Kamila Hernik Rząd ogłosił program polityki rodzinnej na lata 2007

Kamila Hernik
Rząd ogłosił program polityki rodzinnej na lata 2007-2014
8 marca 2007 r. rząd ogłosił „Projekt polityki rodzinnej” oraz poddał go procesowi
konsultacji społecznych, zakończonych pod koniec kwietnia. Na konferencji podsumowującej
konsultacje tego dokumentu, wiceminister pracy i polityki społecznej, Joanna KluzikRostkowska, spiritus movens tego przedsięwzięcia, zapowiedziała, że projekt ustawy
rodzinnej będzie gotowy do końca czerwca.
Polityka rodzinna w Polsce i kontekst społeczno-demograficzny
Polityka rodzinna należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, choć inne
dziedziny prawa wspólnotowego (np.: regulującego kwestię migracji, równego traktowania
kobiet i mężczyzn, stosunków pracy) odnoszą się także do sytuacji rodzin.
Polityka rodzinna w Polsce, jeszcze od czasów PRL znajduje się w gestii wielu
resortów. W 1991 roku powołano co prawda Pełnomocnika Rządu ds. Kobiet i Rodziny,
którego zadaniem m.in. było koordynowanie polityki państwa wobec rodziny, ale jego
działanie co najmniej do 1995 roku były sparaliżowane ciągłymi reorganizacjami i
zmieniającym się kierownictwem.
W Polsce obowiązywały jak dotąd dwa programy polityki rodzinnej – z roku 1997 i
1999. W latach 90-ych działania państwa na rzecz rodziny skierowane były przede wszystkim
do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Dominującą formą pomocy były
świadczenia pieniężne. W wyniku kolejnych reform pomoc rodzinie ulegała redukcji. Udział
wydatków na pieniężne świadczenia społeczne dla rodziny w produkcie krajowym brutto
obniżał się, obniżyła się też ich wartość realna. Polityka rodzinna była wypadkową
poszukiwania oszczędności w budżecie i koniecznością zaspokajania najpilniejszych potrzeb.
Polska wydaje relatywnie mało na świadczenia związane z rodziną w porównaniu z
krajami UE (0,9 % PKB w stosunku do średniej krajów UE - 2,1 %). W wydatkach
socjalnych państwa dominują wydatki na emerytury i renty i jest to konsekwencja polityki
prowadzonej w latach 80 i na początku lat 90, w efekcie czego zaczęto ograniczać wydatki na
inne obszary polityki społecznej, w tym na świadczenia rodzinne. W świetle obecnego
prawodawstwa świadczenia pieniężne mają charakter selektywny, uzależniony od poziomu
dochodów (zasiłki rodzinne, dodatki wychowawcze, dodatki mieszkaniowe). System
świadczeń socjalnych i opodatkowania dochodów w Polsce nie preferuje rodzin z dziećmi (za
wyjątkiem rodzin o bardzo niskich dochodach); brakuje tanich instytucji opieki – wiele z nich
w okresie reform zostało zlikwidowanych. W Polsce nie ma systemu indywidualizacji
świadczeń, nie ma możliwości wyboru różnych opcji uwzględniających specyfikę sytuacji
rodziny: np.: niepełnosprawność dziecka, zatrudnienie rodziców, etc. Od lat 90-ych
stopniowemu ograniczaniu ulegał także wpływ okresów opieki nad małym dzieckiem na
wysokość emerytury. A zmiany wprowadzone mocą reformy z 2003 r. o świadczeniach
rodzinnych spowodowały dodatkowe obniżenie standardu życia rodzin niepełnych.
Zlikwidowano wówczas tzw. Fundusz Alimentacyjny, przeznaczony do zabezpieczania
wypłacania alimentów, których płatnicy okazali się niewypłacalni lub uchylali się od ich
płacenia, pozbawiając rodziców samotnie wychowujących dzieci części pomocy ze strony
państwa.
Kolejną bolączką naszego systemu był także fakt, iż ze względu na wysoką stopę
bezrobocia w Polsce w ciągu ostatnich 15 lat, nie stosowano rozwiązań wspierających
politykę rodzinną przedsiębiorstw, tj: praca na niepełnym etacie; elastyczny czas pracy,
telepraca. Dominował tzw. rynek pracy pracodawcy.
Słabość systemu wsparcia dla rodzin w Polsce oraz konieczność jego zmiany
potęgują: utrzymujący się od kilku lat bardzo niski poziom dzietności (1,23 w stosunku do
średniej UE 1,51), a jednocześnie najniższy w UE poziom aktywności ekonomicznej. Spośród
osób w wieku 15-64 pracuje tylko 54% (wobec średniej UE 63%), na uwagę zasługuje
szczególnie wysoka bierność zawodowa kobiet – stanowią one 60,9 proc. ogółu biernych
zawodowo. Ważną społecznie kwestią jest zagrożenie ubóstwem rodzin z dziećmi,
szczególnie wielodzietnych, w 2005 roku minimum egzystencji nie osiągało 10,4 % rodzin z
dwójką dzieci, 22% z trójką i 43% mających czworo i więcej dzieci. Zmiany w prawie
socjalnym dotyczącym rodziny są zatem konieczne do zahamowania niekorzystnych trendów
demograficznych oraz poprawy ekonomicznej i społecznej sytuacji rodzin.
Założenia i cele projektu
Projekt polityki rodzinnej rządu ukierunkowany jest głownie na „umożliwienie
kobiecie godzenia obowiązków rodzinnych i zawodowych, w tym równe traktowanie płci;
wsparcie finansowe dla rodzin; rozwój społeczeństwa przyjaznego dzieciom i rodzinom”.
Proponuje się głównie rozwiązania związane z poprawą kondycji życia polskich rodzin,
rozwiązania mające na celu zmniejszenie uciążliwości związanych z posiadaniem dzieci oraz
podnoszące atrakcyjność rodzicielstwa.
Założenia leżące u podstaw proponowanych rozwiązań to m.in. wpisanie się w
politykę flexicurity, tworzącą się pod wpływem zmian społeczno-kulturowych oraz rozwoju
techniki, jak również zastosowanie kilku rozwiązań charakterystycznych dla koncepcji
aktywnej polityki społecznej. Autorzy projektu skorzystali z wybranych instrumentów
proponowanych przez dwie wspomniane koncepcje, jednak zaproponowane zmiany nie mają
charakteru systemowego i jedynie dotykają kluczowych kwestii, niektóre całkowicie
pomijając.
Do najważniejszych zmian zaproponowanych w projekcie należą te odnoszące się do
przeciwdziałania dyskryminacji rodzin w zakresie systemu podatkowego i emerytalnorentowego:
- uzależnienie wysokości kwoty wolnej od podatku od liczby osób w rodzinie oraz stopniowe
zwiększanie ulgi podatkowej z tytułu wychowywania dzieci. Jest to rozwiązanie priorytetowe,
zwłaszcza, że Polacy w badaniach sondażowych (67% odpowiedzi respondentów wg CBOS)
wskazują wysokie koszty utrzymania dziecka jako jeden z najważniejszych powodów
rezygnacji z posiadania dzieci. Rozwiązanie to jest powszechnie akceptowane przez
uczestników konsultacji społecznych, w tym przez partnerów społecznych.
- Podniesienie do kwoty przeciętnego wynagrodzenia podstawy naliczania składek
emerytalnych i rentowych opłacanych przez budżet państwa za osoby pozostające na urlopach
wychowawczych. Ocena tego rozwiązania podzieliła partnerów społecznych.
- Propozycja potraktowania kapitału gromadzonego na emeryturę jako majątku wspólnego
małżonków. Obecne rozwiązanie traktuje środki gromadzone na koncie jako indywidualną
własność pracującego małżonka, co jest z kolei niekorzystne dla osób, które nie pracują i
poświęcają się wychowywaniu dzieci.
- Wprowadzenie zachęt dla pracodawców aby przedłużali zatrudnienie osobom wracającym
po przerwie spowodowanej urodzeniem lub wychowywaniem dziecka. Proponowane
rozwiązanie to trzyletnie zwolnienie pracodawcy z odprowadzania całości składki na Fundusz
Pracy z tytułu zatrudnienia, jest zdecydowanie korzystniejsze niż dyskutowane niedawno
wprowadzenie okresów ochronnych (prawna gwarancja zatrudnienia), które mogłyby
doprowadzić do niechęci pracodawców do zatrudniania kobiet w ogóle.
Z powszechną akceptacją partnerów społecznych i pozostałych podmiotów biorących
udział w konsultacjach spotkały się następujące rozwiązania, związane z:
- zmianą wizerunku macierzyństwa, zwłaszcza w kontekście akceptacji dla istniejących i
utrwalających się procesów łączenia życia rodzinnego z samorealizacją kobiet w innych
dziedzinach życia społecznego.
- Tworzeniem pozytywnego klimatu dla rodzicielstwa (np.: konkurs na pracodawcę
przyjaznego dzieciom, miejsca parkingowe dla osób z małymi dziećmi, przewijaki i miejsca
do karmienia w miejscach publicznych, stworzenie karty rodziny wielodzietnej zawierającej
uprawnienia takich rodzin do zbiorowego korzystania z infrastruktury technicznej).
- Zwiększeniem dostępności opieki medycznej dla dzieci i kobiet w ciąży; większą
dostępnością i elastyczność przedszkoli i żłobków – np.: poprzez umożliwienie finansowania
z Zakładowego Funduszy Świadczeń Socjalnych kosztów korzystania przez pracowników z
niepublicznych żłobków i szpitali.
- Ułatwieniem godzenia pracy z macierzyństwem przez uelastycznianie oraganizacji pracy dla
kobiet w ciąży i z małym dzieckiem (telepraca, job sparing, elastyczny czas pracy, praca
zadaniowa, ruchomy czas pracy).
- Zrównaniem praw pracowników etatowych i osób opłacających dobrowolnie składki
chorobowe (głównie osób prowadzących działalność gospodarczą) pod względem prawa do
zasiłku opiekuńczego – obecnie prawo dyskryminuje matki prowadzące działalność
gospodarczą, ponieważ nie przysługuje im urlop macierzyński, ani zasiłek opiekuńczy na
dziecko.
Kwestia stopniowego wydłużania urlopów macierzyńskich podzieliła podmioty
biorące udział w konsultacjach społecznych na zwolenników i przeciwników tego pomysłu.
Pracodawcy w większości opowiadali się przeciwko wprowadzeniu takiego rozwiązania,
argumentując, iż może to spowodować deprecjację umiejętności zawodowych (w efekcie
możliwości awansów i wzrostu zarobków) oraz powodować dyskryminację kobiet na rynku
pracy. Zwolennicy tego rozwiązania wskazywali na znaczenie stałego kontaktu matki z
dzieckiem w pierwszych miesiącach życia dziecka.
Pomimo, iż projekt został oceniony generalnie pozytywnie, szczególnie wobec
niewystarczających dotychczasowych działań rządów, to jednak lista zarzutów do projektu
jest długa. Projekt jest traktowany raczej jako „dobry start”, a proponowane rozwiązania jako
zmierzające w dobrym kierunku, ale wymagające dopracowania. Brakuje zarówno
szczegółowych instrumentów wdrażania, jak i systematyzacji rozwiązań. Oto niektóre z
zarzutów stawianych przez partnerów społecznych:
- w projekcie brakuje kompleksowych rozwiązań dla rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym
oraz rodzin wielodzietnych, szczególnie w Polsce zagrożonych ubóstwem. Pominięto rodziny
wiejskie, które mają ograniczony dostęp do usług zdrowotnych, opiekuńczych, edukacyjnych.
Ponadto rolnicy nie odprowadzają podatku dochodowego i nie skorzystają z preferencji
podatkowych.
- pomimo, że w projekcie zdiagnozowano problem źle zorganizowanej i mało efektywnej
pracy socjalnej z rodziną w sytuacjach kryzysowych, to jednak nie znalazły się tam
propozycje, które miałaby charakter prewencyjny i zapobiegałaby kierowaniu dzieci do opieki
zastępczej. Podczas gdy badania ISP nad systemem opieki nad dzieckiem i rodziną w Polsce
wskazują na brak pracy z rodziną jako jedno z głównych zaniedbań prawodawstwa
rodzinnego w Polsce.
- w projekcie w niewystarczający sposób dostrzega się rolę ojca w procesie wychowania
dziecka i nie proponuje się rozwiązań wspierających go w wykonywaniu obowiązków
rodzicielskich, chociaż doświadczenia innych krajów wskazują na wielość dostępnych
instrumentów (np. rozwiązanie norweskie daje możliwość wydłużenia z 30 do 36 miesięcy
urlopu wychowawczego jeśli decyduje się na niego oboje rodziców). Proponowane w
projekcie elastyczne formy zatrudnienia powinny również obejmować ojców.
Debata społeczna
Debata nad dokumentem rządowym miała charakter:
- debaty eksperckiej – projekt został wysłany do organizacji pozarządowych, samorządowych,
pracodawców, związków zawodowych, ludzi świata nauki
- debaty społecznej – projekt był dostępny na stronie internetowej Ministerstwa, można było
wypowiedzieć się na forum
- debaty medialnej, w ramach której Pani Minister wzięła udział w licznych programach
radiowych i telewizyjnych.
Zważywszy na fakt, że dokument nie miał charakteru projektu aktu prawnego, nie
były to wysoce sformalizowane konsultacje, a raczej debata, w której chodziło o sprawdzenie,
czy postulowane zmiany spotkają się ze społeczną aprobatą, czy „idą w dobrym kierunku”.
Komentarz
Dokument nie ma charakteru projektu aktu prawnego, jest raczej luźnym zbiorem
propozycji – co powoduje też, że jest dokumentem nierównym, zawierającym obok
konkretnych rozwiązań, także hasła ogólnikowe. Nie mamy tu do czynienia z rozwiązaniem
kompleksowym, biorącym pod uwagę dotychczasowe oraz niezbędne do wprowadzenia
rozwiązania prawne i działania resortów pokrewnych do Ministerstwa Pracy i Polityki
Społecznej, zwłaszcza Ministerstwa Edukacji Narodowej i Ministerstwa Zdrowia.
Autorom projektu nie udało się także w dostatecznym stopniu dostrzec zachodzących
zmian kulturowych, które silnie wpływają na decyzje o posiadaniu dzieci. Proponowany
katalog instrumentów wsparcia dla rodziny jest zdecydowanie za wąski, świadczenia są wciąż
zbyt mało zindywidualizowane (brak możliwości wyboru przez zainteresowane rodziny), w
zbyt niskim stopniu instrumenty finansowe, rzeczowe czy instytucjonalne uzależnione są np.:
od liczby dzieci w rodzinie lub od decyzji o powrocie do pracy po urlopie macierzyńskim.
Obecnie proponowane rozwiązania są zbyt mało elastyczne.
Koszty implementacji zaproponowanych rozwiązań są niedoszacowane, w dużej
mierze przerzuca się jego sfinansowanie na gminy, a jak dotąd wiele z nich nie radzi sobie z
dotychczasowymi obciążeniami finansowymi.
Mocną stroną projektu są natomiast rozwiązania wspierające politykę rodzinną
przedsiębiorstw, wpisujące się w tzw. koncepcję flexicurity, do której należą głównie
instrumenty odnoszące się do elastycznego czasu i organizacji pracy, a także zastosowanie
kilku rozwiązań charakterystycznych dla koncepcji aktywnej polityki społecznej.
Niewątpliwie ważne są również wszelkie propozycje związane z tworzeniem pozytywnego
klimatu wobec rodzicielstwa oraz z systemem podatkowym i emerytalno-rentowym.
Wydaje się, że obecnie w Polsce jest dobry klimat do wprowadzenia kompleksowych
rozwiązań w zakresie polityki rodzinnej. W obliczu zachodzących zmian kulturowych i
demograficznych mamy do czynienia z konsensusem politycznym i społecznym do
wprowadzania rozwiązań wspierających rodzinę. Dlatego proponowane rozwiązania nie
wzbudzają szerszego sprzeciwu, również politycy opozycji wypowiadają się życzliwie o
projekcie. W perspektywie długofalowej istotne jest także wpisanie polityki rodzinnej do
umowy społecznej, nad kształtem której debatują obecnie partnerzy społeczni. Ważne jest,
aby rząd nie zmarnował tej szansy braku polaryzacji opinii publicznej w kwestii polityki
prorodzinnej.