Zobowiązania wynikające z umów ppp w kontekście długu

RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
Zobowiązania wynikające z umów ppp
w kontekście długu publicznego
Spis treści:
1. Sytuacja prawna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Kiedy zobowiązanie wynikające z ppp jest traktowane na równi
z pożyczką czy kredytem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Ryzyko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Opis najważniejszych rodzajów ryzyka . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Podział rodzajów ryzyka pomiędzy partnerów . . . . . . . . . .
4. Umowy ppp a sprawozdawczość budżetowa . . . . . . . . . . . . . .
5. Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
6
7
7
9
12
14
1. Sytuacja prawna
Wejście w życie rozporządzenia Ministra Finansów
z 23.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu
publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U.
Nr 252, poz. 1692, dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego) wywołało
ogromny protest ze strony samorządów.
Argumentowano, że wprowadza ono nowe rozwiązania
w zakresie klasyfikacji tytułów dłużnych bez konsultacji
z samorządami oraz że zbyt krótkie vacatio legis nie pozwoliło na odpowiednie przygotowanie się do nowej sytuacji, co postawi część samorządów w sytuacji niezmiernie
trudnej.
Koronnym argumentem, zmierzającym do wykluczenia
nowego rozporządzenia z obowiązującego systemu prawnego, są zgłaszane przez jego przeciwników wątpliwości
co do konstytucyjności aktu. Wątpliwości te oparte są na
Lipiec 2011
„Grudniowe”
rozporządzenie w sprawie
długu
1
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
Stanowisko
Ministerstwa
Finansów
2
przekonaniu, że materia, którą reguluje rozporządzenie, jest
materią ustawową, a więc, że zostało ono wydane z naruszeniem ustawowej dyspozycji z art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: nFinPublU).
Szczególnie szeroko omawianym zagadnieniem związanym z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych
do państwowego długu publicznego jest kwestia zaliczania
do długu publicznego zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego. Rozporządzenie w obecnym
brzmieniu posługuje się lakonicznym sformułowaniem,
według którego tytułami dłużnymi zaliczanymi do państwowego długu publicznego są umowy ppp, mające wpływ na
poziom długu publicznego. To oczywiście niewystarczające wyjaśnienie, mające znamiona definiowania ignotum per
ignotum, stało się przyczynkiem do formułowania ostrych
sądów o zablokowaniu przez rząd inwestycji ppp poprzez
nieprzemyślane wprowadzenie do rozporządzenia przytoczonego wyżej przepisu. Jako dalszą konsekwencję tego
działania malowano zahamowanie rozwoju tych gmin, które
właśnie w umowach ppp upatrywały szans na przyszłość.
Ministerstwo Finansów, w piśmie z 10.3.2011 r. skierowanym do Ministerstwa Gospodarki (Pismo Ludwika Koteckiego – Sekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów,
w odpowiedzi na pismo pana Rafała Baniaka, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Gospodarki, z prośbą o przedstawienie jednoznacznego stanowiska Ministerstwa Finansów
w sprawie zaliczenia zobowiązań z tytułu umów ppp do
długu publicznego), odżegnało się stanowczo od stawianych oskarżeń. Podkreślono, że problemowe rozporządzenie nie wprowadza rewolucyjnych zmian, a Ministerstwo
Finansów nie zmieniło w żaden sposób swojego stanowiska
w kwestii zaliczenia do długu publicznego umów ppp. StaLipiec 2011
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
RADY
Grupa 4.12b
nowisko to zakłada bowiem, że sposób zaliczania zobowiązań z tytułu umów ppp do długu sektora finansów publicznych określa decyzja EUROSTAT nr 18/2004 z 11.2.2004 r.
Podkreślono, że to poszczególne jednostki sektora finansów
publicznych, kształtując umowy zawierane z partnerami
prywatnymi i dzieląc pomiędzy partnera publicznego a prywatnego ryzyko, podejmują decyzję, czy powstające w drodze zawieranej umowy zobowiązanie będzie zaliczane do
długu publicznego.
Osią stanowiska Ministerstwa Finansów jest zatem odesłanie do decyzji EUROSTAT nr 18/2004, zgodnie z którą
czynnikiem decydującym o zaliczeniu danego zobowiązania
do długu publicznego jest zapisany w umowie ppp podział
różnych rodzajów ryzyka. Stanowisko to wydaje się o tyle
problematyczne, że odsyła ostatecznie do kryteriów o charakterze pozaprawnym. Co więcej, kryteria te, tj. poszczególne rodzaje ryzyka wymienione w decyzji ­EUROSTAT,
mają charakter nieostry i z powodzeniem mogą stać się
przedmiotem dyskusji, opartej na argumentach o charakterze przede wszystkim ekonomicznym.
Tymczasem, jak czytamy w orzecznictwie administracyjnym, „prawne ujęcie długu publicznego jest (…) węższe niż ujęcie ekonomiczne” i „nie obejmuje pełnej wartości wszystkich zobowiązań jednostek sektora finansów
publicznych” (III SA/Wr 24/10). Podstawą takiego osądu
jest po pierwsze: wyeliminowanie z pojęcia długu publicznego wzajemnych zobowiązań między jednostkami sektora
finansów publicznych, po drugie: ujęcie zobowiązań w ich
wartości nominalnej. Trzecią zaś podstawą, pozwalającą na
odróżnienie normatywnego pojęcia długu publicznego od
jego ujęcia ekonomicznego, jest zamknięty katalog tytułów dłużnych składających się na normatywne ujęcie długu publicznego. Ten ostatni argument doznaje jednak, jak
się wydaje, znaczącego uszczerbku, wskutek konieczności
Lipiec 2011
3
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
Decyzja
­EUROSTAT
w polskim
systemie
prawnym
4
zastosowania, do zobowiązań wynikających z umów ppp,
kryteriów wynikających z decyzji EUROSTAT nr 18/2004.
W świetle powyższych rozważań powstaje istotne pytanie o miejsce, jakie zajmuje ww. decyzja w polskim systemie prawnym. Ze względu na ramy i charakter niniejszego
opracowania nie będziemy podejmować w tym miejscu zagadnień z zakresu hierarchii źródeł prawa polskiego i relacji prawa europejskiego w stosunku do prawa krajowego.
Niemniej zwraca uwagę pewna niekonsekwencja w zakresie implementacji rozwiązań przewidzianych w decyzji
EUROSTAT nr 18/2004.
Na gruncie obowiązującej w latach 2005–2009 ustawy
z 28.7.2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U.
Nr 169, poz. 1420, dalej: ustawa o ppp z 2005 r.) dokonano implementacji omawianej decyzji poprzez wydanie
rozporządzenia wykonawczego do ustawy, traktującego
o ryzyku związanym z realizacją przedsięwzięć w ramach
partnerstwa publiczno-prywatnego (rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21.6.2006 r. w sprawie ryzyk związanych
z realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, Dz.U. Nr 125, poz. 868). W rozporządzeniu tym określono szczegółowo rodzaje ryzyka związane
z realizacją przedsięwzięcia ppp, zasady ich podziału pomiędzy partnerów, a także wpływ ryzyka na poziom długu
publicznego. Regulacja ta (zarówno ustawa o ppp z 2005 r.,
jak i rozporządzenia wykonawcze) stała się jednak przedmiotem miażdżącej krytyki. Odnosiła się ona w znacznej
mierze do drobiazgowo regulowanego zakresu analiz, jakich należało dokonać przed przystąpieniem do realizacji
inwestycji w formule ppp. Podnoszono w szczególności,
że konieczność dokonywania analiz prowadzi do eskalacji
kosztów przygotowania inwestycji i przyczynia się do ich
blokowania. W istocie pod rządami ówczesnej ustawy nie
zrealizowano żadnego przedsięwzięcia ppp.
Lipiec 2011
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
RADY
Grupa 4.12b
Obecnie obowiązująca ustawa z 19.12.2008 r. o part- Aktualny stan
nerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, prawny
poz. 100 ze zm., dalej: nowa ustawa o ppp) stała się swego
rodzaju „nowym otwarciem” w dziedzinie partnerstwa. Odstąpiono w niej od obowiązku przeprowadzania wyczerpujących analiz, w tym również od nałożonego uprzednio
mocą ustawy obowiązku sporządzania analizy ryzyka. Co
więcej, nowa regulacja ppp w żaden sposób nie implementuje decyzji EUROSTAT – nie odnosi się bowiem ani do
rodzajów ryzyka, ani do sposobów ich podziału, ani do ich
wpływu na dług publiczny.
Bezpośrednie odesłanie do decyzji EUROSTAT wprowadzone zostało niejako „tylnymi drzwiami”, tj. poprzez
załącznik nr 41 do rozporządzenia Ministra Finansów
z 3.2.2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej
(Dz.U. Nr 20, poz. 103). W dokumencie tym, będącym instrukcją sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie
zobowiązań z tytułu umów ppp, stwierdza się, że sposób
zaliczania tych zobowiązań do długu sektora finansów publicznych określa decyzja EUROSTAT nr 18/2004. Jednolite w tej mierze jest również, przytoczone na początku niniejszego artykułu, stanowisko Ministerstwa Finansów.
Niemniej rzuca się w oczy, że opisana sytuacja ma
wszelkie cechy bałaganu legislacyjnego. Brak pewności
co do kryteriów przesądzających o konieczności zaliczenia
konkretnych zobowiązań do długu wpływa niekorzystnie
na skłonność do realizacji przedsięwzięć w formule ppp.
Jak się wydaje, zdanie to podziela w pewnym stopniu także
samo Ministerstwo Finansów, zgadzając się w przytoczonym wyżej piśmie z koniecznością wprowadzenia reguły
wynikającej z decyzji EUROSTAT do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Lipiec 2011
5
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
Do chwili dokonania stosownych zmian w ustawodawstwie samorządy zmuszone są jednak działać na bazie aktualnie obowiązujących przepisów.
Bez względu na wątpliwości co do konstytucyjności
rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu
publicznego, jak również co do skuteczności norm wynikających z decyzji EUROSTAT nr 18/2004 ostrożność nakazuje jednak zastosowanie się do reguł wynikających z tych
dokumentów.
Należy zatem rozważyć, w jakich przypadkach w praktyce zobowiązania wynikające z umów ppp mają wpływ na
dług sektora publicznego. W tym kontekście poniżej zostaną omówione wybrane zagadnienia podziału ryzyka i niektóre problemy sprawozdawczości.
2. Kiedy zobowiązanie wynikające z ppp
jest traktowane na równi z pożyczką czy
kredytem?
Zgodnie z decyzją EUROSTAT nr 18/2004 aktywa zaangażowane w partnerstwo publiczno-prywatne powinny
być klasyfikowane jako aktywa niepubliczne (non-government assets) i rejestrowane pozabilansowo przez sektor publiczny, jeśli spełnione są oba z wymienionych warunków:
–– partner prywatny ponosi ryzyko budowy,
–– partner prywatny ponosi przynajmniej jedno ryzyko dostępności lub popytu.
Decyzja odnosi się do klasyfikacji aktywów powstałych
wskutek partnerstwa, ale zaraz potem autorzy wyjaśniają
znaczenie tej klasyfikacji dla długu i deficytu. Otóż jeśli
dany element aktywów wytworzonych w ramach ppp jest
klasyfikowany jako aktywo publiczne, to również po stro6
Lipiec 2011
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
RADY
Grupa 4.12b
nie pasywnej bilansu jednostki sektora finansów publicznych powinno zostać ujęte zobowiązanie wobec partnera
prywatnego, które jest analogicznym zobowiązaniem jak
pożyczka czy kredyt.
Zasadnicze znaczenie dla umiejscowienia w bilansie
podmiotu publicznego środka trwałego i związanego z nim
zobowiązania ma więc podział różnych rodzajów ryzyka.
3. Ryzyko
3.1. Opis najważniejszych rodzajów ryzyka
Ryzyko (czasem określane mianem ryzyka mierzalnego w przeciwieństwie do ryzyka niemierzalnego, czyli niepewności) jest definiowane jako przypadek, gdy występuje
zakres możliwych wyników, z których każdy jest związany
z obiektywnie lub subiektywnie przypisanym prawdopodobieństwem [Public – Private Partnerships. In pursuit of
risk sparing and value for Money. Str. 48 (OECD 2008)].
Oznacza to, iż w przypadku danej wartości, np. całkowitych
kosztów budowy infrastruktury, będziemy mieli do czynienia z wartością oczekiwaną, ale także z innymi możliwymi
wynikami (niższymi lub wyższymi), którym można przypisać określone prawdopodobieństwo wystąpienia.
Ryzyko budowy (construction risk) wspomniane jako
pierwsze w decyzji EUROSTAT nr 18/2004 obejmuje
wszelkie rodzaje ryzyka szczegółowego, które mogą mieć
wpływ na projekt w okresie budowy. Ponieważ jest to nierzadko faza najbardziej złożona, ilość szczegółowych rodzajów ryzyka jest tu znaczna. Możemy wyróżnić takie
niebezpieczeństwa jak, opóźnienia w zakończeniu robót budowlanych, niespełnienie określonych w umowie standardów, przekroczenie kosztów podczas prac związanych z inwestycją, ujawnienie się wad technicznych lub prawnych
Lipiec 2011
7
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
zmniejszających wartość lub użyteczność wytworzonego
aktywa oraz wpływ negatywnych czynników zewnętrznych
na przedsięwzięcie. W przypadku projektów o znacznym
stopniu skomplikowania bądź realizowanych w obszarze
nowoczesnych technologii dochodzi jeszcze ryzyko związane z pojawieniem się lub zastosowaniem do realizacji
przedsięwzięcia nowych technologii. Dość powszechnym
ryzykiem na etapie budowy w projektach infrastrukturalnych realizowanych w polskich miastach jest ryzyko utrudnień spowodowanych odkryciami archeologicznymi.
Ryzyko dostępności polega w szczególności na niemożliwości wypełnienia umowy w zakresie ilości oferowanych usług lub niespełnienia standardów świadczonych
usług. Ryzyko to pojawia się na etapie eksploatacji. Może
się okazać, że dostarczane usługi nie są zgodne z pewnymi normami np. w zakresie bezpieczeństwa. Rodzajem ryzyka zakwalifikowanym do ryzyka dostępności może być
niebezpieczeństwo wzrostu kosztów świadczenia usług, co
spowoduje, że w ramach określonej kwoty możliwe będzie
sfinansowanie jedynie części z zakontraktowanych świadczeń. Pracownicy świadczący usługi mogą mieć niewystarczające kwalifikacje do ich świadczenia na wymaganym
poziomie. Może ulec również zmianie technologia świadczenia usługi.
Ryzyko popytu dotyczy zmiany wielkości zapotrzebowania na usługi świadczone w ramach ppp, niezależnie
od działań partnera prywatnego, tj. w wyniku czynników,
na które partner nie miał wpływu. Ryzyko popytu występuje więc tam, gdzie zaplanowana jest płatność ze strony
korzystających z infrastruktury wybudowanej w ramach
umowy ppp (np. korzystający z aquaparku czy autostrady,
którzy uiszczają odpowiednią opłatę). Ryzyko oznacza, że
poziom popytu może być mniejszy w stosunku do założeń
poczynionych na etapie zawierania umowy ppp, a w związ8
Lipiec 2011
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
RADY
Grupa 4.12b
ku z tym mniejsze mogą okazać się wpływy z działalności
obiektu.
...które się z tym wiąże, nie były ujęte w bilansie sektora finansów publicznych na partnerze prywatnym muszą
spoczywać przynajmniej dwa z wymienionych powyżej rodzajów ryzyka, przy czym jednym z nich musi być ryzyko
budowy.
3.2. Podział rodzajów ryzyka pomiędzy
­partnerów
Już szczegółowa analiza składowych w każdym z powyższych rodzajów ryzyka wskazuje, iż w większości przypadków będziemy mieli do czynienia z niejednoznacznym
podziałem i przypisaniem ryzyka. Większość ryzyka budowy może być np. po stronie inwestora prywatnego, co nie
wyklucza, iż partner publiczny będzie odpowiadał za niektóre z rodzajów ryzyka należących do ryzyka budowy.
W takim przypadku decyzja EUROSTAT wskazuje, że
stroną ponoszącą ryzyko jest ta strona, która ponosi większość z danego ryzyka.
W przypadku ryzyka popytu jego wystąpienie wiąże się
z sytuacją, gdy popyt na usługi (a tym samym przychody)
jest mniejszy niż prognozowano. Zmiana ta nie może być
jednak wynikiem niewłaściwego świadczenia usług przez
partnera prywatnego, a wynikać musi z innych czynników,
takich jak cykle biznesowe, nowe trendy rynkowe, z bezpośredniej konkurencji lub zmian technologicznych.
Wydaje się, że w tym wypadku może istnieć najwięcej wątpliwości co do sposobu zakwalifikowania ryzyka po
jednej ze stron kontraktu. Najczęściej będziemy bowiem
mieć do czynienia z sytuacją mieszaną: kiedy to przychody partnera prywatnego są częściowo opłatami użytkowników, a w części płatnością ze strony podmiotu publicznego.
Lipiec 2011
9
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
W kontekście umiejscowienia ryzyka istotny jest wówczas
mechanizm dopłat. Można wyobrazić sobie przynajmniej
3 podstawowe mechanizmy:
1. Płatność ze strony podmiotu publicznego jest uzależniona od ilości świadczonych usług, ale zależność ta
ma charakter odwrotnie proporcjonalny: czym więcej
świadczonych jest usług, tym płatność jest mniejsza. I
odwrotnie: im mniejszy popyt, tym dopłata ze strony
sektora publicznego większa. Ten charakter zobowiązania istotnie zmniejsza ryzyko dla partnera prywatnego.
Jeśli popyt będzie zbyt mały, wówczas podmiot publiczny uzupełnia tę lukę (w całości lub części) strumieniem
przychodów. W rezultacie podmiot prywatny nie ponosi negatywnych konsekwencji zmniejszonego popytu
bądź te konsekwencje są znacznie ograniczone. Wydaje
się, że taka konstrukcja wyraźnie plasuje ryzyko popytu
po stronie partnera publicznego. Oczywiście dla definitywnego rozstrzygnięcia tej kwestii istotna jest skala
uzupełnienia luki popytowej i jej sposób (czy będzie to
jedynie płatność ze strony podmiotu publicznego, czy
np. wygenerowanie większego popytu na usługi przez
jednostki związane z sektorem publicznym).
2. Innym mechanizmem płatności ze strony sektora publicznego na rzecz partnera prywatnego może być stała opłata, która ma na celu podniesienie rentowności
przedsięwzięcia i zainteresowanie nim partnerów prywatnych. Oznaczałoby to, że zasadniczo partner prywatny szacuje popyt rynkowy i otrzymuje wynagrodzenie
głównie z opłat od użytkowników. Jednak charakterystyka przedsięwzięcia powoduje, iż w aktualnych uwarunkowaniach rynkowych przedsięwzięcie takie nie jest
samo w sobie rentowne – konieczne jest podniesienie
jego parametrów finansowych przez dopłatę o charakterze ryczałtowym ze strony partnera publicznego, aby
10
Lipiec 2011
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
RADY
Grupa 4.12b
zainteresować współpracą inwestorów prywatnych. Jeśli dopłata ta ma charakter stały, to ewentualny spadek
popytu rynkowego uderza jedynie w partnera prywatnego. Wydawałoby się wówczas, że ryzyko popytu może
być zakwalifikowane po stronie partnera prywatnego.
Jednakże decyzja EUROSTAT zawiera sformułowanie,
które przeczy takiej tezie: „Uważa się, że Partner publiczny ponosi ryzyko [popytu], jeśli jest zobowiązany
do zapewnienia danego poziomu płatności na rzecz partnera prywatnego niezależnie od efektywnego poziomu
popytu wyrażonego przez użytkowników końcowych”.
3. Wreszcie trzecim mechanizmem dopłaty może być dopłata do pojedynczej usługi. Ogólne zobowiązanie partnera publicznego wzrasta zatem wraz z ilością świadczonych usług. Mechanizm taki mobilizuje partnera
prywatnego do zwiększania poziomu sprzedaży, co jest
zasadniczo w większości przypadków zgodne z interesem publicznym. Wydaje się, że w tym wypadku ryzyko
popytu, zwłaszcza rozumiane jako popyt niższy niż zakładano, spoczywa na partnerze prywatnym.
Znacznie prostsze wydaje się uplasowanie ryzyka dostępności po stronie partnera prywatnego. Nawet odpowiedni mechanizm kar umownych zastosowany w okresie eksploatacji w przypadku braku dostępności obiektu lub gdy
standard usługi jest niższy niż określony w umowie, może
być sposobem transferu ryzyka dostępności na inwestora
prywatnego. Jak wskazuje decyzja EUROSTAT, zastosowanie takiej kary musi być jednak automatyczne i mieć istotny
wpływ na przychody oraz zysk partnera prywatnego, nie
może być jedynie kosmetyczne czy symboliczne.
Jak więc wynika z powyższych rozważań, mimo że
nowa ustawa o ppp nie wymaga przeprowadzenia tak szczegółowych analiz wstępnych jak jej poprzedniczka, to jednak w praktyce taka analiza powinna być przeprowadzoLipiec 2011
11
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
na. Podział różnych rodzajów ryzyka jest w takiej analizie
elementem kluczowym z punktu widzenia zakwalifikowania zobowiązania sektora publicznego jako długu w rozumieniu rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu
klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego
długu publicznego.
Zagadnienie podziału ryzyka jest jednak jeszcze bardziej istotne z punktu widzenia ekonomiki realizacji projektu w formule ppp i uzasadnienia wyboru tej ścieżki. Jest to
jednak zagadnienie na tyle szerokie, że nie może zmieścić
się w ramach niniejszego tekstu.
4. Umowy ppp a sprawozdawczość
budżetowa
Na zakończenie należałoby zadać sobie pytanie, jak należy traktować te zobowiązania wynikające z umów ppp,
które nie noszą znamion długu, w szczególności jak powinny być ujmowane one w sprawozdawczości budżetowej.
Dla przykładu przyjmijmy, że partner publiczny (jednostka samorządu terytorialnego) zobowiązał się do uiszczania
pewnej kwoty na rzecz partnera prywatnego w okresie eksploatacji i chce takie zobowiązanie ująć w swojej wieloletniej prognozie finansowej. Załóżmy ponadto, że w tym
konkretnym przypadku spełnione są warunki wskazane
w decyzji EUROSTAT i zobowiązanie to nie ma charakteru długu, gdyż dwa spośród trzech omawianych rodzajów
ryzyka, w tym ryzyko budowy, są po stronie partnera prywatnego.
W większości przypadków w literaturze zachodniej
przyjmuje się, że płatność taka ma charakter wydatku bieżącego. Oznaczałoby to, iż zamiast wydatkować środki na
inwestycję (wydatek majątkowy), podmiot publiczny pod12
Lipiec 2011
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
RADY
Grupa 4.12b
pisuje umowę z inwestorem prywatnym i płaci mu za świadczone usługi (wydatek bieżący). Z punktu widzenia wpływu na nadwyżkę operacyjną budżetu (i zdolność kredytową
samorządu z punktu widzenia zapisów art. 243 ­FinPublU)
jest to zamiana mało korzystna. Z drugiej strony, biorąc pod
uwagę ogólny deficyt i ograniczenia związane z planowaną regułą wydatkową, może być to obecnie perspektywa
interesująca: pozwala uniknąć skumulowanych wydatków
w okresie inwestycji, a zatem i zwiększonego deficytu.
W przeciwnym wypadku, tj. wówczas, gdy nie będzie
spełniony warunek dotyczący transferu ryzyka, aktywa
trwałe wytworzone w ramach umowy ppp powinny znaleźć
się w bilansie podmiotu publicznego, natomiast po stronie
pasywnej znajdzie się zobowiązanie o charakterze podobnym do pożyczki. Decyzja EUROSTAT mówi wówczas, że
regularne płatności na rzecz partnera prywatnego będą miały wpływ na deficyt/ nadwyżkę tylko w części odnoszącej
się do zakupu usług i odsetek od kapitału. Przywołana decyzja jednoznacznie więc potwierdza, iż część płatności, którą można przypisać do zwrotu kapitału, nie powinna mieć
wpływu na wynik budżetu, choć nie jest do końca jasne, czy
mowa tu o wyniku ogółem, czy też wyniku operacyjnym
(raczej należy przyjąć to pierwsze rozumowanie). Jeśli tak,
to część wydatków na rzecz partnera prywatnego powinna
być ujęta w rozchodach budżetowych, czyli nie powinna
wpływać na wielość nadwyżki czy deficytu budżetowego.
Pomijając praktyczne trudności związane z wyodrębnieniem owej części, która odpowiada spłacie kapitału, należy
zauważyć, iż obecna klasyfikacja budżetowa (rozporządzenie Ministra Finansów z 2.3.2010 r. w sprawie szczegółowej
klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych)
nie przewiduje takiego paragrafu, w którym tego typu płatności można by ująć. Przyjmując logikę grudniowego rozLipiec 2011
13
RADY
Zobowiązania wynikające z umów ppp...
Grupa 4.12b
porządzenia Ministra Finansów, należałoby wskazać jako
najbardziej odpowiedni paragraf 992 „Spłaty otrzymanych
krajowych pożyczek i kredytów”.
5. Wnioski
Limity dotyczące zadłużania się i planowane ograniczenia deficytu zapowiadane przez Ministerstwo Finansów
(bez względu na to, jaki ostatecznie przyjmą kształt) mogą
wpłynąć na zwiększone zainteresowanie projektami realizowanymi w formule ppp. Niedobrze, gdyby motywacją
samorządu było jedynie uniknięcie zadłużenia i wyższego
deficytu. Rzeczywista wartość formuły ppp nie polega bowiem na innej klasyfikacji zobowiązania partnera publicznego, ale na podniesieniu efektywności przedsięwzięcia
przez przypisanie partnerowi prywatnemu zadań i ryzyka,
z którymi może on sobie lepiej poradzić niż partner publiczny. To zaś powinno prowadzić do wyższej jakości usług
świadczonych dla mieszkańców.
Rafał Szporko
prezes Zarządu, DS Consulting
Katarzyna Zięba
aplikantka radcowska, DS Consulting
14
Lipiec 2011