pokaż - BIP RIO w Krakowie

Uchwała Nr KI – 412/6/11
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 5 stycznia 2011 r.
znak sprawy: WK-613-88/10
Kolegium Izby działając na podstawie z art. 18 ust. 1 pkt 5a i art. 25b ustawy
z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r.
Nr 55, poz. 577 z późn. zm.)
postanawia
oddalić zastrzeżenie wniesione przez Burmistrza Krynicy-Zdroju do wniosku
pokontrolnego
nr
20
wystąpienia
pokontrolnego
Regionalnej
Izby
Obrachunkowej w Krakowie z dnia 15 listopada 2010 r.
UZASADNIENIE
W okresie od 28 lipca 2010 r. do 20 września 2010 r. inspektorzy Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Krakowie, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia
7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr
55, poz. 577 z późn. zm.) przeprowadzili kontrolę kompleksową Miasta i Gminy
Krynica-Zdrój. Ustalenia kontroli zawarte w protokole z dnia 20 września 2010 r.
stanowiły podstawę skierowania do gminy wystąpienia pokontrolnego przez Prezesa
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie pismem z dnia 19 października 2009 r.
znak: WK-613-88/10. Wystąpienie pokontrolne wpłynęło do kontrolowanej jednostki
w dniu 23 listopada 2010 r.
W dniu 8 grudnia 2010 r., z zachowaniem terminu ustawowego (uwzględniając
datę nadania przesyłki według stempla pocztowego – w dniu 7 grudnia 2010 r.),
do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wpłynęło skierowane przez
Burmistrza Krynicy-Zdroju zastrzeżenie do wystąpienia pokontrolnego – zawarte
w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. znak: FB/BiA 3510/41/10. Przedmiotem
zastrzeżenia jest wniosek ujęty w pkt 20 wystąpienia pokontrolnego.
Kolegium Izby rozpatrując przedmiotowe zastrzeżenie, po przeanalizowaniu
treści wystąpienia pokontrolnego Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie do Burmistrza Krynicy-Zdroju z dnia 6 grudnia 2010 r. wraz
z odpowiednimi ustaleniami kontroli udokumentowanymi w protokole kontroli
z załącznikami, stwierdziło co następuje:
Wniosek pokontrolny nr 20 brzmiał:
Realizowanie uchwał Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju w sprawie wydatków, które nie
wygasają z upływem roku budżetowego, zgodnie z postanowieniami art. 263 ust. 6 i
ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz.
1240 z późn.zm.) w szczególności w zakresie gromadzenia środków finansowych na
ww. wydatki na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego
Gminy oraz terminowego przekazywania na dochody budżetu Gminy środków
finansowych niewykorzystanych w terminie określonym przez Radę Miejską.
Powyższy wniosek został sformułowany w związku ze stwierdzonymi w wyniku
kontroli nieprawidłowościami przedstawionymi w „opisie nieprawidłowości do
wniosku pokontrolnego nr 20”, polegającymi na nieprzestrzeganiu w 2010 r. w toku
realizacji uchwały Nr XLV/321/09 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia
30 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia wykazu wydatków, które nie wygasają
z upływem roku budżetowego, unormowania art. 263 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych, poprzez:
1) przekazanie w 2010 r. środków finansowych przeznaczonych na wydatki
niewygasające łącznie w kwocie 9.680.000 zł., na lokatę terminową
w AIG BANK POLSKA S.A. we Wrocławiu utworzoną na podstawie umowy
lokaty z dnia 5 stycznia 2010 r., która ulegała w związku z realizacją
poszczególnych wydatków stopniowemu zmniejszeniu, a ostatecznie w dniu
19 lipca 2010 r. została zlikwidowana i środki w kwocie 4.600.000 zł. przekazano
na wyodrębnione dla wydatków niewygasających subkonto podstawowego
rachunku bankowego,
2) nieterminowe przekazywanie na dochody budżetu gminy w 2010 r. środków
finansowych niewykorzystanych na wydatki niewygasające z 2009 r. – wbrew
uregulowaniu art. 263 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, gdyż z ogólnej
kwoty podlegających zwrotowi środków w wysokości 7.748.886,64 zł.,
zwrócono tylko 353.755,84 zł. w wymaganym wyżej powołanym przepisem
7 – dniowym terminie od dnia określonego przez Radę Miejską na realizację
poszczególnych wydatków niewygasających, a pozostała kwota 7.395.130,80 zł.
została zwrócona w okresie od 10 do 20 dni po upływie ustawowego terminu.
Wnoszący zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego nr 20 w części związanej
z pierwszą sprawą przedstawioną w opisie nieprawidłowości, zarzucił kontrolującemu
nieprawidłową wykładnię art. 263 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, zgodnie
z którym środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie wydatków, które nie wygasają
z upływem roku budżetowego, są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie
podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu zastrzeżeń, wskazując na przepis art. 264 ust. 3 wyżej powołanej
ustawy, umożliwiający udzielenie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego przez
organ stanowiący tej jednostki, upoważnienia do lokowania wolnych środków
budżetowych na rachunkach w innych bankach stwierdzono, że trudno jest uznać
„(…) iż środki niewygasające, które do momentu dokonania zapłaty zobowiązania, lub
ich zwrotu do budżetu, nie są wolnymi środkami budżetowymi”. Zdaniem wnoszącego
2
zastrzeżenia, fakt powiązania tych środków z określonymi wydatkami nie zmienia
istoty i do czasu dokonania wydatku są one środkami wolnymi, które mając na uwadze
zasadę gospodarności, nie tylko można, ale wręcz należy lokować.
Jak poinformowano, z tytułu dokonania przedmiotowych lokat budżet gminy uzyskał
dodatkowe dochody w kwocie 207.275,48 zł.
W drugiej sprawie przedstawionej w opisie nieprawidłowości, wnoszący
zastrzeżenia zakwestionował zastosowanie do wydatków niewygasających z 2009 r.
obowiązku zwrotu niewykorzystanych środków w terminie siedmiu dni wyznaczonym
ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdyż jego zdaniem należało
stosować zasady wynikające ze stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, a ponadto
przedwczesne rozwiązanie korzystnych lokat pogarszałoby warunki ich
oprocentowania. Wnoszący zastrzeżenia stwierdził, że w tej sytuacji kwestionowane
zalecenie jest skutkiem nieuprawnionego zastosowania art. 263 ust. 7 ustawy o
finansach publicznych.
Odnosząc się do przedmiotowej sprawy Kolegium Izby nie podzieliło poglądów
wyrażonych w zastrzeżeniu.
Art. 263 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi,
że niezrealizowane kwoty wydatków jednostki samorządu terytorialnego wygasają,
z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego. Odstępstwo od tej ogólnej
zasady przewidują unormowania ust. 2 i 4 tego artykułu, zgodnie z którymi organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić w drodze uchwały wykaz
wydatków do których nie stosuje się przepisu ust. 1 oraz określić ostateczny termin
dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie, w następnym roku budżetowym
– przy czym ostateczny termin dokonania tych wydatków upływa 30 czerwca roku
następnego. Sprawy związane z finansowym zabezpieczeniem realizacji wydatków
uznanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za
niewygasające, zostały uregulowane w art. 263 ust. 6 i 7 ustawy o finansach
publicznych. Przepis art. 263 ust. 6 ustala, że środki finansowe na wydatki ujęte
w wykazie o którym mowa w ust. 2, są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie
podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego, a zgodnie
z art. 263 ust. 7 ustawy środki niewykorzystane w terminie określonym przez organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlegają przekazaniu na dochody
budżetu tej jednostki w terminie 7 dni od dnia określonego przez organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego.
Jak wynika z ustaleń kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Mieście i Gminie
Krynica-Zdrój przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, Rada
Miejska w Krynicy-Zdroju uchwałą Nr XLV/321/09 z dnia 30 grudnia 2009 r.
ustanowiła w załączniku nr 1 wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem
2009 roku na realizację 16 zadań łącznie na kwotę 9.752.100 zł., wyznaczając
ostateczne terminy dokonania poszczególnych wydatków w okresie pierwszego
półrocza 2010 r., w tym 9 zadań do dnia 30 czerwca 2010 r. Przelew wyżej określonej
kwoty z podstawowego rachunku bankowego budżetu na wyodrębniony rachunek –
subkonto podstawowego rachunku bankowego nastąpił w dniu 31 grudnia 2009 r.
W dniu 4 stycznia 2010 r. ze środków przeznaczonych na wydatki niewygasające
zdeponowanych na wyodrębnionym rachunku bankowym, przekazano kwotę
3
9.680.000 zł. do AIG BANK POLSKA S.A. we Wrocławiu na lokatę terminową
(wyciąg bankowy Nr 1 z 4.01.2010 r.) zawierając umowę lokaty w dniu 5 stycznia
2010 r. Kwota w ten sposób ulokowanych środków finansowych ulegała stopniowemu
zmniejszeniu w związku z realizacją części wydatków w terminie określonym w
uchwale Rady Miejskiej i ostatecznie w dniu 19 lipca 2010 r. lokatę zlikwidowano
a środki w wysokości 4.600.000 zł. zostały przekazane na wyodrębniony dla
wydatków niewygasających rachunek bankowy. Spośród 16 zadań wyszczególnionych
w załączniku nr 1 do uchwały Nr XLV/321/09 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z
dnia 30 grudnia 2009 r., zrealizowano w terminach określonych w uchwale Rady tylko
cztery zadania na łączną kwotę 2.003.213,36 zł. Kwota środków podlegających
zwrotowi do budżetu roku 2010 wyniosła zatem 7.748.886,64 zł., z czego
353.755,84 zł. zwrócono w wyznaczonym przepisem art. 263 ust. 7 ustawy o
finansach publicznych, 7 – dniowym terminie od dat ustalonych przez Radę Miejską
jako ostatecznych terminów realizacji poszczególnych wydatków niewygasających,
a pozostała kwota 7.395.130,80 zł. została zwrócona w okresie od 10 do 20 dni po
upływie ustawowego terminu.
Wobec powyższych ustaleń w zakresie stanu prawnego i faktycznego sprawy,
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło, co następuje.
Ustawodawca w unormowaniu art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych (w uprzednim stanie prawnym) i obecnie odpowiednio
w art. 263 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
jednoznacznie ustalił, że środki finansowe przeznaczone na wydatki niewygasające
winny być gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku
bankowego, co w konsekwencji oznacza, że nie mogą one być lokowane na
rachunkach w innych bankach. Zarówno bowiem uregulowania art. 191 ustawy z dnia
30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – w stanie prawnym do 31 grudnia
2009 r., jak i przepisy art. 263 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych, nie upoważniały jednostki samorządu terytorialnego
do jakiejkolwiek alokacji środków finansowych zgromadzonych na wyodrębnionym
subkoncie podstawowego rachunku bankowego w związku z ustaleniem przez organ
stanowiący wykazu wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego, na
inne rachunki bankowe. Wobec braku normy prawnej zezwalającej na lokowanie
środków finansowych na wydatki niewygasające zgromadzonych na wyodrębnionym
subkoncie podstawowego rachunku bankowego, na rachunkach w innych bankach do przedmiotowej sprawy ma zastosowanie zasada, iż w sferze przepisów prawa
publicznego dozwolone jest wyłącznie to, co wyraźnie przepisy te przewidują.
Kolegium Izby jednocześnie stwierdza, że do środków, które decyzją organu
stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na podstawie wyżej powołanych
przepisów zostały uznane za wydatki niewygasające z upływem roku budżetowego,
nie odnosi się upoważnienie z art. 264 ust. 3 ostatnio powołanej ustawy dla zarządu
jednostki samorządu terytorialnego do lokowania wolnych środków budżetowych na
rachunkach w innych bankach. Środki, o których mowa w przepisach art. 191 ust. 4
oraz art. 263 ust. 6 wyżej wymienionych, kolejno obowiązujących ustaw o finansach
publicznych, nie mają bowiem cech „wolnych środków budżetowych” w rozumieniu
art. 264 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
4
przywołanego przez wnoszącego zastrzeżenia jako podstawa prawna utworzenia
lokaty terminowej. Wskazana w art. 263 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
finansach publicznych, jedyna możliwa „lokata” tych środków, wiąże się ściśle z
koniecznością bieżącego i pełnego dysponowania nimi w celu finansowego
zabezpieczenia optymalnej co do zakresu i terminów realizacji zadań ustalonych wolą
organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w ramach wydatków
niewygasających – co jest istotą i wyłącznym przeznaczeniem środków finansowych
zgromadzonych na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego, a
zarazem wyklucza ich uznanie za „wolne”. Z tych względów dyspozycja wyżej
określonymi środkami nie może podlegać żadnym ograniczeniom wynikającym z ich
alokacji na inne rachunki bankowe ani też uwarunkowaniom terminowym z tytułu
lokat. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego winien zarazem dochować należytej
staranności w realizacji wydatków niewygasających na zadania nie zakończone w roku
budżetowym, aby ich rzeczywisty stopień wykonania osiągnął poziom realizacji planu
wydatków wykazany w sprawozdaniu Rb-28S z wykonania wydatków budżetowych
za okres roku, we właściwych dla poszczególnych zadań podziałkach klasyfikacji
budżetowej (w których zaliczono do stanu wydatków wykonanych wydatki
niewygasające).
Odnosząc się do sprawy zakwestionowanego w zastrzeżeniu do wniosku
pokontrolnego nr 20, zastosowania przepisu art. 263 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych jako podstawy ustalenia nieterminowości w
przekazywaniu na dochody budżetu gminy w 2010 r. środków finansowych
niewykorzystanych na wydatki niewygasające z 2009 r., Kolegium Izby stwierdziło
jak niżej. Zgodnie z art. 263 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych, środki finansowe niewykorzystane w terminach określonych przez organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlegają przekazaniu na dochody
budżetu tej jednostki w terminie 7 dni od dnia określonego przez organ stanowiący
jednostki samorządu terytorialnego. Wobec nie określenia w przepisach
wprowadzających ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
odrębnego terminu wejścia w życie wyżej określonej regulacji, przepis ten obowiązuje
od dnia 1 stycznia 2010 r. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
obowiązująca w dacie podjęcia przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju uchwały
Nr XLV/321/09 z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie wydatków niewygasających, nie
zawierała uregulowań dotyczących terminu przekazania do budżetu środków
finansowych niewykorzystanych na wydatki niewygasające. Obowiązek zwrotu tych
środków do budżetu ciążył jednak niewątpliwie na jednostce samorządu terytorialnego
od momentu upływu wyznaczonych przez organ stanowiący ostatecznych terminów
wykonania poszczególnych wydatków niewygasających. W ocenie Kolegium Izby,
w uprzednim stanie prawnym jednostka samorządu terytorialnego była więc
zobligowana do przekazania na dochody budżetu niewykorzystanych na wydatki
niewygasające środków finansowych, niezwłocznie po upływie terminu realizacji
określonych wydatków. Obecnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych ustala
7 – dniowy termin wywiązania się z tego obowiązku. W praktyce więc zmiana
uregulowań prawnych w odniesieniu do przedmiotowej sprawy nie oznacza istotnej
zmiany w podejściu do obowiązku zwrotu niewykorzystanych środków, jednakże
5
przepis art. 263 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
wyznacza jednoznacznie termin wymaganego działania a zarazem umożliwia
wymierną ocenę terminowości w tym zakresie. Wobec faktu, iż uchwała
Nr XLV/321/09 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 30 grudnia 2009 r. została
podjęta w warunkach obowiązywania uprzedniej ustawy o finansach publicznych,
w tym w szczególności z uwzględnieniem przepisów art. 191, to obowiązek
przestrzegania powinności ustalonej przepisem art. 263 ust. 7 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który wszedł w życie od
1 stycznia 2010 r. podlega ocenie w takim zakresie w jakim postanowienia wyżej
określonej uchwały Rady Miejskiej są zgodne z nowymi parametrami unormowań
zawartych w całym unormowaniu art. 263 (a więc z uwzględnieniem pozostałych
jednostek redakcyjnych zawartych w ust. 1 – 6) nowej ustawy. Kolegium Izby uznało,
iż uchwała Nr XLV/321/09 Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 30 grudnia
2009 r. podjęta na podstawie art. 191 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych, w zakresie swych treści merytorycznych była również zgodna
z parametrami określonymi w art. 263 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych, w związku z czym przepis art. 263 ust. 7 miał zastosowanie do
przekazania na dochody budżetu środków finansowych niewykorzystanych przez
gminę na wydatki niewygasające z roku 2009.
W związku z powyższym Kolegium Izby uznało wniosek pokontrolny nr 20 za
prawidłowy i postanowiło jak w sentencji uchwały.
POUCZENIE
Od przedmiotowej uchwały nie przysługują środki odwoławcze.
/-/ Przewodniczący Kolegium Izby
Janusz Kot
6