Odpowiedź na pytanie prawne z dnia 19 lutego 2013 r. zadane

Odpowiedź na pytanie prawne z dnia 19 lutego 2013 r. zadane przez Urząd
Miasta i Gminy w X Nr 13/DOR/2013.
I Treść pytania
1) Czy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jest zobowiązany do przekazania PCPR
informacji o wynikach analizy sytuacji wszystkich rodzin biologicznych dzieci
umieszczonych w pieczy zastępczej z terenu Gminy X, jeśli tak to na jakiej podstawie
prawnej?
2) Czy PCPR może skutecznie zlecić przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego,
oraz wykonania analizy sytuacji rodziny MOPS, a następnie przekazać PCPR?
3) Czy w kontekście art. 8 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej możliwe
jest wykonanie wywiadu środowiskowego i analizy sytuacji rodziny, bez zgody rodziny.
II Sentencja odpowiedzi
1) W obowiązujących regulacjach brak jest podstaw prawnych do przekazania przez Miejski
Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) informacji o wynikach analizy sytuacji wszystkich
rodzin biologicznych dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej Powiatowemu Centrum
Pomocy Rodzinie (PCPR).
2) Obowiązujące regulacje nie przyznają PCPR kompetencji do przeprowadzenia analizy
sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym samym PCPR nie
posiada kompetencji do zlecenia przeprowadzenia takiej analizy przez MOPS.
3) Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy
zastępczej1 (dalej jako u.w.r.), wykonanie wywiadu środowiskowego i analizy sytuacji
rodziny wymaga nie tylko zgody rodziny, ale także jej aktywnego udziału.
III Opis stanu faktycznego
Na podstawie art. 8 w związku z art. 176 ust. 3 lit. a u.w.r., zadaniem gminy jest
zapewnienie wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo wychowawczych, w szczególności poprzez analizę sytuacji rodziny i środowiska rodzinnego
1
Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 135.
oraz przyczyn kryzysu w rodzinie. Wsparcie takie jest rodzinie udzielane między innymi
poprzez pracę z rodziną. Praca z rodziną prowadzona jest również w przypadku czasowego
umieszczenia dziecka poza rodziną (art. 10 ust. 4 u.w.r.). Natomiast, zgodnie z art. 11 ust. 1
u.w.r. w przypadku, gdy ośrodek pomocy społecznej poweźmie wiedzę na temat rodziny
przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo - wychowawczych ma obowiązek
sporządzić wywiad środowiskowy na zasadach określony w ustawie z dnia 14 marca 2004 r. o
pomocy społecznej2 (dalej jako u.p.s.) oraz dokonać analizy sytuacji rodziny. PCPR zwróciło
się o poinformowanie o wynikach analizy wszystkich rodziny biologicznych dzieci
umieszczonych w pieczy zastępczej z terenu Gminy X. Zaistniała sytuacja uzasadniała
zadanie wskazanych pytań przez Urząd Miasta i Gminy w X.
IV Podstawa prawna
1) Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze
zm.);
2) Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.
U. z 2013 r., poz. 135);
3) Ustawa z dnia 14 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.
182);
4) Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.);
5) Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Tekst jedn.: Dz. U. z
2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.).
V Uzasadnienie
Udzielając odpowiedzi na postawione pytania zaznaczyć należy, że rodzinny wywiad
środowiskowy jest instytucją systemu pomocy społecznej. Jest on przeprowadzany w celu
ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym osób, o
których mowa w art. 103 u.p.s., przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy
pieniężnej na kontynuowanie nauki (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Szczegółowe zasady sporządzania
rodzinnych wywiadów środowiskowych reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki
2
Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182.
Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego3. W
przypadku, gdy inne ustawy posługują się pojęciem rodzinnego wywiadu środowiskowego, to
jednocześnie odwołują się do postanowień u.p.s4. Zarówno w doktrynie5, jak i orzecznictwie6
podkreśla się, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi specyficzną i dalece
sformalizowaną formę dowodu przewidzianą w u.p.s., przybierającego postać protokołu w
rozumieniu k.p.a.
Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie u.w.r., która objęła swą regulacją
dotychczas ujęte w u.p.s. wszelkie kwestie związane ze wsparciem rodziny oraz
zapewnieniem opieki nad dziećmi pozbawionymi opieki rodziców biologicznych (z u.p.s.
uchylono art. 70 - 87a). Istotą rozwiązań ujętych w u.w.r jest stworzenie spójnego systemu
narzędzi opieki nad dzieckiem i rodziną je wychowującą, jeżeli ma ona trudności w
prawidłowym wypełnianiu swoich funkcji, głównie natury opiekuńczo-wychowawczej7.
Przedmiotowa ustawa tworzy zatem nowy system pieczy zastępczej8, który stanowi odrębny
od systemu pomocy społecznej element zabezpieczenia socjalnego9. Dla ustalenia sytuacji
rodziny przez PCPR u.w.r. nie przewiduje możliwości stosowania rodzinnych wywiadów
środowiskowych. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia rodzinnego wywiadu
środowiskowego została jedynie wyjątkowo przewidziana przepisami u.w.r. (art. 11 i art. 30
ust. 2). Kompleksowość regulacji u.w.r. oznacza, że niemożliwym jest posiłkowe stosowanie
innych ustaw, w tym u.p.s., bez wyraźnego ustawowego upoważnienia10. Niemożliwym jest
również stosowanie przepisów u.p.s. w ramach analogii. Podkreślić należy również, że u.w.r.
dokonała nowelizacji art. 107 u.p.s., dotyczącego rodzinnych wywiadów środowiskowych,
poprzez usunięcie z niego wszelkich odwołań do pieczy zastępczej. Pozwala to stwierdzić, że
wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości przeprowadzania rodzinnych wywiadów
środowiskowych przez powiat i jego jednostki, pozostawiając tę kompetencje jedynie gminie
i jej jednostkom. Oznacza to również, że PCPR nie może skutecznie żądać przeprowadzenia
3
Dz. U. Poz. 712.
Tak np. art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst
jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7, ze zm.).
5
Zob.: I. Sierpowska, Komentarz do art. 107 ustawy o pomocy społecznej, Warszawa 2009 r., str. 422-423.
6
Zob. np.: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 59/11 (LEX Nr 785846); wyrok NSA z dnia 20
października 2010 r., I OSK 812/10 (LEX Nr 745332); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca
2008 r., (LEX Nr 500862), wyrok NSA z dnia 30 września 1988 r., I SA 1458/87, ONSA Nr 2 z 1988 r., poz. 85.
7
Stanowisko MPiPS w sprawie nowelizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dnia 30
sierpnia 2012 r. SPS-023-6542/12.
8
Z uzasadnienia do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3378 (www.sejm.gov.pl).
9
G. Ninard, Przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych dla potrzeb pieczy zastępczej, NZS, Nr 2 z
2012 r., str. 44.
10
Zgodnie z zasadą legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
4
takiego wywiadu przez MOPS, jak również otrzymania przeprowadzonej na jego podstawie
analizy sytuacji rodziny. To ostatnie stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych11.
Mając na uwadze powyższe, PCPR w celu ustalenia sytuacji rodziny stosuje przepisy
k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ jest zobowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu organ
administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał
dowodowy (art. 77 k.p.a.). Zgodnie z art. 75 k.p.a. dowodem jest wszystko, co może
przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dokumenty, zeznania świadków,
opinie biegłych, oględziny czy oświadczenia12. Przeprowadzenie powyższych dowodów
umożliwia skuteczną realizację postanowień u.w.r. w zakresie świadczeń dla rodzin
zastępczych.
11
Tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.
Zob.: Informacja w sprawie rozwiązań dotyczących świadczeń, dodatków i wynagrodzeń przysługujących
rodzinom zastępczym funkcjonującym przed 1 stycznia 2012 r. (www.mpips.gov.pl).
12