Ekspertyza prawna prof. B. Banaszaka na temat zgodności z

Prof. zw dr hab. Bogusław Banaszak
Ekspertyza prawna na temat zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 8 marca
2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach
naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (tekst po poprawkach Senatu).
Przedmiotem niniejszej ekspertyzy jest ogólna ocena opiniowanej ustawy pod kątem
zgodności wszystkich jej przepisów z Konstytucją RP. Z oczywistych względów poddane
analizie zostaną tylko te z nich, które w moim przekonaniu są sprzeczne z Konstytucją.
Należą do nich:
1. Art. 1 p. 13 wprowadzający do ustawy o szkolnictwie wyższym nowy art. 13a
Nowo wprowadzona regulacja przewiduje, że uczelnia monitoruje kariery zawodowe
swoich absolwentów w celu dostosowania kierunków studiów i programów kształcenia do
potrzeb rynku pracy, w szczególności po trzech i pięciu latach od dnia ukończenia studiów.
Nakłada to na uczelnie obowiązki i ustawodawca nie wskazuje środków finansowych na
pokrycie realizacji tych obowiązków. O ile w przypadku uczelni publicznych, które są
finansowane z budżetu źródło tych środków jest oczywiste, o tyle w przypadku uczelni
niepublicznych sytuacja jest niejasna. Jakiekolwiek zobowiązania o charakterze finansowym
inaczej należy traktować w przypadku uczelni publicznych, a inaczej w przypadku uczelni
niepublicznych w części, której zobowiązania te nie są finansowane z budżetu państwa. W
opiniowanym przypadku ustawodawca równo traktuje podmioty niejednakowe a o
zróżnicowaniu uczelni publicznych i niepublicznych rozstrzygnął sam ustrojodawca w art. 70
ust. 2 zd. 2 Konstytucji. Nieuwzględnienie przez ustawodawcę tego zróżnicowania stanowi
ewidentne naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1). Już od początku swojego istnienia TK
określił istotę zasady równości polegającą na tym, że równo należy traktować „wszystkie
podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu” 1.
Podmioty niejednakowe nie mogą więc być traktowane tak samo. Należy podkreślić, ze
zgodnie z orzecznictwem TK „przyjąć […] należy, że zakres podmiotowy zasady równości
1
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1988 roku, Warszawa 1989, s. 14; szerzej na temat głownych
tendencji w orzecznictwie TK dotyczącym zasady równości w pierwszym okresie działalności TK zob. K.
Działocha, Równość wobec prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce w: L. Garlicki i J.
Trzciński (red.), Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Wrocław 1990, s. 141 – 158.
rozciągnięty został w art. 32 na ‘ogół osób’, objął więc tak osoby fizyczne jak i prawne” 2, a
więc bez wątpienia też szkoły wyższe.
Konieczność
podjęcia
przez
uczelnie
niepubliczne
określonych
działań
i
przeznaczenia na nie środków finansowych stanowi ingerencję w konstytucyjnie
gwarantowaną im w art. 22 wolność działalności gospodarczej. Należy tu podkreślić, że
według Sądu Najwyższego objęcie zakresem tej wolności uczelni niepublicznych nie budzi
żadnych wątpliwości3.
Zgodnie z orzecznictwem TK ograniczenie wolności działalności gospodarczej musi
być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności
gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. W założeniu więc
celowe wprowadzanie na gruncie ustawy pewnych ograniczeń stanowić ma gwarancje
prawidłowego funkcjonowania państwa i ochrony prawnej jego obywateli 4. Wskazane w
ustawie ograniczenie nie spełnia tych warunków i trudno uznać je za związane z realizacją
zadań państwa, skoro brak jest jakichkolwiek mechanizmów kontroli ze strony państwa nad
jego przestrzeganiem.
Zasadność ograniczeń wolności gospodarczej uzasadniać powinien ważny interes
publiczny. Konstytucja go nie definiuje, ale w orzecznictwie TK i w nauce powszechnie
przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę
środowiska, zdrowia publicznego oraz moralności publicznej5. W opiniowanym przypadku
ustawodawca wskazuje, że tym interesem publicznym jest dostosowania kierunków studiów i
programów kształcenia do potrzeb rynku pracy. Osiągniecie jednak celu wskazanego przez
ustawodawcę możliwe jest wyłącznie o badania prowadzone w skali makroekonomicznej
przez różne niezależne ośrodki. Koniecznym byłoby uwzględnienie oddziaływania różnych
czynników na rynek pracy. Zadanie to przekracza możliwość jednej uczelni wyższej. W
istocie więc mamy do czynienia z nadużyciem rozumienia interesu publicznego gdyż dobra
chronione nie mogą stanowić kryterium jednoznacznie wskazującego na przyjęty w ustawie
sposób ograniczeń wolności gospodarczej i tym samym trudno uznać, że go uzasadniają.
Ponadto należy zwrócić uwagę na art. 51 Konstytucji gwarantujący ochronę danych
osobowych. Ustawodawca nakładając na uczelnie obowiązek monitorowania karier
zawodowych absolwentów nie określa ani na czym ma polegać monitorowanie, ani jakie dane
2
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy z. 2/ 1999, s. 158.
Por. uchwała SN z 03.07.2003 r. III CZP 38/3, OSNC 2004/9/134K; wyrok SN z 07.04.2004 r. III SK 22/04,
OSN ZU Izba pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych.
4
OTK w 1992 r., cz. II, s. 150.
5
Por. np. L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności na tle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 10/2001, s. 5 i n.
3
2
uczelnie mają pozyskiwać, ani jak mają pozyskiwać dane osobowe podlegające ochronie. W
przypadku tych ostatnich nie będzie zresztą możliwe pozyskanie w sposób zgodny z prawem.
Monitorowanie stanie się więc w części nierealne.
W tym kontekście należy tez zauważyć, że zastosowanie przez ustawodawcę terminów
nie do końca określonych w normach nakładających obowiązki stanowi naruszenie
wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady
zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez nie stanowionego oraz zasada
bezpieczeństwa prawnego obywateli. „Zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych,
które nakazywałyby obciążenie obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia zasad
postępowania odpowiednio jasnych, umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich
praw”6. Zasada ta wymaga również, aby
przepisy prawa były, jak podkreśla TK:
„formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia
przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego
ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do
treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja
przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych
praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie”7.
Zastosowanie przez ustawodawcę w omawianym przepisie terminów nie do końca
określonych
stanowi
ponadto
równocześnie
naruszenie
wynikającej
z
zasady
demokratycznego państwa prawnego zasady dostatecznej określoności. Można z niej
wyprowadzić nakaz stanowienia norm jednoznacznych i przez to zrozumiałych dla adresatów,
nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Ma to szczególne znaczenie w przypadku
regulacji odnoszących się do obowiązków. TK podkreślił, że „jeżeli dany przepis nakłada na
jednostki określone obowiązki, […] to przesłanki aktualizujące obowiązek powinny być
określone w sposób wykluczający niejednoznaczność”8.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 13 opiniowanej ustawy
narusza art. 2, 22 i 32 ust. 1 i jest niezgodny z art. 51 Konstytucji RP.
2. Art. 1 p. 25 nowelizujący art. 35 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym.
6
OTK w 1992 r., cz. II, Warszawa 1993, s. 86.
OTK ZU 9/A/2007, poz. 106.
8
OTK ZU 3/A/2007, poz. 26.
7
3
Znowelizowany art. 35 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym przewiduje, że rektor
uczelni przedstawia w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku
sprawozdawczym ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego sprawozdanie z
wykonania planu rzeczowo-finansowego.
Nakłada to na wszystkie uczelnie te same
obowiązki bez różnicowania ich sytuacji prawnej. Ta zaś w kwestiach finansowych jest
zróżnicowana. muszą Aby uznać za zgodne z Konstytucją RP nieuwzględnienie tego
zróżnicowania pozostawać musiało by ono w związku z innymi wartościami, zasadami czy
normami konstytucyjnymi uzasadniającymi takie samo traktowanie podmiotów różnych. To zaś z
ustawy nie wynika.
Dla uzasadnienia naruszenia w opiniowanym przepisie art. 32 ust. 1
Konstytucji powtórzyć można by już sformułowane wyżej w punkcie 1 opinii uwagi
dotyczące braku dyferencjacji podmiotów jednakowych.
Poddając
kontroli
ministra
wykonania
planu
rzeczowo
finansowego
uczelni
niepublicznych ustawodawca narusza wolność działalności gospodarczej gwarantowaną w art.
20 Konstytucji. Uczelnie te – w odróżnieniu od uczelni publicznych mogą powoływac się na
art. 20, gdyż zgodnie z orzecznictwem TK adresatami zasady wolności gospodarczej są
„osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących
człowiekowi i obywatelowi”, a „formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do
państwa i innych państwowych (też gospodarczych) jednostek organizacyjnych w szerokim
tego słowa znaczeniu. Nie są one bowiem adresatami konstytucyjnych gwarancji wolności
działalności gospodarczej”9.
Zasada wolności gospodarczej oznacza swobodę podejmowania i prowadzenia
działalności gospodarczej w dowolnie wybranych formach prawnych oraz na zasadzie
samodzielności, chociaż bez naruszenia interesów publicznych. Odnosi się to niewątpliwie
także do wykonania planu rzeczowo finansowego i władze publiczne nie powinny mieć
żadnych możliwości w jego ingerencję w części, w której uczelnia nie korzysta z funduszy
publicznych. Samo zaś pozyskiwanie informacji o wykonaniu tego planu wymaga również
szczególnego uzasadnienia interesem publicznym, a takowego ustawodawca nie wykazał.
Nałożenie na rektorów uczelni niepublicznych obowiązku przewidzianego w
znowelizowanym art. 35 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi równocześnie
nieuzasadnione ograniczenie wolność działalności gospodarczej. Dla uzasadnienia naruszenia
w opiniowanym przepisie art. 22 Konstytucji powtórzyć można by już sformułowane wyżej w
punkcie 1 opinii uwagi dotyczące dozwolonych konstytucyjnie kryteriów implikujących te
ograniczenia.
9
OTK ZU 4/2001, poz. 82.
4
Opiniowany przepis narusza też konstytucyjnie gwarantowaną w art. 70 ust. 5 autonomię
szkół wyższych w odniesieniu do szkół niepublicznych. Autonomia ta oznacza nie tylko
niezależność w ramach obowiązującego porządku prawnego prowadzenia badań naukowych i
kształceniu, ale obejmuje warunkującą tę działalność sferę wykonania planu rzeczowo
finansowego.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 26 opiniowanej ustawy
narusza w odniesieniu do uczelni niepublicznych art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 70 ust. 5
Konstytucji RP.
3. Art. 1 p. 36 nowelizujący art. 48 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym
Art. 48 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym w nowym brzmieniu stanowi, że powołując
członków Państwowej Komisji Akredytacyjnej, minister właściwy do spraw szkolnictwa
wyższego uwzględnia wymóg reprezentowania w składzie Komisji przedstawicieli
wszystkich obszarów kształcenia oraz zapewnia conajmniej 30 % udział kobiet w jej składzie.
W świetle tej regulacji powstaje pytanie, czy z praw sformułowanych w art. 33 ust. 2
Konstytucji można wyprowadzić nakaz wprowadzenie procentowych kwot dla udziału
przedstawicieli kobiet w składzie PKA i czy rozwiązanie takie nie rodzi zastrzeżeń, właśnie z
punktu widzenia zasady równości ?
Nadal zachowuje aktualność stanowisko TK z 1987 r. uznające za niezgodne z zasadą
równości istnienie równych limitów przyjęć na studia medyczne dla kobiet i mężczyzn, gdyż
wobec nierównej ilości kandydatów „prowadzi to do stawiania różnych wymagań w kwestii
dostępu na studia wyższe”10 przedstawicielom obu płci. Sytuacja wprowadzenia różnych
wymagań mogłaby także zaistnieć w przypadku wprowadzenia limitów lub parytetów obu
płci przy zatrudnianiu, czy też awansowaniu. Nie inaczej rzecz przedstawia się w przypadku
uczestnictwa przedstawicieli obu płci w pracach organów kolegialnych władz publicznych.
W orzecznictwie TK nie utożsamia się zasady równości z zakazem różnicowania.
TK
nie
wyklucza
preferowania
pewnych
grup
(dyskryminacja
pozytywna,
uprzywilejowanie wyrównawcze), gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do
faktycznej równości11. Ma to szczególne znaczenie dla realizacji zasady równego
traktowania. TK wielokrotnie wskazywał przy tym, że nie można zasady
równouprawnienia płci wyizolować od innych zasad konstytucyjnych, a w
10
11
OTK w 1987 roku, Warszawa 1988, poz. 2.
Ibidem s. 377-380; Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1992 roku, cz. I, Warszawa 1992, s. 133.
5
szczególności omawiać ją w oderwaniu od ogólnej zasady równości12. Nie można jej
utożsamiać z dążeniem do zacierania różnic między ludźmi. Już w 1987 r. TK wskazał
np., że przyznane kobietom dodatkowe (w stosunku do mężczyzn) uprawnienia
„uwzględniają uwarunkowania biologiczne i rodzinne, a także mają na celu
przezwyciężenie tradycyjnych poglądów panujących w społeczeństwie. Stanowią przeto
pewną formę rozszerzania i umacniania statusu i roli kobiety – wyrażają więc tendencję
mającą na względzie zagwarantowanie w praktyce poprzez równouprawnienie zasady
równości”13.
Art. 48 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym w nowym brzmieniu ustalając parytet dla
kobiet w składzie PKA nie realizuje tych tendencji i w istocie narusza art. 32 i art. 33
Konstytucji. Ustawodawca nie zapobiegł, aby wprowadzenie kryterium płciowego przy
dokonywaniu nominacji nie prowadziło do zaistnienia różnych wymagań dla przedstawicieli
obu płci i do surowszej selekcji mężczyzn, gdy ilość kandydatów tej płci do PKA
przewyższałaby znacznie ilość kandydatek.
Zasada równouprawnienia (art. 33 Konstytucji) odnosi się do „kobiet i
mężczyzn”. Z niewiadomych przyczyn ustawodawca podaje w art. 48 ust. 4 ustawy o
szkolnictwie wyższym w nowym brzmieniu tylko parytet udziału kobiet łącząc go z
wyrażeniem „co najmniej” i pomija jakiekolwiek gwarancje dla udziału mężczyzn w
składzie PKA. W skrajnym przypadku minister zrealizowałby nakaz ustawodawcy
powołując w skład PKA same kobiety, gdyż 100% to na pewno „co najmniej 30%”.
Stanowiłoby to ewidentne naruszenie konstytucyjnej zasady równości, ale pozostawało
w zgodzie z regulacją ustawową.
W tym miejscu na marginesie warto zauważyć, że problem ten zauważono w trakcie prac
legislacyjnych, ale ustawodawca go zlekceważył14.
12
Por. OTK w 2000 r, cz. I, Warszawa 2000, s. 263 i podane tam orzeczenia.
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1987 roku, Warszawa 1988, s. 29.
14
W opinii przygotowanej 28.2.2011 r. dla Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu Sz. Giderowicz pisał:
„Uzasadnioną wydaje się propozycja poprawki, zakładająca, że wymóg zapewnienia udziału co najmniej 30%
kobiet w składzie Polskiej Komisji Akredytacyjnej, powinien wanalogiczny sposób dotyczyć mężczyzn. Przepis
art. 48 ust. 4 zakłada bowiem, że ustawodawca wprowadzając ustawowy wymóg co najmniej 30% udziału kobiet
w składzie Polskiej Komisji Akredytacyjnej dopuszcza jednocześnie możliwość zasiadania w radzie mniej niż
30% mężczyzn. Zakładać bowiem można, że taka preferencja ustawodawcy (dopuszczająca możliwość udziału
w pracach Komisji samych kobiet, a nie dopuszczająca możliwości udziału w pracach więcej niż 70%
mężczyzn) jest niezgodna z Konstytucją”.
Pierwotna wersja projektu ustawy była także przedmiotem obszernej opinii Rady Legislacyjnej przy Prezesie
Rady Ministrów (nr RL-0303-14/10 została opublikowana w „Przeglądzie Legislacyjnym” nr 3 z 2010 r., s. 139145) i poczynione w jej punkcie 10 zastrzeżenia do zgodności z konstytucja parytetu dla kobiet w składzie PKA
zachowuję aktualność względem uchwalonej ustawy.
13
6
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 36 opiniowanej ustawy
nowelizujący art. 48 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym sprzeczny z at. 32 i art. 33
Konstytucji.
4. Art. 1 p. 51a wprowadzający do ustawy o szkolnictwie wyższym nowy art. 66 ust.
1a
Przepis ten nakłada na rektora obowiązek opracowywania i realizacji strategii rozwoju
uczelni, uchwalanej przez organ kolegialny uczelni wskazany w statucie. Uchwała może
określić środki na wdrażanie tej strategii, w tym pochodzące z funduszu rozwoju uczelni.
W przypadku tej regulacji, podobnie jak każdej innej nakładającej jakiekolwiek
obowiązki na uczelnie niepubliczne wzorcem kontroli powinny być normy Konstytucji
dotyczące wolności działalności gospodarczej. Zapewniają one podmiotowi gospodarczemu
swobodę (w granicach prawa) w zarządzaniu swoimi sprawami, w tym w ustanawianiu form,
metod i środków służących jego rozwojowi gospodarczemu. Dotyczy to niewątpliwie uczelni
niepublicznych. Stąd jakiekolwiek ograniczanie tej swobody poprzez wskazywanie przez
ustawodawcę na to jak powinny być realizowane poszczególne elementy zarządzania
działalnością gospodarczą wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły implikuje
naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP.
Oczywiście zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczanie wolności działalności
gospodarczej przez ustawodawcę jest możliwe, ale ograniczenia te muszą mieć oparcie w
innych wartościach i zasadach konstytucyjnych. Do przesłanek uzasadniających ograniczenia
konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności należą: bezpieczeństwo lub porządku
publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrona wolności i praw
innych osób. Zdaniem TK ich katalog „ma charakter zamknięty i nie może być
interpretowany rozszerzająco”15. Wszystkie te przesłanki związane są z wartościami
chronionymi konstytucyjnie, co jednak nie wyklucza możliwości ich konfliktu z niektórymi
innymi wartościami.
W odniesieniu do opiniowanej regulacji nie zachodzi przypadek zaistnienia jakiejkolwiek
z wymienionych wyżej przesłanek. Nawet jednak, gdyby zachodziła, to tak ważny element
zarządzania sprawami gospodarczymi jak autonomia w ustanawianiu form, metod i środków
służących rozwojowi gospodarczemu danego podmiotu stanowi niewątpliwie istotę wolności
gospodarczej. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia „nie mogą naruszać istoty
15
OTK ZU 2/1999, s. 170.
7
wolności i praw”. W opiniowanym przypadku zaś nałożone na organy uczelni niepublicznej
obowiązki naruszają istotę przysługującej jej wolności gospodarczej.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 51a opiniowanej ustawy
wprowadzający do ustawy o szkolnictwie wyższym nowy art. 66 ust. 1a jest w
odniesieniu do uczelni niepublicznych sprzeczny z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3
Konstytucji.
5. Art. 1 p. 53 nowelizujący art. 70 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym
W myśl tej regulacji kompetencje kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej
uczelni określa wprawdzie statut, ale ustawodawca stanowi, że „do kompetencji kierownika
podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni należy w szczególności opracowanie strategii
rozwoju jednostki zgodnej ze strategią rozwoju uczelni.” Nakłada to na kierownika
podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni niepublicznej określone obowiązki związane z
zarządzaniem uczelnią. To zaś, jak przekonują o tym rozważania w punkcie 4 opinii narusza
wolność gospodarczą przysługująca uczelni niepublicznej. Zachodzi więc sytuacja
analogiczna jak w ocenie konstytucyjności art. 1 p. 51a opiniowanej ustawy.
Tym samym należy stwierdzić, że art. 1 p. 53 opiniowanej ustawy nowelizujący
art. 70 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym jest w odniesieniu do uczelni
niepublicznych sprzeczny z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6. Art. 1 p. 76f nowelizujący art. 99 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym
Przepis ten stanowi, że zasady pobierania opłat i wysokość opłat w uczelni niepublicznej
określa organ wskazany w statucie, z tym że opłaty za świadczone usługi edukacyjne
związane z kształceniem studentów na studiach i studiach doktoranckich oraz opłaty związane
z powtarzaniem określonych zajęć na studiach i studiach doktoranckich nie mogą przekraczać
kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej
uczelni, odpowiednio studiów lub studiów doktoranckich oraz zajęć na studiach lub studiach
doktoranckich, z uwzględnieniem kosztów przygotowania i wdrażania strategii rozwoju
uczelni, w szczególności rozwoju kadr naukowych i infrastruktury dydaktyczno-naukowej, w
tym amortyzacji i remontów.
8
Ustawodawca decyduje w tym przepisie o zasadach ustalania wysokości opłat w uczelni
niepublicznej. Ingeruje tym samym w autonomię organów uczelni dotyczącą tej sfery jej
działalności. Stanowi to naruszenie wolności gospodarczej gwarantowanej w art. 20
Konstytucji. Wolność ta obejmuje prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na
zysk we własnym imieniu i na własny rachunek. Ustawodawca nie może więc
dyskrecjonalnie ustalać jakich kosztów nie mogą przekraczać opłaty za świadczone usługi
edukacyjne, gdyż narusza w ten sposób istotę tej wolności, skoro podmiot gospodarczy nie
ma swobody podejmowania decyzji o wysokości zysku, albo rezygnacji w ramach jednych
usług (np. studia doktoranckie) w ogóle z zysku i świadczenia usługi poniżej kosztów, po to,
aby wyrównać to sobie pobierając opłaty za inne usługi (objęte np. innymi etapami
kształcenia traktowanego jako jeden proces). Ingerencje ustawodawcy zaburzają swobodę
decyzyjną uczelni niepublicznej w zarządzaniu całokształtem procesów ekonomicznych. Są
one bardzo złożone i nie dadzą się sprowadzić o prostych kalkulacji krótkookresowych
zakładanych przez ustawodawcę i ewentualnie amortyzacji inwestycji. W jednym okresie
działalności podmiot gospodarczy korzystając z koniunktury może maksymalizować zyski, po
to, aby wypracować środki niezbędne dla utrzymywania się na rynku w okresie
dekoniunktury działając nawet poniżej kosztów.
Ponadto omawiana regulacja pozbawia uczelnie niepubliczne możliwości pozyskiwania z
opłat za usługi edukacyjne środków na badania naukowe niezwiązane bezpośrednio z
procesem edukacyjnym. Stanowi to naruszenie gwarantowanej w art. 73 Konstytucji wolności
badań naukowych. Warunkowane są one przecież istnieniem odpowiedniej bazy materialnej,
a tę uczelnie niepubliczne mogą pozyskać m.in. z opłat za usługi edukacyjne.
Dla uzasadnienia wszystkich przewidzianych przez ustawodawcę w opiniowanej regulacji
ingerencji brak oparcia w innych wartościach i zasadach konstytucyjnych.
Tym samym należy stwierdzić, że art. 1 p. 76f opiniowanej ustawy nowelizujący art.
99 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym jest w odniesieniu do uczelni niepublicznych
sprzeczny z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 5 i art. 73 Konstytucji.
7. Art. 1 p. 77 wprowadzający do ustawy o szkolnictwie wyższym nowy art. 99a
Przepis ten pozbawia uczelnie możliwości pobierania opłat za rejestrację na kolejny
semestr lub rok studiów, egzaminy, w tym egzamin poprawkowy, egzamin komisyjny,
egzamin dyplomowy, wydanie dziennika praktyk zawodowych, złożenie i ocenę pracy
9
dyplomowej oraz wydanie suplementu do dyplomu. Ustawodawca rozstrzygając o tym w
stosunku do uczelni nie publicznych ingeruje w ich swobodę decyzyjną związaną nie tylko z
wysokością opłat za świadczone usługi edukacyjne, ale także w swobodę ustalania rodzajów
opłat za czynności związane z tymi usługami. W celu uniknięcia nadmiernej repetycji
argumentacji należy odesłać do uwag sporządzonych w poprzednim punkcie tej opinii. Są one
w pełni aktualne także w odniesieniu do art. 1 p. 77 opiniowanej ustawy wprowadzający do
ustawy o szkolnictwie wyższym nowy art. 99a.
Tym samym należy stwierdzić, że art. 1 p. 77 opiniowanej ustawy wprowadzający do
ustawy o szkolnictwie wyższym nowy art.
99a jest w odniesieniu do uczelni
niepublicznych sprzeczny z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 70 ust. 5 i art. 73
Konstytucji.
8 Art. 1 p. 78 nowelizujący art. 100 ust. 3 pkt. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym
Zgodnie z tą regulacją uczelnia niepubliczna przekazuje ministrowi właściwemu do spraw
szkolnictwa wyższego plan rzeczowo-finansowy w terminie czternastu dni od jego
uchwalenia. Po raz kolejny ustawodawca nakłada na uczelnie niepubliczne obowiązek
ograniczający gwarantowaną im wolność gospodarczą. Należy tu zaznaczyć, że prowadzi na
podstawie planu rzeczowo-finansowego samodzielną gospodarkę finansową w ramach
określonych prawem. Obejmuje to także gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu
państwa. O ile można ewentualnie zrozumieć obowiązek przekazania ministrowi części planu
rzeczowo-finansowego odnoszącej się do tego ostatniego zagadnienia, to już w pozostałych
częściach nieuzasadniony jest sens podania planu nadzorowi ze strony ministra. Nadzór ten i
sama konieczność przekazywania ministrowi określonych informacji nie tylko ogranicza
wolność działalności gospodarczej ale także i wolność prowadzenia badań naukowych.
Ograniczeń takich nie żadna wartość ani zasada konstytucyjna. Przeciwko zaś im
przemawiają argumenty podniesione już wielokrotnie w tej opinii w odniesieniu do
zasadności ograniczeń wolności gospodarczej oraz wolności badań naukowych.
Na marginesie warto dodać, że samo przekazywanie planu może skutkować też
zapoznaniem się z nim przez osoby nieuprawnione i stanowi potencjalne zagrożenie wolnej
konkurencji stanowiącej istotny element wolności działalności gospodarczej.
10
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 78 opiniowanej
ustawy nowelizujący art. 100 ust. 3 pkt. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym jest wobec
uczelni niepublicznych sprzeczny z art. 20, art. 22 oraz art. 73 Konstytucji
9 Art. 1 p. 90 wprowadzający do ustawy o szkolnictwie wyższym nowy 118 ust. 7
Przepis ten stanowi: „Pomiędzy nauczycielem akademickim a zatrudnionym w tej samej
uczelni jego małżonkiem, krewnym lub powinowatym do drugiego stopnia włącznie oraz
osobą pozostającą w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie może powstać stosunek
bezpośredniej podległości służbowej. Nie dotyczy to osób pełniących funkcje organów
jednoosobowych uczelni, dla których ustawa przewiduje powoływanie ich w drodze
wyborów.”
Regulacja ta ogranicza gwarantowaną w art. 65 ust. 1 Konstytucji wolność pracy. Wynika z
wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. TK szerzej ujmując tę
wolność stwierdził, że oznacza ona „nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń,
polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu,
czy zatrudnienia, nie przymuszając ich jednocześnie do robienia czegoś innego” 16. Wolność
pracy oznacza więc skupienie się ustrojodawcy na przyznaniu jednostce swobód związanych
z pracą. Wolność wyboru i wykonywania zawodu oznacza swobodę wyboru rodzaju pracy,
podejmowania i wykonywania pracy (zatrudnienia) w dowolnej dziedzinie, wybranej przez
daną osobę fizyczną. Związana z nią jest wolność wyboru miejsca pracy – tzn. swoboda
wyboru pracodawcy, wyboru zakładu pracy lub inaczej określonego miejsca (przestrzeni) dla
wykonywania pracy.
Wprowadzenie zaś przez ustawodawcę ograniczeń w wyborze miejsca pracy i
wykonywaniu zawodu tylko ze względu na pozostawanie w określonych stosunkach
osobistych z innym zatrudnionym wolności te jednoznacznie narusza. Za ich ograniczeniami
nie przemawiają przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W tym kontekście należy powołać stanowisko TK, który w uzasadnieniu jednego z
orzeczeń stwierdził, że zakaz wykonywania określonej pracy tylko z powodów pozostawania
w określonych relacjach rodzinnych wobec innej osoby jest niedopuszczalny „jeżeli był
niekonieczny i nieproporcjonalny do celów, jakie za pomocą tej ingerencji ograniczającej
16
OTK ZU 5/1999, poz. 94.
11
miały zostać osiągnięte”17. Tak jest w opiniowanym przypadku. Cel analizowanej regulacji
jest niejasny i nie pozostaje w związku z żadną normą konstytucyjną.
W przypadku uczelni publicznych omawiana regulacja stanowi ponadto naruszenie prawa
dostępu do służby publicznej gwarantowanego w art. 60 Konstytucji. W nauce prawa
konstytucyjnego pojęcie służby publicznej rozumiane jest szeroko i obejmuje wszelkie
działania związane z realizacją zadań władzy publicznej, a tym samym „bardzo różne
rodzajowo postaci tej służby”18. Praca na uczelniach publicznych mieści się więc w tym
zakresie. To samo można powiedzieć po przeanalizowaniu orzecznictwa TK19
Trafny jest ugruntowany w orzecznictwie TK pogląd, że ustawodawca uprawniony jest do
sformułowania warunków dodatkowych, równych dla wszystkich, od spełnienia których
uzależnione jest uzyskanie określonych stanowisk20. Kryteria te jednak mogą w świetle art. 31
ust. 3 Konstytucji służyć ograniczeniu prawa jednostki tylko w zakresie koniecznym dla
osiągnięcia określonego przez ustawodawcę celu. Dla omawianej ustawy cel ten nie jest
wyraźnie sprecyzowany, a wobec tego nie można mówić o spełnieniu przesłanek
konstytucyjności ograniczeń prawa dostępu do służby.
W przypadku uczelni niepublicznych omawiana regulacja stanowi naruszenie wolności
działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji), której elementem jest swoboda w zakresie
zatrudniania. Wyłączenie jej w odniesieniu do kategorii osób określonej w omawianym
przepisie pozbawione jest oparcia w normach konstytucyjnych.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 90 opiniowanej
ustawy wprowadzający do ustawy o szkolnictwie wyższym nowy 118 ust. 7 jest
sprzeczny z art. 65 Konstytucji a wobec uczelni publicznych także z art. 60 Konstytucji,
zaś wobec uczelni niepublicznych także z art. 20 Konstytucji
10 Art. 1 p. 92 nowelizujący 120 ustawy o szkolnictwie wyższym
Przepis ten stanowi, że okres zatrudnienia na stanowisku asystenta osoby nieposiadającej
stopnia naukowego doktora oraz okres zatrudnienia na stanowisku adiunkta osoby nieposiadającej
stopnia naukowego doktora habilitowanego, a także warunki skracania i przedłużania oraz
17
OTK ZU 1/1999, poz. 3.
W. Sokolewicz, omówienie art. 60, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz,
Wyd, ciagłe..
19
Por. np. OTK ZU 3/A/2002, poz. 29
20
Por. OTK ZU 4/1998, poz. 50; OTK ZU 7/1999, poz. 163, OTK ZU 11/A/2004, poz. 118.
18
12
zawieszania tych okresów określa statut, z tym że zatrudnienie na każdym z tych stanowisk osoby
nieposiadającej stopnia naukowego doktora lub doktora habilitowanego nie może trwać dłużej niż
osiem lat. Jego jednakowe stosowanie zarówno do uczelni publicznych jak i niepublicznych rodzi
zastrzeżenia.
W przypadku uczelni niepublicznych oznacza to ingerencje ustawodawcy w ich
konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej. Jak już wspomniano
jej
istotnym elementem jest swoboda w zakresie zatrudniania. Obejmuje ona nie tylko to kogo
pracodawca chce zatrudnić, ale także i na jaki okres. Wyłączenie jej w odniesieniu do
kategorii osób określonej w omawianym przepisie pozbawione jest oparcia w normach
konstytucyjnych.
Tak więc w odniesieniu do uczelni niepublicznych Art. 1 p. 92 opiniowanej
ustawy nowelizujący 120 ustawy o szkolnictwie wyższym jest sprzeczny z art. 20
Konstytucji.
11 Art. 1 p. 94 nowelizujący art. 124 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym
Przepis ten nakłada na rektora obowiązek rozwiązania za wypowiedzeniem stosunku
pracy z nauczycielem akademickim w przypadku otrzymania przez nauczyciela
akademickiego dwóch kolejnych ocen negatywnych, o których mowa w art. 132 ustawy o
szkolnictwie wyższym. W przypadku uczelni niepublicznych nałożenie tego obowiązku oznacza
ingerencje ustawodawcy w ich konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej i
ogranicza swobodę decyzyjną rektora w zakresie spraw związanych z zatrudnieniem. Za takim
rozwiązaniem nie przemawiają żadne normy konstytucyjne, w szczególności zaś nie da się go
uzasadnić ważnym interesem publicznym (art. 22 Konstytucji).
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 1 p. 94 opiniowanej
ustawy nowelizujący art. 124 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym jest wobec
uczelni niepublicznych sprzeczny z art. 20 i 22 Konstytucji.
12 Art. 1 p. 97 nowelizujący art. 129 ust. 1 i ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym
Ust. 1 znowelizowanego art. 129 ustawy o szkolnictwie wyższym stanowi, że nauczyciel
akademicki zatrudniony w uczelni publicznej może podjąć lub kontynuować zatrudnienie w
13
ramach stosunku pracy tylko u jednego dodatkowego pracodawcy prowadzącego działalność
dydaktyczną lub naukowo-badawczą. Podjęcie lub kontynuowanie przez nauczyciela
akademickiego dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy u pracodawcy, o którym
mowa w zdaniu pierwszym wymaga zgody rektora. Podjęcie lub kontynuowanie
dodatkowego zatrudnienia bez zgody rektora stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy
za wypowiedzeniem w uczelni publicznej stanowiącej podstawowe miejsce pracy. Ust. 4 tego
artykułu zwalnia z tych rygorów nauczycieli akademickich podejmujących zatrudnienie w
ramach stosunku pracy:
1) w urzędach, o których mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 4a
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych
(Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, z późn. zm.10));
2) w organach towarzystw naukowych i zawodowych;
3) w organach wymiaru sprawiedliwości;
4) w instytucjach kultury;
5) we władzach Polskiej Akademii Nauk i Polskiej Akademii Umiejętności;
6) w samorządowych kolegiach odwoławczych.
Rozwiązanie to stanowi odejście od dotychczas obowiązujących zasad regulujących
tzw. wieloetatowość nauczycieli akademickich. Warto przypomnieć, że przed nowelizacją
ustawa o szkolnictwie wyższym stanowiła art. 129 ust. 1: „Wykonywanie przez nauczyciela
akademickiego dodatkowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy u więcej niż jednego
dodatkowego pracodawcy lub prowadzenie działalności gospodarczej łącznie z jednym
dodatkowym zatrudnieniem w ramach stosunku pracy, bez uzyskania wcześniejszej zgody
rektora, stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem w uczelni
publicznej stanowiącej podstawowe miejsce pracy”. W tym modelu regulacyjnym dozwolone
było świadczenie pracy w ramach stosunku pracy u jednego dodatkowego pracodawcy, a
dopiero trzecie i każde następne zatrudnienie wymagało zgody rektora. TK uznał21, że ratio
legis tych ograniczeń wiąże się z zapobieganiem potencjalnej działalności konkurencyjnej
oraz z zapobieganiem standardów nauczania w szkołach wyższych i w konsekwencji uznał je
za zgodne z Konstytucją. Stanowisko to nie ma jednak zastosowania do obecnej regulacji o
wiele bardziej restrykcyjnej. Wręcz przeciwnie – skoro TK nie dopatrzył się braku
konstytucyjności w dopuszczeniu do swobodnego decydowania przez nauczyciela
akademickiego, czy zechce bez żadnych ograniczeń podjąć drugie zatrudnienie czy nie, to
rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości. Nowa zaś regulacja od niego odchodzi i dla
21
Zob. OTK ZU 4/A/2009, poz. 54.
14
uznania jej zgodności z konstytucją nie można opierać się na poglądach TK dotyczących
całkiem innej regulacji reprezentującej bardziej liberalne podejście do zagadnienia tzw.
wieloetatowości.
Rozwiązanie przyjęte w znowelizowanych przepisach było negatywnie oceniane już w
trakcie prac ustawodawczych, ale z niewiadomych względów ustawodawca nie zrezygnował z
niego. Tytułem przykładu tych negatywnych ocen wystarczy przytoczyć następującą
wypowiedź D. Nałęcz: „Ograniczanie liczby etatów to ze strony państwa tylko walka z
konkurencją. Tym bardziej, że nie redukuje się faktycznego zatrudnienia – mogę mieć tysiąc
zleceń czy umów o dzieło i harować 24 godziny na dobę, ograniczeniom podlega tylko etat.
Jednocześnie pozostawia się do uznania rektora, czy da komuś zgodę na drugi etat, czy nie.
Nie ma przy tym żadnych kryteriów, którymi rektor powinien się kierować. Takie
postawienie sprawy to czysty woluntaryzm, a nie autonomia uczelni”.22
Omawiane rozwiązanie stanowi ewidentne naruszenie zasady równości (art. 32
Konstytucji) w aspekcie wolności wykonywania zawodu (art. 65 Konstytucji). Już od
początku swojego istnienia TK określił istotę zasady równości polegającą na tym, że
„wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w
równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez
zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących”23. Dotyczy to sytuacji prawnej
adresatów norm prawnych, a nie ich sytuacji faktycznej, gospodarczej, socjalnej itp. TK
wyróżnił przy tym już wówczas24 dwa ważne elementy zasady równości, do których
potem wielokrotnie nawiązywał25:
- równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę
publiczną w procesie stosowania prawa,
- równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z
uwzględnieniem zasady równości.
Konstytucyjna formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym
pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą
wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznaje za istotną i nie jest tożsama z pojęciem
identyczności. „Sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest tym
22
D. Nałęcz, Ustawa pełna absurdów, Przegląd 8/2011, s. 25.
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1988 roku, Warszawa 1989, s. 14; szerzej na temat głownych
tendencji w orzecznictwie TK dotyczącym zasady równości w pierwszym okresie działalności TK zob. K.
Działocha, Równość wobec prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce w: L. Garlicki i J.
Trzciński (red.), Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Wrocław 1990, s. 141 – 158.
24
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1988 roku, Warszawa 1989, s. 14.
25
Por. np. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Rok 1998, Warszawa 1999, s.81.
23
15
samym ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały
zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. [...] zróżnicowanie sytuacji prawnej
obywateli jest wtedy sprzeczne z konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny
podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego
uzasadnienia konstytucyjnego. [...] W poszukiwaniu takiego uzasadnienia wskazywano
kryteria racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości dokonywania zróżnicowań.
[...] Innymi słowy, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów
podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących
kryteriach. Kryteria te muszą mieć:
-
po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z
celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz
służyć realizacji tego celu i treści, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć
charakter racjonalnie uzasadniony. [...]
-
po drugie, kryteria te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu,
któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w
odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku
nierównego potraktowania podmiotów podobnych.
-
po trzecie, kryteria te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami,
zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie
podmiotów podobnych [...]26.
TK traktując art. 32 ust. 1 jako ustanawiający „zasadę ogólną” przyznaje równocześnie, że
formułuje on prawo podmiotowe, ale „drugiego stopnia”, „metaprawo” przysługujące w
związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich. Z taką właśnie
sytuacja mamy do czynienia w omawianym przypadku i na wolność wykonywania zawodu
należy spojrzeć przez pryzmat zasady równości.
W świetle powyższych wywodów zauważyć można, że nie są realizowane wymogi
dotyczące zasadności kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej osób podejmujących
zatrudnienie na drugim etacie w ramach stosunku pracy na drugiej uczelni, a osób
pracujących u innych podmiotów. Wprowadzone zróżnicowania nie ma charakteru
racjonalnie uzasadnionego, nie można wskazać interesu, któremu ma służyć różnicowanie
sytuacji tych dwóch grup, a już tym bardziej nie da się uzasadnić przewagi tego interesu,
odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego
potraktowania podmiotów podobnych. Ponadto kryteria różnicowania zastosowane przez
26
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Rok 1997, Warszawa 1998, s.553-554.
16
ustawodawcę nie pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami
konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
Postępowanie ustawodawcy narusza w wielu państwach demokratycznych ściśle łączony
z zasada równości zakaz samowoli. Należy to wskazać np. na stanowisko Federalnego
Trybunału Konstytucyjnego, według którego ustawodawca działa samowolnie, gdy dokonuje
różnicowań „dla których nie można znaleźć wystarczającego uzasadnienia wynikającego z
natury rzeczy lub opartego na jakiejkolwiek merytorycznej podstawie”27.
Omawiana regulacja ograniczając możliwości zatrudnienia na etatach naukowobadawczych lub dydaktycznych u różnych pracodawców ogranicza tym samym wolność
badań naukowych oraz wolność nauczania gwarantowaną w art. 73 Konstytucji. Osoba
pragnąca podjąć zatrudnienie w instytucji innej niż świadczącej usługi edukacyjne i
prowadzącej badania naukowe może to uczynić bez żadnych trudności. Natomiast podjęcie
zatrudnienia w innej uczelni ustawodawca obwarował restrykcjami. Taka jego postawa
stanowi ingerencję w wolność badań naukowych oraz wolność nauczania.
Wolność prowadzenia badań naukowych gwarantowana jest „każdemu” – tzn. osobom
fizycznym - nie jest ograniczona więc podmiotowo wyłącznie do badań prowadzonych przez
osoby mające status pracownika naukowego, czy tym bardziej do badań prowadzonych w
ramach instytucji naukowych lub szkół wyższych. To od badacza zależy jaką instytucje
wybierze dla prowadzenia swoich badań i w ilu instytucjach będzie je prowadził. Wolność
badań naukowych oznacza skierowany do władz publicznych nakaz wstrzymywania się od
wszelkiej, pozbawionej wyraźnej podstawy prawnej, ingerencji w dziedzinę badań
naukowych zarówno przed ich rozpoczęciem, w ich trakcie, jak i po ich zakończeniu,
ingerencji w zakresie rozpowszechniania ich rezultatów oraz zobligowane są do ochrony
przed taką ingerencją ze strony innych podmiotów. Ustawodawca nie może ograniczeń
wiązać z wykonywaniem pewnych zawodów lub pełnieniem pewnych funkcji (np.
publicznych), ani z ilością miejsc pracy badacza. Wolność badań naukowych podlega
ograniczeniom przewidzianym przez art. 31 ust. 3 Konstytucji i tylko przesłanki tam
sformułowane uzasadniają wprowadzenie jakichkolwiek restrykcji. W opiniowanym
przypadku żadna z nich nie zachodzi.
Wolność nauczania jest ściśle związana z wolnością badań naukowych oraz ogłaszania ich
wyników. Nauczający sam decyduje komu i gdzie zechce przekazać rezultaty własnych
badaniach, albo inny zasób wiedzy opierając się na wiadomościach utrwalonych w nauce i od
niego zależy odpowiedni dobór treści nauczania. Ustawodawca może ograniczyć tę wolność
27
BVerfGE 1, s. 52. Por także np. BVerfGE 33, s. 384; 54, s. 25.
17
jedynie w oparciu o przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Te zaś w opiniowanym
przypadku nie zachodzą
Z powyższego wynika jednoznacznie, że art. 1 p. 97 opiniowanej ustawy
nowelizujący art. 129 ust. 1 i ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym jest sprzeczny z art.
65 ust. 1 i 32 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji.
13 Art. 2 p. 15 wprowadzający do ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach
naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki art. 18a
ust. 5 pkt. 1 i pkt. 2
Przepis ten stanowi, że Centralna Komisja do spraw Stopni i Tytułu naukowego w
terminie 6 tygodni od dnia otrzymania wniosku osoby ubiegającej się o nadanie stopnia
doktora habilitowanego, spełniającego wymagania formalne powołuje komisję habilitacyjną
w celu przeprowadzenia postępowania habilitacyjnego. Komisja składać się ma z:
1) czterech członków o uznanej renomie naukowej, w tym międzynarodowej,
w tym przewodniczącego i dwóch recenzentów, wyznaczonych
przez Centralną Komisję spoza jednostki, o której mowa
w ust. 2 lub 3;
2) trzech członków o uznanej renomie naukowej, w tym międzynarodowej,
w tym sekretarza i recenzenta, wyznaczonych przez jednostkę, o której mowa w ust. 2 lub 3.
Regulacja ta wprowadza dla członków komisji habilitacyjnej wymóg posiadania
renomy naukowej, w tym międzynarodowej. Ustawodawca nigdzie nie określa jednak co
należy rozumieć pod tym pojęciem i jakimi kryteriami mierzyć ową renomę. Z brakiem
definicji legalnej koresponduje brak w nauce i orzecznictwie sadowym utrwalonego,
powszechnie akceptowanego znaczenia tego pojęcia i kryteriów służących jego określeniu28.
Pozostawia wszystko do dyskrecjonalnego uznania w pierwszym przypadku Centralnej
Komisji, a w drugim jednostce organizacyjnej posiadającej uprawnienie do nadawania stopnia
doktora habilitowanego. Tego typu unormowanie razi wręcz swoją nieokreślonością i narusza
wywodzoną w orzecznictwie TK z art. 2 Konstytucji zasadę dostatecznej określoności. TK
28
Zwracano na to uwagę już w trakcie prac legislacyjnych. Tytułem przykładu można wskazać następująca
wypowiedź W. Wróbla - p. 14 Opinii zleconej opracowanej dla Biura Analiz Sejmowych (maszynopis
powielany): „Wątpliwości budzi samo także odwoływanie się do ‘miedzynarodowego’ charakteru owej renomy.
W istocie znaczenie ma dorobek naukowy oraz uznanie w Środowisku naukowym, a nie fakt, czy owo uznanie
ma charakter ‘międzynarodowy’. Są dziedziny nauki, które ze swej istoty mają charakter krajowy”
18
wyprowadza z niej nakaz stanowienia norm jasnych zrozumiałych dla adresatów,
pozwalających ustalić jednoznacznie ich treść, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych i
nie powodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. „[…] niejasność przepisu
może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko
posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych
środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. […] gdy
inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, okażą się niewystarczające”29.
Tak jest w istocie w opiniowanym przypadku, skoro brak jakichkolwiek powszechnie
akceptowalnych i weryfikowalnych kryteriów służących ustaleniu posiadania przez uczonego
uznanej renomy, zwłaszcza międzynarodowej.
Patrząc natomiast na to zagadnienie od strony jednostki naruszona zostaje pewność
prawna, rozumiana jako trwałość prawa i przewidywalność podejmowanych na jego podstawie
rozstrzygnięć (ochrona zaufania obywatela do państwa wypływająca z art. 2 Konstytucji).
Skoro kryteria są niejasne jednostka nie może mieć pewności co decyduje o jej renomie, ani
czy renoma uznana przez jeden podmiot będzie wystarczająca dla jej uznania przez inny
podmiot.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że art. 2 p. 15 opiniowanej wprowadzający
do ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym
oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki art. 18a ust. 5 pkt. 1 i pkt. 2 jest
sprzeczny z art. 2 (zasadą państwa prawnego) Konstytucji.
14 Art. 2 p. 18 wprowadzający do ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach
naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki Art. 21a
ust. 1
Według tego przepisu osoby, które uzyskały stopień doktora w Rzeczypospolitej Polskiej
lub za granicą i podczas pracy w innym państwie przez co najmniej pięć lat kierowały
samodzielnie zespołami badawczymi oraz posiadają znaczący dorobek i osiągnięcia naukowe,
zatrudnione w szkole wyższej na stanowisku profesora nadzwyczajnego lub profesora
wizytującego, nabywają uprawnienia równoważne uprawnieniom wynikającym z posiadania
stopnia doktora habilitowanego na podstawie decyzji rektora. O swojej decyzji rektor
zawiadamia Centralną Komisję.
29
OTK ZU 7/A/2002, poz. 90.
19
Ustawodawca przyznaje tu przywileje doktorom, którzy podczas pracy w innym
państwie przez co najmniej pięć lat kierowały samodzielnie zespołami badawczymi.
Przyczyny tak nierównego ich traktowania w stosunku do doktorów przez co najmniej pięć lat
kierowali samodzielnie zespołami badawczymi nie znajdują oparcia w żadnej normie
konstytucyjnej. Oznacza to naruszenie art. 32 ust. 1 w kontekście możliwości nabywania
stopnia doktora habilitowanego ze względu na niedotrzymanie wymogów dozwolonego
różnicowania określonych w orzecznictwie TK. Szczegółowo charakteryzuje je w
poprzednim punkcie niniejszej ekspertyzy.
Ustawodawca wprowadzając wymóg posiadania posiadają znaczącego dorobku i
osiągnięć naukowych nie precyzuje bliżej jego znaczenia, nie podaje jakimi kryteriami ma się
kierować rektor w jego uznawaniu lub odmowie jego uznania. Prowadzić to może do pełnej
samowoli ze strony rektorów poszczególnych uczelni i do zróżnicowania praktyki w zakresie
uznawania dorobku. Ta nieokreśloność omawianej regulacji stanowi naruszenie wywodzonej
w orzecznictwie TK z art. 2 Konstytucji zasady dostatecznej określoności. W celu uniknięcia
nadmiernej repetycji argumentacji odsyłam do uwag sporządzonych w poprzednim punkcie
niniejszej ekspertyzy.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 2 p. 18 opiniowanej ustawy
wprowadzający do ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule
naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki Art. 21a ust. 1 jest sprzeczny z art. 2
i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
15 Art. 2 p. 19 nowelizujący art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 2003r. o
stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki
Znowelizowany art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i
tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki stanowi, że w postępowaniu o
nadanie tytułu profesora Centralna Komisja powołuje pięciu recenzentów o renomie
międzynarodowej spośród osób zaproponowanych przez radę jednostki organizacyjnej lub
spośród innych osób. Zaś ust. 5 tegoż artykułu stanowi, że recenzentem w postępowaniu o
nadanie tytułu profesora może być osoba posiadająca tytuł profesora w zakresie danej lub
pokrewnej dziedziny nauki lub sztuki lub osoba posiadająca stopień doktora zatrudniona
przez co najmniej pięć lat w zagranicznej szkole wyższej lub instytucji naukowej na
stanowisku profesora, która przez okres co najmniej pięciu lat kierowała samodzielnie
20
zespołem badawczym, była promotorem co najmniej dwóch osób, które uzyskały stopień
doktora oraz posiada znaczny dorobek naukowy.
Ustawodawca po raz kolejny wprowadza pojęcia nieostre, które nie mają ani swojego
utrwalonego znaczenia w nauce prawa, czy w orzecznictwie, ani nie posiadają definicji
legalnej. Tym samym narusza wywodzoną w orzecznictwie TK z art. 2 Konstytucji zasadę
dostatecznej określoności. W celu uniknięcia nadmiernej repetycji argumentacji odsyłam do
uwag sporządzonych w punkcie 13 niniejszej ekspertyzy.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że art. 2 p. 19 opiniowanej
ustawy nowelizujący art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 2003r. o
stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki
jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji.
/Bogusław Banaszak/
Wrocław 30.3.2011 r.
21