inteliGentne zarządzanie usłuGami

Inteligentne
zarządzanie
usługami
Z kolei Tarnów powierzył zagospodarowanie odpadów
komunalnych własnej spółce, mimo że na jego obszarze
działa instalacja prywatna o podobnych parametrach
technicznych. Włodarze miasta podjęli jednak decyzję
o skierowaniu całego strumienia odpadów komunalnych
(w drodze bezprzetargowej) do własnej instalacji. Wskutek
tego przedsiębiorca prywatny pozostał bez „zaopatrzenia”
w odpady. Gdyby miasto ogłosiło przetarg, mógłby rywalizować z instalacją gminną o kontrakt w ramach konkurencyjnego postępowania, a miasto miałoby pewność, że
koszt usługi został ustalony w sposób rynkowy.
Mówi się, że gmina czy spółki gminne nie działają dla
zysku, jednakże skoro usługi, o których mowa, finansowane są ze środków publicznych, kluczowe jest dążenie
do efektywności kosztowej. Niestety, spółki komunalne
często działają nieefektywnie, a ich zarządzanie podporządkowane jest decyzjom politycznym. Złe przykłady
wskazuje np. raport NIK z 2014 r., w którym Izba poddała
krytyce niektóre spółki komunalne działające na terenie
województwa łódzkiego. W jej opinii samorządy nierzetelnie sprawują tam nadzór właścicielski nad spółkami,
w efekcie czego część z nich przynosi straty. Dylemat: ile
publicznego, ile prywatnego w świadczeniu usług, nie jest
zatem sporem czysto światopoglądowym, lecz ma wymiar
finansowy.
Magdalena Zabłocka
N
a przestrzeni ostatnich 25 lat jakość infrastruktury w miastach uległa znaczącej poprawie (też dzięki środkom unijnym). Po zaspokojeniu podstawowych potrzeb użyteczności publicznej (takich jak dostarczanie wody, odprowadzenie ścieków czy budowa chodników) władze samorządowe
szukają dziś nowych obszarów rozwoju swoich miast. Rośnie też presja Polaków na poprawę jakości ich życia oraz
standardu usług. W konsekwencji poszerza się zakres usług
świadczonych przez gminy (np. dostawa szerokopasmowego internetu). Pojęcie „samodzielność samorządu w wykonywaniu zadań publicznych” nabiera zaś szczególnego
znaczenia w dyskusji o miastach przyszłości. Ważne jest nie
tylko to, co miasta uznają za zadania publiczne, lecz przede
wszystkim to, w jaki sposób będą je wykonywać – jakie formy organizacyjne i instrumenty prawne przyjmą dla usług
świadczonych na rzecz mieszkańców.
Spółki komunalne czy prywatne
To od decyzji włodarzy zależy, czy miasta będą wyłącznie organizatorem danego rynku usług (a szerzej:
podmiotem stwarzającym ramy dla rozwoju aktywności
obywateli, stowarzyszeń czy przedsiębiorczości prywatnej),
czy raczej będą dążyć do samodzielnego świadczenia usług
(przez własne jednostki organizacyjne, np. spółki gminne).
Dylemat: ile publicznego, ile prywatnego w świadczeniu
usług publicznych, dobrze ilustruje sytuacja w sektorze
gospodarki odpadami.
106
W aktualnym stanie prawnym miasta pobierają od mieszkańców opłaty za zagospodarowanie odpadów (w formie
opłaty lokalnej), a następnie organizują przetargi na odbieranie odpadów oraz ich przetwarzanie (np. termiczne przekształcenie). A zatem zarówno spółki gminne, jak i przedsiębiorcy prywatni rywalizują o kontrakty w zakresie odbioru
odpadów, konkurując ceną i jakością usług. Ustawodawca
nakazał organizację przetargów w przypadku usług odbioru
odpadów, pozostawiając większą swobodę w zakresie ich
zagospodarowania (przetwarzania). Jak to wygląda w praktyce? Warto przywołać dwa odmienne przypadki.
W Poznaniu, tworząc system zagospodarowania odpadów, włodarze miasta wraz z doradcami zbadali, który
model prawny (partnerstwo publiczno-prywatne, tradycyjne zamówienie publiczne czy spółka komunalna)
będzie najkorzystniejszy. Przeprowadzono analizy prawne, techniczne i finansowe, w których wzięto pod uwagę m.in. koszt świadczenia usług w całym okresie życia projektu (25 lat), ale także doświadczenia przedsiębiorców
prywatnych w skutecznym zarządzaniu ekologicznymi
spalarniami. Model PPP okazał się optymalny m.in. ze
względu na możliwość podziału ryzyka w projekcie oraz
kontroli kosztów w całym okresie umowy. Partner prywatny, który złożył najkorzystniejszą ofertę, zaprojektuje, wybuduje, będzie zarządzał oraz sfinansuje instalację,
a jednocześnie zagwarantował miastu cenę usług w całym
okresie umowy PPP.
Rozwiązania na rzecz rozwoju
FOt. : ARCHIWUM autora
ROZWIĄZANIA
Nowoczesne miasta w świadczeniu usług powinny korzystać z dostępnych rozwiązań
prawnych w taki sposób, aby czerpać z potencjału mieszkańców, przedsiębiorców
i organizacji pozarządowych. To zagwarantuje im zrównoważony rozwój.
Obecnie na szczeblu rządowym trwają prace nad
przyjęciem nowej ustawy Prawo zamówień publicznych
zgodnej z nową dyrektywą unijną. Przepisy muszą zostać
uchwalone do kwietnia 2016 r. Jednym z kluczowych tematów będzie wdrożenie do polskiego systemu tzw. koncepcji in-house, która umożliwi samorządom bezprzetar-
Organizując system usług komunalnych, włodarze miast
powinni myśleć o rozwoju swoich aglomeracji, w tym
o efektywności kosztowej i wygodzie mieszkańców.
gowe powierzanie własnym spółkom realizacji wszelkich
zadań publicznych. W skrajnym przypadku mogłoby to
doprowadzić do monopolizacji świadczenia usług publicznych przez spółki gminne. To oznacza zaś całkowite zniszczenie rynku i przedsiębiorców prywatnych świadczących
miastom usługi komunalne, a także ryzyko braku kontroli
ceny świadczonej usługi.
Rekomendacja jest jedna: niezależnie od obowiązującego prawa miasta przyszłości powinny działać na rzecz
interesu publicznego, który nie może być rozumiany jako
interes gminy lub spółek komunalnych. Konkurencyjność,
rozwój przedsiębiorczości to są wartości, które gminy – jako
władza publiczna – powinny uwzględniać, organizując system usług komunalnych. W końcu w Polsce obowiązuje
zasada pomocniczości. Miasta powinny kłaść nacisk na organizację przestrzeni dla rozwoju aktywności obywatelskiej
czy rynku przedsiębiorców, czuwając przy tym – jako regulator lub podmiot zamawiający usługi – nad efektywnością,
ciągłością i jakością wykonywania zleceń.
51%
Tylu Polaków pozytywnie ocenia zadania
wykonywane przez samorządy terytorialne.
Warto, aby gminy poprzez lepsze zarządzanie
usługami zadbały o dobrą opinię pozostałych.
Źródło: BOS, 25 lat państwa obywatelskiego.
Społeczne oceny samorządności terytorialnej, Warszawa 2015
Magdalena Zabłocka: radca prawny w Praktyce Infrastruktury i Energetyki, kancelaria Domański Zakrzewski Palinka
107