Rząd przyjął plan Morawieckiego

Plac Żelaznej Bramy 10, 00-136 Warszawa,
http://www.bcc.org.pl
Warszawa, 14 lutego 2017 r.
KOMENTARZ
Rząd przyjął plan Morawieckiego
Na wtorkowym posiedzeniu Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie
Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Dokument obejmuje plan
gospodarczy dla Polski do 2020 roku, z perspektywą na kolejne 10 lat.
– Dobrze, że dokument, który wskazuje kierunki w jakich powinniśmy podążać w
kolejnych latach, został formalnie zaakceptowany przez rząd – mówi Marek
Goliszewski, prezes Business Centre Club. – W ciągu ostatnich miesięcy odbyło
się wiele konsultacji i spotkań, podczas których eksperci BCC złożyli propozycje
modyfikacji zapisów SOR. Nie wiemy na razie jaki kształt przybrała strategia po tych
konsultacjach. Starannie przeanalizujemy dokument i nakreślimy wskazania
dotyczące harmonijnej jego realizacji – dodaje prezes BCC.
Uwagi BCC do Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju:
I. Diagnoza zawarta w Strategii
1. Oceniając Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju Business Centre Club dostrzega
ogrom pracy, który został wykonany pod kierownictwem wicepremiera Morawieckiego.
Dobrze, że taki dokument został stworzony i poddany konsultacji. Zawarta jest w nim próba
przełożenia politycznej „filozofii” oraz deklaracji wyborczych nowej władzy na kierunki działań
rządu w sferze gospodarczej.
Zasadne wydaje się wyraźne podkreślenie w Strategii zagrożeń dla rozwoju gospodarki:
– słabość instytucji państwowych,
– niski poziom oszczędności obywateli,
– niską skłonność Polaków do inwestowania i innowacji,
– słabą jakość prawa i wymiaru sprawiedliwości,
– skomplikowany system podatkowy,
– nadmierną biurokrację, zbyt dużą liczbę koncesji i zezwoleń blokujących przedsiębiorczość,
– zbyt wiele instytucji kontrolnych (40) oraz uciążliwość kontroli i kar,
– niską efektywność administracji państwowej,
– brak zapisów dotyczących domniemania niewinności przedsiębiorcy i jego prawa do błędu.
1
2. Pozytywne są deklaracje Strategii dotyczące zwiększenia inwestycji do 25% PKB w
długim horyzoncie czasowym, konieczność silnego pobudzenia oszczędności krajowych i
eliminowanie deficytu finansów publicznych, również utworzenie centralnego ośrodka
studiów strategicznych czy poprawienia jakości stanowionego prawa i partycypacji obywateli
w jego budowie, jako drogi dodatkowego wspierania sektora obywatelskiego i współpracy z
sektorem publicznym. Zapisy strategii w dużym stopniu odsłaniają zamiary rządu, redukując
tym samym nieprzewidywalność polityki gospodarczej i zmniejszając ryzyko złych decyzji
przedsiębiorców.
II. Uwagi ogólne
1. Autorzy, wydaje się, zakładają że w momencie sformalizowania dokumentu decyzją Rady
Ministrów nastąpi gwałtowny zwrot w polityce gospodarczej i społecznej ekipy rządzącej. To
jest jak się wydaje niemożliwe zarówno ze względów formalnych. Wiele działań sprzecznych
z tezami Strategii zostało podjętych i poważnie zaawansowanych w realizacji.
2. Wadą opracowania jest widoczna niespójność pomiędzy prezentacją poszczególnych
działów gospodarki, co z pewnością wynika ze zbiorowego charakteru opracowania, dość
pospiesznego i powierzchownego scalenia dokumentu. Podstawowe zarzuty to: niewątpliwe
sprzeczności w definiowaniu problemów i sposobu ich rozwiązywania lub wręcz brak ich
rozwiązania. Rażącą wadą tego zbiorowego opracowania jest brak właściwej proporcji i wagi
dla nieporównywalnych problemów wyznaczających cele strategii działowej. Z kolei w części
związanej z przedsiębiorczością kompleksowo zdefiniowane są podstawowe problemy
nękające polską gospodarkę, gdyż są one od co najmniej dekady przedmiotem
niekończącego się dialogu pomiędzy władzą a obywatelami.
3. Zawartość SOR tylko w niewielkim stopniu może być podstawą do deklarowanego przez
autorów „programowania, zarządzania i koordynacji polityk publicznych”, ponieważ:
- Niezła, rozbudowana część „diagnostyczna“ jest w wielu miejscach niespójna z
„działaniami“, tj. wymieniane dziesiątki „działań“ słabo odpowiadają na bariery/wyzwania
wskazane w diagozie.
- Wymieniane w każdym podrozdziale „działania“ są najczęściej bardzo ogólnikowe, można
je interpretować na wiele sposobów, a w konsekwencji nie wiadomo, jakie realne działania
mają/powinny z nich wynikać.
- Tzw. „projekty strategiczne“ oraz projekty „flagowe“ i „kluczowe“ przewidziane do
przygotowania i realizacji do roku 2020 (które jak należy rozumieć – mają być instrumentami
wykonawczymi, tj. operacjonalizacją pomysłów zawartych w SOR) pokrywają jedynie
niewielką część wylistowanych „działań“. Oznacza to, że nie wiadomo w jaki sposób liczne,
ogólnikowo sformułowane „działania“ będą przekładały się na implementację SOR w
nadchodzących latach. Należy wyrazić też zdziwienie, że niektóre „projekty“ przybrały już
całkiem realny kształt pomimo faktu, że SOR jest dopiero we wstępnej fazie konsultacji.
4. Nową ideą jest powtarzany w kilku miejscach Strategii tzw. „nowy model rozwoju“ mający
polegać na „selektywnym podejściu“, co ma oznaczać – „koncentrację na produktach,
technologiach, branżach lub sektorach, które mają istotne znaczenie dla realizacji celów
SOR w dłuższej perspektywie czasowej ...“.
2
Niestety, wszystko wskazuje na to, że selekcji będą dokonywać sami urzędnicy, ponieważ,
jak piszą autorzy - „wybór branż przyszłości będzie opierał się zarówno na potencjale
wewnętrznym polskiej gospodarki, jak i na analizie megatrendów w gospodarce światowej.
Właściwa identyfikacja szans i zagrożeń wynikających z trendów globalnych umożliwi
stworzenie listy sektorów/technologii z perspektywą wzrostu“. Należy przypomnieć, iż taka
lista już jakiś czas temu została w ministerstwie utworzona. Jest to lista tzw. „krajowych
inteligentnych specjalizacji“. Jednak otwarta pozostaje ocena jej zasadności i przydatności.
5. W dokumencie zdefiniowano całkowicie słusznie „brak zaufania” jako istotny i destrukcyjny
element dla realizacji zadań rozwojowych. Niestety, zarówno w obszarze relacji społecznych
jak i także dla ograniczenia obszarów niepewności, dokument nie podejmuje próby
rozpoznawania i definiowania tych zagrożeń a daleko idące i niejasne deklaracje z zakresu
polityki gospodarczej przyczyniają się do powiększenia obszaru niepewności i braku
zaufania.
6. W prezentowanej strategii brak jest racjonalnej równowagi pomiędzy uczestnikami
procesu gospodarczego zarówno w sferze publicznej jak i prywatnej. Nadmierny
interwencjonizm Państwa, wszechobecnego w małych i dużych projektach, jako aktywnego
uczestnika, zarówno w roli inwestora jak i dewelopera, widoczny jest w treści całej strategii.
Zupełnie pominięto rolę jednostki i jej aktywności, a to przecież uwolniona inicjatywa osobista
obywateli po latach wszechwładzy administracji państwa legła u podstaw polskiego sukcesu
ostatnich dwóch dekad. W prezentowanym dokumencie brak jest całkowicie odniesienia do
tego faktu.
7. Szczególnego znaczenia dla autorów strategii nabiera innowacyjność, która ma być
promowana przez organy Państwa, zaprzeczając tym światowej praktyce gospodarczej,
gdzie konkurencja i rynek są stymulatorem innowacyjności w każdym obszarze.
8. Rozdział poświęcony źródłom finansowania SOR zapisany jest ogólnikami, wymieniono w
nim wszystkie dostępne rządowi wewnętrze i zagraniczne (unijne i inne) źródła i zdaniem
autorów – wszystkie je należy zaliczyć jako źródła finansowania projektów rozwojowych –
z czym trudno się zgodzić. Np. nadużyciem jest przypisanie do funduszych „rozwojowych“
całości wydatków na NFZ, tzn. sumy 374 miliardów złotych! (w latach 2016-2020).
9. Motto dokumentu jest absurdalne i nie przystające do sytuacji. Co istotne, wyznaczony cel
jest obiektywnie niemierzalny pozostawiając ten zapis jedynie w sferze historyczno-ideowej,
niezrozumiałej zupełnie dla obserwatorów zewnętrznych. Wobec powyższego, należy
rozważyć odstąpienie od tego zbędnego i formalnie zbytecznego zapisu.
III. Rozwój innowacyjnych firm
1. Po pierwsze należy odnotować dwa błędy analityczne zawarte w dokumencie. Pierwszy
błąd dotyczy rozumienia kluczowego w dokumencie pojęcia „innowacyjność gospodarki”, a
dokładniej mierzenia i oceny wielkości w Polsce tego rodzaju innowacyjności.
Innowacje w gospodarce to przede wszystkim wprowadzane przez przedsiębiorstwa nowe
produkty i nowe metody ich wytwarzania. Te nowe innowacyjne produkty i metody mogły być
wynalezione w stosunkowo odległej przeszłości lub są wytwarzane w ostatnich latach przez
światowy sektor B+R . Tymczasem autorzy „Strategii” przez innowacyjność gospodarki
rozumieją udział nakładów krajowych na B+R w PKB (s. 106) lub udział nowych polskich
patentów w relacji do światowej produkcji patentów (s. 52). To są jednak miary
3
innowacyjności samego polskiego sektora B+R a nie miary innowacyjności polskiej
gospodarki. Polski sektor B+R jest bowiem drobną częścią światowego sektora, bo nakłady
w Polsce na B+R to około ½ procenta światowych nakładów. Zatem mamy w Polsce
bardzo dużą różnicę między innowacyjnością gospodarki a innowacyjnością sektora
B+R. Tę różnicę dokument całkowicie pomija.
Na długą metę dobrą miarą innowacyjności gospodarki jest tempo wzrostu PKB na
roboczogodzinę, czyli tempo wzrostu wydajności pracy. To tempo było w ostatnich 25 latach
około dwukrotnie wyższe niż w krajach wysokorozwiniętych. Zatem innowacyjność
polskiej gospodarki była i jest nadal wysoka, dużo wyższa niż krajów takich jak
Niemcy, Japonia czy Stany Zjednoczone. Taka sytuacja jest normą wśród krajów mniej
rozwiniętych technologicznie, ale doganiających kraje najbardziej rozwinięte. Bardzo niska,
niemal zerowa, jest natomiast innowacyjność polskiego sektora B+R.
W krajach doganiających, szczególnie na początkowym i średnim etapie doganiania, nie ma
znaczącej zależności między tymi dwoma rodzajami innowacyjności. Ten związek pojawia
się dopiero na zaawansowanym etapie rozwoju. W Polsce zasadniczym celem sektora B+R
jest, i jeszcze przez wiele lat będzie, pomoc przedsiębiorstwom w absorbowaniu
zagranicznej produkcji innowacyjnej, a nie znaczący wkład do światowej produkcji innowacji.
Błąd drugi: niskie płace a konkurencyjność. O konkurencyjności decydują płace na jednostkę
produktu, nie za godzinę pracy.
Początkowo wymienia się poprawnie te czynniki, które dotąd decydowały o szybkim wzroście
gospodarczym Polski (s.7). Tam niskich płac się nie wymienia. Ale w późniejszych częściach
dokumentu pojawia się dość często błąd polegający na nierozróżnianiu między płacami za
godzinę pracy, które są istotnie niskie w Polsce w porównaniu np. z Niemcami, a kosztami
pracy na jednostkę produktu, które nie są niskie. O konkurencyjności decydują nie średnie
płace a właśnie średnie jednostkowe koszty pracy, które w przypadku produktów
przemysłowych są podobne we wszystkich krajach UE, w tym w Polsce i w Niemczech.
Zróżnicowanie średnich płac jest generowane zróżnicowaniem średniej wydajności pracy.
Ten fakt powinien być podkreślany przez autorów Strategii, bo jest mało znany wśród
polityków i wyborców.
O płacach decyduje rynek pracy, więc ich zmieniać szybko nie można. Przedsiębiorstwa
zagraniczne, wprowadzając do Polski wysoko wydajne metody wytwarzania, obniżają silnie i
szybko jednostkowe koszty pracy. To przekłada się na (przejściowo) wysoką zyskowność,
wyższą niż w firmach krajowych, więc także na ich wysoką konkurencyjność, z której i Polska
korzysta.
2. Choć dość dobrze zdiagnozowana, propozycja działań w obszarze innowacyjności jest
bardzo mono państwo-centryczna i B+R- centryczna. Przejawia się to między innymi w
propozycjach dotyczących systemu koordynacji czyli Rady ds. Innowacyjności, która składa
się z przedstawicieli administracji, zaś jednym ze wskaźników miary sukcesu wysiłków
proinnowacyjnych jest wzrost poziomu nakładów na wydatki z obszaru B+R. Ponadto jak na
obszar, który ma być jednym z głównych sił motorycznych rozwoju polskiej gospodarki i
jeden z najważniejszych filarów „Strategii…”, który ma przynieść „najważniejsze efekty
długookresowe dla gospodarki”, przedstawiony został w sposób dość sygnalny.
Proponowane działania są z jednej strony kontynuacją działań realizowanych czy
zapoczątkowanych w ostatnich latach, z drugiej strony przedstawiono je w sposób dość
chaotyczny. Wydaje się, że większość proponowanych działań może mieć bardzo wąski
zakres, tzn., dotyczyć niewielkiej grupy firm czy instytucji.
4
IV. Efektywność wykorzystania środków UE
1. Środki UE i efektywność ich wydatkowania powinny być środkiem, a nie celem realizacji
strategii. Zatem zbyt dużo miejsca poświęcono na analizę tego zagadnienia nie odnosząc się
jednocześnie np. do efektywności wydatkowania krajowych środków publicznych na cele
rozwojowe, zarządzane m, innymi przez agencje wykonawcze i inne instytucje (m. innymi
NCBiR, NFOŚ, ARP, BGK. PARP, PFR) oraz synergii tych programów z programami
finansowanymi ze środków UE.
2. Pozytywnie należy ocenić proponowane kierunki usprawnień w zarządzania środkami
europejskimi, odnośnie usprawnienia zarządzania w zakresie m. innymi standaryzacji
procesów, szerszego zastosowania systemów teleinformatycznych. Należy jednak
zaznaczyć, że obecnie dla przedsiębiorców nie są największą barierą procedury aplikowania
lecz częste zmiany warunków i brak dostępu do dobrej i szybkiej informacji o tych
programach. Takie zmiany wcześniej nie zapowiedziane narażają przedsiębiorców, którzy od
dłuższego czasu przygotowują się do uczestniczenia w konkursach na niepotrzebne koszty.
3. Nie podano dlaczego uznaje się za niewystarczający udział wsparcia zwrotnego i jaki
poziom wsparcia zwrotnego byłby odpowiedni oraz z czego to wynika, zwłaszcza że nie
uruchomiono między innymi dotychczas całego pakietu tzw. instrumentów finansowych w
ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. Istnieje niska skłonność polskich
przedsiębiorców, zwłaszcza MŚP do zadłużania się, ponadto niektóre obszary, ze względu
na poziom ryzyka badawczego czy inwestycyjnego powinny być finansowane głównie
poprzez instrumenty dotacyjne.
4. Z niepokojem należy odebrać planowanie zmian w programach operacyjnych 2014-2020 i
rozpoczęcie renegocjacji Umowy Partnerstwa i Programów Operacyjnych z Komisją
Europejską. Po pierwsze takie istotne zmiany w Programach Operacyjnych wymagają
uzgodnień na poziomie Komisji Europejskiej. Jest to zwykle wielomiesięczna procedura
negocjacyjna. Głębokie zmiany, jeżeli zostaną zaakceptowane przez KE mogą powodować
konieczność dalszych (wcześniejszych lub późniejszych) zmian w dokumentach i przepisach
krajowych, procedurach, dokumentach konkursowych, systemach informatycznych. To
spowoduje z jednej strony konieczność poniesienia dodatkowych nakładów przez instytucje
wdrażające, z drugiej strony niepewność przedsiębiorców-beneficjentów co do możliwości i
terminów aplikowania oraz przedsiębiorców-wykonawców co do harmonogramów robót.
5. W Strategii przewidziano dużo nowych instytucji m. innymi: Narodowy Instytut
Technologiczny, Polska Grupa Kapitałowa, Polski Fundusz Rozwoju, Centrum Rozwoju
Biotechnologii, Polska Platforma Przemysłu 4.0, Państwowy Instytut Bezpieczeństwa
Żywności, Polski Narodowy Holding Spożywczy, Polska Akademia Spożywcza, co może
wiązać się z dodatkowymi dużymi kosztami dla budżetu.
V. Transport
1. W proponowanej strategii nie znajdujemy nowych elementów, które zwiększyłyby szansę
na osiągniecie planowanego celu jakim jest wyrównanie standardów transportowych w
Polsce do standardów średniej Europejskiej. Prezentowany dokument to prosta kontynuacja,
z niewielkimi zmianami szczególnie w rzecznym transporcie śródlądowym, programu
zawartego w strategii prezentowanej w 2013 przez poprzedni rząd.
5
2. Tak jak całość strategii, część transportowa nie zawiera sposobu realizacji wyznaczonych
zadań i sposobu ich finansowania. Szczególnie problem finansowania budowy części
drogowej nie jest prezentowany, pomimo że już obecnie występuje znaczący niedobór
środków dla realizacji celu bieżącego. Jeżeli horyzont strategii ma sięgać roku 2030, to
brakuje w propozycjach sposobu utrzymania i finansowania utrzymania sieci autostrad i dróg
ekspresowych ze szczególnym uwzględnieniem koniecznych, po 20 latach od budowy,
remontów, co jest zapewnione w umowach koncesyjnych obejmujących niewielką część
sieci. To jest najsłabsze ogniwo wskazanego planu.
3. W przypadku sieci kolejowych, przyjęte plany, pomimo posiadanych środków finansowych,
są wątpliwe do realizacji z powodów organizacyjnych. Bez radykalnej zmiany organizacyjnej
związanej z siecią kolejową np. regionalizacji, zadania inwestycyjno-remontowe są nierealne
w kontekście utrzymania bieżącego ruchu kolejowego, a także z powodów proceduralnych i
kadrowych.
4. W prezentowanym materiale brakuje odniesienia do planów zawartych w części
przemysłowej związanych z powszechnym użytkowaniem technologicznie zaawansowanych
pojazdów elektrycznych w całym obszarze transportu kołowego.
5. Dokument o takim znaczeniu strategicznym i prezentowany w tak długim horyzoncie
czasowym powinien zawierać, tak jak zresztą cała strategia, rozwiązania otwarte na
rozwiązania rynkowe i aktywność gospodarczą przedsiębiorczych obywateli naszego kraju.
Uwaga ta dotyczy także innych obszarów i całej strategii.
VI. Promocja przedsiębiorców i gospodarki polskiej za granicą
1. W odniesieniu do omawianego tematu niektóre propozycje podane w SOR są bardzo
konkretne. Dowiadujemy się więc, że w drodze ewaluacji doświadczeń z działań
poprzedników, wyselekcjonowanych zostało 12 branż, dla których zostanie opracowany
szczegółowy zakres programu promocji, którego realizacja nastąpi w dwóch trzyletnich
etapach, rozdzielonych oceną efektywności. Program wykonywany będzie przy udziale
instytucji koordynowanych przez Polski Fundusz Rozwoju, które zapewnić mają konkretne,
nazwane elementy wsparcia (finansowanie, ograniczanie ryzyka, doradztwo).
W ramach Grupy PFR utworzony ma zostać nowy podmiot, który skoordynuje na poziomie
krajowym działania związane ze wspieraniem przedsiębiorców w ich internacjonalizacji.
Niestety, w tym miejscu konkretność SOR kończy się i nie znajdujemy w niej – wbrew
wcześniejszym zapowiedziom - bliższego omówienia ani trybu utworzenia tego podmiotu, ani
zakresu jego kompetencji w relacji do obecnie istniejących agend i komórek rządowych.
2. Daleko idącą jest natomiast zapowiedź utworzenia nowej sieci biur zagranicznych
wspierających przedsiębiorców. W domyśle, ma ona zastąpić obecną sieć Biur WPHI,
rozmieszczoną w mało przemyślany sposób i o wyłącznie pasywnych zadaniach. Niestety, w
SOR nie podano ani jednej informacji kierunkowej, czym miałaby się nowa sieć różnić od
starej – zadaniowo, organizacyjnie, kadrowo i terytorialnie. Można więc obawiać się, że
znane już uprzednio ambitne plany utworzenia sieci wspierającej przedsiębiorców w trybie
aktywnym, lobbingowo i z pełnym wykorzystaniem potencjału placówek dyplomatycznych,
została zarzucona. Uderzające jest też kompletne pominięcie roli polskich placówek
dyplomatycznych i zadań dla ambasadorów we wspieraniu i promowaniu polskich
przedsiębiorców.
6
3. SOR prawidłowo identyfikuje polską ofertę eksportową jako mało innowacyjną, a polskie
przedsiębiorstwa jako o małej internacjonalizacji. W obu aspektach nakreślono plany zmiany
tej sytuacji, trudno jednak nazwać te działania jako wnoszące jakąś nową jakość.
VII. Redukcja barier prawnych i kosztów regulacyjnych związanych z
wykonywaniem działalności gospodarczej.
1. Działania deregulacyjne mają tak długą historię, że kolejne zapowiedzi pod tym samym
hasłem, ale bez konkretów, należy przyjąć bardzo sceptycznie – bardziej jako kierunek
myślenia, niż zapowiedź konkretnych działań. Opinię taką potwierdza sposób, w który
zapowiedziana jest tzw. „Konstytucja dla biznesu” - nowy, spójny akt całościowo
regulujący zasady prowadzenia biznesu w Polsce. Mimo, że już za poprzedniego rządu ten
akt prawny był praktycznie omówiony i przygotowany, obecnie realizacja przesuwana jest z
niezrozumiałych powodów na okres do 2020 r.! Jest to więc regres wobec wcześniejszych
zapowiedzi szybkiej (2016?) finalizacji prac nad tą bardzo istotną dla zmiany pozycji
przedsiębiorcy w Polsce ustawą.
Nazwa „Konstytucja” sugeruje, że ma to być akt logicznie nadrzędny nad innymi ustawami
dziedzinowymi, nie znajduje to jednak potwierdzenia w tekście SOR. Nie towarzyszą temu
opisowi żadne nazwane działania - nie znajdziemy sprecyzowania żadnego obszaru, który
miałby być przez nową ustawę na nowo skodyfikowany (kwestie kontroli, odpowiedzialności
urzędników, przełamana barier asekuranctwa urzędniczego, zasady odpowiedzialności firm,
zwiększenie sprawności sądów gospodarczych etc.). W tej materii nie ma więc żadnego
postępu co najmniej od 2014 roku.
2. SOR nie definiuje drogi do zmniejszania obciążeń biurokratycznych. Podstawowa
konstatacja obecna w życiu publicznym, że efekty deregulacyjne i upraszczające prawo
osiągnąć można tylko poprzez nowe napisanie wielu ustaw – nie znajduje w SOR
odzwierciedlenia.
VIII. Obszar Instytucje prorozwojowe i strategiczne zarządzanie rozwojem
Cenne są otwarte i słuszne diagnozy o utrzymujących się „…dysfunkcjach instytucji
publicznych, koncentrujących się na wypełnianiu procedur, a nie na efektach
podejmowanych działań”.
Tzw. kierunki interwencji SOR grupuje w 4 obszarach:
- Zwiększenie sprawności funkcjonowania instytucji państwa, w tym administracji,
- Wzmocnienie aktywności administracji na rzecz współpracy, partnerstwa i kapitału
społecznego, poszerzona partycypacja społeczna,
- Wzmocnienie strategicznej koordynacji i zarządzania politykami publicznymi,
- Integracja planowania przestrzennego z programowaniem rozwoju społecznogospodarczego.
W podanych obszarach nakreślonych jest kilkadziesiąt kierunków szczegółowych, co do
których celowości nie można mieć zastrzeżeń. Jednak już niektóre proponowane
rozwiązania są wątpliwe. Jaką np. wartość dodaną będzie miał Państwowy Fundusz
Celowy „Zdrowie” ponad likwidowany NFZ? Co oznacza „Zapewnienie dostępu obywateli
7
do właściwie zorganizowanego wymiaru sprawiedliwości”? Według jakich zasad i celów
aktualizowany będzie system zarządzania rozwojem w Polsce? Tego wszystkiego SOR nie
wyjaśnia, ani nawet nie przybliża.
Są też jednak pozytywne elementy w tym obszarze. Powstać ma, a właściwie zostać
reaktywowany, rządowy ośrodek studiów strategicznych, pracujący m.in. dla Min.
Rozwoju jako centralnego ośrodka zarządzającego rozwojem kraju. Stworzony ma być
Kodeks Urbanistyczno-Budowlany - kompleksowa regulacja usprawniająca proces
inwestycyjno-budowlany.
Grzechem głównym SOR w omawianym obszarze jest zupełny brak stwierdzeń typu
„nakreślony cel zostanie osiągnięty poprzez ...”
IX. Pakiet rozwiązań dla MSP
1. Diagnozę stanu małych i średnich polskich firm przygotowano wspólnie dla
przedsiębiorstw z sektora nierolnego oraz rolnego, ale o ile dla tych pierwszych można ją
uznać za trafną, to w odniesieniu do gospodarstw rolnych nie jest ona prawidłowa. Nie
przedstawia pełnego obrazu przyczyn wpływających na niską efektywność małych i średnich
przedsiębiorstw rolnych, ponieważ przedsiębiorstwa te potraktowano tak jak byłyby to firmy
pozarolnicze, tylko zlokalizowane na wsi. Tymczasem specyfika tych firm i unijne dopłaty do
działalności tak mocno determinują statystyczny obraz ich wyników, że zarówno ich
diagnoza jak i kierunki przedsięwzięć poprawiających efektywność nie wydają się
odpowiednie i powinny zostać omówione odrębnie. Stąd też w niniejszej ocenie pominięto te
kwestie Programu, które odnoszą się do gospodarki rolnej.
2. Na podstawie określonych w diagnozie przyczyn gorszej niż w UE efektywności
funkcjonowania polskich firm podjęto próbę sformułowania kierunków działań
interwencyjnych Państwa, mających poprawić tę sytuację w perspektywie do roku 2020.
Zaproponowano działania z zakresu otoczenia prawnego, otoczenia instytucjonalnego,
finansowania inwestycji i rozwoju oraz wsparcia kompetencji zawodowych.
Charakterystyka narzędzi interwencji Państwa:
- Propozycji działań interwencyjnych zawartych w Strategii jest dość dużo.
- Propozycje te mają jednak bardzo różny stopień doprecyzowania. Obok działań
konkretnych takich jak np. dopuszczenie mediacji w relacjach z organami administracji,
implementacja TESTU MIŚ przy tworzeniu aktów prawnych, odstępowanie w
określonych sytuacjach od kar dla przedsiębiorców lub ich rozłożenie na raty,
skrócenie
postępowań
sądowych,
powołanie
przez
MRiPFR
Akademii
Przedsiębiorczości dla menadżerów, niższa stawka CIT dla MŚP, szersze wspieranie
środkami unijnymi zakupów know-how, stworzenie przez MR systemu informacyjnego
dla eksportu, opracowanie nowych rozwiązań prawnych dla firm rodzinnych oraz dla
powołania do życia prostej spółki akcyjnej, stworzenie systemu wsparcia środkami UE
firm będących „w kłopotach” itp., bardzo wiele rozwiązań określono w sposób ogólny;
tak że nie wiadomo co będzie realizowane i dokładnie o co chodzi.
- Niektóre sformułowane w Programie propozycje są już obecne – w sposób jawny –
dyskredytowane przez członków rządu lub działania rządu idą w zupełnie innym
kierunku np. projekt ustawny Ministra Z. Ziobro o odbieraniu firm właścicielom i
oddawaniu ich w zarząd zewnętrzny do czasu wyjaśnienia sprawy, gdy istnieje
8
podejrzenie działania przestępczego, stworzenie Konstytucji dla Biznesu, Ustawa o
energii odnawialnej, brak akceptacji przez instytucje kontrolne projektu ograniczenia
kontroli w przedsiębiorstwach. Jak zatem mają one wpływać na realizację strategii
skoro w rządzie nie ma jednolitego poglądu co do ich funkcjonowania?
- Bazą finansową bardzo wielu ujętych w Programie działań interwencyjnych są środki z
dotacji UE, a jednocześnie wydatkowanie tych środków jest bardzo opóźnione; część
zaś projektów już uruchomionych zupełnie nie przystaje do założeń zawartych w
Strategii.
-
W Strategii znalazły się propozycje, co do których już obecnie negatywnie
wypowiedziała się RDS (i nie tylko RDS) – chodzi o konsolidacje instytucji
kontrolujących produkcję żywności lub też koncepcja stworzenia, których budzi
ogromne wątpliwości jak w przypadku powołania Polskiego Holdingu Spożywczego.
-
Wiele sformułowanych propozycji wymaga znalezienia w budżecie dodatkowych
środków finansowych, a już obecnie realizacja planów budżetowych na rok 2017 jest
bardzo napięta. Dotyczy to finansowania nowych projektów inwestycyjnych, powołania
nowych instytucji (Polska Akademia Spożywcza, Platforma Żywnościowa, Akademia
Przedsiębiorczości), rozbudowania skali gwarancji, poręczeń i preferencji kredytowych
itp.
-
W nielicznych tylko przypadkach określono w dokumencie podmiot realizujący
wskazane w Strategii zadanie oraz skalę niezbędnych na ten cel środków finansowych
i ich źródło.
Stwierdzić zatem należy, że w istocie Ministerstwo Rozwoju podjęło próbę sformułowania
narzędzi, jakie powinny być wykorzystane dla realizacji celów, ujętych w omawianym
dokumencie. Należy jednak uszczegółowić charakter większości działań, określić
realizatorów poszczególnych zadań, koszty tych prac i źródła pochodzenia środków
finansowych na nie przeznaczanych. Dopiero wówczas będzie można ocenić realność
zamierzeń zawartych w Strategii.
3. W zakresie niektórych, ale bardzo ważnych kwestii, konieczne jest również uzgodnienie w
ramach rządu poglądów odnośnie sposobu realizacji Strategii, gdyż obecnie postępowanie
wybranych resortów i podległych im instytucji jest sprzeczne z ideami zawartymi w
omawianym dokumencie.
X. Podstawowe źródła finansowania strategii do roku 2020
1. Tabela 4 na stronie 217 jest zatytułowana „Źródła finansowania Strategii na rzecz
odpowiedzialnego rozwoju do 2020 r.”
Tabela pokazuje duże wydatki i dochody, głównie publiczne, już w roku 2015, a więc
przed pojawieniem się projektu strategii. Są tam bowiem m. in. wydatki na projekty
finansowane ze środków unijnych oraz wydatki budżetowe na służbę zdrowia finansowane
składką zdrowotną i wydatki na szkolnictwo finansowane podatkami. Ta tabela świadczy
niestety o
kompletnie niepoważnym potraktowaniu problemu finansowania strategii.
Poprawne podejście powinno wycenić koszt inicjatyw wydatkowych ściśle związanych z
proponowaną strategią i pokazać nowe źródła dochodów, dzięki którym ten koszt jest
finansowalny bez wzrostu zadłużenia. Punktem wyjścia powinna być „Strategia”, a ściślej
nowe elementy w tej strategii po stronie dochodów i wydatków, a nie dochody i wydatki,
które miały miejsce i miałyby miejsce gdyby tej strategii nie było.
9
W rozdziale o kapitale dla rozwoju, autorzy przywołują bardzo ważne fakty:
„W latach 2004-2014 stopa oszczędności brutto wynosiła w Polsce średnio 17,8%, podczas
gdy w Niemczech 26,2%, a w Czechach 24,2%. Szczególnie niski jest poziom oszczędności
gospodarstw domowych. W latach 2006-2014 sięgał on 2,2% PKB, podczas gdy w
Czechach wynosił 6,5%, a w Niemczech 11,1%. Średnia dla UE wynosiła 7,4%”.
Oszczędności krajowe pochodzą z trzech źródeł: gospodarstwa domowe, sektor rządowy
oraz sektor przedsiębiorstw. W Polsce gospodarstwa domowe oszczędzają istotnie bardzo
niewiele, a sektor rządowy ma wręcz systematycznie oszczędności ujemne, wynoszące w
okresie transformacji średnio około 4% PKB rocznie. Oszczędzają tylko przedsiębiorstwa,
ale część tych oszczędności przejmuje sektor rządowy. Aby zwiększyć oszczędności
krajowe o 10 pp. PKB, co proponuje Strategia, wystarczy wyeliminować deficyt sektora
finansów publicznych oraz spowodować aby gospodarstwa domowe zwiększyły własną
stopę oszczędności o 6 pp. PKB. Te oszczędności trafiłyby do firm rodzinnych,
finansowałyby większe budownictwo mieszkaniowe oraz inwestycje średnich i dużych firm
poprze sektor bankowy oraz giełdę papierów wartościowych.
Wicepremier Morawiecki często zauważa, że inwestycje zagraniczne i zobowiązania
kapitałowe Polski wobec zagranicy to aż koło 100% PKB. Gdyby oszczędności gospodarstw
domowych były przez ostatnie 25 lat o 6 pp. PKB wyższe niż były w rzeczywistości, to
kapitał krajowy byłby wyższy o 150% PKB. W takiej sytuacji rola kapitału zagranicznego
mogłaby być dużo mniejsza. Te liczby pokazują, że sukces strategii obecnego rządu w
perspektywie długofalowej zależy w bardzo wysokim stopniu od tego, czy uda się
doprowadzić do znacznego wzrostu skłonności do oszczędzania gospodarstw
domowych oraz do eliminacji deficytu w finansach publicznych.
W dokumentach ministerstwa rozwoju po raz pierwszy pojawiły się propozycje działań
nakierowanych na stymulowanie oszczędności gospodarstw domowych. Omówienie tych
propozycji zajmuje niewiele miejsca, ale to potencjalnie najważniejsza część całej Strategii.
Ta część wymaga jednak dużo solidniejszej analizy. Autorzy strategii proponują założyć
spadek deficytu sektora finansów publicznych, ale spadek powolny i do roku 2020 niewielki.
W dodatku nie ma w dokumencie pokazania, że taki umiarkowany spadek jest możliwy.
Należy się obawiać, że ta część strategii „wisi” niemal całkowicie na sukcesie w
uszczelnianiu systemu podatkowego.
W samym dokumencie bardzo eksponowana jest rola Polskiego Funduszu Rozwoju.
Tymczasem według Tabeli 4 dokumentu „Strategii” średnioroczne wydatki inwestycyjne
tego funduszu w latach 2016-2020 mają wynieść około 22 mld zł, czyli około 5% wszystkich
wydatków inwestycyjnych. Zatem rzeczywista rola tego funduszu, całkiem marginesowa
teraz, ma i musi pozostać marginesowa także w przyszłości.
2. Autorzy projektu Strategii ograniczają swoją projekcję deficytu sektora finansów
publicznych do lat 2017-2020, chociaż dokument dotyczy także lat 2020-2030. Projekt nie
może rozstrzygać losu wyborczych propozycji PiS-u, ale powinien zająć wyraźne stanowisko
w następujących kwestiach:
- deficyt sektora finansów publicznych powinien oscylować w przedziale od nadwyżki 3%
PKB do deficytu 3% PKB, a nie, jak dotąd od roku 1991, w przedziale od deficytu 2%
PKB do deficytu 8% PKB;
10
- dług publiczny Polski jest w zbyt wysokim stopniu długiem zagranicznym, co zwiększa
ryzyko niestabilności ;
- wysokie rentowności skarbowych papierów wartościowych, dużo wyższe niż w
przypadku krajów sąsiednich należących do UE, świadczą o niskim kapitale zaufania do
Polski na światowych rynkach finansowych i wymagają znacznego obniżenia w
najbliższych 10-15 latach
relacji rynkowego długu publicznego do PKB,
perspektywicznie najlepiej do poziomu poniżej 30%, przynajmniej do poziomu poniżej
40%;
- eskalacja sporu wobec TK i generalnie władzy sądowniczej zwiększa niepewność,
obniża wiarygodność kredytową Polski i podwyższa ryzyko inwestycyjne, w rezultacie
zniechęca do inwestycji;
- Krajowe reguły liczenia deficytu państwa i rynkowego długu publicznego powinny być
zmienione, być taka same jak ESA 2010, przyjęte przez Eurostat w roku 2013 dla krajów
UE;
Dokument „Strategia” powinien też poinformować i poddać dyskusji publicznej dane – na
dzisiaj i prognozowane do roku 2030 – w odniesieniu do państwowego systemu
emerytalnego o tzw. implicit public debt.
XI. Propozycje uzupełnień
Uważna analiza kierunków Strategii oraz doświadczenia praktyczne BCC upoważniają do
złożenia w kontekście Strategii określonych uzupełnień:
1. Precyzyjne określenie źródeł finansowania strategii. Przedstawienie metod
podniesienia krajowych oszczędności o proponowane 10% PKB, w tym stworzenie
systemu zachęt i narzędzi umożliwiających pobudzenie oszczędności gospodarstw
domowych. Opracowanie kampanii mającej na celu uświadomienie społeczeństwu
konieczności zwiększenia oszczędności krajowych.
2. Rozważenie propozycji dotyczących reform finansów publicznych, zwłaszcza w
części wydatków prawnie zdeterminowanych (tzw. sztywnych) oraz przygotowanie
pogłębionej analizy realności proponowanego obniżenia deficytu finansów
publicznych do 2030 roku.
3. Przyjęcie założenia o obniżeniu w najbliższych 10–15 latach relacji rynkowego długu
publicznego do PKB oraz zmianę krajowych reguł liczenia deficytu państwa i
rynkowego długu publicznego na takie same jak ESA 2010, przyjęte dla krajów UE
przez Eurostat w 2013 r.
4. Przyjęcie zasad reformy kształcenia wyższego i zawodowego. Zmianę systemu
finansowania nauki, szczególnie jednostek naukowo–badawczych w celu
stymulowania współpracy z przemysłem.
5. Uzupełnienie Strategii o program, który zapobiegnie przewidywanemu przez
11
demografów bardzo dużemu i dość szybkiemu spadkowi liczby ludności Polski do
połowy obecnego wieku. Powinien to być program dużo bardziej efektywny niż 500+.
6. Przygotowanie wizji rozwoju systemu ubezpieczeń społecznych, w tym procesu
ograniczania przywilejów emerytalnych i podwyższenia wieku emerytalnego.
7. Doprecyzowanie rozdziału Strategii pn. „Program Budowy Kapitału”, m.in. w
kontekście propozycji finansowania inwestycji za pomocą dłużnych papierów
wartościowych, emitowanych przez polskie firmy oraz przez Pracownicze Programy
Emerytalne.
8. Nadanie znacznie większej rangi rozwojowi odnawialnych źródeł energii (OZE), by
oddalić groźbę przeinwestowania w energetykę węglową. Wyraźne nakreślenie
podejścia rządu do energetyki jądrowej. Uwzględnienie w systemie rozwoju tzw.
energetyki rolnej.
9. Likwidację politycznego nadzoru nad spółkami Skarbu Państwa.
10. Uporządkowanie nadzoru właścicielskiego nad szpitalami.
11. Włączenie do Strategii bankowości spółdzielczej.
12. Dopracowanie roli i zadań samorządu terytorialnego w realizacji Planu i Strategii na
rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.
13. Nadanie większej rangi dialogowi społecznemu, zwiększającemu zaufanie obywateli
do państwa i porozumienie ponad podziałami politycznymi oraz rozwijającemu
partnerstwo publiczno-prywatne.
14. Doprecyzowanie zagadnień związanych z poprawą
przedsiębiorców i gospodarki polskiej za granicą.
skuteczności
15. Opracowanie i wdrożenie nowych rozwiązań wyrównujących
infrastrukturalne w Polsce ze standardami Unii Europejskiej.
promocji
standardy
16. Przeprowadzenie rozróżnienia między wysoką innowacyjnością polskiej gospodarki a
niską innowacyjnością polskiego sektora B&R, koniecznego dla prawidłowego
określenia operacyjnych kierunków działania rządu w realizacji Strategii.
17. Przeprowadzenie rozróżnienia między niskimi płacami za godzinę pracy w Polsce a
wysokimi kosztami pracy na jednostkę produktu przy określaniu czynników
wpływających na wzrost PKB.
18. Bardziej konkretne sformułowanie metod realizacji Strategii, z precyzyjnym
przedstawieniem analiz wskazujących na to, że zaproponowane działania są w stanie
rządowe cele osiągnąć.
19. Jednoznaczne określenie zasad odchodzenia od „Polski resortowej”, tj. warunków
udziału poszczególnych ministerstw w realizacji Strategii przez rząd.
12
20. Bardziej wyraźne odniesienie się Strategii do tzw. pomocy dla frankowiczów,
przedwyborczych deklaracji wprowadzenia kwoty wolnej od podatku PIT i obniżenia
wieku emerytalnego.
Kontakt:
Marek Goliszewski
prezes BCC, przewodniczący Gospodarczego Gabinetu Cieni BCC
tel. 582 61 00
e-mail: [email protected]
Witold Michałek
ekspert BCC ds. gospodarki, legislacji i lobbingu
minister ds. procesu stanowienia prawa w Gospodarczym Gabinecie Cieni BCC
tel. 605 426 959
e-mail: [email protected]
Emil Muciński
rzecznik, Instytut Interwencji Gospodarczych BCC
tel. 602 571 395, 22 58 26 113
e-mail: [email protected]; [email protected]
Business Centre Club istnieje od 1991 roku. Liczba członków Grupy BCC składającej się z Klubu BCC, Związku
Pracodawców BCC, konfederacji pracodawców BCC i Studenckiego Forum BCC wynosi ok. 2000. Wśród
członków BCC znajdują się największe korporacje krajowe i zagraniczne. Członkami Klubu są także uczelnie
wyższe, wydawnictwa, szpitale, prawnicy, dziennikarze, naukowcy, lekarze, wojskowi i studenci. BCC koncentruje
się na działaniach na rzecz rozwoju gospodarki i pomocy przedsiębiorcom. BCC jest członkiem Rady Dialogu
Społecznego. Działa w 250 miastach i 24 lożach regionalnych na terenie całej Polski. Koordynatorem wszystkich
działań BCC jest Marek Goliszewski. Kontakty prasowe: http://www.bcc.org.pl/Eksperci.244.0.html Więcej:
http://www.bcc.org.pl oraz: http://www.facebook.com/pages/Business-Centre-Club/301754142096
13