Całość w formacie PDF - Ośrodek Studiów Wschodnich

Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia
NUMER 95 | 23.10.2012
www.osw.waw.pl
Czy Naddniestrze zablokuje integrację europejską Mołdawii?
Wojciech Konończuk, Witold Rodkiewicz
Postępy Mołdawii w negocjowaniu układu stowarzyszeniowego z Unią Europejską, którego
kluczowym elementem ma być utworzenie pogłębionej strefy wolnego handlu (DCFTA), stają
się źródłem napięć w relacjach Kiszyniowa z separatystycznym Naddniestrzem. Niemal pewna
odmowa Naddniestrza przystąpienia do DCFTA pociągnie za sobą utratę przez ten region unijnych preferencji handlowych (ATP), co pogłębi jego gospodarczą zapaść. Zapewne kwestia ta
stanie się źródłem kolejnych napięć nie tylko w relacjach obu stron konfliktu naddniestrzańskiego, ale również negatywnie wpłynie na stosunki unijno-rosyjskie.
Planowane na jesień 2013 roku podpisanie umowy stowarzyszeniowej stanowić będzie ważny
krok w procesie integracji Mołdawii z UE. Obu stronom zależy na jak najszybszym zakończeniu
negocjacji, a ich przebieg oceniany jest jako bardzo sprawny. Krytyczne stanowisko separatystycznego Naddniestrza w sprawie dołączenia do porozumienia jest zbieżne z interesami
wspierającej je Moskwy. Jest wysoce prawdopodobne, że intencją Rosji jest doprowadzenie
do zablokowania procesu stowarzyszeniowego Mołdawii z UE. Celem Moskwy jest trwałe
włączenie tego kraju do rosyjskiej strefy wpływów, dlatego traktuje zbliżenie Kiszyniowa z UE
jako naruszenie jej geopolitycznych interesów. Aby zatrzymać ten proces, Rosja dzięki istotnemu zakresowi kontroli nad Naddniestrzem, może wykorzystać ten region instrumentalnie,
prowokując kryzys między Tyraspolem a Kiszyniowem. Rosnąca w ostatnich miesiącach aktywność rosyjska (m.in. zacieśnienia kontroli nad naddniestrzańskim KGB i Ministerstwem
Informacji) może sugerować, że Kreml przygotowuje się do realizacji takiego scenariusza.
Stan negocjacji Mołdawii z UE o DCFTA
Negocjacje DCFTA między Mołdawią i UE rozpoczęły się w marcu br., dotychczas odbyły się trzy
rundy rozmów. Postawa strony mołdawskiej,
która umożliwiła w krótkim czasie osiągnięcie
porozumienia w wielu trudnych rozdziałach
(handel towarami, ułatwienia celne i handlowe,
zamówienia publiczne, energetyka), wskazuje,
że Kiszyniów chce zakończyć negocjacje i podpisać umowę stowarzyszeniową jesienią 2013
roku. Także deklaracje Brukseli sugerują, że jest
to realny termin. Co prawda konieczna będzie
jeszcze ratyfikacja dokumentu przez państwa
unijne (co może potrwać nawet dwa lata), ale
nie jest wykluczone, że uda się przyjąć klauzulę
tymczasowego stosowania DCFTA jeszcze przed
ratyfikacją. Głównym rezultatem implementacji
DCFTA będzie większa integracja gospodarcza
Mołdawii z UE oraz przyjęcie części unijnego
acquis, co ma stać się instrumentem modernizacji kraju.
DCFTA a Naddniestrze
Obecnie nie ma żadnych podstaw, aby sądzić, że Naddniestrze włączy się w proces
negocjacji DCFTA, a tym samym, że zostanie
objęte umową. Mimo zachęt ze strony Brukseli i Kiszyniowa Tyraspol odmawia aktywne-
KOMENTARZE OSW NUMER 95
1
go udziału w rozmowach i jedynie oddelegował niskiego rangą urzędnika w charakterze
obserwatora. Faktycznie więc nie uczestniczy
w negocjacjach dotyczących kwestii istotnych
dla naddniestrzańskich eksporterów (kwoty
eksportowe i wysokość cła na niektóre towary, okresy przejściowe itd.). Urzędnicy i eksperci
z Naddniestrza argumentują przy tym, że przystąpienie do DCFTA byłoby dla tego regionu
niekorzystne z czysto ekonomicznego punktu widzenia, a implementacja acquis byłaby
sprzeczna z przyjętym kierunkiem harmonizacji
prawa z ustawodawstwem rosyjskim. Powstaje wrażenie, że Naddniestrze odmawia udziału
w negocjacjach o DCFTA także dlatego, by mieć
możliwość ogłoszenia w przyszłości, iż nowy
reżim handlowy został wprowadzony jednostronnie, bez konsultacji z Tyraspolem i bez
uwzględnienia jego interesów. Naddniestrze
być może liczy na to, że wobec odmowy
jego udziału w DCFTA, UE zawiesi podpisanie umowy o DCFTA z Mołdawią.
Obecnie nie ma żadnych podstaw, aby sądzić, że Naddniestrze włączy się w proces
negocjacji DCFTA, a tym samym, że zostanie objęte umową.
Obecnie firmy naddniestrzańskie mogą eksportować na rynek UE, korzystając z preferencyjnego reżimu handlowego (Autonomous Trade
Preferences) przyznanego przez UE Mołdawii
w 2007 roku. W konsekwencji rynek unijny
wchłania około 30–50% eksportu Naddniestrza1. Jeśli Kiszyniów podpisze DCFTA, reżim
ATP automatycznie przestanie działać. Jego
dalsze funkcjonowanie tylko dla Naddniestrza
jest niemożliwe z prawnego punktu widzenia,
gdyż administracja Naddniestrza ze względu na
Według oficjalnych danych naddniestrzańskich w ciągu
pierwszych ośmiu miesięcy br. 30% eksportu trafiło do
UE, według szacunków ekspertów mołdawskich i unijnych około 50%. Dodatkowo 35% eksportu z Naddniestrza odbiera Mołdawia.
1
brak uznania międzynarodowego nie może być
stroną jakiejkolwiek prawnie wiążącej umowy
z UE. W konsekwencji unijne stawki celne na
towary z tego regionu wzrosłyby o 10–17%.
Skutki ekonomiczne dla Naddniestrza mogą
być bardzo dotkliwe.
Rosja a przystąpienie Mołdawii do DCFTA
Integracja ekonomiczna i prawna (przyjęcie
w szerokim zakresie acquis) z UE, która nastąpi w wyniku podpisania i implementacji
DCFTA, uniemożliwi włączenie Mołdawii do
integracyjnych struktur obszaru poradzieckiego (Unia Celna i docelowo Unia Eurazjatycka),
a tym samym realizację otwarcie deklarowanego strategicznego celu polityki Rosji wobec Mołdawii2. W przekonaniu rosyjskiej elity
rządzącej naturalnym miejscem Mołdawii są
eurazjatyckie struktury integracyjne. Projekty
integracyjne na tym obszarze stanowią jeden
z głównych celów polityki zagranicznej prezydenta Władimira Putina. Z perspektywy Kremla
chodzi przy tym nie tylko o samą Mołdawię, ale
również o uniknięcie precedensu udanej integracji (nawet jeśli na razie niepełnej, czyli bez
członkostwa) państwa obszaru WNP z UE. Dla
Rosji precedens taki jest niebezpieczny głównie
ze względu na jego potencjalny wpływ na kurs
polityczny Ukrainy. Tym samym można założyć, że Rosja może posłużyć się instrumentalnie Naddniestrzem w celu zablokowania
procesu zbliżenia Mołdawii z UE, prowokując kryzys w relacjach między Kiszyniowem
a Tyraspolem, pod pretekstem utraty przez
Tyraspol unijnych preferencji handlowych
w konsekwencji mołdawskiej akcesji do DCFTA.
Sprowokowanie przez Rosję kryzysu wokół
Naddniestrza uprawdopodabnia panujące
w Rosji przekonanie, że sytuacja geopolityczna i stosunek sił z Zachodem zmienia się na jej
Zob. szerzej na temat celów polityki Rosji wobec Mołdawii: Witold Rodkiewicz, Strategia Rosji w Mołdawii:
kontynuacja czy zmiana, Komentarz OSW, 18 kwietnia
2012,
http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/Komentarze_74.pdf
2
KOMENTARZE OSW NUMER 95
2
korzyść ze względu na pogłębiający się kryzys
wewnętrzny UE oraz trudną sytuację gospodarczą państw obszaru WNP. W percepcji Moskwy
jest to więc dobry moment do podjęcia działań,
które trwale zablokują integrację państw poradzieckich ze strukturami europejskimi.
Rosja może posłużyć się instrumentalnie
Naddniestrzem w celu zablokowania procesu zbliżenia Mołdawii z UE, prowokując
kryzys w relacjach między Kiszyniowem
a Tyraspolem.
W kontekście zarysowanego wyżej scenariusza
uwagę zwraca zacieśnienie rosyjskiej kontroli
nad naddniestrzańskimi resortami siłowymi
(m.in. zastępcą tyraspolskiego KGB został były
zastępca dyrektora Federalnej Służby Bezpieczeństwa w Dagestanie) oraz Ministerstwem
Informacji kontrolującym media Naddniestrza.
W ostatnich miesiącach coraz częściej odbywają się wizyty wysokich urzędników rosyjskich.
Tyraspol odwiedzili m.in. wicepremier i specjalny przedstawiciel prezydenta Rosji ds. Naddniestrza Dmitrij Rogozin (odpowiedzialny także za
rosyjski przemysł obronny) oraz minister obrony Anatolij Sierdiukow (pierwsza taka wizyta
w historii). Wszystkie te posunięcia mogą wskazywać na przygotowanie się Rosji do kryzysu
w regionie, którego celem byłoby zablokowanie procesu zbliżenia Mołdawii z UE i wysłanie
sygnału Zachodowi, że Moskwa nie zgodzi się
na to, aby Bruksela jednostronnie decydowała o losach krajów „wspólnego sąsiedztwa”.
Uwagę zwraca również wypowiedź Siergieja
Gubiarowa, ambasadora do specjalnych poruczeń MSZ Rosji, który w trakcie wizyty w Tyraspolu w połowie października zasugerował możliwość członkostwa Naddniestrza w Unii Celnej
oraz stwierdził, że Rosja może uznać niepodległość regionu w wypadku utraty przez Mołdawię suwerenności lub neutralnego statusu.
Unijne recepty rozwiązania problemu
objęcia Naddniestrza DCFTA
Oficjalne i nieoficjalne oświadczenia urzędników unijnych wskazują, że Unia zakłada,
iż problem można rozwiązać, przekonując
naddniestrzański biznes o zaletach przyłączenia się Naddniestrza do DCFTA, co pozwoliłoby mu zachować dostęp do rynku
unijnego. Bruksela oczekuje, że naddniestrzańskie firmy będą w stanie wywrzeć skuteczny nacisk na administrację prezydenta Naddniestrza
Jewgienija Szewczuka, skłaniając go do włączenia się w proces negocjacji DCFTA. W opinii Brukseli atrakcyjność DCFTA jest tak duża,
że umowa może posłużyć także jako instrument skłonienia elity władzy w Naddniestrzu
do bardziej elastycznego stanowiska w kwestii
relacji z Kiszyniowem i znalezienia z nim modus
vivendi w ramach jednego państwa mołdawskiego. W rezultacie w optyce urzędników
unijnych DCFTA jawi się jako narzędzie, które
będzie sprzyjać reintegracji Mołdawii – ekonomicznej bezpośrednio i politycznej pośrednio.
Wizja Brukseli oparta jest jednak na myśleniu życzeniowym oraz fałszywej diagnozie
sytuacji w regionie. Naddniestrze jest silnie
uzależnione od rosyjskich subsydiów (bezpośrednich w postaci transferów finansowych oraz
pośrednich w postaci bezpłatnych dostaw gazu)
i Szewczuk, aby je utrzymać, musi zabiegać
o przychylność Moskwy. Ponadto lider Naddniestrza pozostaje w ostrym konflikcie ze środowiskiem byłego prezydenta Igora Smirnowa,
walczy z kontrolowanym przez opozycyjną partię Obnowlenije parlamentem o poszerzenie
swoich uprawnień oraz znajduje się w sporze
z największą strukturą biznesową Naddniestrza
– firmą Sheriff. W tej sytuacji Szewczuk nie
może sobie pozwolić na ignorowanie interesów
Kremla. Jeszcze w lutym br., w trakcie wizyty
w Moskwie zadeklarował on gotowość Naddniestrza do uczestnictwa w projektach inte-
KOMENTARZE OSW NUMER 95
3
gracji z Unią Celną. Na początku czerwca ogłosił zaś ideę integracji euroazjatyckiej za fundament idei narodowej Naddniestrza, zlecając
jednocześnie opracowanie nowej koncepcji polityki zagranicznej, która to potwierdzi.
Możliwe scenariusze rozwoju sytuacji
Wydaje się, że Unia Europejska nie ma planu
B na wypadek, gdyby Naddniestrze odmówiło przystąpienia do DCFTA. Jednocześnie UE
wydaje się bagatelizować fakt, że jej działania
(oferta i podpisanie DCFTA) mogą doprowadzić
do poważnego kryzysu tak w samym regionie, jak i w relacjach na linii Moskwa–Bruksela.
Ani w Brukseli, ani w stolicach państw unijnych
nikt nie jest przygotowany (politycznie, koncepcyjnie i medialnie) do odpowiedzi na pytanie, czy Unia gotowa jest na kryzys w relacjach
z Rosją w imię realizacji swojej polityki wobec
państw postsowieckich.
Przy najbardziej obecnie prawdopodobnym założeniu, że Tyraspol będzie konsekwentnie odmawiał przystąpienia do DCFTA Bruksela ma do
wyboru następujące warianty:
•Zgoda Kiszyniowa na stworzenie granicy
celnej między Mołdawią i Naddniestrzem
Wydaje się, że Kiszyniów mógłby przystać na
taki wariant, nawet kosztem dalszego pogłębienia podziału kraju i odsunięcia perspektywy
jego reintegracji. Jednak ten wariant jest potencjalnie najbardziej konfliktogenny, ponieważ oznacza konieczność podziału tzw. strefy
bezpieczeństwa, w której mieszka około 700
tysięcy osób i która do tej pory była kontrolowana przez trójstronne rosyjsko-naddniestrzańsko-mołdawskie siły pokojowe. Próba
ustanowienia posterunków celnych Kiszyniowa
w tej strefie może zostać uniemożliwiona przez
formacje naddniestrzańskie i doprowadzić nawet do incydentów zbrojnych. Ich ustanowienie poza strefą bezpieczeństwa oznaczałoby
zaś konieczność rezygnacji przez Mołdawię
ze znacznej części swojego terytorium. Zatem
próba Kiszyniowa stworzenia granicy celnej
może stać się pretekstem dla Naddniestrza i stojącej za nim Rosji do sprowokowania sporu. Nie
będzie to zapewne oznaczać wznowienia działań militarnych, ale może mieć postać incydentów zbrojnych, uniemożliwiających utworzenie
mołdawsko-naddniestrzańskiej granicy celnej,
a tym samym wejście Mołdawii do DCFTA.
Niewykluczone, że towarzyszyłyby temu działania Rosji o charakterze presji ekonomicznej
wobec Mołdawii (sankcje i embargo handlowe
na produkty mołdawskie, ewentualnie przerwy
w dostawach gazu)3.
Unia zakłada, iż problem można rozwiązać przekonując naddniestrzański biznes
o zaletach przyłączenia się Naddniestrza
do DCFTA, co pozwoliłoby mu zachować
dostęp do rynku unijnego.
Nawet gdyby granicę celną z Naddniestrzem
udało się ustanowić, to znaczące ograniczenie
możliwości eksportu firm naddniestrzańskich
na rynki unijne w konsekwencji przyjęcia DCFTA
przez Mołdawię prawie na pewno doprowadzi
do powtórki sytuacji z 2006 roku. Wówczas po
zainstalowaniu misji EUBAM między Mołdawią
i Ukrainą eksporterzy naddniestrzańscy zaczęli
ponosić znaczące straty z powodu podwójnego
opodatkowania (w Kiszyniowie i Tyraspolu). Władze Naddniestrza uznały to za „blokadę ekonomiczną”, a jej skutkiem było pogorszenie się sytuacji gospodarczej w tym regionie i ostry kryzys
polityczny między Tyraspolem i Kiszyniowem.
Od kilku miesięcy można obserwować rosyjski szantaż
gazowy wobec Mołdawii, wiążący podpisanie nowego
kontraktu o dostawach gazu z rezygnacją z implementacji III pakietu energetycznego. Zob. szerzej: Agata
Wierzbowska-Miazga, Rosyjskie ultimatum energetyczne wobec Mołdawii, Tydzień na Wschodzie, 19.09.2012,
http://w w w.osw.waw.pl/pl/publikacje /t ydzien-na-wschodzie/2012-09-19/rosyjskie-ultimatum-energetyczne-wobec-moldawii
3
KOMENTARZE OSW NUMER 95
4
•Zawieszenie podpisania DCFTA z Kiszyniowem
Taki scenariusz oznaczałby jednak załamanie
z sukcesami prowadzonej przez ostatnie dwa
lata polityki UE wobec Mołdawii. Bruksela,
a także szereg państw Unii, w tym przede
wszystkim Niemcy, zaangażowała się politycznie i finansowo w projekt zbliżenia Mołdawii
z UE – projekt, któremu przyświecała idea stworzenia z Mołdawii pozytywnego przykładu relacji pomiędzy Unią a krajami jej najbliższego sąsiedztwa. Byłby to także sygnał słabości wobec
Rosji, pokazujący, że Bruksela – w obliczu groźby kryzysu w relacjach z Moskwą – gotowa jest
zrezygnować ze swoich celów strategicznych
w Europie Wschodniej i zgodzić się – wbrew
głoszonym przez siebie zasadom – na ograniczenie swobody państw regionu w kwestii wyboru przez nie kierunku integracji.
•Zgoda na objęcie Naddniestrza wszelkimi
przywilejami wynikającymi z DCFTA
Takie rozwiązanie jest problematyczne co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, DCFTA
zakłada zniesienie lub obniżenie stawek celnych
przez obie strony, czyli również przez Naddniestrze na produkty pochodzące z UE. Zatem jednostronne objęcie tego regionu DCFTA oznaczałoby faktycznie wynagrodzenie Tyraspola za
obstrukcyjną postawę. Naddniestrze mogłoby
bowiem korzystać z przywilejów (bezcłowego dostępu na rynek unijny) bez ponoszenia
jakichkolwiek kosztów i zobowiązań. W szczególności nadal mogłoby pobierać cła na towary
importowane nie tylko z UE, ale i z Mołdawii.
Po drugie, byłoby to równoznaczne ze zgodą
Brukseli na istnienie „dziury” w unijnej granicy celnej i powstanie możliwości nielegalnego
wwozu do UE towarów wyprodukowanych
poza obszarem objętym DCFTA. Dokument ten
zakłada bowiem, że Mołdawia będzie zobowiązana sprawdzać, czy towary wytworzone zostały w warunkach, które pozwalają na ich bezcłowy wwóz do UE. Chodzi o egzekwowanie tzw.
Rules of Origin, które mają służyć zabezpiecze-
Kiszyniów mógłby przystać na stworzenie
granicy celnej z Naddniestrzem, nawet
kosztem dalszego pogłębienia podziału
kraju. Jednak ten wariant jest potencjalnie najbardziej konfliktogenny.
niu rynku UE przed reeksportem. Kiszyniów nie
będzie zaś miał możliwości przeprowadzania
takiej kontroli w przedsiębiorstwach Naddniestrza, bo nie nadzoruje separatystycznego regionu. W rezultacie UE nie może się zgodzić
na objęcie DCFTA Naddniestrza, bo nie będzie
miała pewności, że towary zadeklarowane jako
naddniestrzańskie nie są de facto przepakowaną produkcją np. rosyjską lub chińską.
REDAKCJA MERYTORYCZNA: Adam Eberhardt
Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia
REDAKCJA: Katarzyna Kazimierska, Anna Łabuszewska
ul. Koszykowa 6a, 00-564 Warszawa
SKŁAD: Wojciech Mańkowski
tel.: +48 | 22 | 525 80 00,
fax: +48 | 22 | 525 80 40
Opinie wyrażone przez autorów analiz nie przedstawiają
oficjalnego stanowiska władz RP
Zapraszamy na naszą stronę: www.osw.waw.pl
KOMENTARZE OSW NUMER 95
5