dzieła wszystkie, t. 5, Warszawa 2000.
4 K. Dziubka, Obywatelskość jako virtu podmiotu demokracji, Wrocław 2008.
146
Postawy i wartości społeczeństwa polskieg w świetle teorii obywatelskiej…
dzi tak, by mogli jako wspólnota realizować swą wolność w działaniu i mówieniu5.
2. Liberalny model obywatelstwa, zdaniem Dziubki, zakorzeniony jest w koncepcji polityki Hobbesa i Machiavellego, zgodnie z którą istota władzy nie
polega na tworzeniu przestrzeni dla publicznej komunikacji, a na autorytatywnych decyzjach.
Zdaniem Maxa Webera władza musi być ściśle związana z prawem, aby
uwolnić jednostkę od przymusu narzucanego przez kolektywne wzorce oraz
ograniczyć ludzkie żądze i namiętności, stworzyć bariery dla destrukcyjnych
ludzkich właściwości. Celem liberalnego obywatelstwa jest stworzenie wspólnoty samodzielnych indywiduów6.
3. Obywatelstwo społeczne wyrosło z negacji liberalnej koncepcji podmiotowości obywatela.
Zarówno myśl antyczna, jak i liberalizm były w pełni świadome faktu, iż
obywatelstwo jest prawno-politycznym usankcjonowaniem statusu jednostki
w sferze stosunków ekonomicznych. Obywatelstwo było formą przywileju dla
grupy podmiotów uznawanych za obywateli, w stosunku do pozbawionej
podmiotowości grupy nieobywateli7. Obywatelstwa pozbawieni byli ci, którzy
materialnie bądź prawnie byli od innych zależni, nie mogli uważać się za osoby wolne.
Sprzeczności wokół ekonomicznego aspektu obywatelstwa wykorzystał Karol Marks do sformułowania jednej z tez swojej doktryny politycznej. Uważał,
że najpierw trzeba zniszczyć prywatność, aby na jej gruzach zbudować wyzwolone społeczeństwo obywatelskie, złożone z wolnych i równych podmiotów.
W marksistowskiej koncepcji powstanie nowych cnót obywatelskich i relacji
interpersonalnych wiązało się z obaleniem instytucji państwa8.
Inaczej niż marksiści rozwój podmiotowości obywatelskiej widzieli zarówno socjaliści, jak i socjaldemokraci, a także chrześcijańscy demokraci i socjalliberałowie. W wyniku toczącej się w XIX i XX wieku dyskusji ukształtowany
został model społecznego, materialnego państwa prawa, określającego ustrojową pozycję jednostki. Zachowując pozycję wolnej osoby, jednostka posiada
zarówno prawa osobiste i polityczne, jak i ekonomiczne, socjalne i kulturalne,
które składają się na jej status prawny. Obowiązkiem państwa powinno być
promowanie równego szacunku i tworzenie realnych warunków sprzyjających
jego urzeczywistnianiu.
4. Obywatelstwo republikańskie, wyrosłe na ideach rewolucji francuskiej, zakłada zespolenie pojęcia obywatelstwa z narodowością. Warunki do podmiotowego rozwoju jednostki tworzy nie tyle porządek prawno-polityczny, ile historycznie ukształtowana wspólnota narodowa, której polityczne interesy wy5
H. Arendt, O przemocy. Nieposłuszeństwo obywatelskie, Warszawa 1999.
M. Weber, Polityka jako zawód i powołanie, Warszawa 1998.
7 J. Baszkiewicz, Władza, Wrocław-Warszawa 1999.
8 K. Marks, F. Engels, Dzieła, t. 1, Warszawa 1976.
6
147
Maria Urban
raża państwo. Zdaniem Jürgena Habermasa: ,,republikański model obywatelstwa przypomina o tym, że zagwarantowane konstytucyjnie instytucje wolności są tylko tyle warte, ile potrafi z nich wydobyć nawykła do perspektywy
»my«, przyzwyczajona do samookreślenia się ludność. Zinstytucjonalizowana w sposób prawny rola obywatela musi być usytuowana w kontekście politycznej wolności”9. Jak zauważa Dziubka, historycznie ukształtowana, republikańska wspólnota etnokulturowa i polityczna, zapewnia swoim obywatelom oparcie moralne i poczucie bezpieczeństwa oraz stwarza zespół warunków sprzyjających rozwojowi ich podmiotowości. Wśród instytucji politycznych, od których zależy stworzenie tych warunków, pierwszoplanową rolę
odgrywa państwo. Tylko ono dysponuje takimi środkami prawnymi i instytucjonalnymi, które celowo zastosowane kształtują środowisko umożliwiające
obywatelowi praktykowanie aktywnego obywatelstwa10.
5. Obywatelstwo światowe – kosmopolityczne, nawiązuje do dwóch nurtów filozoficznych: stoickiego ideału wspólnoty wolnych ludzi, połączonych uniwersalnymi normami prawa, oraz kantowskiego projektu stanu światowego
obywatelstwa. Interpretację światowego obywatelstwa, choć specyficzną,
ale nastawioną na doczesne sprawy współczesnego człowieka, głosi społeczna nauka kościoła. Bycie człowiekiem, czyli przynależność do ludzkiej
wspólnoty, nadaje każdemu światowe obywatelstwo11.
Interpretacje personalistyczne i kantowskie inspirują współczesne uzasadnienia koncepcji światowego obywatelstwa. Stwierdzenie, że idea człowieka
jako kategoria ontologiczna ma charakter kategoryczny, że związane z nią roszczenia zwracają się ku wszystkim ludziom, stanowi podstawową tezę koncepcji obywatelstwa światowego. Etyczny charakter stosunków interpersonalnych wyraża zasada wzajemności w zakresie ogólnoludzkiej odpowiedzialności. Czynną formą obywatelstwa światowego jest działalność na rzecz rewindykacji praw człowieka, praw obejmujących ochronę tożsamości, godności, równego traktowania niezależnie od płci, wyznania, orientacji seksualnej, rasy, narodowości, ochrony środowiska naturalnego, dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, pomoc humanitarna niesiona ofiarom wojen i klęsk żywiołowych,
ubóstwa, okazywanie im solidarności i poparcia.
Kultura polityczna społeczeństwa opisywana była również przez orientacje
wobec systemu politycznego czy też dominujący w społeczeństwie typ osobowości politycznej.
Czerpiąc z koncepcji Roberta Dahla i Harolda Lasswella12 Jan Garlicki wyróżnił osiem następujących płaszczyzn analizy:
9 J. Habermas, Obywatelstwo a tożsamość narodowa. Rozważania nad przyszłością Europy,
Warszawa 1993, s. 16.
10 K. Dziubka, Obywatelskość…, s. 274.
11 Jan Paweł II, orędzie wygłoszone 1 stycznia 2005 roku w związku ze Światowym Dniem Pokoju.
12 Robert Dahl wymienia trzy aspekty orientacji politycznych. Są to: stosunek obywateli do
systemu politycznego i jego instytucji, co obejmuje kwestie legitymizacji systemu oraz lojalność
społeczeństwa wobec władzy, nastawienie obywateli na współdziałanie w grupie lub indywidua-
148
1. nastawienie obywateli do systemu politycznego, jego transformacji oraz
zaufanie do instytucji politycznych;
2. pluralizm w sferze wartości i orientacji politycznych społeczeństwa (lub
jego brak);
3. nastawienie obywateli wobec pluralizmu;
4. ,,polityczne ego” obywateli rozpatrywane w kategoriach otwartości bądź
jej braku;
5. nastawienie na współdziałanie w grupie lub indywidualizm;
6. podejście do rozwiązywania problemów;
7. aktywność (lub bierność) w sferze społecznej, a w szczególności publicznej;
8. niepodatność na lęki lub skłonność do ulegania im13.
Jedną z ważniejszych kategorii powtarzających się w modelowych ujęciach
kultury politycznej jest współdziałanie przeciwstawione indywidualizmowi.
W analizach kulturowych społeczeństw indywidualizm stawiany jest w opozycji
do kolektywizmu. Tym co zasadniczo różni kulturę indywidualistyczną od kolektywistycznej jest rola przypisywana jednostce i grupie. Indywidualistyczne
i kolektywistyczne systemy zasad, na których opiera się organizacja życia społecznego, różnicują społeczeństwa na poziomie zjawisk społeczno i politycznokulturowych, takich jak: panujące systemy norm, zasady działania instytucji,
formy publicznego dyskursu, uznane koncepcje świata ujmowane w formie ideologii14. Większość społeczeństw to te, w których dobro grupy przedkładane
jest nad dobro jednostki, i te społeczeństwa nazywane są kolektywistycznymi.
Społeczeństwa, w których dobro jednostki przedkładane jest nad dobro grupy,
stanowią mniejszość i nazywane są społeczeństwami indywidualistycznymi. Indywidualizm jest orientacją kulturową, w ramach której więzi międzyludzkie są
luźne, a jednostkowe cele życiowe i ich realizacje są priorytetami każdego człowieka. Własne ,,ja” wyodrębnia się jako podstawa tożsamości. Kolektywizm, jako orientacja grupowa, charakteryzuje się ścisłymi więzami społecznymi, w ramach których jednostkowe ,,ja” jest podporządkowane celom i interesom grup
tożsamych, ,,swoich”. Własne ,,ja” budowane jest w odniesieniu do wspólnotowej tożsamości (rodzinnej, plemiennej, pracowniczej, narodowej, religijnej).
Badacze stawiają pytanie dotyczące bezalternatywności opozycji indywidualizmu i kolektywizmu. Wśród rozważań teoretycznych na ten temat interesulizm, podejście do rozwiązywania problemów – pragmatyczne lub ideologiczne. Harold Lasswell
zaproponował podejście psychologiczne – próbę określenia cech, które pozwolą na ocenę, czy
dominujący w społeczeństwie typ osobowości politycznej można określić jako demokratyczny.
Cechy te to: postawa otwartości i otwartości wobec innych ludzi, pluralizm wartości, zdolność do
poszanowania cudzych wartości, zaufanie do otoczenia społecznego i systemu, odporność na poczucie zagrożenia. Szerzej zob.: R.A. Dahl, Political Oppositions in Western Democracies, New
Haven 1966; H. Lasswell, The Political Writings, Glencoe 1951.
13 J. Garlicki, Tradycje i dynamika kultury politycznej społeczeństwa polskiego, [w:] Dylematy
polskiej transformacji, (red.) J. Błuszkowski, Warszawa 2007.
14 G. Hofstede, Kultury i organizacje. Zaprogramowanie umysłu, Warszawa 2000; H.C. Triandis, Collectivism and indywidualizm as cultural syndromem, ,,Cross-Cultural Research”, 1993
nr 27, s. 24–42.
149
Maria Urban
jącą koncepcję przedstawia Janusz Reykowski, który tworzy normatywny wzorzec funkcjonowania jednostek tworzących społeczeństwa, oparty na koordynacji przeciwstawnych założeń, nazywany przez autora etosem demokratycznym15. Cechą tego etosu jest ujmowanie rzeczywistości społecznej jako układu stosunków między równymi i autonomicznymi jednostkami, darzącymi siebie szacunkiem i uznającymi cudze dobro jako wartość autoteliczną. Ład społeczny zgodnie z tym wzorcem winien mieć na celu ochronę interesów wszystkich członków zbiorowości z uwzględnieniem ich zróżnicowanych potrzeb
i dążeń. Uznaje się istnienie społeczeństwa jako warunek egzystencji człowieka jako osobowości, traktowane jest ono jako czynnik kreujący człowieka.
Podstawą więzi społecznej jest uznanie podmiotowości i wartości innej osoby,
co nie wyklucza więzi opartej na kontrakcie, sympatii, interesach, przy zachowaniu zasady szacunku. Dostęp do dóbr reguluje zasada zasługi rozumiana jako wkład na rzecz dobra społecznego. Za sprawiedliwy uznaje się przy tym
podział uwzględniający jednocześnie potrzeby i możliwości członków społeczności. Stosunki z władzą mają charakter symetryczny, choć możliwe jest czasowe – ze względu na wspólne dobro – ograniczenie symetrii. Jednostka odpowiedzialna jest za siebie, co nie znosi odpowiedzialności za innych, którzy odpowiedzialności za siebie przejąć nie mogą.
Reykowski twierdzi, że do głównych czynników mających wpływ na kształtowanie mentalności należą te, które oddziałują na powstanie pojęcia własnej
osoby, a przede wszystkim na formowanie tożsamości jednostek i grup.
W sferze filozofii politycznej rozważania nad dylematem ,,jednostka czy
wspólnota” podejmuje Adam Chmielewski. Proponuje zastąpić przeciwstawiane jednostki wspólnocie odmienną opozycją ,,społeczeństwo otwarte czy
wspólnota”. Zadaje pytanie o metodę organizacji wspólnotowego życia społeczeństw. ,,Podstawowy problem polega nie na tym, czy w organizowaniu życia
społecznego należy opierać się na założeniu o ontologicznej pierwotności jednostki lub wspólnoty (…) lecz na tym, czy wspólnota polityczna winna być
organizowana w celu stworzenia takiej przestrzeni publicznej, która sprzyjać
będzie egalitarnemu celowi rozwoju podmiotowości indywidualnej wszystkich
jej członków, czy też odwrotnie: takiej przestrzeni, w której rozwój indywidualnej podmiotowości ludzi będzie podporządkowany ponadindywidualnym celom politycznym wspólnoty, do której należą”16. Autor dwóch koncepcji jedności opiera się na założeniu, że istnieją dwa sposoby organizowania wspólnot
ludzkich i zabezpieczania ich trwałości: pierwszy – polega na narzucaniu na
członków danej wspólnoty określonego czynnika spajającego i przymuszeniu
wszystkich do respektowania go, drugi – na budowaniu jedności wspólnoty ja15 J. Reykowski, Ukryte założenia normatywne jako osiowy składnik mentalności, [w:] J. Reykowski, K. Skarżyńska, M. Ziółkowski, Orientacje społeczne jako element mentalności, Poznań
1990, s. 11–51.
16 A. Chmielewski, Dwie koncepcje jedności. Interwencje filozoficzno-polityczne, Wrocław
2006, s. 9–10.
150
ko kompromisu w procesie negocjacyjnym. Jedność, jak i wolność, występuje
w dwóch postaciach: jedność narzucona i wymuszona oraz jedność negocjowana w celu wzajemnego porozumienia. W obydwu koncepcjach jedności
odmiennie rozumiana jest podmiotowość jednostki, jej sprawczość i indywidualna wolność. Jedność narzucona zadaje gwałt ludzkiej podmiotowości i wolności. Jedność budowana w procesie negocjowanej zgody zakłada jednostkową autonomię, podmiotowość, wolność. Te dwie kategorie jedności Chmielewski odnosi do polityki mającej na celu ustanowienie liberalnego społeczeństwa obywatelskiego i polityki zmierzającej do tworzenia zwartych wspólnot
o określonym charakterze narodowym, etnicznym czy religijnym17.
Teodor Filipiak, definiując kulturę polityczną, stwierdza, iż jest to „szczególny zbiór wzorów i wartości odnoszących się nie tylko do systemu władzy państwowej, lecz także do instytucji ustrojowo-politycznych, bądź też do sposobu
życia indywidualnego i publicznego, jest również kultura polityczna pewnego
rodzaju stylem uprawiania polityki, czy też metod i sposobów rządzenia”. Podkreśla wartość tolerancji dla odrębności norm, postaw i zachowań dotyczących
wzajemnych stosunków władza – obywatele nawet wtedy, gdy te uważane są za
niepożądane z indywidualnego i społecznego punktu widzenia. Jak pisze dalej:
,,Kultura polityczna istnieje zatem tam, gdzie zwykli ludzie i grupy rządzące zachowują się uczciwie, etycznie, przyzwoicie i demokratycznie, dając temu wyraz w życiu prywatnym i publicznym oraz w świadomości zbiorowej”18.
Kultura polityczna jako kategoria analityczna wymaga refleksji nad wieloma problemami życia politycznego, między innymi stosunkiem państwa do
obywateli, oceną zjawisk i zachowań politycznych, realizacją potrzeb i celów
gospodarczych władzy i obywateli. Znaczny obszar analiz winien być poświęcony realizacji w życiu politycznym standardów wartości leżących u podstaw
społeczeństwa obywatelskiego. Tych wartości, które w znaczeniu doktrynalnym i praktycznym odnoszą się do władzy państwowej obywateli i społeczności międzynarodowej. Wartości stanowiące trzon kultury dają ludziom poczucie sensu, są dla nich drogowskazem w interakcjach ze światem społecznym.
Uniwersalne wartości humanistyczne znajdują odzwierciedlenie w wartościach obywatelskich. Katalogi wartości obywatelskich, nazywanych także cnotami obywatelskimi, tworzone od czasów starożytnych do współczesności zawierają takie wartości jak: szacunek dla dobra wspólnego, poszanowanie
odmienności poglądów i wartości, różnorodności, unikanie skrajności, życzliwość dla współobywateli, poczucie sprawiedliwości, uczciwość, bezinteresowność w działaniu na rzecz dobra wspólnego, dążenie do doskonalenia siebie
i swojego otoczenia, otwartość umysłu na nowe zjawiska, zdolność weryfikowania własnych poglądów, poczucie odpowiedzialności, poszanowanie zasad
prawa, uczciwość intelektualna przeciwstawiana zakłamaniu, zdolność prowa17
Tenże, Społeczeństwo otwarte czy wspólnota, Wrocław 2001.
T. Filipiak, Wartości kultury politycznej w perspektywie narodowej i uniwersalnej, „Rocznik
Nauk Politycznych”, 2005 nr 8, s. 19–20.
18
151
Maria Urban
dzenia dyskusji bez agresji i z poszanowaniem zdania drugiej strony, tolerancja, odwaga cywilna, zaangażowanie polityczne.
Przyjrzyjmy się zatem postawom i wartościom polskiego społeczeństwa doby transformacji, zwróciwszy szczególną uwagę na preferowane przez młodzież wartości. Ogląd tych wartości przybliży nas do postawionego na wstępie
pytania.
Wartości społeczeństwa polskiego – przegląd badań
Światowy Sondaż Wartości (badania powtarzane co trzy lata w sześćdziesięciu pięciu społeczeństwach świata) przedstawia preferencję w poszczególnych społeczeństwach określonych wartości uplasowanych na dwóch wymiarach. Te dwa wymiary to: tradycyjność przeciwstawiana racjonalności i prawu
oraz materializm (zwany też nastawieniem na przetrwanie) przeciwstawiany
swobodnej ekspresji, dążeniu do szczęścia i rozwoju (czyli postmaterializmowi). Wartości uznawane są za tym bardziej tradycyjne, a tym mniej racjonalnoprawne, im bardziej wyrażają przywiązanie do absolutnych norm moralnych
i religii oraz więzów rodzinnych; im więcej w nich bezwzględnego szacunku
i posłuszeństwa wobec władzy, skłonności do unikania konfliktów politycznych i im wyższy jest poziom nacjonalizmu i dumy narodowej. Wartości są
uważane za tym bardziej materialistyczne, im bardziej wyrażają przywiązanie
do dóbr materialnych, bezpieczeństwa fizycznego i ekonomicznego, a im
mniejszą wagę przywiązują do subiektywnego szczęścia, dobrych relacji z ludźmi, zaufania, ochrony środowiska naturalnego, uczestnictwa w życiu publicznym. Na podstawie Światowego Sondażu Wartości powstała mapa kultur,
w której badane społeczeństwa umiejscowiono na opisanych wymiarach wartości19. W roku 2000 Polska znalazła się w grupie krajów o średnim poziomie
akceptacji wartości tradycyjnych, ale zdecydowanie wyżej ceniących wartości
materialne niż dążenie do rozwoju, wyrażania ekspresji myśli i uczuć.
Europejski Sondaż Wartości pokazuje, iż Polacy deklarują wyższy rygoryzm
moralności obywatelskiej niż inne społeczeństwa (wzrosły w 2000 roku wskaźniki potępienia oszustw podatkowych i przyjmowania łapówek). Wynik ten
może być tłumaczony wzrostem ogólnego rygoryzmu oraz przejawem tradycyjnego systemu wartości20. Na drugim wymiarze wartościowania, czyli materializmie vs postmaterializmie, Polacy są wyraźnie bardziej materialistyczni
niż inne społeczeństwa. Pokazują to zarówno wspomniane wyżej sondaże wartości, jak i inne prowadzone w Polsce badania.
Oceny różnych wartości dokonywane systematycznie przez Janusza Czapińskiego pokazują, że w 1992 roku 59% respondentów wskazało zdrowie ja19 R. Inglehart, Kultura a demokracja, [w:] Kultura ma znaczenie, (red.) L. Harrison,
S.P. Huntington, Warszawa 2003.
20 K. Skarżyńska, Czy jesteśmy prorozwojowi? Wartości i przekonania ludzi a dobrobyt i demokracja kraju, [w:] Jak Polacy przegrywają, jak Polacy wygrywają, (red.) M. Drogosz, Gdańsk 2003.
152
ko warunek udanego życia, podczas gdy procent osób najwyżej wartościujących
zdrowie w latach 2000 i 2003 wzrósł do 64%. Kolejne miejsca w strukturze wartości zajmują: małżeństwo, dzieci, pieniądze. Wartość wolności w 2003 roku, jako warunku udanego życia, uznaje zaledwie 3,4% badanych21. W 2005 roku
system wartości Polaków nie uległ znacznej zmianie. Najważniejszymi wartościami w życiu jest nadal szczęście rodzinne i zachowanie dobrego zdrowia.
Wolność głoszenia własnych poglądów, jako warunek udanego życia, wskazało zaledwie 3% respondentów, a możliwość uczestniczenia w życiu politycznym – 1%22. O znikomej wartości zainteresowania polityką informują również
badania prowadzone przez CBOS w 2008 roku. Na pytanie ,,która z wymienionych działalności stanowi obecnie treść Pana(i) życia codziennego” – zaledwie
2% respondentów odpowiedziało, iż ,,politykowanie”. Zainteresowanie polityką, wśród osiemnastu innych wartości, znalazło się na ostatnim miejscu.
Działania społeczne dla dobra innych w prezentowanym sondażu uplasowały
się na 15 miejscu (4% respondentów uznało je za treść swojego życia). Jednocześnie większość badanych (65%) uważa, że obecnie trzeba być bardziej
wrażliwym i gotowym do pomocy innym ludziom. Z analizowanych przez
CBOS badań wynika, że przybywa osób o nastawieniu prospołecznym. Od
2002 roku systematycznie rośnie odsetek respondentów deklarujących, że ludzie tacy jak oni, działając wspólnie z innymi, są w stanie rozwiązać niektóre
problemy swojego środowiska lub pomóc osobom potrzebującym. Wiara w celowość wspólnego działania nie znajduje odzwierciedlenia w autentycznym zaangażowaniu we współpracę z innymi na rzecz społeczności lokalnej. Z porównania danych z lat 2002–2008 wynika, że w większości grup społecznych
słabnie gotowość do dobrowolnej i nieodpłatnej współpracy na rzecz swojej
społeczności (odsetek osób gotowych do współpracy wynosił: w roku 2002 –
67%, w roku 2004 – 64%, w roku 2006 – 52%, w roku 2008 – 39%)23.
Wydaje się, iż demokratyzację kraju można wiązać z młodymi ludźmi. Badania prowadzone przez Skarżyńską i Chmielewskiego, prowadzone w latach
1998–2002, wskazują, że wśród studentów przeważały wartości tolerancji, szacunku dla innych, poczucia odpowiedzialności24. Kolejne badania z 2004 i 2007
roku potwierdzają tezę, iż w środowisku młodzieży umiejscowiony jest kapitał
prorozwojowy. Młodzież wysoko wartościuje autonomię i sprawstwo. Dbałość
o własną pozycję społeczną oraz przywiązanie do tradycji nie mają dla młodych
ludzi większego znaczenia. Jednocześnie zauważyć można ogromną koncentrację na rodzinie jako metawartości, która jest nośnikiem innych wartości, takich
jak: bezpieczeństwo, więzi emocjonalne, harmonia, patriotyzm25.
21
J. Czapiński, T. Panek, Diagnoza społeczna 2003, Warszawa 2004.
R. Boguszewski (opr.), Wartości i normy w życiu Polaków. Komunikat CBOS 133/2005.
23 Codzienna aktywność Polaków. Autoportret i obraz środowiska społecznego w latach 1988,
1998, 2008. Komunikat CBOS 134/2008.
24 K. Skarżyńska, K. Chmielewski, Zmaterializowane szczęście. Raport z badań, Warszawa 2004.
25 M. Urban, Indywidualizm i kolektywizm w świadomości młodzieży. Studium psychologicznopolitologiczne, Warszawa 2008.
22
153
Maria Urban
Hanna Świda-Ziemba, prowadząc na przestrzeni wielu lat badania młodzieży, stwierdza, iż w końcu lat osiemdziesiątych i na początku lat dziewięćdziesiątych można było zauważyć podwyższenie rangi niezależności w aspekcie oryginalności osobniczej oraz wewnętrznej odporności na wpływy i naciski.
Wzrostowi znaczenia niezależności towarzyszył spadek popularności konformizmu środowiskowego. Jako niesprzeczne z niezależnością młodzież traktowała nastawienia prospołeczne i poszukiwanie – przy zachowaniu odrębności
i różnic – międzyludzkiego porozumienia. Zauważono także polaryzację wartości. Znaczna część młodzieży wykazywała silne nastawienia prorodzinne,
lecz znaczenia takich wartości jak stały partner, miłość czy dzieci, nie traktowała jako wartości egzystencjalnych. Młodzież nie przywiązywała znaczenia
do sukcesu, natomiast pracę postrzegała jako ważne źródło atrakcyjnych doznań wewnętrznych oraz budowania pozycji prestiżowo-materialnej. Zasada
konkurencji odnoszona do osobistego życia była przez młodzież zdecydowanie odrzucana26.
Badania prowadzone przez Hannę Świdę-Ziembę kilka lat później
(1996–1998) wskazują na próbę koordynowania wykluczających się wartości.
Młodzież w swej większości uznała sukces za ważną wartość życia, lecz osiąganie go łączyła z frustracją i psychicznymi kosztami, nie widząc w nim sensu życia. Niezależność stała się dla młodzieży istotną kategorią wiedzy społecznej,
pojawiającą się jako wartość aksjologiczna. Jest pożądanym i godnym szacunku sposobem bycia w świecie, w którym podmiot na własną rękę wybiera swoją drogę i konsekwentnie dąży do jej realizacji. Niezależność rozumiana jest
przez młodzież jako uznanie indywidualizacji, ambicja podmiotowego decydowania o sobie, własnym życiu, prawo i szacunek dla jednostkowego wyboru
swych czynów i poglądów, nieskrępowana ekspresja własnych opinii. Młodzież
wysoko oceniająca niezależność równocześnie bardzo wysoko ceni wartości filiacyjno-allocentryczne. Nie dostrzega opozycji między niezależnością
a wspólnotą. Potrzebą jest niezależność i afiliacja realizowana w mikrośrodowiskach. Z badań wynika, iż przytłaczająca większość młodzieży, tak jak większość dorosłego społeczeństwa, nastawiona jest na zakładanie rodziny, a wartością szczególnie cenioną okazują się dzieci27.
Wspólnotowość Polaków, jak pisze Czapiński, jest wspólnotowością bardziej tradycyjną niż obywatelską. Polacy koncentrują się głównie na życiu prywatnym28. Spadek zaangażowania w pracę społeczną rozumianą jako dobrowolne, nieodpłatne działanie na rzecz swojej społeczności lokalnej, w ostatnich latach jest szczególnie widoczny w środowisku uczniów i studentów. Systematyczny i znaczący spadek gotowości do współdziałania odnotowuje się
także wśród ogółu młodzieży w wieku od 18 do 24 lat.
26
H. Świda-Ziemba, Wartości egzystencjalne młodzieży lat dziewięćdziesiątych, Warszawa
2008.
27
28
154
H. Świda-Ziemba, Obraz świata i bycia w świecie, Warszawa 2000.
J. Czapiński, T. Panek, Diagnoza społeczna 2005, Warszawa 2006.
Podsumowanie
Almond i Verba zwracają uwagę na konflikt wartości jako czynnik mający
znaczny wpływ na proces kształtowania kultury politycznej. Konflikt między
tradycją i nowatorstwem.
W społeczeństwie polskim akceptowanym modelem sprawowania władzy
stał się system demokratyczny i wzory społeczeństwa obywatelskiego. Jednakże w sferze wzorów organizacji społeczeństwa występuje konflikt między tradycjami pluralizmu i autorytaryzmu, jak i konflikt między tradycjonalizmem
i nowatorstwem. Przejawia się to w bardzo niskiej wadze wartości przypisywanej aktywności politycznej i gotowości do współdziałania. System wartości
znajduje odzwierciedlenie w umiarkowanej frekwencji wyborczej i nikłych innych formach aktywności politycznej obywateli. Mimo rosnącej liczby organizacji pozarządowych, odsetek osób w nich działających jest nieznaczny w skali społeczeństwa. Dostrzec można również niespójność w zakresie wartościo-
Najnowsze badania ogólnopolskie prowadzone w 2009 roku w ramach projektu Diagnoza społeczna 2009 potwierdzają wcześniej uzyskiwane informacje
na temat postaw i wartości polskiego społeczeństwa29.
Polacy, podobnie jak w poprzednich latach, deklarują obojętność, brak zainteresowania wykorzystywaniem dóbr publicznych. Obojętność dla niepłacenia podatków i ceł wzrosła w stosunku do 2005 roku. Spadek wrażliwości odnotowano we wszystkich grupach społecznych. Również jeden z istotnych elementów postaw tworzących kapitał społeczny – zaufanie społeczne – ma najniższą wartość na przestrzeni ostatnich lat. Inne elementy kapitału społecznego, takie jak: stopień zrzeszania się czy działanie na rzecz swojej społeczności,
przybierają w 2009 roku bardzo niskie wartości. Polaków cechuje bierność
społeczna, brak entuzjazmu wobec oddolnych przedsięwzięć.
Wyniki badania wskazują również na koordynację w zakresie postaw egalitarnych i nastawionych na dominację. Znaczny odsetek Polaków (39,9%) opowiada się za równym traktowaniem wszystkich i jednocześnie żywi przeświadczenie, że nie wszyscy zasługują na jednakowy szacunek. Opowiadanie się za
wyższością grupy, do której się należy, idzie w parze z postulatem równouprawnienia narodów i niwelowania różnic ekonomicznych. Osoby prezentujące takie postawy przeświadczone są o krzywdzie Polaków i własnej krzywdzie
ekonomicznej, domagają się niwelowania wyższych niż własne dochodów.
Hierarchia wartości w społeczeństwie polskim od lat nie ulega zmianie.
Najwyżej cenione jest zdrowie, rodzina, praca i pieniądze. Wolność i swoboda
nadal zajmują w tej hierarchii niską pozycję. Wzrasta natomiast waga wykształcenia, życzliwości, szacunku otoczenia.
29 J. Czapiński, T. Panek, Diagnoza społeczna 2009. Warunki i jakość życia Polaków (raport),
Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa, 29.11.2009.
155
Maria Urban
wania interesów prywatnych i publicznych. Interesy własne, rodziny czy przyjaciół, zdobywają prymat nad interesami szerszej wspólnoty. Jednocześnie
w deklaracjach, szczególnie młodzieży, dominuje wartość prospołeczności,
pomocniczości nad indywidualizmem. Jednakże obowiązkiem opieki nad potrzebującymi obciążane jest głównie państwo. Solidaryzm społeczny występuje na poziomie hasła, uzasadniającego roszczenia wobec socjalnych funkcji
państwa. Silny materializm występujący we wszystkich grupach społecznych
potwierdza także twierdzenie o wysokim wartościowaniu indywidualnych potrzeb, zapewnieniu głównie bezpieczeństwa własnego i najbliższych. Indywidualizm na poziomie jednostki i rodziny wiąże się z racjonalnością i przypisywaniem wysokiej rangi samodzielnemu myśleniu. W skali makrospołecznej,
publicznej i politycznej, Polacy mają skłonność do kierowania się bardziej
emocjami niż realną oceną rzeczywistości. W znacznej części społeczeństwa
dominuje silne przywiązanie do wartości tradycyjnych, potrzeba zakorzenienia
w grupie. Potrzeba ta nadaje wysokie znaczenie wartościom religijnym i patriotycznym. Jedynie młodzież nie ceni wysoko przywiązania do tradycji.
Wskazane wartości, silnie ugruntowane w świadomości Polaków, zapewne
utrudniają kształtowanie obywatelskiej kultury politycznej. Jednakże pozytywny stosunek Polaków do demokracji oraz pluralizm polityczny i społeczny
sprzyjają kształtowaniu obywatelskiej kultury politycznej. Akceptacja demokracji wyraża się w pożądanych dla dobrego społeczeństwa cechach, takich
jak: prawo swobodnego dysponowania majątkiem, ochrona własności, wolność słowa, możliwość publicznego wypowiadania swoich opinii, możliwość
tworzenia przez ludzi różnych organizacji społecznych, politycznych, ekonomicznych, a także demokratycznego systemu władzy. Należy mieć nadzieję, że
silnie zakorzeniony w historii Polaków pluralizm narodowy i polityczny znajdzie wyraz w coraz szerszej – nie tylko deklarowanej, ale również realnej – tolerancji dla odmienności.
Jak pisze Teodor Filipiak „potoczny termin »kultura« w sferze politycznej
oznacza z istoty rzeczy nie przywiązywanie dużej wagi do rutyny, do różnych
norm technicznych lub reguł i przepisów biurokratycznych, zaś ludzie kulturalni wierzą i akceptują racjonalny porządek rzeczywistości społecznej i przyrodniczej, a swoje zadania indywidualne i społeczne traktują jako powołanie,
jako doskonalenie samych siebie i powierzonych im obowiązków i funkcji –
doskonalenie zgodne z wysokimi standardami i wartościami etycznymi i moralnymi, w których duchu zostali wychowani”30.
W świetle przedstawionych teorii i wyników badań należy zadać sobie pytanie, na które obecnie trudno jest udzielić odpowiedzi: jak długą i trudną
drogę winni przejść Polacy, aby można było mówić, iż polska kultura polityczna jest kulturą obywatelską?
30 T. Filipiak, Wartości i standardy kultury politycznej w okresie przebudowy, [w:] Dylematy polskiej transformacji, (red.) J. Błuszkowski, Warszawa 2007.
156
Dyskusje
i polemiki
Aleksander
Szałański
Problem statusu
prawnomiędzynarodowego
Morza Kaspijskiego
Wraz z rozpadem ZSRR i powstaniem w regionie Morza Kaspijskiego nowych państw, obszar ten stał się nowym punktem zapalnym na politycznej mapie świata. Morze Kaspijskie – największy śródlądowy zbiornik wodny świata,
jak trafnie ujmuje to Leonard Łukaszuk: „łączy, a jednocześnie dzieli pięć
państw nadbrzeżnych”1. Rywalizacja o wpływy polityczne i ekonomiczne
(znajdują się tu ważne złoża ropy naftowej i gazu ziemnego) w regionie skutkuje przedłużającą się i wciąż bezowocną polemiką dotyczącą zdefiniowania
statusu i wypracowania reżimu prawnego akwenu. Jak podkreśla Barbara Janusz: „Prawdziwa przyczyna tego sporu wydaje się tkwić raczej w ekonomii niż
w niejasnej sytuacji prawnej zbiornika”2.
1. Status a reżim prawnomiędzynarodowy
Status prawnomiędzynarodowy nie jest tym samym, czym reżim prawny
w odniesieniu do danego obszaru. Status danego terytorium określa do jakiego państwa ono należy (np. morze terytorialne) lub brak jurysdykcji prawnej
na tym obszarze jakiegokolwiek państwa (np. morze otwarte3). Natomiast reżim prawny obejmuje całość wszystkich praw i obowiązków państwa do użytkowania danej przestrzeni terytorialnej4. Mówiąc wprost, w odniesieniu do
1 L. Łukaszuk, Wybrane aspekty prawne sporów międzynarodowych na morzu, „Prawo Morskie”, t. XXI, 2005, s. 52.
2 B. Janusz, Prawnomiędzynarodowe, polityczne i gospodarcze problemy współpracy państw
nadbrzeżnych Morza Kaspijskiego, [w:] Morze w cywilizacji, kulturze i stosunkach międzynarodowych, (red.) E. Haliżak, W. Lizak, L. Łukaszuk, Warszawa-Pieniężno 2006, s. 243.
3 W polskim języku prawniczym używany jest też termin „morze pełne”, jednak właściwsze
wydaje się określenie „morze otwarte”. Zob.: R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 230.
4 B. Janusz, The Caspian Sea Legal Status and Regime Problems, The Royal Institute of International Affairs, Chatham House, Russia and Eurasia Programme, Briefing Paper REP BP
05/02, Sierpień 2005, s. 2.
159
Aleksander Szałański
Morza Kaspijskiego status określa to czym ono jest: morzem, jeziorem czy
może jeszcze innym akwenem wodnym, podczas gdy reżim to wszystkie przepisy obowiązujące na obszarze tego basenu.
Spór o Morze Kaspijskie dotyczy przede wszystkim jego statusu, a więc
kwestii związanych z delimitacją i korzystaniem z zasobów szelfowych ropy
i gazu przez pięć państw nadbrzeżnych. Istnieje natomiast zgodność stanowisk
odnośnie reżimu prawnego5 ruchu statków, rybołówstwa, ruchu lotniczego,
ochrony środowiska morskiego, racjonalnego korzystania z jego zasobów biologicznych oraz wykorzystywania tego morza wyłącznie w celach pokojowych6.
2. Historyczne regulacje prawne na Morzu Kaspijskim
Tło historyczne ma w tym przypadku wyjątkowe znaczenie ponieważ, jak
pisze Barbara Janusz: „Toczący się dziś spór o prawnomiędzynarodowy status
Morza Kaspijskiego został wywołany rozbieżnościami w jego ocenie powstałymi w XX wieku między nadbrzeżnymi państwami, tj. Iranem i ZSRR”7.
Pierwszym traktatem międzynarodowym, który dotyczył Morza Kaspijskiego, była umowa w sprawie handlu zawarta przez Rosję i Persję w 1701 roku.
Rosja uznała wówczas suwerenne prawa Persji do części wybrzeży tego akwenu8. Oba imperia podpisały w Reszt (miasto w północnym Iranie) w 1729 roku traktat, który wprowadził wolność żeglugi i handlu. Kolejne umowy zawierane w XIX i XX wieku potwierdziły rosnącą dominację Rosji w regionie.
Umowa Gulistańska (1813 r.) i Traktat z Turkmenczaju (1828 r.) przyznały rosyjskim okrętom wyłączne prawo żeglugi po akwenie. Persja zachowała jedynie prawo do żeglugi handlowej. Jak pisze Anar Ibrahimov: „Oznaczało to
pełne podporządkowanie Morza Kaspijskiego jurysdykcji Rosji. Innymi słowy,
Morze Kaspijskie w owych czasach rozpatrywano jako basen wewnętrzny (wewnątrzkontynentalny) Rosji, a nie jako międzynarodowe morze czy jezioro”9.
Stosunki pomiędzy oboma państwami zmieniły się zasadniczo na mocy Traktatu o przyjaźni między Rosyjską Federacyjną Socjalistyczną Republiką Radziecką a Persją podpisanego w 1921 roku10. Rosyjska FSRR ogłosiła nieważność
5 A. Ibrahimov wyraża przeciwny punkt widzenia pisząc: „Dopóki nie uda się wypracować
konsensusu w kwestii statusu morza, nie jest możliwe podjęcie rozmów w sprawie jednolitych regulacji odnośnie m.in. żeglugi, rybołówstwa oraz ochrony środowiska naturalnego”. Zob.: A. Ibrahimov, Status prawny Morza Kaspijskiego w kontekście stosunków międzynarodowych, [w:] Region
Kaukazu w stosunkach międzynarodowych, (red.) K. Iwańczyk, T. Kapuśniak, Lublin 2008, s. 238.
6 L. Łukaszuk, Regionalne spory morskie i próby ich rozwiązywania, „Prawo Morskie”, t. X,
1998, s. 21.
7 B. Janusz, Prawnomiędzynarodowe…, s. 243.
8 L. Łukaszuk, Regionalne…, s. 22.
9 A. Ibrahimov, Status…, s. 236.
10 W tym czasie oficjalnie istniała niezależna Azerbejdżańska SRR, jednak jej niepodległość
była tylko nominalna, gdyż państwo to znajdowało się pod kontrolą bolszewickiej Rosji. Dlatego
też stanowiska Azerbejdżanu w sprawie omawianego traktatu nie brano zupełnie pod uwagę.
Zob.: T. Świętochowski, Azerbejdżan i Rosja. Kolonializm, islam i narodowość w podzielonym kraju, Warszawa 1998, s. 107–123.
160
2.1. Potrzeba nowych unormowań
Problem statusu prawnomiędzynarodowego Morza Kaspijskiego
wszystkich poprzednich umów odnoszących się do Morza Kaspijskiego, uznając
na nowo równe prawa obu stron do ruchu statków pływających pod ich banderą.
Tym samym odmówiono prawa żeglugi pozostałym państwom. Potwierdziły to
kolejne Umowy o handlu i żegludze z lat 1935 i 194011. Porozumienia te nadal jednak nie precyzowały w jednoznaczny sposób statusu prawnego Morza.
Po rozpadzie ZSRR nowopowstałe państwa stanęły przed problemem ważności umów radziecko-perskich. Traktaty te nie zostały zakwestionowane ani
przez umawiające się strony (i ich sukcesorów), ani przez wspólnotę międzynarodową. Zgodnie z Konwencją wiedeńską o sukcesji państw w odniesieniu do
umów międzynarodowych z 1978 roku, w przypadku secesji części państwa,
każda umowa, która obowiązywała w chwili sukcesji, pozostaje ważna pod warunkiem, że państwa nie postanowią inaczej12. Natomiast artykuł 17. konwencji stanowi, iż: „kiedy, zgodnie z warunkami umowy lub z uwagi na ograniczoną liczbę negocjujących państw, a także na przedmiot i cel umowy, uczestnictwo w umowie jakiegokolwiek innego państwa musiałoby być uważane za wymagające zgody wszystkich stron, nowo powstałe niepodległe państwo może
określić swój status jako strony umowy jedynie na podstawie takiej zgody”13.
Z takim stanowiskiem zgodziły się wszystkie nowopowstałe państwa nad Morzem Kaspijskim, potwierdzając to w Deklaracji z Ałma-Aty podpisanej w 1991
roku. W dokumencie tym państwa zobowiązały się do wypełniania obowiązków wynikających z traktatów i porozumień zawartych przez ZSRR.
Jednak zarówno przepisy wynikające z umów sowiecko-perskich jak i regionalne prawo zwyczajowe nie są dziś ani odpowiednie, ani wystarczające, by
móc na ich podstawie określić status Morza Kaspijskiego. Istniejące traktaty
są nie tylko przestarzałe, ale pominięto w nich także wiele istotnych kwestii.
Dlatego też istnieje potrzeba wypracowania nowego zbioru zasad niezbędnych
dla określenia statusu prawnego Morza Kaspijskiego. Niestety, wciąż nie udało się wypracować konsensusu w tej kwestii. Do dziś podpisano tylko jedno porozumienie, na które wyraziły zgodę wszystkie państwa nadbrzeżne – Ramową konwencje o ochronie środowiska morskiego Morza Kaspijskiego14 z 2003 ro11 Wprowadzały one wolność połowów obu państw na obszarze całego Morza Kaspijskiego
z wyjątkiem dziesięciomilowych stref przybrzeżnych obu państw. Inne kwestie takie jak: eksploatacja złóż ropy i gazu zostały w traktatach jedynie wspomniane, co więcej w bardzo niejasnej formie. Por.: B. Janusz, The Caspian…, s. 2; E. Wyciszkiewicz, Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, Warszawa 2008, s. 150.
12 Za: B. Janusz, The Caspian…, s. 3.
13 Zob.: Konwencja wiedeńska o sukcesji państw w odniesieniu do umów międzynarodowych,
[w:] Prawo w stosunkach międzynarodowych. Wybór dokumentów, (opr.) S. Bieleń, Warszawa
2004, s. 147.
14 Reguluje ona podstawowe obowiązki państw, kwestie zapobiegania, zmniejszania i kontroli zanieczyszczenia, problematykę ochrony, zachowania i odnowy środowiska morskiego, a także szereg
procedur i porozumień natury instytucjonalnej. Zob.: B. Janusz, Prawnomiędzynarodowe…, s. 247.
161
ku. Każde z państw przedstawia własne odpowiedzi na najważniejsze pytania:
jaki jest status Morza Kaspijskiego z punktu widzenia prawa międzynarodowego? Jak daleko rozciąga się suwerenność państw przybrzeżnych? Które
państwa i w jakim stopniu są upoważnione do wykorzystywania zasobów naturalnych Morza Kaspijskiego? Istnieje wielka liczba, często przeciwstawnych,
opinii na ten temat. Nie udało się również wypracować jednolitej praktyki
państw. W odniesieniu do Morza Kaspijskiego źródła prawa krajowego poszczególnych krajów (np. kodeksy wodne, ustawy odnośnie ochrony środowiska itp.), jeśli w ogóle istnieją, często są niekompletne i prawie wyłącznie oparte na dawnych przepisach radzieckich. Nie są one również w żadnej mierze
wiążące na płaszczyźnie regionalnej, a jedynie wywierają skutki prawne
w strunkach wewnątrzpaństwowych15. Powoduje to jeszcze większy chaos i nie
przyczynia się do wyjaśnienia, które z podejść jest najbardziej uprawnione. Ponadto brak jasności co do sytuacji prawnej basenu uniemożliwia racjonalną
gospodarkę jego zasobami i stanowi duże zagrożenie dla unikalnego ekosystemu występującego w obrębie zbiornika16.
3. Morze Kaspijskie jako kondominium
Przez długi czas negocjacji na temat statusu prawnomiędzynarodowego
Morza Kaspijskiego Rosja i Iran stały na stanowisku, że wcześniej akwen ten
funkcjonował jako ich wspólne kondominium.
Zwolennicy poglądu o „wspólnym użytkowaniu” morza uważają, że nigdy
nie było ono i nadal nie jest podzielone pomiędzy państwa. Potwierdzać miałby to fakt, iż w historycznych, jak i współczesnych umowach brak jest wzmianek o istnieniu jakichkolwiek granic na Morzu Kaspijskim. Istnienie kondominium oznaczałoby, że „wszystkie państwa nadbrzeżne mają równe prawa do
udziału w korzystaniu z zasobów tego morza oraz że żadne z nich nie ma podstaw ku temu, aby mieć wyłączne prawo do jakiegokolwiek obszaru tego morza bez zgody innych państwa nadbrzeżnych”17. Wielu badaczy jest zdania, iż
w traktacie z 1940 roku „faktycznie na Morzu Kaspijskim ustanowiono kondominium dwóch państw”18.
Jednocześnie jednak, ani zapisy wspominanych traktatów, ani tym bardziej
praktyka państw nie wskazują na faktyczne istnienie kondominium. Co prawda w nocie numer 13 do umowy z 1921 roku (w sprawie ustanowienia handlu
i ruchu statków po Morzu Kaspijskim do 1931 roku) pojawiło się określenie
„morze radziecko-irańskie” to, jak zaznacza Leonard Łukaszuk: „brak przy
tym danych potwierdzających, że określenie to miało na celu ustanowienie sta15
Tamże, s. 249.
B. Janusz, Spory o przyszły status Morza Kaspijskiego a prawo morza, „Prawo Morskie”,
t. XX, 2004, s. 206.
18 Zob.: A. Ibrahimov, Status…, s. 236.
16
162
tusu prawnego tego morza”19. Oba państwa nigdy nie rozwiązały sprawy granicy morskiej. Jednocześnie żadna ze wspomnianych umów nie zawiera jasnego stwierdzenia odnoszącego się do statusu Morza Kaspijskiego jako kondominium. Zgodnie z prawem międzynarodowym jednoznaczne i zgodne
oświadczenie zainteresowanych państw jest niezbędnym warunkiem dla uznania danego obszaru za kondominium20. Dwie umowy (z 1921 i 1940 roku),
które kształtowały stosunki obydwu państw na Morzu Kaspijskim, dotyczyły
jedynie surowców naturalnych, wojskowej i handlowej żeglugi czy połowu ryb.
Również jednostronna praktyka obydwu państw wskazuje, że nie traktowały one morza jako zarządzanego wspólnie. Na przełomie XIX i XX wieku Persja jednostronnie przyznała w południowej części morza prawo do połowów
określonym podmiotom Rosji, co nie jest zgodne z reżimem kondominium21.
W 1935 roku stojący na czele NKWD Gienrich Jagoda wydał tajny rozkaz
dzielący Morze Kaspijskie na dwie części wzdłuż linii Astara-Gasan-Kuli. Pomimo że decyzja ta nie była uznana przez prawo międzynarodowe, na sowieckich mapach wspomniana linia stanowiła granicę państwową22. W 1949 roku
ZSRR rozpoczął prace wydobywcze w Neftianye Karnoi bez konsultacji z Iranem. W 1950 roku Iran zrobił to samo na swoim szelfie kontynentalnym również bez konsultacji z sąsiadem. Co więcej, w obydwu krajach w oficjalnych
publikacjach pojawiały się stwierdzenia traktujące zasoby naturalne znajdujące się w sąsiedztwie wybrzeży jako własne23. Potwierdza to irańska ustawa
z 1955 roku w sprawie poszukiwania i użytkowania zasobów mineralnych na
szelfie kontynentalnym Morza Kaspijskiego, która zawiera w artykule 2. następujący przepis: „wody i szelf kontynentalny, dno morskie i jego wnętrze
w przedziałach, w jakich szelf kontynentalny przylega do wybrzeża irańskiego,
przynależały i będą przynależeć do Iranu i pozostają pod jego jurysdykcją. Co
zaś dotyczy Morza Kaspijskiego, to w stosunku do niego będzie kontynuowane stosowanie zasad prawa międzynarodowego dotyczących mórz zamkniętych”24. W 1970 roku decyzją radzieckiego Ministra Przemysłu Wydobywczego Ropy Naftowej dno morskie sowieckiej strefy zostało podzielone na sektory przynależące do odpowiednich republik. Jako zasady podziału użyto zasady linii środkowej25. Zgodnie z ówczesnym radzieckim ustawodawstwem zasoby naturalne Morza Kaspijskiego były własnością poszczególnych republik
znajdujących się nad jego brzegami26.
19
L. Łukaszuk, Regionalne…, s. 23.
Takie stwierdzenie znalazło się w wyroku Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości,
rozstrzygającego w 1957 roku spór pomiędzy Francją i Hiszpanią w sprawie jeziora Lac Lanoux.
Za: B. Janusz, The Caspian…, s. 5.
21 L. Łukaszuk, Regionalne…, s. 23–24.
22 B. Janusz, The Caspian…, s. 5.
23 Zob.: L. Łukaszuk, Regionalne…, s. 24.
24 Tamże, s. 24.
20
163
Część zwolenników tezy o kondominium używa argumentu, iż Morze Kaspijskie stanowi jeden ekosystem, jednak teza, iż ekosystemy nie podlegają
rozdzieleniu, nie znalazła oparcia w orzecznictwie sądownictwa międzynarodowego27.
4. Morze Kaspijskie – morze czy jezioro?
Jak pisze Leonard Łukaszuk: „historia regulacji traktatowych (…) nie daje podstaw do twierdzenia, że na Morzu tym kiedykolwiek istniało kondominium lub jakikolwiek inny reżim wspólnego posiadania czy wspólnej jurysdykcji. Tak więc status prawny tego morza podlega regulacjom ogólnie przyjętym
prawa międzynarodowego”28. Aby wiedzieć, które z międzynarodowych reguł
postępowania i przepisów prawnych należałoby stosować w odniesieniu do
Morza Kaspijskiego, należy wcześniej rozstrzygnąć jaki charakter ma ten
zbiornik wodny – jest morzem czy jeziorem?
Jeśli Morze Kaspijskie jest morzem w rozumieniu prawnym zastosowanie
będzie miała Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych o Prawie Morza z 10 grudnia 1982 roku29. Jeżeli jednak z prawnego punktu widzenia Morze Kaspijskie jest jeziorem odpowiednie dla rozstrzygnięcia kwestii granic będzie międzynarodowe prawo zwyczajowe. Najważniejsze konsekwencje przyjęcia któregoś z powyższych podejść obrazuje mapa na s. 165.
4.1. Morze Kaspijskie jako morze
Jeżeli Morze Kaspijskie jest morzem, to zgodnie z Konwencją o Prawie Morza zostanie ono podzielone zgodnie z regułami dotyczącymi podziału morza
otwartego, które mówią, iż każde z państw nadbrzeżnych posiada własne morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne (którego szerokość nie może przekraczać 12 mil), morski pas przyległy, wyłączną strefę ekonomiczną (o maksymalnej szerokości 200 mil) oraz szelf kontynentalny. Państwo otrzymuje prawo
do eksploracji i eksploatacji szelfu oraz prawa związane m.in.: z budową sztucznych wysp i instalacji30. Biorąc pod uwagę to, iż obszar Morza Kaspijskiego nie
27
Tamże, s. 25.
Tamże, s. 23.
29 Konwencja Narodów Zjednoczonych o Prawie Morza; zob.: A. Przyborowska-Klimczak,
Prawo Międzynarodowe Publiczne. Wybór dokumentów, Lublin 2005, s. 391–536.
30 Morskie wody wewnętrzne oraz morze terytorialne są obszarami, które wchodzą w skład
terytorium państwowego, a więc podlegając całkowitej i wyłącznej władzy państwa nadbrzeżnego. Pierwsze z nich definiuje się jako „wody położone między lądem a wewnętrzną granicą (linią
podstawową) morza terytorialnego. Zalicza się do nich zatoki morskie o określonym rozwarciu,
zatoki historyczne oraz wody portów”, jak również redy i wody archipelagowe. Morze terytorialne to „pas wód morskich położonych między wybrzeżem lub wodami wewnętrznymi z jednej
strony a morzem otwartym z drugiej”. Pozostałe wymienione obszary morskie podlegają ograniczonej jurysdykcji i suwerenności państwa nadbrzeżnego. Morski pas przyległy „oznacza obszar
morza otwartego o określonej szerokości, przylegający do zewnętrznej granicy morza terytorial28
164
Źródło: http://maps.grida.no/go/collection/vital-caspian-graphics.
nego, na którym państwo nadbrzeżne sprawuje w doniesieniu do obcych statków kontrolę w specjalnie przewidzianych dziedzinach i w ograniczonym zakresie”. W wyłącznej strefie ekonomicznej lub morskiej strefie ekonomicznej i strefie rybołówstwa państwo „ma prawa suwerenne do
badania, eksploatacji, ochrony i gospodarowania zasobami naturalnymi (żywymi i mineralnymi)
oraz jurysdykcję w zakresie ustanawiania i użytkowania sztucznych wysp, instalacji i urządzeń,
morskich badań naukowych i ochrony środowiska morskiego”. Państwo nadbrzeżne wykonuje
nad szelfem kontynentalnym „prawa suwerenne w celu badania i eksploatacji jego naturalnych
zasobów (…) Konwencja nie daje państwu nadbrzeżnemu suwerenności nad szelfem, lecz przyznaje mu tylko wykonywanie praw suwerennych do badań i eksploatacji”. Por.: R. Bierzanek,
J. Symonides, dz. cyt., s. 220–229; L. Łukaszuk, Międzynarodowe prawo morza, Warszawa 1997,
s. 48–52.
165
pozwala na ustanowienie dwustomilowych stref (ma szerokość przeciętnie 320
mil), zastosowanie mają skomplikowane przepisy artykułu 15., określające zasady wyznaczania granic strefy ekonomicznej. Zgodnie z nimi państwa powinny ustalić drogą umów bi- i/lub multilateralnych rozmiary mórz przybrzeżnych
i stref ekonomicznych oraz sposób podziału szelfu kontynentalnego31.
Anar Ibrahimov podkreśla, iż: „jednym z decydujących elementów w sporze o delimitację Morza Kaspijskiego jest sprawa dwustomilowego szelfu kontynentalnego, nad którym państwo nadbrzeżne wykonywałoby swe prawa suwerenne dla badania i eksploatacji zasobów naturalnych. Prawa państwa nadbrzeżnego w przypadku powstania szelfu kontynentalnego miałyby charakter
ekskluzywny, co oznacza, że jeżeli państwo nadbrzeżne nie eksploatuje zasobów szelfu, to żadne inne państwa nie mogą podejmować tego rodzaju działalności na tym obszarze lub zgłaszać jakichkolwiek roszczeń”32.
Na morzu otwartym, obejmującym obszary morskie położone na zewnątrz
od granicy wyłącznej strefy ekonomicznej lub od granicy morza terytorialnego, wszystkie pięć państw nadbrzeżnych posiadałoby równe prawa33. Co więcej, do czerpania pożytków z morza otwartego byłyby w równym stopniu
uprawnione także inne państwa, w tym śródlądowe, obszary morza otwartego
nie podlegają bowiem zwierzchnictwu terytorialnemu żadnego z podmiotów34.
Ponadto prawa państwa nadbrzeżnego do szelfu kontynentalnego nie wpływają na status prawny wód pokrywających szelf i przestrzeni powietrznej ponad
tymi wodami, nadaje im się status otwartego morza35.
Jak pisze Kacper Wańczyk: „Problem Morza Kaspijskiego (podobnie jak
innych akwenów zamkniętych, np. Morza Martwego) wynika z tego, że istnieją różne interpretacje art. 122 Konwencji”36. Artykuł ten termin „morze zamknięte i półzamknięte” definiuje następująco: „zatoka, basen lub morze otoczone dwoma lub wieloma państwami i połączone z innym morzem lub oceanem wąskim wyjściem, albo składające się w całości lub w przeważającej części z mórz terytorialnych i wyłącznych stref ekonomicznych dwu lub więcej
państw nadbrzeżnych”37. Część specjalistów uznaje, że na podstawie tego artykułu nie można określić Morza Kaspijskiego mianem morza w rozumieniu
prawnym, gdyż nie jest ono bezpośrednio połączone z innymi morzami i oceanami. Inni wskazują natomiast drugą część artykułu, która mogła by dawać
podstawy do przeciwnego sądu38.
31 K. Wańczyk, Polityka Federacji Rosyjskiej wobec regionu Morza Kaspijskiego w latach
1999–2004, Toruń 2007, s. 87.
33 Zgodnie z zasadą wolności mórz, która mówi, iż „wszystkim przysługuje prawo rozsądnego czerpania pożytków z morza otwartego, którego obszary nie podlegają i nie mogą być poddane zwierzchnictwu terytorialnemu żadnego z podmiotów. Zob.: R. Bierzanek, J. Symonides, dz. cyt., s. 230.
34 L. Łukaszuk, Międzynarodowe…, s. 52–53.
35 R. Bierzanek, J. Symonides, dz. cyt., s. 228–229.
36 K. Wańczyk, Polityka…, s. 86.
37 Za: A. Przyborowska-Klimczak, Prawo…, s. 443.
166
Fundamentalną zasadą odniesienia akwenu do kategorii morze czy jezioro,
według Konwencji ONZ jest charakter jego połączenia z oceanem światowym.
Zgodnie z definicją morzem otwartym jest akwen mający bezpośrednie połączenie z oceanem światowym, morzem pół-zamkniętym – akwen łączący się
z oceanem światowym przez inne morza, natomiast morzem zamkniętym –
akwen łączący się z oceanem przez naturalne wąskie przejście39. Zgodnie
z Konwencją jeśli zbiornik wodny otoczony lądem posiada połączenie z morzem otwartym poprzez cieśninę lub odnogę morza, a jego wybrzeże, uwzględniając wspomniane drogi łączące zbiornik z morzem otwartym, należy do
jednego państwa, to taki zbiornik jest „morzem wewnętrznym”.
Zgodnie z prawem międzynarodowym: „gdziekolwiek na kuli ziemskiej
znajduje się zbiornik słonowodny, jest on morzem. Pod warunkiem jednak, że
nie jest on odizolowany, ale spójny z ogólnym systemem słonej wody na świecie. Oraz pod warunkiem, iż to słonowodne połączenie jest żeglowne i dostępne dla statków wszystkich państw. Okrążenie morza przez ląd jednego tylko
państwa nie ma znaczenia, pod warunkiem, że istnieje żeglowne, słonowodne
połączenie takiego zbiornika ze światowym systemem słonowodnym, nawet
jeśli to połączenie stanowi część terytorium jednego bądź kilku państw przybrzeżnych”40. Morze Kaspijskie połączone jest z Morzem Czarnym żeglownym systemem rzeki Wołgi i kanału Don-Wołga – nie jest on jednak słonowodny. Co więcej, rzeki i kanały sztuczne nie są obiektami międzynarodowego
prawa morskiego i dlatego nie przekształcają wewnątrz-kontynentalnych
akwenów w morza. Jak konkluduje A. Ibrahomov: „nie można stosować w stosunku do Morza Kaspijskiego (…) pojęcia morza otwartego, pół-zamkniętego
lub zamkniętego. I właśnie pełna odrębność Morza Kaspijskiego doprowadziła do tego, że jego poziom ustabilizował się poniżej absolutnego stopnia oceanu światowego średnio na 27 metrze”41. Zwolennicy uznania Morza Kaspijskiego za morze powołują się również na znaczny rozmiar zajmowanej przez
nie przestrzeni, unikalność występujących w nim gatunków flory i fauny i wysoki stopień zasolenia zbiornika42. Ten ostatni argument jest jednak nieprzekonujący, ponieważ Morze Kaspijskie zajmuje jedynie średnią pozycje między
światowymi wodami słodkimi i słonymi43.
Co jednak niezwykle istotne, „by Morze Kaspijskie mogło otrzymać status
morza, wystarczy zgoda wszystkich pięciu nadbrzeżnych państw”44. Inną sprawą jest to, że nawet jeśli Morze Kaspijskie zostałoby uznane za morze w rozu39
A. Przyborowska-Klimczak, Prawo…, s. 443.
L. Oppenheim, International Law. A treatise, (red.) H. Lauterpacht, vol. 1: Peace, LondonNew York 1955, s. 587, cyt. za: B. Janusz, The Caspian…, s. 7.
42 B. Janusz, Spory…, s. 206.
43 Średnia wysokość zasolenia w oceanie światowym wynosi 35 promili, a w Morzu Kaspijskim jedynie 12,3 promila. W Zatoce Perskiej i Morzu Czerwonym zasolenie wynosi 40 promili,
w Morzu Bałtyckim – 10, a w Morzu Martwym aż 280. Zob.: tamże, s. 206–207.
40
167
mieniu prawnym, to wątpliwym jest by Konwencja miała wobec niego zastosowanie. Po pierwsze, spośród krajów nadbrzeżnych jedynie Rosja ratyfikowała
tę konwencję. Po drugie, na mocy samej Konwencji zostały z niej wyłączone
małe, śródlądowe zbiorniki wodne połączone z morzami otwartymi wąskimi
ujściami (za jakie mogłoby być uważane Morze Kaspijskie). Po trzecie, Komisja Prawa Międzynarodowego w komentarzu do projektu Konwencji o Prawie
Morza z 1956 roku stwierdziła: „niektóre duże zbiorniki wodne otoczone
przez suchy ląd, znane są jako „jeziora”, inne jako „morza”. Do tych drugich
nie ma zastosowania reżim prawny mający zastosowanie do mórz otwartych”45.
Jednocześnie jednak praktyka państw nadbrzeżnych w odniesieniu do stosunków na Morzu wyraźnie wskazuje na stosowanie przepisów międzynarodowych charakterystycznych dla mórz i oceanów jako norm prawa zwyczajowego. Nadkaspijskie państwa są stronami wielu międzynarodowych konwencji
morskich, umów regulujących międzynarodowy przewóz osób, ochronę środowiska, arbitraż, rybołówstwo czy energię. Jak jednak podkreśla Barbara Janusz: „przepisy konwencji międzynarodowych odnoszących się do mórz i oceanów mogą (…) znaleźć zastosowanie do Morza Kaspijskiego wyłącznie przy
założeniu ich zwyczajowego charakteru i na zasadzie analogii”46. Gdyby jednak Morze Kaspijskie zostało uznane za morze, automatycznie znalazłyby do
niego zastosowanie wszystkie konwencje morskie, których stronami są nadkaspijskie kraje.
4.2. Morze Kaspijskie jako jezioro
Według najprostszych definicji jezioro międzynarodowe (pograniczne) to
jezioro otoczone terytoriami różnych państw. Ramiz Mamedov proponuje natomiast następującą definicję: „za jezioro pograniczne należy uznać przestrzenie wodne obmywające wybrzeża dwóch lub więcej państw, niemających naturalnego połączenia z oceanem światowym i posiadające samodzielny status
prawnomiędzynarodowy oraz zwierzchnictwo określone w konkretnym dokumencie wypracowanym przez państwa nadbrzeżne”47. Biorąc za podstawę taki punkt widzenia, wielu badaczy bezdyskusyjnie uznaje Morze Kaspijskie za
jezioro pograniczne48.
Jeśli Morze Kaspijskie zostałoby uznane za jezioro, dla jego regulacji użyte zostałyby przepisy charakterystyczne dla międzynarodowych jezior. Korzystanie z wód jeziora międzynarodowego powinno być uregulowane w porozu45 Jednocześnie jednak w dalszej części komentarza znajduje się stwierdzenie, iż: „Powyższe
zasady mogą być jednak modyfikowane ze względów historycznych bądź za sprawą międzynarodowego porozumienia”. Zob.: B. Janusz, The Caspian…, s. 3–4.
46 Zob.: B. Janusz, Prawnomiędzynarodowe…, s. 249.
47 Za: A. Ibrahimov, Status…, s. 240.
48 Takiego zdania są m.in. R. Mamedov, francuski badacz Ph. Pondaven czy ekspert w dziedzinie prawa międzynarodowego N. Baranihin. Zob.: tamże, s. 240–241.
168
mieniach zawartych przez państwa nadbrzeżne. To one ustanawiają granice
państw, prawa związane z żeglugą i warunki korzystania z wód w innych celach. Takie podejście implikuje jednak dalsze trudności ze względu na brak
jednolitej praktyki prawnej w odniesieniu do takich zbiorników wodnych49.
Praktyka międzynarodowa w podziale jezior pomiędzy państwa nadbrzeżne
idzie w kierunku przyznania każdemu z państw wyłącznej suwerenności w odniesieniu do zasobów naturalnych i biologicznych, powierzchni wody i żeglugi
w ich narodowym sektorze50.
Istnieją różne sposoby podziału akwenów na wspomniane sektory, najczęściej stosowane to: talweg, linia brzegowa i linia środkowa. Talweg jest metodą stosowaną głównie w odniesieniu do rzek granicznych, rzadziej jezior51. Linia brzegowa była zasadą stosowaną w czasach kolonizacji na obszarach pozaeuropejskich i została zastąpiona zasadą linii środkowej. Dziś w międzynarodowej praktyce stosuje się przeważnie tą ostatnią zasadę. Równie często dopuszcza się pewne modyfikacje (zasadę zmodyfikowanej linii środkowej),
które obejmują tereny, które nie są równoległe do wybrzeży stron i są określane z uwzględnieniem wysp, struktur geologicznych, a także innych specjalnych
okoliczności i poniesionych wydatków geologicznych52. Gdyby rozgraniczyć
Morze Kaspijskie według zasady zwykłej linii środkowej53 Rosji przypadłoby
18,7% jego terytorium, Azerbejdżanowi 19,5%, Kazachstanowi 29,6%, Turkmenistanowi 18,4%, a Iranowi 13,8%. Jest jednak oczywiste, iż ważniejsza aniżeli wielkość potencjalnego sektora jest jego jakość rozumiana przede wszystkim jako zasobność w surowce naturalne.
Istnieje jeszcze bardzo wiele innych sposobów podziału międzynarodowych
jezior54. Dlatego trudno jest przewidzieć i osądzić, którą z metod zdecydują
się zastosować państwa nadkaspijskie. Barbara Janusz pisze jednak, iż: „analiza przebiegu konsultacji i porozumień podpisanych przez nadbrzeżne państwa, dotyczących delimitacji Morza Kaspijskiego, zdaje się świadczyć o tym,
iż wybór padł na sektoralną delimitację zbiornika, przy zastosowaniu metody
linii środkowej”55.
Podział na sektory narodowe nie jest jedynym sposobem podziału akwenu.
Często stosowaną zasadą jest zasada wspólnego użytkowania przez nabrzeżne
kraje. Można wiec stwierdzić, iż fakt przyznania Morzu Kaspijskiemu statusu
49
B. Janusz, Prawnomiędzynarodowe…, s. 249.
Tejże, The Caspian…, s. 4.
51 Talweg jest linią najgłębszego koryta będącą podstawą do wytyczenia linii granicznej na
rzekach żeglownych.
53 Zasada linii środkowej zwana również linią równiej odległości. Szczegółowy opis wytyczania granicy przy zastosowaniu powyższej zasady zob.: B. Janusz, Spory…, s. 209.
54 Prawu międzynarodowemu znane są przypadki stosowania przy delimitacji jezior zasad takich jak: zasada astronomiczna (Jezioro Wiktorii, częściowo jezioro Czad, jezioro Tanganika, jezioro Presja), linii prostej (Jezioro Ochrydzkie, Dojran, Chanka) czasami przedłużenie granic lądowych (jezioro Ładoga) lub granice historyczne (Jezioro Nezyderskie). Zob.: tamże, s. 208–210.
55 Tamże, s. 211.
50
169
jeziora nie niesie za sobą konieczności jego podziału na sektory56. Konkurencyjną koncepcją jest taka, która zakłada zastosowanie zasady „dno podzielone, woda wspólna”. Dno morza zostaje podzielone według wybranej zasady,
zaś woda jest wspólnie użytkowana i zarządzana przez wszystkie państwa nadbrzeżne57.
Argumentem skłaniającym do uznania Morza Kaspijskiego za jezioro mogą być zawarte w historycznych traktatach wskazówki dotyczące jego podziału. W umowie z 1921 roku znalazł się zapis przewidujący powstanie specjalnych komisji, które powinny zająć się ostatecznym wypracowaniem zasad korzystania z wód oraz pozostałych kwestii granicznych i terytorialnych. Powstała jednak tylko jedna taka komisja i to dopiero w 1954 roku. Znana jako Komisja Ławrentiewa, doprowadziła do podpisania w 1957 roku radziecko-irańskiego traktatu dotyczącego mechanizmów rozwiązywania spornych kwestii
granicznych i incydentów z nich wynikłych pomiędzy oboma państwami58. Co
więcej, wspominana wcześniej praktyka obydwu państw wskazuje na faktyczne uznanie stref wpływów na Morzu.
Jednocześnie jednak, jak podkreśla Barbara Janusz: „biorąc pod uwagę
specyficzną pozycję w doktrynie sowieckiej, nie wydaje się możliwe całkowite
podporządkowanie Morza Kaspijskiego reżimowi charakterystycznemu dla jezior międzynarodowych”59. Było ono traktowane jako morze zamknięte lub
pół-zamknięte. Pogląd taki pojawił się po raz pierwszy w rosyjskiej nocie
z 1919 roku skierowanej do perskiego rządu. Podobne stwierdzenia można odnaleźć w umowach z 1935 i 1940 roku. Umawiające się strony zgadzają się
w nich na niedyskryminacyjne traktowanie okrętów drugiej strony we własnych portach, ustanawiając jedynie pewne ograniczenia handlowe60.
***
Analizując wszystkie przedstawione argumenty należy stwierdzić, iż Morze
Kaspijskie nie funkcjonowało jako kondominium. Jednocześnie jednak nie
wydaje się uprawnione uznanie go za morze w sensie prawnomiędzynarodowym, a tym samym stosowanie przepisów Konwencji o Prawie Morza. Zaznaczyć jednak należy, iż innego zdania są specjaliści z UNESCO, którzy na podstawie przeprowadzonych przez siebie badań stwierdzili, iż Morze Kaspijskie
powinno był traktowane jako morze, a nie jezioro61. W świetle przytoczonych
argumentów Morza Kaspijskiego nie można również uznać za jezioro międzynarodowe. Jednym słowem, obowiązujące normy prawa międzynarodowego
nie są wystarczające aby rozstrzygnąć problem, czy jest to morze czy, też jezio56
Tamże, s. 212.
Zob.: K. Wańczyk, Polityka…, s. 87–88.
59 Tamże, s. 4.
60 Tamże, s. 4.
57
170
5. Stanowiska państw nadbrzeżnych
Wszystkie z przedstawionych powyżej koncepcji mają swoich zwolenników
i przeciwników. Co oczywiste, każde z państw optując za tym lub innym statusem Morza Kaspijskiego dąży do uzyskania maksymalnych korzyści dla siebie.
Stanowisko ich jest uwarunkowane położeniem geograficznym oraz przebiegiem linii wybrzeża. Przy tym, jeśli Azerbejdżan, Kazachstan i Turkmenistan
wychodzą przede wszystkim z założenia realizacji swoich celów geoekonomicznych, to dla Rosji i Iranu w dużo większym stopniu liczy się wymiar polityczny63.
Kolejne doniesienia o odkryciach nowych zasobów ropy bądź gazu pod
dnem Morza Kaspijskiego powodowały, że państwa nadbrzeżne ze zwiększonym impetem włączały się w walkę o podział spornych terytoriów i zasobów
energetycznych. Rywalizację tę komplikował fakt, iż toczyła się nie tylko o zasoby, lecz również o kierunek i przebieg rurociągów.
Powstanie nowych państw, a co za tym idzie zasadnicza zmiana politycznego otoczenia Morza Kaspijskiego, spowodowało, że dotychczasowe porozumienia odnośnie statusu Morza przestały mieć odniesienie do rzeczywistości.
Taką argumentację przedstawiał Azerbejdżan, Turkmenistan i Kazachstan.
Jak pisze Ernest Wyciszkiewicz: „Motywacja tych państw była oczywista: jak
najszybsze rozpoczęcie zagospodarowywania złóż miało fundamentalne znaczenie dla umocnienia ich państwowości, przezwyciężenia głębokiego kryzysu
i dalszego rozwoju społeczno-gospodarczego”64.
Pozycje wyjściowe państw nadbrzeżnych w 1991 roku były różnorodne. Iran
i Rosja chciały, by Morze Kaspijskie pozostawało wspólnym akwenem wszystkich pięciu państw. Azerbejdżan, Kazachstan i Turkmenistan dążyły do
podziału morza, ale każde z tych państw miało własną wizję tego podziału.
ro62. Dlatego rozstrzygając przypadek Morza Kaspijskiego należy wziąć pod
uwagę jego historyczną, geofizyczną i prawną specyfikę. Wydaje się, iż kwestia
statusu prawnomiędzynarodowego Morza Kaspijskiego powinna zostać uregulowana poprzez jednogłośną decyzję wszystkich państw nadbrzeżnych. To
może być jednak trudne do zrealizowania ze względu na brak jednomyślności
wśród państw nadkaspijskich.
5.1. Stanowisko Rosji
Początkowo Rosja stała na stanowisku, podobnie jak Iran, iż Morze Kaspijskie stanowi kondominium i reżim ten powinien zostać zachowany. Jednak za
względu na nieprzychylne stanowisko pozostałych państw, Rosja modyfikowa62
L. Łukaszuk, Wybrane…, s. 53.
A. Ibrahimov, Status…, s. 237.
64 E. Wyciszkiewicz, Geopolityka…, s. 152.
63
171
ła swoje podejście65. Ponadto uzyskano zadowalające dane o złożach ropy
umiejscowionych w pobliżu rosyjskiego wybrzeża i jak zaznacza Ernest Wyciszkiewicz: „nieuregulowana sprawa podziału morza obróciła się przeciwko gospodarczym interesom Rosji. Do głosu zaczęli dochodzić zwolennicy polityki
zaangażowania energetycznego, a nie powstrzymywania”66. W 1996 roku Rosja wysunęła propozycję, by czterdziestopięciomilowa strefa przybrzeżna podlegała wyłącznej jurysdykcji państw67. Nie została ona jednak zaakceptowana.
Rosja wystąpiła z kolejną ofertą – podzielone na sektory (według zasady zmodyfikowanej linii środkowej) miałoby zostać dno morskie (co oznacza suwerenne prawo do wykorzystywania jego zasobów naturalnych), ale przy jednoczesnym zachowaniu wspólnego korzystania z przestrzeni wodnej. Co istotne,
tak ustalona linia podziału nie jest granicą państwową i oznacza podział zasobny, a nie terytorialny68. Niechęć do dzielenia akwenu na sektory Moskwa
motywuje chęcią i potrzebą ochrony środowiska, która w przypadku podziału
byłaby utrudniona69. Rosja wcześniej stanowczo odrzucała jakąkolwiek możliwość podziału zbiornika i reprezentowała konieczność podjęcia pięciostronnych negocjacji i porozumień. Wyrazem nowego podejścia są dwustronne porozumienia z Kazachstanem i Azerbejdżanem.
Rosja wychodzi z założenia, że Morze Kaspijskie to unikatowy basen wewnątrzkontynentalny, co do którego nie można zastosować ani Konwencji
ONZ, ani przyjętej praktyką międzynarodową zasady podziału jako jeziora70.
Rosja nie chce zgodzić się na typowy podział sektorowy Morza nie tylko ze
względu na zasoby naturalne, ale również dlatego, że „w takim przypadku ulega naruszeniu zasada wolnej żeglugi, przez co otwiera się możliwość pojawienia się na morzu statków wojskowych państw niekaspijskich”71. Sytuacja taka
z punktu widzenia Rosji jest niepożądana. Rosyjskie stanowisko dopuszcza jedynie możliwość ustanowienia dwóch nadbrzeżnych stref uzgodnionej szerokości: dwunastomilowej – dla realizacji kontroli granicznej, celnej i sanitarnej,
oraz dwudziestomilowej dla rybołówstwa pod flagą odpowiedniego państwa
nadbrzeżnego72.
65 K. Wańczyk twierdzi natomiast, że: „Moskwa niemal od początku sporu o podział morza
utrzymuje wspomnianą zasadę: dno podzielone dla eksploatacji, woda wspólna”. Zob.: K. Wańczyk, Polityka…, s. 88.
67 Propozycja zawierała tzw. jurysdykcję punktową – również nad zagospodarowanymi terenami, które znalazłyby się poza sektorem danego państwa. Zob.: A. Ibrahimov, Status…, s. 242.
68 Tamże, s. 243.
69 W oficjalnym stanowisku rosyjskie MSZ stwierdza, że: „Rosja sprzeciwia się podziałowi
Morza Kaspijskiego na sektory narodowe i narodowe sektory rybołówstwa, ponieważ wymagałoby to fundamentalnego przebudowania powstałego w ciągu wielu dziesięcioleci racjonalnego reżimu rolniczego wykorzystania akwenu wodnego, przyniosłoby niepowetowaną stratę w populacjach jesiotra kaspijskiego”. Za: K. Wańczyk, Polityka…, s. 88.
70 A. Ibrahimov, Status…, s. 241–242.
71 Tamże, s. 242.
72 Tamże, s. 243.
172
5.2. Stanowisko Azerbejdżanu
Wedle stanowiska Azerbejdżanu Morze Kaspijskie jest jeziorem pogranicznym pięciu państw. Jako jezioro pograniczne powinno zostać podzielone
na sektory, w których każde z państw będzie sprawować całkowitą i wyłączną
władzę, ograniczoną jedynie prawem nieszkodliwego przepływu74.
W swojej argumentacji Azerbejdżan odwołuje się do historycznej rzeczywistości, w której morze pod względem prawnym przynależało jedynie do ZSRR
i Iranu. Azerbejdżan odrzuca jednak tezę o istnieniu kondominium ze względu na praktykę obydwu państw, a szczególnie ZSRR i później Rosji. Podkreśla, iż jeszcze przed 1991 rokiem ZSRR wykorzystywał zasoby naturalne
akwenu bez współudziału i bez porozumienia z Iranem. Powołuje się również
na umowy rosyjsko-azerskie z lat 90., które de facto uznają podział sektorowy,
a ustanowione w czasach ZSRR granice administracyjne republik traktują jak
granice państwowe. Chodzi przede wszystkim o międzyrządową Umowę
o współpracy w dziedzinie badania i wydobywania ropy i gazu w sektorze Azerbejdżanu z listopada 1993 roku. Umowa ta wyraźnie uznawała i potwierdzała,
że zasoby energetyczne sektora azerskiego i złoża „Azeri” oraz „Czyrak” są
wyłącznie własnością Azerbejdżanu. Również w umowie zawartej w styczniu
1996 roku O przesyle azerskiej ropy przez terytorium Rosji obie strony zgadzają
się, iż wyłącznie Azerbejdżan jest właścicielem azerskiej ropy75.
Analizując praktykę postępowania Rosji, Azerbejdżan stwierdza, iż w stosunku do Morza Kaspijskiego nie stosowano nigdy zasady kondominium, ale
odnoszono się do niego zgodnie z zasadami podziału sektorowego odpowiedniego dla jezior pogranicznych.
Rosyjskie podejście skupia się na trzech zasadniczych kwestiach. Najważniejszą jest wspólne wykorzystywanie powierzchni i warstwy wodnej. Po drugie podział dna morskiego i jego zasobów według zasady 50:5073. Po trzecie
Rosja chce utworzenia centrum strategiczno-ekonomicznego, w ramach
którego uregulowane zostaną kwestie żeglugi, rybołówstwa i koordynacja
wspólnej działalności.
5.3. Stanowisko Kazachstanu
Stanowisko Kazachstanu jest podobne do rosyjskiego. Kraj ten optuje za
opcją podziału dna morskiego, ale przy zachowaniu wspólnego wykorzystywania powierzchni wody. Zgodnie z tym stanowiskiem Morze Kaspijskie nie mo73 Oznacza to, że jedna z pretendujących stron kompensuje innej stronie, która pierwsza rozpoczęła eksploatację spornego złoża, połowę poniesionych na studium i eksploatację wydatków
i zachowuje prawo brania udziału w dalszych pracach. Zob.: Tamże, s. 242.
74 Tamże, s. 244–245.
75 Zob.: L. Łukaszuk, Regionalne…, s. 24–25.
173
że być uznane ani za morze, ani za jezioro w sensie prawnym. Uznanie zbiornika za jezioro skomplikowałoby żeglugę i rybołówstwo, a uznanie za morze
utrudniałoby korzystanie z zasobów naturalnych76. Jednak stanowisko Kazachstanu nie jest do końca jasne, a kraj ten przez długi czas wysuwał żądanie uznania zbiornika za morze zamknięte i zastosowania do niego przepisów Konwencji ONZ. W projekcie konwencji zaprezentowanym w 1994 roku Kazachstan
zaproponował utworzenie narodowych sektorów złożonych z morza terytorialnego i strefy ekonomicznej dla każdego z nadkaspijskich państw77. Podział
miałby być przeprowadzony według zasady linii środkowej, a w swoich strefach
państwa posiadałyby prawa wyłączne na eksploatację zasobów. Jednocześnie
jednak takie stanowisko nie przeszkadzało Kazachstanowi stosować powszechnych norm prawa i precedensów z praktyki innych państw nadjeziornych78.
5.4. Stanowisko Iranu
Iran prezentuje zupełnie odmienny punkt widzenia. Jego zdaniem Morze
Kaspijskie nie będące ani morzem, ani jeziorem, stanowi kondominium. Teheran wciąż odwołuje się do traktatów radziecko-irańskich z lat 1921 i 1940, podkreślając, że powinny one stanowić „bazę dla nowego porozumienia”79. Dążenie do zachowania takiego statusu pozostaje jego najważniejszym celem. Iran
zaznacza, że wszelkie decyzje i umowy, dotyczące statusu i reżimu korzystania
z morza, mogą posiadać moc prawną tylko jeśli zastosowana zostanie zasada
konsensusu, a więc jeśli przyjęte zostaną za wspólną zgodą pięciu państw. Do
czasu ustanowienia nowego statusu i udoskonalenia reżimu prawnego Iran nie
uznaje na akwenie żadnych granic. W odróżnieniu od Rosji, nie chodzi tu jedynie o granice państwowe, ale jakiekolwiek granice dzielące suwerenność
nad częściami zbiornika. Dopełnieniem tego podejścia byłby sprawiedliwy
podział morza na pięć równych sektorów narodowych, w celach sprawniejszego zarządzania kondominium80. Teheran oczekuje ponadto opracowania całościowych regulacji obejmujących wszystkie sporne kwestie dotyczące eksploatacji Morza Kaspijskiego, m.in.: zasoby żywe akwenu, ochronę czystości wód
i reguły bezpieczeństwa przy wydobyciu ropy i gazu. Działania takie mogłaby
wspierać planowana nowa Organizacja Współpracy Morza Kaspijskiego81.
76
A. Ibrahimov, Status…, s. 245–246.
B. Janusz, Spory…, s. 213.
78 Tamże, s. 206.
79 Zob.: A. Vatanka, Azerbaijan-Iran tensions create obstacle to Caspian resolution, EurasiaNet, 29.01.2003.
80 Iran zgłasza propozycję takiego podziału Morza Kaspijskiego by każdemu z państw nadbrzeżnych przypadło 20%, nie jest jednak do końca jasne, czy chodzi o 20% zasobów naturalnych, czy 20% powierzchni wody. Zob.: S.E. Cornell, M. Tsereteli, V. Socor, Geostrategic Implications of the Baku-Tbilisi-Ceyhan Pipeline, [w:] F.S. Starr, S.E. Cornell, The Baku-Tbilisi-Ceyhan
Pipeline: Oil Window to the West, Waszyngton 2005, s. 19.
81 L. Łukaszuk, Współczesne spory i konflikty międzynarodowe dotyczące obszarów morskich,
Gdynia 2004, s. 46.
77
174
5.5. Stanowisko Turkmenistanu
Turkmenistan nie opowiada się jednoznacznie za żadnym z powyższych rozwiązań. Deklaruje gotowość do wykorzystania zarówno modelu z sektorowym
podziałem akwenu, zasadę kondominium ze strefą przybrzeżnych wód, jak
i rozgraniczeniem dna morskiego i wspólnym korzystaniem z wód powierzchniowych. Aszchabad jest pryncypialny w odniesieniu do jednej kwestii – najpierw należy uregulować kwestię statusu morza, a dopiero w dalszej kolejności
można będzie zająć się pozostałymi problemami, w tym podziałem złóż.
Turkmenistan początkowo popierał stanowisko Iranu i pomysł podziału
morza na równe strefy86, potem zaczął zbliżać się do pozycji rosyjskiej, jednak
wciąż niechętnie odnosi się do podpisywania jakichkolwiek dokumentów.
To niezdecydowanie wynika z przyjęcia taktyki przeciągania problemu
w czasie. Dla Turkmenistanu nie jest korzystny pośpiech w uregulowaniu statusu morza. Sam posiada stosunkowo niewielkie zasoby ropy na morzu, a dzię-
Stanowisko Iranu wynika z chęci posiadania prawa weta i możliwości blokowania projektów jednostronnego zagospodarowywania złóż na Morzu Kaspijskim (walka z konkurencją) lub przynajmniej na uzależnieniu eksploatacji
od zgody wszystkich państw82. W przypadku podziału akwenu, potencjalny
irański sektor byłby najmniejszy ze wszystkich pięciu (ok. 14% terytorium),
a jego zasoby miałyby najmniejsze znaczenie dla całości kraju, w porównaniu
z innymi państwami nadbrzeżnymi. Iran obawia się także możliwości pojawienia się na akwenie wrogich sobie sił zachodnich, co byłoby możliwe w przypadku podziału morza i zgodzie któregokolwiek z sąsiadów. Iran pragnie również
zachować możliwość blokowania zachodnich projektów budowy rurociągów
i wydobywania ropy i gazu na dnie morza, kategorycznie sprzeciwiając się
wszelkim tego typu projektom83. Iranowi udało się osiągnąć w tej kwestii pewien sukces – podczas szczytu Kaspijskiego w 2007 roku, który miał miejsce
w Teheranie, państwa zgodziły się co do tego, iż dla budowy rurociągu przecinającego Morze Kaspijskie niezbędna jest zgoda wszystkich pięciu państw84.
Iran nie zamierza wiązać się żadnymi porozumieniami dotyczącymi wydobycia
surowców, zanim nie zostanie uregulowana sprawa statusu morza przez wszystkie nadbrzeżne państwa85.
82
E. Wyciszkiewicz, Geopolityka…, s. 152–153.
W 2001 roku doszło do incydentu pomiędzy Iranem a Azerbejdżanem, kiedy irańska kanonierka zaatakowała łódź koncernu BP prowadzącą badania w okolicy złóż ropy naftowej,
które Azerbejdżan nazywa złożami Alov, a Iran Alborz. Od tamtego czasu złoża pozostają niewykorzystywane. Zob.: A. Cohen, Iran’s aggressive moves in Caspian basin challenge international economic and security interests, EurasiaNet, 14.08.2001.
84 B. Nygren, Putin’s Use of Natural Gas to Reintegrate the CIS Region, „Problems of PostCommunism”, vol. 55, no. 4, lipiec/sierpień 2008, s. 9.
86 Zob.: C. Doyle, Caspian Sea stalemate leaves Azerbaijan on edge, EurasiaNet, 29.04.2002.
83
175
ki swojemu niezdecydowaniu może wywierać presję na pozostałe państwa,
a tym samym realizować własne interesy ekonomiczne i polityczne. Dlatego
też kiedy Turkmenistan skłania się do przyjęcia sektorowego podziału dna,
proponuje zmodyfikowanie metody linii środkowej (mediany) tak, by zachować we własnej strefie bogate złoże Guneszli87.
Warto dodać, iż w 1993 roku Turkmenistan przyjął ustawę o granicy państwowej, która mówiła o tym, iż na Morzu Kaspijskim kraj ten posiada wody
wewnętrzne, dwunastomilowe morze terytorialne i wyłączną strefę ekonomiczną. Tym samym uznano Morze Kaspijskie za morze zamknięte w rozumieniu prawnym i zasugerowano, że powinny mieć do niego zastosowanie dokumenty międzynarodowe odnoszące się do mórz i oceanów88.
Zarówno Turkmenistan, jak i Iran, pozostają w konflikcie z Azerbejdżanem dotyczącym przynależności niektórych złóż do odpowiednich państw.
Turkmenistan i Azerbejdżan roszczą pretensje do złóż: Hazahr (Azeri),
Osman (Chirag), Altyn Asur (Sharg) i Serdar (Kyapaz), a Iran i Azerbejdżan
do złóż Araz-Sharq89.
6. Kształtowanie się nowych regulacji
prawnomiędzynarodowych od lat 90. XX wieku
Rozpad Związku Radzieckiego w 1991 roku i pojawienie się czterech nowych państw zasadniczo wpłynął na zmianę środowiska politycznego w regionie. Jak już wspomniano, 21 grudnia 1991 roku nowe nadkaspijskie państwa
podpisały w Ałma-Acie Deklarację, w której uznały za wiążące dla nich wcześniejsze porozumienia radziecko-irańskie. Kwestie dotyczące sukcesji prawnej
zostały potwierdzone w oświadczeniu wydanym na konferencji państw WNP
30 listopada 2001 roku. Jednocześnie jednak wszystkie opisane wyżej okoliczności wpływają na to, iż koniecznym jest wypracowanie nowego porozumienia
odnośnie tak statusu, jak i reżimu Morza Kaspijskiego.
Początkowe konsultacje odbywały się na płaszczyźnie pięciostronnej, przy
zastosowaniu zasady konsensusu przy podejmowaniu decyzji. Niepowodzenie
tychże rozmów skłoniło państwa do przejścia na płaszczyznę negocjacji dwustronnych. Państwa zdecydowały się podjąć takie kroki, mimo że wszelkie jednostronne działania, jak i dwu- i trójstronne porozumienia, są sprzeczne z deklarowaną wcześniej koniecznością wspólnego porozumienia. Jak podkreśla
Barbara Janusz: „tendencja zawierania dwustronnych umów została jednak
wymuszona potrzebami rozwoju gospodarczego regionu”90.
87
E. Wyciszkiewicz, Geopolityka…, s. 153.
L. Łukaszuk, Regionalne…, s. 21.
89 B. Nygren, Putin’s…, s. 9; zob. też: S.E. Cornell, M. Tsereteli, V. Socor, Geostrategic…, s. 20.
88
176
Kilkunastoletni okres współpracy (i jednoczesnego współzawodnictwa)
państw w celu wypracowania nowego statusu Morza Kaspijskiego można
podzielić na trzy podokresy. Pierwszy z nich (1991–1994) to wspólne poszukiwania rozwiązań najkorzystniejszych dla uczestniczących krajów. Drugi
(1995–1999) to czas ostatecznego formowania się stanowisk nadkaspijskich
państw oraz konsultacje na najwyższych szczeblach. Trzeci (od 2001 roku) charakteryzuje się nowym podejściem Rosji do rozwiązania problemu statusu morza91.
Państwa nadbrzeżne rozpoczęły konsultacje na niższych szczeblach już
w 1992 roku. Pierwsze spotkanie na szczeblu ministrów spraw zagranicznych
odbyło się w 1996 roku w Aszchabadzie. Kraje nadkaspijskie przedstawiły tam
swoje propozycje wielkości strefy wyłącznej jurysdykcji państw. Iran zaproponował 10 mil morskich, Rosja 20, Turkmenistan 60, Kazachstan 80, a Azerbejdżan nalegał na podział na sektory narodowe. Wobec braku porozumienia
zdecydowano się powołać specjalną grupę, która miała zająć się przygotowaniem wielostronnej konwencji dotyczącej podziału morza92. „Funkcję wielostronnego mechanizmu dla wypracowania kompromisu odnośnie statusu prawnego Morza Kaspijskiego pełni specjalna grupa robocza, której członkami są
zastępcy ministrów spraw zagranicznych nadkaspijskich państw”93. Rosja dążyła też do powołania specjalnego centrum strategiczno-gospodarczego do
spraw Morza Kaspijskiego, jednak idea ta nie została zrealizowana, gdyż poparł ją jedynie Kazachstan.
W styczniu 2002 roku odbył się pierwszy Szczyt Kaspijski – spotkanie głów
państw nadbrzeżnych. Uzgodnienie wspólnego stanowiska utrudniał fakt, iż
był to już okres wzmożonej aktywności państw na płaszczyźnie dwustronnej.
Przytoczone działania nie przyniosły oczekiwanych rezultatów94. Jak już wspomniano, jedynym dokumentem podpisanym przez wszystkie pięć państw jest
Ramowa konwencja o ochronie środowiska morskiego Morza Kaspijskiego
z 2003 roku. Kwestia statusu pozostaje oczywiście nierozwiązana.
6.1. Działania multilateralne
6.2. Działania bilateralne
W związku z niemożliwością osiągnięcia wielostronnego porozumienia
państwa nadbrzeżne zaczęły przenosić swoją aktywność na płaszczyznę umów
dwustronnych. Jak pisze o nich Barbara Janusz, umowy te pozostają „efektywne ekonomicznie, choć nie bezsporne z punktu widzenia prawa międzynaro91
Za: tamże, s. 247.
K. Wańczyk, Polityka…, s. 90.
94 Szczyt państw o podziale bogactw Morza Kaspijskiego – bez porozumienia, „Gazeta Wyborcza”, 24.04.2002.
92
177
dowego”95. Państwa nadbrzeżne nie miały jednak wyboru chcąc móc korzystać
z zasobów naturalnych i wód Morza Kaspijskiego w sposób skuteczny. Z ich
punktu widzenia nie do przyjęcia było bezczynne oczekiwanie na osiągnięcie
porozumienia wszystkich państw96.
Pierwszą była umowa między Rosją a Kazachstanem z czerwca 1998 roku.
Dotyczyła ona rozgraniczenia północnej części Morza Kaspijskiego. Podzieliła ona dno pomiędzy oba państwa według zasady środkowej linii modyfikowanej (z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości i umowności). W tak wyznaczonych sektorach państwa posiadają wyłączne prawa zarządzania dnem, w tym
badań i wydobycia surowców. Powierzchnia wody i sprawy z nią powiązane, takie jak żegluga, rybołówstwo i ochrona środowiska, pozostają we wspólnym
użytkowaniu obu państw. Strony porozumiały się również co do wspólnej eksploatacji złóż leżących na granicy sektorów97.
Kolejną umową był dokument podpisany pomiędzy Rosją a Azerbejdżanem we wrześniu 2002 roku. Zawiera on analogiczne zapisy co umowa rosyjsko-kazachstańska. Dokonano podziału dna morskiego według zasady zmodyfikowanej linii środkowej, ale nie powierzchni wody. W umowie tej, jak i kolejnych porozumieniach, znajdują się klauzule stwierdzające, że zapisy dokumentów nie mogą stanowić przeszkody dla zawarcia wspólnej umowy wszystkich pięciu państw nadkaspijskich w sprawie uregulowania status akwenu –
tzn. tego typu multilateralna umowa będzie miała pierwszeństwo przed bilateralnymi ustaleniami98.
Wcześniej, bo w już w listopadzie 2001 roku, podobną umowę zawarły pomiędzy sobą Azerbejdżan i Kazachstan. Konsekwencją tych porozumień stało
się podpisanie w maju 2003 roku trójstronnej umowy O punkcie styku linii rozdzielających nadgraniczne części dna Morza Kaspijskiego. Do 2004 roku wszystkie dwustronne umowy między Rosją, Kazachstanem i Azerbejdżanem weszły w życie, co otworzyło drogę do swobodnej eksploatacji złóż ropy i gazu
w strefach przybrzeżnych tych państw99. Tym sposobem trzy państwa dokonały podziału północnej części Morza Kaspijskiego. Obejmuje ona 64% obszaru
całego morza, a nierówne części dna, które przypadły poszczególnym państwom wynoszą odpowiednio: 27% dla Kazachstanu, 19% dla Rosji i 18% dla
Azerbejdżanu100. Takie działanie jest elementem strategii mającej skłonić po95
B. Janusz, Prawnomiędzynarodowe…, s. 248.
B. Janusz, Spory…, s. 215.
97 Zob.: E. Wyciszkiewicz, Geopolityka…, s. 156.
100 Country Analysis Briefs: Caspian Sea, Caspian Sea Energy Data, Statistics and Analysis –
Oil, Electricity, Coal, Energy Information Administration, 2007, s. 10. Natomiast według Sergieia Blagova podział ten jest następujący: Kazachstan 29%, Rosja 19%, Azerbejdżan 18–19%.
Zob.: S. Blagov, Caspian States Make Progress on Accord, But Territorial Differences Remain, EurasiaNet, 15.05.2003.
96
178
7. Podsumowanie – propozycje możliwych rozwiązań
Najważniejszą kwestią było uregulowanie spraw związanych z wydobyciem
surowców, jednak: „sporne jest (…) czy odnoszą się one również do stosunków własnościowych względem tych złóż”102. Co więcej, jak zaznacza Barbara
Janusz.: „Dążenie do etapowego regulowania całości problemów prawnych
Morza w celu uniknięcia konieczności ostatecznego sprecyzowania statusu
prawnego akwenu jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do „obejścia”
sprzeciwu niektórych z państw nadbrzeżnych”103. Sprzeciw taki wyraził zarówno Iran, jak i Turkmenistan, które nie uznają wspomnianych wcześniej umów
za obowiązujące. W styczniu 2004 roku rozpoczęły się nawet bezpośrednie
rozmowy azersko-turkmeńskie w celu przyjęcia odmiennych uregulowań, nie
doprowadziły one jednak do podpisania żadnych dokumentów. Jak pisze Ernest Wyciszkiewicz: „Uregulowanie statusu prawnego na mocy wielostronnej
umowy nadal pozostaje kwestią otwartą, gdyż dokonanie faktycznego podziału północnej części akwenu nie rozwiązało wielu istotnych problemów, w tym
ewentualnej budowy podwodnych rurociągów”104.
Jak więc należałoby rozwiązać problem nieokreślonego statusu Morza Kaspijskiego? Leonard Łukaszuk uważa, że mogłaby zająć się tym szersza społeczność międzynarodowa, która „ma odpowiednie prerogatywy do tworzenia
prawa międzynarodowego, także i w takim zakresie”105. Obszary takie jak Morze Kaspijskie określane bywają jako „morze-jezioro” (sealake), a konferencja
Narodów Zjednoczonych mogłaby podjąć się zadania opracowania konwencji
odnoszącej się właśnie do tego typu obszarów. Takie nowe międzynarodowe
porozumienie łączyłoby w sobie normy i regulacje prawne odnoszące się do
obszarów morskich, jak i jezior. Przyczyniłoby się ono do ostatecznego podziału Morza Kaspijskiego oraz ustalenia zasad eksploatacji zasobów106.
Przeciwne stanowisko prezentuje Barbara Janusz, która pisze, iż: „mając
na uwadze szczególny charakter Morza Kaspijskiego, ukształtowany długą tradycją prawną, należy sądzić, iż stronom powinna być pozostawiona znaczna
swoboda w regulowaniu nowego statusu akwenu, uwzględniająca w równym
stopniu interesy wszystkich zainteresowanych oraz uznane zasady i normy prawa międzynarodowego”107.
zostałe państwa basenu do przyłączenia się i zaakceptowania rosyjskiego
podejścia do statusu morza101.
101 Zob.: S. Blagov, Russo-Azerbaijani deal on Caspian encourages Putin’s ambitions, EurasiaNet, 25.09.2002.
103 Tamże, s. 250.
105 L. Łukaszuk, Wybrane…, s. 52.
106 Tamże, s. 52.
179
180
Niezależnie od przyjętego ostatecznie rozwiązania pewnie jest, iż na stanowiska państw nadkaspijskich w największym stopniu wpływać będą ich interesy ekonomiczne i polityczne. Spór na płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej
stanowi jeden z elementów „Wielkiej Gry” – toczącej się w tym regionie rywalizacji o pozycję i wpływy na arenie międzynarodowej.
Z perspektywy
Wschodu
.
-
: - . yy ! - . ! !
, . " ! , #, , !
# , #
!# !$ .
! ! , ,
, ## . " VII . %, &# , -
,
'. " !# , , . ( & (618*907 .)
. & 715 . - ! ( ) . /
& 2o 4. : , &
$ ( ..
), #.
; * ! , . ; . ! <= ( Nr 2 (27)/2011 Społeczeństwo i Polityka
183
. ) ! <= ( -)
# # . >
# , , $ , c
c !. ($ 2 4 # ( ,
! $ ). <?=
$ # , # , , ! !. / <=, - $
<y=, . ($
- , .
" # XVIII*XIX . # $ , # .
" (XIX .) $ , , . !
$ 1.
" ! ! !
, # !
. > , . " 1788 . @ II >
A$, 2. ?
! 2 4, , -
, . ! , .
;, , ,
! 1822 .,
, . &, ! , 1
(.: D. D, . D, , „2 4 ”,
E 1/1998, . 166*167.
2 (.: (. G, -
,
„2 4 ”, E 4(5)/1999, c. 47.
184
-
…
!, . " c ! #!
& & 14 1907 .
<: , # # #
…=3.
" ! #
, , !, * , #.
G ! XVIII ., . # # , 4. " 1897 . 25 . 559 . * , #
. : , !# # * 1910 ., , > 2,2 . 5. $ (.'. 4
, , ! . >
, , 6. : ,
, #, , . J .
, ! <= ,
!.
& , !- . , ,
* , *
3 (.: A. (, ! , „2 4
”, E 4(5)/1999, c. 27.
4 (.: 4.. L, , : 2002, c. 70.
5 (.: , . 87.
6 (.: (.'. 4
, "
#
, : 1999, . 98.
185
. . &, 1916 . !-
& , ! , ! #
# 7. ; $ $ , , , !, - $!, .
G
8.
& , $ #
, . ! !-
! # !- !. G #. ;
, 2 4, , . G . &, $ #! 1917 .
. ?, #
, >, # ( ,
* . , ! M ! !- -!
: <D--G= (<G (=), <D--=
(<( =), <G -&= (<@ =),
<A=, <4->=, <&= . G ! #.
<D--G= (, , ) # . <&= M
# # &, , ,
. > >
M &
- &!. <4= M
! , !, $ ( . > 7
(.: '. '
, " $" $, :
1996.
8 (.: 4.. L, . ., . 37.
186
-
…
! ! 9. " ! ,
, , , $ . ( , $ ! , ! : , , !
10.
( ( # #!
. ( . :
. ( , * .
, !, 30- , 2 4 !
: . &, , 1919 . 1928 .
J, , /*4
? 141 , 1926 . /*4
200 , 72 11. , 17 #!
? 25 * 9 #!. N J 11 61 12.
( , , . " #!
$ , !,
$
, . > $, , . !# . " # , !13. > ! 9
(.: %
&
, www.allkg.info/?a=history&i=
1&p=42
10 (:. (. R, : $
, , "
// : " , ' 2001, . 104.
11 (.: '. 4
, , : 1991, . 105.
12 (.: ;. A, (XIX-XX .) // & $
'*. + II, : 2000, . 3.
13 (.: (. R, .., .106.
187
. 60-70 . () <= ()
! ( -
, .) (, ) . ? .
, 4, <= c , , , # -
. " !, ((( . 4 ! ! .
(#, , ! ((( . S
# #. " , , !.
@ - $! -
, 1990-1999 . !, # $ .
> ! :
• 2 4 : # * ;
• ;
• : ( * ) A : ( -$) ;
• $!, #
! (, #, - ..);
• ,
! (>G, ECO ..);
• ! , ! ! .
> # ! !
, ! . > , $
. &, 1996 . S 14. 4. 4
# . S 14 4. 4, ! , „2 4 ”,
E 4(5)/1999, c. 52.
188
-
…
. & , !. ( , ! ! . $! , $
! $! !. & , 2 4, # &, # !# . > ! . , , #
# : , !, $. G ! .
( 2000 . $
! # !# . &, , # '. <= # #, !, ! * .
" , , # <=
. , # '. 10 # 2005 . - , . # . ( , #
.
"
, 10 15. ( 2005 . !, . , &
: , # . " <%
- &= !# -,
# . , ! ,
15
(.: . ', , http://www.easttime.
ru/analitic/2/11/79.html
189
. # , ,
, .
/, , !, , < # =, # # . ! , # < &! >4;=16. L ! !- ! !, 1 2008 . ? > . S !, ! , ! - .
, # $, # !- .
J ! a #e , !- , # . / $ # , . >
# # , A
, #
# !# Z . > ! # , . ? , !! . " . / $ , , , , !! . ! . ; .
16 2. : , / : " "
!, http://www.perspect.org
190
Nurgul’ S. Èsenamanova w artykule pt. Islam w ¿yciu spo³eczno-politycznym
Kirgistanu: historia i wspó³czesnoœæ zajmuje siê tytu³owym problemem. Autorka
ukazuje etapy islamizacji ziem kirgiskich, podkreœlaj¹c jednoczeœnie synkretyzm islamu z wczeœniejszymi wierzeniami, obecny w jakiejœ mierze i w czasach nam
wspó³czesnych. Miejsce w analizie zajmuje te¿ zmieniaj¹ca siê pozycja i rola wskazanej religii w okresie kolonizacji carskiej i radzieckiej: od instrumentalnego wykorzystywania islamu po jego zwalczanie. Docent KNU nieco wiêcej miejsca poœwiêca okresowi po upadku caratu, wskazuj¹c na funkcjonowanie wielu partii politycznych odwo³uj¹cych siê w mniejszym lub wiêkszym stopniu do panislamizmu i panturkizmu.
Nurgul’ S. Èsenamanova w drugiej czêœci artyku³u prezentuje opiniê, i¿ islam
we wspó³czesnym Kirgistanie jest nader istotny w ¿yciu politycznym, ¿e mamy do
czynienia tak z polityzacj¹ tej religii, jak i z islamizacj¹ polityki. Ma o tym œwiadczyæ
m.in. sk³adanie przez prezydenta przysiêgi na Koran, uznanie œwiat religijnych za
dni wolne od pracy, budowa wielu meczetów, dostêpnoœæ literatury religijnej czy
zwiêkszaj¹ca siê liczba studentów kierunków teologicznych, jak równie¿ uczestnictwo w wyborach prezydenckich (w 2005 roku) polityka podkreœlaj¹cego sw¹ wiernoœæ zasadom islamu, Tursunbaja Bakir uulu. Wskazane przyk³ady ukazuj¹ zatem,
i¿ obecnoœæ islamu w ¿yciu publicznym (w moim odczuciu – widoczna w nie najwy¿szym stopniu) jest traktowana w Kirgistanie jako niebezpieczeñstwo i wi¹¿e siê
j¹ wrêcz z fundamentalizmem religijnym. Autorka przyczyny takiej sytuacji widzi
w s³abej sytuacji gospodarczej i niskim poziomie ¿ycia, ale i w samym islamie, bêd¹cym – by u¿yæ s³ów Józefa Bielawskiego – nie tylko religi¹, ale religia pañstwa
i prawa. Warto podkreœliæ, ¿e prawo kirgistañskie nie nosi w sobie znamion szariatu, zaœ organizacje religijne o charakterze politycznym s¹ zwalczane (np. wiêzienie
dla cz³onków Hizb ut-Tahrir, której dzia³alnoœæ nie jest oparta na przemocy). Porównanie do innych krajów islamskich, ale i niektórych katolickich (np. Malta, Irlandia), ukazuje ma³¹ faktycznie rolê religii w ¿yciu politycznym Kirgistanu.
Piotr Za³êski
-
…
***
191

Społeczeństwo i Polityka. Pismo Edukacyjne

Transkrypt

Podobne dokumenty

wych z zakresu gazownictwa - „CELGAS”