Stany Zjednoczone. Przyszłość transatlantyckiego

EUROPEJSKIE FORUM NOWYCH IDEI
RAPORT
TERMIN PANELU:
28 września 2012, godz. 12.45 – 14.00
PARTNER:
Wrocław Global Forum
TEMAT PANELU:
Europa – Stany Zjednoczone. Przyszłość transatlantyckiego
przywództwa
MODERATOR:
Marcin Zaborowski, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych,
Polska
PANELIŚCI:
1. Lee Feinstein, ambasador, USA
2. Andrzej Koźmiński, Akademia Leona Koźmińskiego, Polska
3. Andrzej Lubowski, ekonomista, publicysta, Polska
4. Andrew Michta, German Marshall Fund, USA
5. Jürgen Thumann, BUSINESSEUROPE, Niemcy
AUTOR BRIEFU:
Bartosz Wiśniewski
1|
© Copyright by PKPP Lewiatan
1. Analiza sytuacji
Stosunki transatlantyckie znajdują się w fazie gruntownej redefinicji – zarówno z uwagi na czynniki
subiektywne, związane ze zmianami priorytetów międzynarodowych (oraz ich rangi z punktu
widzenia elit politycznych i gospodarczych) po stronie Stanów Zjednoczonych i amerykańskich
partnerów w Europie, jak i obiektywne, wynikające z rosnących wpływów potęg takich jak Chiny,
Indie, Brazylia. Na początku drugiej dekady XXI wieku wyłania się system międzynarodowy
odznaczający się, z jednej strony, narastaniem współzależności Zachodu i państw pozaeuropejskich,
z drugiej - intensyfikacją rywalizacji politycznej i gospodarczej między nimi w regionach dotąd
peryferyjnych (Afryka, Ameryka Łacińska) lub wskazywanych jako przyszły globalny „środek
grawitacji” (region Azji i Pacyfiku), kosztem przestrzeni euroatlantyckiej.
W rezultacie coraz trudniej jest traktować partnerstwo transatlantyckie jako wyjątkowe dla obydwu
stron – pomimo deklarowanej nadal wspólnoty wartości, bezprecedensowej wspólnoty interesów
ekonomicznych, a także gęstej sieci powiązań instytucjonalnych (w tym również w wymiarze
bezpieczeństwa militarnego) oraz na poziomie międzyludzkim.
Współpraca transatlantycka wyewoluowała w ostatnich dwóch dekadach od niekwestionowanego
fundamentu dla strategii międzynarodowej tak Amerykanów, jak i Europejczyków, do relacji w
najlepszym razie warunkowych, uzależnionych od bieżącej konfiguracji interesów w znacznie
bardziej zróżnicowanym środowisku międzynarodowym. Inaczej niż podczas zimnej wojny, stosunki
transatlantyckie nie mają obecnie charakteru partnerstwa „z konieczności”. Zniknięcie zagrożenia
dla świata zachodniego ze strony ZSRR i relatywny spadek znaczenia tematyki „twardego”
bezpieczeństwa skłoniło USA i Europę do rozpatrywania partnerstwa raczej w kategoriach „wyboru”
– z diametralnie różnymi skutkami po obydwu stronach.
Europa nie zdołała wykształcić własnej tożsamości strategicznej (oraz stworzyć nieodzownego dla
niej potencjału instytucjonalnego i ludzkiego). W konsekwencji została zaskoczona i
skompromitowana rozwojem wydarzeń, choćby na Półwyspie Bałkańskim w latach 90. Z kolei USA
nie doczekały się w Europie partnera myślącego w kategoriach globalnych nie tylko w wymiarze
gospodarczym, ale również - a może przede wszystkim - w wymiarze politycznym i militarnym.
Próby budowania autonomicznych zdolności wojskowych przez Europejczyków były
oprotestowywane w Waszyngtonie jako godzące w spójność i skuteczność NATO. USA późno
(dopiero na szczycie Sojuszu Północnoatlantyckiego w Bukareszcie w 2008 r.) i z dużym ociąganiem
uznały przydatność wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE jako instrumentu kanalizowania
międzynarodowej aktywności Europejczyków, komplementarnego wobec więzi transatlantyckiej.
Nadal jednak nie wyzbyły się poczucia, że w sprawach bezpieczeństwa, Europa w dużym stopniu
(choć trzeba zaznaczyć, że obraz sytuacji jest niejednoznaczny) odgrywa rolę „pasażera na gapę” –
europejskie budżety obronne kurczą się, a Europejczycy zdają się liczyć na trwałość amerykańskiej
obecności wojskowej w Niemczech, Włoszech czy krajach Beneluksu. W rezultacie nawet wówczas,
kiedy Europa zdoła wygenerować impuls polityczny do działania tam, gdzie jest to od niej
oczekiwane, zaś USA jawnie dają do zrozumienia, że nie nadają sprawie priorytetowego charakteru
– vide casus interwencji w Libii – przeszkodą okazują się niedostatki potencjału wojskowego.
2|
© Copyright by PKPP Lewiatan
Tego rodzaju napięcia w relacjach transatlantyckich nie są nowe. Pojawiały się zarówno podczas
zimnej wojny (choćby w okresie intensyfikacji amerykańskiego zaangażowania w Wietnamie), jak
również w trakcie przymiarek do odprężenia w stosunkach między supermocarstwami, i
wynikających z tego korekt strategii wojskowej USA, w tym obecności amerykańskich jednostek w
Europie. Występują także obecnie, o czym mogło świadczyć głośne przemówienie odchodzącego
sekretarza obrony USA, Roberta Gatesa, z maja 2011 roku.
Oczekiwanie Amerykanów, że Europa wniesie większy (w sensie materialnym oraz politycznym)
wkład w zapewnienie własnego bezpieczeństwa oraz w stabilizację swojego sąsiedztwa nie są więc
nowe, ale w ostatnich latach diametralnie zmienił się ich kontekst. Pod znakiem zapytania stanął
paradygmat, który porządkował współpracę transatlantycką od końca zimnej wojny, tj. „eksport”
stabilności oraz zachodniego porządku normatywnego i instytucjonalnego poprzez rozszerzenie
NATO oraz Unii Europejskiej o państwa Europy Środkowo-Wschodniej.
Atrakcyjność liberalnego porządku politycznego (demokracja, prawa człowieka) oraz
ekonomicznego (gospodarka wolnorynkowa) promowanego przez Zachód zostały zakwestionowane
przez dwa wydarzenia w 2008 roku.
•
Konflikt rosyjsko-gruziński unaocznił granice „tolerancji” Rosji dla dalszego rozszerzanie NATO o
państwa b. ZSRR, wyeksponował podziały wśród państw europejskich co do kształtowania
stosunków z Rosją i sprowokował dyskusję na temat gotowości do przyjęcia innych państw do
Sojuszu, przede wszystkim Ukrainy.
•
Kryzys finansowy, a następnie gospodarczy, który dotknął USA i państwa europejskie,
zakwestionował atrakcyjność zachodniego modelu rozwoju opartego o tzw. konsensus
waszyngtoński.
Kryzys Zachodu oraz transatlantyckiego, unijno-amerykańskiego przywództwa dodatkowo wyostrzył
sukces gospodarczy „reszty świata”, zwłaszcza Chin, Indii czy Brazylii. Przetasowania w strukturze
globalnego ładu instytucjonalnego - rewitalizacja i zmiana formuły spotkań G-20 oraz nadanie temu
ugrupowaniu statusu głównego instrumentu koordynacji międzynarodowych wysiłków na rzecz
walki ze skutkami kryzysu - oraz sformalizowanie współpracy BRIC, a następnie BRICS, świadczyły
o świadomości, że Zachód i zdominowany przezeń porządek ustanowiony w Bretton Woods stracił
wyłączność na nadawanie tonu „global governance”. Powstanie nowych forów współpracy,
oznacza że „reszta”, jeśli nie uzyska realnego wpływu na najważniejsze decyzje, jest
gotowa koordynować swoje działania i poszukiwać innych sposobów na forsowanie
własnych interesów.
W USA przybrała kolejna fala tak zwanego deklinizmu, a więc dyskusji o schyłku
(super)mocarstwowej pozycji Ameryki w świecie. Trend ten był już wyczuwalny przed wybuchem
kryzysu, a pojawił się głównie na tle trudności USA w Iraku, a potem w rosnącym stopniu w
Afganistanie.
3|
© Copyright by PKPP Lewiatan
Tymczasem Europę trapi kryzys najbardziej ambitnego projektu integracyjnego, unii walutowej.
Może mieć on nieprzewidywalne konsekwencje dla przyszłości całej Wspólnoty. Pochłania więc
uwagę unijnych urzędników oraz liderów państw członkowskich i odbiera impet projektom
skierowanym do najbliższych sąsiadów, mającym stanowić wyraz jej ambicji UE do „przyciągania”
nowych członków – w wymiarze politycznym, gospodarczym i społeczno-cywilizacyjnym.
Pewność siebie obydwu transatlantyckich partnerów osłabła w wymiarze geopolitycznym wskutek
kosztownych (oraz źle zaplanowanych i przeprowadzonych) inicjatyw w polityce bezpieczeństwa,
recesji, oraz konieczności gruntownego przemyślenia dotychczasowego modelu gospodarczego.
Warto przy tym zauważyć, że poczynając od sposobów wyjścia z kryzysu, a na receptach mających
zapewnić wzrost w długim okresie kończąc, ujawniły się głębokie różnice między Ameryką a
Europą. Spór jest fundamentalny i dotyczy odpowiedzi na pytanie o reakcję na spowolnienie
gospodarcze: wydawać więcej, czy przeciwnie – ciąć wydatki.
Dyskusja nie toczy się zresztą wyłącznie między USA a UE – czy też państwami członkowskimi –
lecz także w samej Ameryce, ponieważ problem ten dotyka fundamentalnych, by nie powiedzieć,
odwiecznych pytań o zakres roli rządu w gospodarce. Trwałość więzi transatlantyckich nie jest
wprawdzie otwarcie kwestionowana, lecz ich przydatność, w kontekście rozwiązywania konkretnych
problemów stojących przez partnerami z obydwu stron Atlantyku, bywa opatrywana znakiem
zapytania.
Z punktu widzenia USA chodzi, przede wszystkim, o zniecierpliwienie brakiem strategicznej wizji ze
strony Europy, a w ostatnich miesiącach również o obawy, że deficyt woli politycznej i przywództwa
wśród europejskich elit, uwidoczniony przez kryzys w strefie euro, odbije się negatywnie na stanie
całej gospodarki światowej i zniweczy symptomy ożywienia gospodarczego. Z kolei w Europie,
przynajmniej od przełomu lat 2011 i 2012, poddaje się w wątpliwość rangę współpracy
transatlantyckiej dla Stanów Zjednoczonych. Symptomy jej obniżenia były widoczne zresztą
wcześniej, np. kiedy na początku 2010 roku prezydent Obama zrezygnował z udziału w corocznym
szczycie UE-USA.
Z rezerwą przyjmowane są również zapewnienia, że azjatycki zwrot (Asia-Pacific pivot), jaki
zadeklarowała obecna administracja amerykańska, nie odbędzie się kosztem zaangażowania w
Europie. W tym kontekście wskazuje się decyzje w sprawie przyszłej struktury obecności wojskowej
USA w Europie, a szerzej – odchodzenia przez Stany Zjednoczone od realizacji wizji, która
„organizowała” ich strategię europejską w latach 90. i pierwszej dekadzie XXI wieku, tj. idei „Europy
całej i wolnej” (Europe whole and free). Tendencja ta wynika nie tylko ze wspomnianego zwrotu ku
regionowi Azji i Pacyfiku, ale również z koncentracji amerykańskich elit politycznych i
intelektualnych na problemach polityki wewnętrznej i trudnościach gospodarczych oraz pozytywnej
oceny sytuacji bezpieczeństwa i geostrategicznej Europy.
Historia dowodzi, że zachowanie przez Stany Zjednoczone statusu „europejskiego mocarstwa” leży
w ich żywotnym interesie i jest uwarunkowane doświadczeniami konfliktów XX wieku o
bezpośrednich implikacjach dla bezpieczeństwa USA, operacyjnymi (dogodne położenie
amerykańskiej infrastruktury wojskowej) oraz politycznymi (zachowanie możliwości mobilizowania
4|
© Copyright by PKPP Lewiatan
sojuszników do wsparcia własnych priorytetów w dziedzinie bezpieczeństwa). Jednak, nawet w tym
kontekście, dominuje przekonanie, że Stany Zjednoczone powinny stawać się coraz mniej
europejskie. Znaczący wpływ na to ma dokonująca się wśród amerykańskich elit politycznych
zmiana pokoleniowa i stopniowe odchodzenie w cień polityków i liderów ceniących silne więzi z
sojusznikami europejskimi (vide niedawna porażka wyborcza wpływowego senatora Richarda
Lugara z kandydatem wspieranym przez prawicowy ruch Tea Party, w programie którego silne są
akcenty izolacjonistyczne).
Z badań Transatlantic Trends 2011 wynika, że większość Amerykanów (51%) za bardziej istotny dla
interesów amerykańskich postrzega region Azji niż UE (38%). W Europie Azja jest uważana za
priorytet (i kierunek polityki zagranicznej ważniejszy niż USA) tylko we Francji, Hiszpanii i Szwecji. Z
kolei w przypadku Polski, Wielkiej Brytanii, Niemiec czy Rumunii większą wagę przypisuje się
współpracy z USA.
Ciekawe i warte uwagi byłoby zweryfikowanie tej obserwacji – zwłaszcza jeżeli chodzi o współpracę
gospodarczą z Chinami - w świetle trudności gospodarczych kilku państw europejskich.
Odmienności te pozwalają twierdzić, że Europa staje się coraz mniej (trans)atlantycka, tj. mniej
skłonna i gotowa do aktywnego sprawowania, wraz z USA, odpowiedzialności za kształtowanie ładu
globalnego w duchu zasad i wartości typowych dla świata zachodniego.
Niejako na przekór tej pesymistycznej diagnozie należy podkreślić, że, po pierwsze, stosunki
transatlantyckie nie muszą być „wymyślane na nowo”, ponieważ nadal istnieje mocny fundament
dla ścisłej współpracy amerykańsko-europejskiej. Po drugie, żadna ze stron nie może sobie pozwolić
na roztrwonienie jej dotychczasowego dorobku.
W bodaj żadnej sferze te obserwacje nie sprawdzają się pełniej, niż w odniesieniu do współpracy
gospodarczo-handlowej oraz powiązań finansowych. Transatlantycka przestrzeń gospodarcza
bywa określana jako swoista kotwica gospodarki światowej, tj. jej najbardziej
zintegrowany i dynamiczny segment (por. część „Fakty i inspiracje”). W obliczu wspomnianego
„zwrotu” USA w kierunku Azji i związanych z nim pytań o rangę więzi transatlantyckich dla globalnej
strategii Stanów Zjednoczonych rzadko kwestionuje się znaczenie kontaktów w sferze
ekonomicznej. Nawet, jeśli w minionych latach uwagę przyciągały szybko rozwijające się gospodarki
azjatyckie czy latynoamerykańskie, to gospodarka transatlantycka nadal nie ma sobie równych.
•
Amerykańsko-europejska wymiana handlowa to obecnie połowa handlu światowego, o wartości
ok. 5 bilionów dolarów rocznie.
•
Dzienna wartość handlu towarami i usługami to 1,7 miliarda dolarów, co daje 1/3 światowych
obrotów towarowych oraz ponad 40% handlu usługami.
Eksport z USA do Europy jest trzykrotnie większy niż do Chin, i piętnastokrotnie większy niż do
Indii.
•
5|
© Copyright by PKPP Lewiatan
•
Z UE do USA trafiło dwa razy więcej unijnego eksportu niż do Chin, i siedem razy więcej niż do
Indii.
•
Ameryka i Europa są dla siebie najważniejszymi partnerami inwestycyjnymi. Łączna wartość
transatlantyckich inwestycji to dziś 2,7 biliona dolarów.
Inwestycje transatlantyckie odpowiadają za 15 milionów miejsc pracy po obydwu stronach
Atlantyku, bo tyle pracowników zatrudniają amerykańskie przedsiębiorstwa w Europie i europejskie
w USA. „Z Europy” pochodzi najwięcej nowych miejsc pracy, które powstały w Stanach
Zjednoczonych po wybuchu obecnego kryzysu, objawiającego się przede wszystkim dotkliwym, jak
na warunki amerykańskie, bezrobociem. Z jednej strony dowodzi to jak istotne znaczenie może
mieć transatlantycka więź gospodarcza dla przezwyciężenia recesji i przywrócenia wzrostu. Z
drugiej - pozwala zrozumieć, że to właśnie na tym poziomie – stosunków międzyludzkich,
kontaktów jednostek – zawiązuje się wspomniany fundament relacji transatlantyckich.
Zarazem jednak nie unieważnia to zarysowanych wcześniej trendów – Zachód znajduje się w
kryzysie i geopolitycznej defensywie. Sytuację tę należy wykorzystać do odnowy relacji
transatlantyckich, zaczynając ten proces tam, gdzie jest najwięcej do stracenia, a tkanka
współpracy jest najtrwalsza, czyli właśnie w sferze gospodarczej.
USA i UE muszą skupić się na wzmocnieniu – coraz częściej kwestionowanego – liberalnego ładu
ekonomicznego. Bardziej otwarty, jeszcze głębiej zintegrowany rynek transatlantycki, np. dzięki
liberalizacji handlu usługami, zwiększeniu efektywności rynków finansowych, czy zniesieniu – i tak
już niskich, ale mogących zapewnić nawet 120 miliardów dolarów dodatkowych obrotów, i
doprowadzić do wzrostu PKB po obu stronach Atlantyku o 180 miliardów dolarów – kolejnych barier
w handlu to cel, o którym mówi się i pisze od wielu lat.
Obecnie stawka wydaje się znacznie większa. Partnerzy transatlantyccy stoją przed
wyzwaniem jakościowej zmiany ich modelu współpracy w taki sposób, aby stał się on
atrakcyjny dla państw trzecich i nadawał ton gospodarce światowej np. w dziedzinie
regulacji bankowych (i szerzej: finansowych), przede wszystkim zaś, aby zmniejszyć
prawdopodobieństwo, że inne ugrupowania integracyjne lub pojedyncze państwa zdecydują się na
przyjęcie rozwiązań protekcjonistycznych.
Wzajemne uznanie przez UE i USA regulacji w dziedzinie ochrony praw konsumentów, ochrony
własności intelektualnej, standardów ochrony zdrowia, czy większej mobilności pracowników
mogłoby stanowić rdzeń szerszego ładu społeczno-ekonomicznego, otwartego (dostępnego) dla
innych państw. W praktyce mogłoby to oznaczać zawarcie porozumienia o wolnym handlu między
Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi.
Gospodarki USA i państw europejskich nie cechują się znaczącymi różnicami, jeśli chodzi o poziom
zaawansowania standardów ochrony pracowników, i szerzej rozwoju na poziomie instytucjonalnym i
normatywnym. To powinno sprzyjać liberalizacji. Realizacja tego celu będzie jednak wymagała nie
tylko impulsu politycznego na najwyższym szczeblu (do zwolenników transatlantyckiego
6|
© Copyright by PKPP Lewiatan
porozumienia handlowego należą m.in. kanclerz Merkel i premier Cameron, a ideę tę zdają się
wspierać po stronie amerykańskiej oba największe środowiska polityczne), ale i aktywnego
zaangażowania ze strony kręgów gospodarczo-biznesowych.
2. Pytania do dyskusji:
•
Co łączy partnerów transatlantyckich i czy wciąż jest to silniejsze od tego, co ich dzieli?
7|
© Copyright by PKPP Lewiatan
•
Co jest fundamentem więzi transatlantyckiej? Czy wspólnota interesów w sferze gospodarczej
wystarczy do tego, aby utrzymać znaczenie relacji transatlantyckich jako liczącego się „motoru”
polityki międzynarodowej?
•
Czy potencjał polityczny, gospodarczy i militarny partnerów transatlantyckich wystarczy, by w
skoordynowany sposób rozstrzygać kwestie międzynarodowe kluczowe z punktu widzenia
nowego ładu globalnego?
•
Czy istnieje alternatywa dla transatlantyckiego przywództwa?
•
Czy wschodzące mocarstwa podejmą się sprawowania roli liderów i ponoszenia
odpowiedzialności, jaka się z tym wiąże?
Fakty i inspiracje:
8|
© Copyright by PKPP Lewiatan
Wykres 1. Stosunek opinii publicznej oraz elit w Europie i w USA wobec współpracy i utrzymywania
dobrych stosunków z Chinami i Rosją. Źródło: Transatlantic Trends: Leaders 2011, German Marshall
Fund of the United States, s. 16
Wykres 2. Opinia publiczna oraz elity w Europie i w USA wobec problemu współpracy gospodarczej
z Chinami. Źródło: Transatlantic Trends: Leaders 2011, German Marshall Fund of the United States,
s. 17.
9|
© Copyright by PKPP Lewiatan
Wykres 3. Stosunek do interwencji rządowej w celu przeciwdziałania recesji – różnice między USA a
wybranymi państwami UE i Turcją. Źródło: Transatlantic Trends 2009, German Marshall Fund of the
United States, s. 19.
Wykres 4. Priorytetowe kierunki polityki zagranicznej poszczególnych państw UE i Turcji. Źródło:
Transatlantic Trends 2011, German Marshall Fund of the United States, s. 13.
10 |
© Copyright by PKPP Lewiatan
Wykres 5. Stosunki transatlantyckie w dziedzinie inwestycji i handlu na tle gospodarki światowej.
Źródło: Transatlantic Economy 2009, Johns Hopkins University – SAIS, Center for Transatlantic
Relations, Washington DC, s. 15.
Wykres 6. Najważniejsze kierunki amerykańskiej zagranicznej polityki ekonomicznej przez pryzmat
wolumenu handlu, inwestycji oraz aktywności amerykańskich przedsiębiorstw transnarodowych,
Źródło: Transatlantic Economy 2009, Johns Hopkins University – SAIS, Center for Transatlantic
Relations, Washington DC, s. 17.
11 |
© Copyright by PKPP Lewiatan