OCENA EX-ANTE SAMORZĄDOWYCH PROJEKTÓW

mgr Rafa Adamczyk
Wy sza Szko a Turystyki i Ekologii w Suchej Beskidzkiej
OCENA EX-ANTE
SAMORZ DOWYCH PROJEKTÓW
INFRASTRUKTURY TURYSTYCZNEJ
Wprowadzenie
Wspó czesne samorz dy lokalne i regionalne w wyniku przeprowadzonych reform administracyjnych w latach 90-tych posiadaj bardzo szerokie kompetencje w zakresie zarz dzania procesami rozwojowymi jednostki terytorialnej. Najcz ciej stosowanym dokumentem wieloletniego programowania rozwoju jest strategia, zawieraj ca
zapisy dotycz ce kluczowych problemów rozwoju, wizji, celów i priorytetów rozwoju,
na podstawie której identyfikowane s przedsi wzi cia o charakterze programów i projektów s
cych realizacji wyznaczonych kierunków rozwoju. Dokument ten cz sto
opracowywany jest przy partnerskim wspó uczestnictwie lokalnych czy te regionalnych podmiotów i instytucji, które zainteresowane s partycypacj w kreowaniu kierunków rozwoju danej jednostki terytorialnej. W wi kszo ci przypadków kwestie zwi zane
z kreowaniem rozwoju turystycznego jednostki terytorialnej znajduj swoje odzwierciedlenie w dokumentach programowania rozwoju jako jeden z komponentów strategii
rozwoju (zw aszcza w mniejszych o rodkach – ma ych miastach oraz gminach o charakterze wiejskim). Coraz cz ciej samorz dy przygotowuj odr bne strategie dotycz ce rozwoju turystycznego (szczególnie województwa, powiaty, du e miasta oraz o rodki o znacznym udziale sektora turystycznego w lokalnej gospodarce).
Procesy formu owania oraz wdra ania strategii wi
si z konieczno ci prze-
prowadzania oceny ex-ante propozycji przedsi wzi , identyfikowanych przez uczestników planowania rozwoju i dokonywania hierarchizacji zada w zwi zku z ograniczonym dost pem do zasobów. Szczególnie ma to znaczenie dla projektów rozwoju infrastruktury turystycznej, której istnienie jest warunkiem korzystania z walorów turystycznych oraz kszta tuje atrakcyjno
turystyczn obszaru a tym samym warunkuje proces
1
tworzenia oferty miejscowych produktów turystycznych i kszta towania konkurencyjno ci turystycznej i gospodarczej jednostki terytorialnej. i
Ocena ex-ante dotyczy fazy procesu planowania, która zwi zana jest z opracowaniem propozycji projektów. W teorii oceny projektów uwzgl dnia si jeszcze 2 rodzaje oceny projektów: ewaluacj dokonywan w trakcie realizacji ( en–courant, mid–
term evaluation ) oraz ocen ex post, która dotyczy osi gni tych efektów projektu.
Etapy i metod oceny ex–ante projektów infrastruktury turystycznej
Ocena ex-ante samorz dowych projektów rozwoju infrastruktury turystycznej
pe ni kilka funkcji, istotnych zw aszcza na etapie wdra ania koncepcji rozwoju danej
jednostki samorz dowej zawartych najcz ciej w formie strategii rozwoju. W ród nich
mo na wymieni nast puj ce funkcje charakterystyczne dla metod oceny projektów na
tym etapie cyklu ycia projektu:
-
analityczn – wykorzystanie metod oceny pozwala na opisanie z
ono ci oraz
specyfiki proponowanych projektów w procesie wdra ania celów strategicznych
oraz uporz dkowanie informacji na ich temat dla pó niejszego ich wykorzystania
w procesach warto ciowania i wyboru;
-
zgodno ci celów z dzia aniami realizacyjnymi – ocena projektu stanowi podstaw
dla wyboru wariantów i podj cia decyzji o alokacji zasobów;
-
partycypacji – uczestnictwo w ocenie ró nych aktorów (ekspertów, lokalnych liderów, przedstawicieli zainteresowanych grup spo ecznych i gospodarczych) pozwala na budow zbiorowej preferencji w relacji do okre lonych projektów;
-
informacyjn – dokumentacja wst pnej oceny projektu jest niezb dnym ród em
informacji dla zainteresowanych stron;
-
odpowiedzialno ci – racjonalna ocena ex-ante sprzyja wyeliminowaniu niepo danych konsekwencji projektów oraz zarzutów nieefektywnego zarz dzania zasobami samorz dowymi. ii
O ile metody oceny ex–ante efektywno ci ekonomicznej projektów inwestycyj-
nych podmiotów gospodarczych s w literaturze przedmiotu bardzo dok adnie opisane
w ramach metod analizy finansowej, która tak e ma zastosowanie do samorz dowych
projektów turystycznych, o tyle przeprowadzenie oceny ex–ante racjonalno ci publicz-
2
nych projektów rozwoju infrastruktury turystycznej jest zagadnieniem bardzo z
o-
nym. Wynika to z faktu, i realizacja tego typu projektów wi e si z mo liwo ci uzyskania zbioru rezultatów (zarówno pozytywnych jak i negatywnych) maj cych wp yw
na ró norodne czynniki rozwoju lokalnego czy te regionalnego. Dodatkowo projekty te
konkuruj o ograniczone zasoby samorz du (finansowe, przestrzenne, ludzkie) nie tylko
mi dzy sob , ale tak e z innymi planowanymi projektami inwestycyjnymi dotycz cymi
pozosta ych sektorów gospodarczych lub projektami s
cymi zaspokajaniu potrzeb
spo eczno ci lokalnej. Ma to bowiem zwi zek z istniej cymi obecnie w wielu jednostkach terytorialnych znacznymi zaleg
ciami w rozwoju podstawowej infrastruktury
technicznej i spo ecznej.
Ocena ex-ante projektów publicznych koncentruje swoj uwag na etapie procesu planowania rozwoju, dotycz cego przygotowania propozycji projektów oraz wyboru
najefektywniejszych opcji do wdro enia z punktu widzenia implementacji strategii rozwoju jednostki samorz dowej i osi gni cia zamierzonych celów. Tym samym wyniki
tej oceny le
u podstaw ostatecznej rekomendacji w procesie podejmowania decyzji o
alokacji publicznych zasobów pomi dzy ró nymi projektami oraz alokacji zasobów w
ramach wybranych do realizacji projektów, zapewniaj c mo liwie najlepsze z punktu
widzenia spo eczno – ekonomicznego, wykorzystanie ograniczonych zasobów znajducych si w dyspozycji samorz du.
W zwi zku z powy szym mo na wskaza na nast puj ce trzy fazy tego procesu:
1. Identyfikacja projektu wraz z jego wst pn ocen .
2. Ocena projektu w zbiorze propozycji przedsi wzi
s
cych realizacji strategii.
3. Ostateczne definiowanie projektu.
Pierwsze dwie fazy powinny by w szczególny sposób powi zane z procesem
planowania strategicznego rozwoju jednostki samorz dowej, gdy umo liwia to zachowanie wysokiej zgodno ci projektów z celami strategicznymi.
W ramach identyfikacji projektu powinno nast pi okre lenie problemów, które
zostan rozwi zane poprzez wdro enie projektu, sprecyzowanie pomys u, jego specyficznych celów, przeanalizowanie szans i zagro
realizacji, wst pne oszacowanie
kosztów projektu oraz przewidywanych jego korzy ci i efektów.iii W ramach tej fazy
ród narz dzi oceny nale y wskaza mi dzy innymi wariantowanie rozwi za , analiz
wielokryteriow , wst pn analiz finansow i instytucjonaln .
3
Wyniki pierwszej fazy oceny projektu, zapisane najcz ciej w postaci karty projektu, umo liwi powinny porównanie go z innymi rozpatrywanymi do realizacji zadaniami rozwojowymi (w ramach portfela projektów rozwojowych) w oparciu o okre lone
kryteria oceniaj ce. To z kolei umo liwi wyznaczenie uporz dkowanej listy projektów
w postaci rankingu na podstawie uzyskanych przez inwestycje zbiorczych ocen. Opracowany ranking projektów stanowi b dzie baz do podj cia decyzji odno nie przyznania im zasobów oraz harmonogramowania realizacji wyznaczonych projektów. Pierwsze stwo w realizacji uzyskuj projekty o najwy szej ocenie. W ramach tej procedury
oceny zastosowanie znajduje przede wszystkim metoda oceny wielokryteriowej.
Ramka 1
Przyk ady mo liwych do zastosowania kryteriów oceny w tej fazie:
– skal potencjalnego wp ywu projektu na rozwój spo eczno – gospodarczy,
– zachowanie spójno ci projektu z dzia aniami o charakterze ponadlokalnym,
– skal potencjalnego wp ywu projektu na wielko
dochodów bud etu samorz du,
– przewidywana skala efektów mno nikowych wynikaj cych z projektu,
– przewidywana ilo
– zgodno
nowych miejsc pracy w stosunku do kosztów projektu,
z planem zagospodarowania przestrzennego i zrównowa onym rozwojem,
– stopie zaawansowania przygotowania projektu inwestycyjnego do realizacji,
– szacunkowe koszty inwestycji w relacji do mo liwo ci finansowych samorz du,
– mo liwo
pozyskania dofinansowania zewn trznego dla realizacji inwestycji.
Na ko cu procesu oceny ex-ante projektu znajduje si faza ostatecznego definiowania, która doprowadzi ma, poprzez pog bion analiz finansow , spo eczn ,
techniczn , rodowiskow i instytucjonaln , do:
–
wyboru ostatecznych wariantów jego realizacji oraz konstrukcji szczegó owego
planu operacyjnego,
–
specyfikacji zada ,
–
opracowania harmonogramów,
–
oszacowania czasu realizacji zada , ich kosztów i optymalizacji alokacji zasobów.
W ramach tej fazy oceny projektu wykorzystywane s narz dzia analizy finan-
sowej, spo eczno – ekonomicznej, analizy wp ywu na rodowisko, analizy wykonalnoci technicznej oraz zgodno ci prawnej. iv
4
Jak wcze niej wspomniano ocena ex-ante projektów rozwoju infrastruktury turystycznej mo e by dokonywana w oparciu o ró ne narz dzia i procedury ewaluacyjne.
Klasyfikacja metod i narz dzi oceny projektów zaprezentowana zosta a w tabeli nr 1.
Tabela nr 1. Przyk adowe narz dzia i metody oceny ex-ante projektów inwestycyjnych.
Zakres oceny
Ocena finansowa
Ocena ekonomiczna
Ocena spo eczna
Ocena polityczna
Ocena technologiczna
Ocena ryzyka
Ocena rodowiskowa
Ocena fiskalna
Ocena prawna
Ocena wielokryteriowa
Przyk adowe narz dzia i metody
- analiza efektywno ci finansowej
- analiza progu rentowno ci
- analiza kosztów-korzy ci
- analiza koszty-efektywno
- modele mno nikowe
- analiza spo ecznego oddzia ywania projektu
- analiza spo eczna
- analiza gry aktorów
- analiza pola si
- ocena technologicznego oddzia ywania projektu
- wariantowanie rozwi za
- scenariusze otoczenia
- analiza jako ciowa - czynniki ryzyka
- analiza ilo ciowa – badanie wra liwo ci
- analiza oddzia ywania projektu na rodowisko
- zestawienie bilansowe
- analiza wp ywu regulacji
- analiza wielokryteriowa
ród o: Opracowanie na podstawie Drobniak A., Ocena projektów publicznych, Wyd. AE im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice 2005.
Spo ród wskazanych metod to w
nie analiza kosztów i korzy ci (cost-benefit analysis,
CBA) jest narz dziem oceny najcz ciej stosowanym do oceny publicznych projektów
rozwojowych, gdy jego celem jest ewaluacja efektów projektu na podstawie kryterium
efektywno ci alokacji zasobów. W jej ramach mo liwa staje si ocena efektów projektu
w wymiarze warto ci pieni nych takich zagadnie na przyk ad jak: przewidywany
wzrost przychodów lokalnych firm z tytu u obs ugi ruchu turystycznego, przewidywany
wzrost dochodów mieszka ców, warto
urz dze sportowo – rekreacyjnych, poprawa
dost pno ci do nich mieszka ców oraz turystów, efekty pomocy dla firm, oszcz dno
czasu, wzrost bezpiecze stwa, zmniejszenie wypadkowo ci czy te rozk ad kosztów i
korzy ci projektu mi dzy ró ne grupy spo eczne. To z kolei pozwala na po czenie wyników analizy finansowej (pod warunkiem generowania przez planowan infrastruktur
turystyczn przychodów z tytu u op at od u ytkowników – na przyk ad basen w odró -
5
nieniu od cie ki rowerowej) z uzyskanymi wynikami analizy kosztów i korzy ci a tym
samym na wyznaczenie pe nej efektywno ci spo eczno – ekonomicznej inwestycji.
Kolejn kluczow metod ewaluacji projektów ex-ante jest ocena ich oddzia ywania na ró ne sfery, z których obok spo ecznej, ekonomicznej i technologicznej, najwa niejsz jest sfera rodowiskowa. W analizie tej uzyskiwana jest lista wska ników
opisuj cych wp yw inwestycji na wyró nione wymiary otoczenia.
Dla uzyskania syntetycznego wska nika oceny efektów inwestycji mo na u
metody wielokryterialnej. Cele rozwojowe samorz du stanowi w tej metodzie podstado identyfikacji kryteriów oceny efektów projektu oraz okre lenia ich istotno ci dla
podejmuj cych decyzj poprzez nadanie im wag. Po okre leniu skali punktacji kolejne
warianty projektu poddawane s ocenie, co pozwala na dokonanie satysfakcjonuj cego
wyboru (satisfactory choice).
Zako czenie
Dotychczasowe do wiadczenia pokazuj , i w procesie oceny samorz dowych
projektów rozwoju infrastruktury turystycznej stosowane s ró norodne procedury i
narz dzia oceny ex-ante uwzgl dniaj ce mi dzy innymi: efektywno
spo eczno – eko-
nomiczn alokacji zasobów, oddzia ywanie projektu na wybrane grupy spo eczne, jego
wp yw na rozwój lokalny, regionalny oraz rodowisko przyrodnicze czy te ryzyko
zwi zane z projektem i jego efektami.
Wspomniane analizy stosowane s jako podstawowe metody oceny projektów
cych przedmiotem dokumentów aplikacyjnych o dofinansowanie inwestycji ze
rodków pomocy strukturalnej UE. Szczególnie, e przy zastosowaniu jednolitych narz dzi oceny staje si mo liwe porównanie projektów promowanych przez ró ne samorz dy, a tym samym dokonywanie wyboru inwestycji, które przynie
mog najwi ksze
efekty w kontek cie rozwoju regionalnego i lokalnego. Czynnik ten dodatkowo powinien mobilizowa samorz dy do dok adnej analizy swoich projektów ju w fazie operacyjnego programowania rozwoju w celu wyboru najlepszych inwestycji do realizacji w
pierwszej kolejno ci. Dotyczy to zarówno projektów o charakterze bezpo rednich wydatków na infrastruktur turystyczn , wynikaj cych z uczestnictwa samorz du na przyad w budowie obiektów turystycznych, obiektów sportowych i rekreacyjnych, rewita-
6
lizacji lub renowacji obiektów zabytkowych i kultury, budowy cie ek i tras turystycznych lub systemów informacji turystycznej, jak i po rednich, przeznaczonych na popraw infrastruktury technicznej w zakresie komunikacji i ochrony rodowiska lub s ucych rozwojowi us ug. Bowiem kompleksowo
i wielop aszczyznowo
oceny mo e
zdecydowa o przyznaniu wsparcia zewn trznego dla danej inwestycji, w tym szczególnie pochodz cego ze róde pomocowych Unii Europejskiej.
Bibliografia:
1. Analiza kosztów i korzy ci projektów inwestycyjnych, Jednostka ds. Ewaluacji Dyrekcja Generalna – Polityka Regionalna – Komisja Europejska, 2004.
2. Drobniak A., Ocena projektów publicznych, Wyd. AE im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice 2005.
3. Frenkiel W., Drobniak A., Zorientowane na cele planowanie projektów rozwoju
lokalnego, Wyd. AE im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice 2005.
4. Ga ecki R. (red.), Rola i zadania samorz du terytorialnego w rozwoju gospodarki
turystycznej, Mazowiecka Wy sza Szko a Humanistyczno – Pedagogiczna w owiczu, owicz 2004.
5. Go biewski G. (red.), Kompendium wiedzy o turystyce, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa – Pozna 2002.
6. Klasik A., Ku nik F. (red.), Zarz dzanie strategiczne rozwojem lokalnym
i regionalnym, Wyd. AE im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice 2001.
7. Kornak A., Jak gospodarowa w regionach, gminach, miejscowo ciach turystycznych i uzdrowiskowych, Wydawnictwo Comer, Toru 1997.
8. Skrzypek J. (red.), Projekty wspó finansowane ze rodków UE. Od pomys u do studium wykonalno ci, Twigger, Warszawa 2005.
i
Kompendium wiedzy o turystyce, red. G. Go embiewski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa –
Pozna 2002, str. 61 – 70.
ii
Drobniak A., Ocena projektów publicznych, Wyd. AE im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice
2005, str. 36 – 37.
iii
Frenkiel W., Drobniak A., Zorientowane na cele planowanie projektów rozwoju lokalnego, Wyd. AE
im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice 2005, str. 42 – 47.
iv
Drobniak A., Ocena projektów publicznych, Wyd. AE im. K. Adamieckiego w Katowicach, Katowice
2005, str. 29.
7