pobierz - ministerstwo cyfryzacji
Transkrypt
pobierz - ministerstwo cyfryzacji
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. 5 grudnia 2014 r. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Spis treści Streszczenie kluczowych wniosków 4 Definicje 19 1 Cel i zakres ekspertyzy 23 2 Podejście do oceny zapisów Rozporządzenia 24 3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 Kryteria oceny realizacji celów Rozporządzenia Przegląd celów Rozporządzenia Kwestie wymagające oceny Wpływ na operatora telekomunikacyjnego / dostawcę treści Wpływ na konsumenta Wpływ na regulatora i regulacje Wpływ na budżet państwa 25 4 Stan rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce 28 5 Ocena zapisów w zakresie harmonizacji widma 38 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 Ocena zapisów w zakresie sieci RLAN 83 Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe 83 Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian 88 Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych 88 Wpływ na konsumenta 94 Wpływ na regulacje i regulatora 95 Wpływ na budżet państwa 95 Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów 95 7 Ocena zapisów dotyczących neutralności sieci i usług specjalistycznych 99 4.1 4.2 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 Poziom konkurencji na polskim rynku telekomunikacyjnym Stan obecny infrastruktury 25 25 26 26 27 27 28 33 Kluczowe założenia ─ dostępność widma radiowego w Polsce 38 Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian 40 Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych 48 Wpływ na konsumenta 60 Wpływ na regulacje i regulatora 62 Wpływ na budżet państwa 66 Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów 76 2 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe 100 Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian 105 Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych 113 Wpływ na dostawców treści 124 Wpływ na konsumenta 126 Wpływ na regulatora i regulacje 135 Wpływ na budżet państwa 137 Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów 99 3 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Streszczenie kluczowych wniosków Celem ekspertyzy jest dokonanie oceny wpływu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mającego na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 z dnia 11 września 2013 r. na krajowy rynek telekomunikacyjny w zakresie rozwiązań dotyczących koordynacji użytkowania widma radiowego i usankcjonowania tzw. usług specjalistycznych. Zakres ekspertyzy obejmuje ocenę zapisów Rozporządzenia w wersjach: bazowej; uwzględniającej zmiany zaproponowane przez Parlament Europejski; uwzględniającej poprawki prezydencji w Radzie UE. Metoda przyjęta do opracowania ekspertyzy obejmuje: identyfikację celów Rozporządzenia; analizę i ocenę zapisów Rozporządzenia ze względu na ich wpływ na grupy interesariuszy (operatorów, konsumentów, Regulatora, Budżet państwa); sformułowanie wniosków obejmujących korzyści i ryzyka dla poszczególnych interesariuszy wynikające z zapisów Rozporządzenia; ocenę adekwatności i proporcjonalności proponowanych w Rozporządzeniu rozwiązań do zakładanych celów. Wnioski z przeprowadzonych analiz sformułowano w ramach trzech kluczowych obszarów, do których odnoszą się zapisy Rozporządzenia: harmonizacja widma radiowego; rozszerzenie dostępu do lokalnych sieci bezprzewodowych; usługi specjalistyczne. Wnioski w zakresie harmonizacji widma radiowego Analiza zapisów Rozporządzenia w zakresie harmonizacji widma radiowego pod kątem wpływu na poszczególnych interesariuszy, na regulacje rynku telekomunikacyjnego oraz na budżet państwa prowadzi do następujących spostrzeżeń. 1. w zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych: rozłożenie na raty opłat za korzystanie z widma radiowego może przyczynić się do zwiększenia płynności operatorów, co z kolei można uznać za czynnik stymulujący te podmioty do intensywniejszych i szybszych inwestycji w rozwój sieci. Z racji oddalonych w czasie skutków Rozporządzenia (pierwsze częstotliwości będą potencjalnie synchronizowane w 2022 r.) pozytywny wpływ na inwestycje w perspektywie długoterminowej może mieć nawet większe znaczenie niż obecnie w związku z malejącymi przychodami z usług 4 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 telekomunikacyjnych, co może powodować z czasem trudniejszą sytuację finansową operatorów; rozłożenie opłaty jednorazowej na raty roczne o równej wartości nominalnej zmniejszy płatność operatora o ok. 90% w pierwszym roku, co znacznie poprawi możliwości operatora w zakresie finansowania inwestycji niezbędnych do wprowadzenia (roll-outu) nowej technologii wykorzystującej pozyskane częstotliwości; wydłużenie okresu obowiązywania licencji do 25 lat (Wersja Prezydencji i PE) może mieć odwrotny (negatywny) skutek na płynność finansową operatorów. W rezultacie wydłużenia wartość licencji może wzrosnąć o ok. 50%. Połączenie takiego wydłużenia z rozłożeniem opłat na raty może prowadzić do ok. 10% wzrostu wartości opłat za licencję w stosunku do opłat za licencje 15-letnie; wydłużony okres trwania licencji nie będzie najprawdopodobniej stanowić dla operatorów dodatkowej wartości, która wpłynie na chęć operatorów do inwestowania. Dłuższy okres licencji z jednej strony jest dla operatorów atrakcyjny (daje pewność dłuższego dostępu do dobra rzadkiego), ale jednocześnie zwiększa ekspozycję operatora na ryzyko związane z niepewnością co do kształtu rynku telekomunikacyjnego w perspektywie dłuższej niż kilkanaście lat; korzyści z jednolitego procesu pozyskiwania prawa do korzystania z częstotliwości między krajami członkowskimi nie wpłyną w sposób istotny na koszty operacyjne operatora działającego w kilku krajach; zwiększenie skali działalności operatorów może prowadzić do obniżenia ponoszonych przez nich kosztów inwestycji ze względu na wzmocnioną pozycję negocjacyjną względem dostawców, wpływ ten jednak może nie być istotny, gdyż operatorzy często już obecnie współpracują w zakresie dokonywania zakupów i dzięki temu osiągają oszczędności. Synchronizacja zamówień od operatorów z całej UE może też w niewielkim stopniu osłabić ich pozycję negocjacyjną względem dostawców, ponieważ potencjalny problem mogą stanowić możliwości zaspokojenia popytu przez stronę podażową sprzętu sieciowego – dostawcy dysponując określoną zdolnością produkcyjną mogą wydłużać terminy realizacji kontraktów; zwiększenie bądź przyspieszenie inwestycji w związku z wprowadzeniem Rozporządzenia prawdopodobnie nie będzie generować istotnych dodatkowych przychodów ani dla operatorów działających w Polsce, ani w pozostałych krajach członkowskich. W związku z nowymi, dodatkowymi przedsięwzięciami w infrastrukturę klienci nie będą skłonni płacić wyższych cen za mobilne usługi telekomunikacyjne, a w związku z presją konkurencyjną ze strony innych operatorów będą oczekiwać wyższej jakości usług za co najwyżej tę samą cenę. Bardziej intensywne lub szybsze inwestycje mogą przyczyniać się do utrzymania i wzmocnienia pozycji konkurencyjnej operatorów; korzyści skali związane z koncentracją rynku operatorów w UE mogą częściowo zmniejszyć barierę wejścia operatorów na kolejne nowe rynki; harmonizacja widma może prowadzić do uwolnienia dotychczas zajmowanych przez operatorów bloków widma, poszerzy krąg potencjalnie zainteresowanych pozyskaniem praw do korzystania z widma o nowych operatorów, w szczególności tych funkcjonujących w innych krajach członkowskich; 5 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w krótkim / średnim okresie przedłużanie licencji dotychczasowym operatorom może powodować niewielkie ryzyko utrwalenia zaburzeń konkurencji, jeżeli takie wystąpią. Przedłużenie licencji na kolejny okres jest bowiem obecnie w Polsce warunkowe; częściową odpowiedź na pytanie, czy operatorzy zagraniczni są już obecnie zainteresowani wejściem na rynek polski może dać wynik przeprowadzanej przez Prezesa UKE aukcji na częstotliwość 800 MHz i 2,6 GHz. Ze względu na istniejące bariery wejścia operatora na rynek mobilny w innym kraju takie prawdopodobieństwo należy uznać za minimalne; aktualnie przeprowadzana w Polsce aukcja na częstotliwości 800 MHz i 2,6 GHz częściowo zaspokoi obecne potrzeby operatorów (niektórzy mogą potrzebować więcej pasma niż może pozyskać w postępowaniu jeden operator), a te podmioty, które do prowadzenia działalności operatorskiej bardziej potrzebują nowych zasobów widma (mają one dla nich większą wartość), będą w stanie prawdopodobnie zaproponować wyższą cenę za licencję i pozyskać więcej bloków widma. Ze względu na charakterystykę i propagację fal elektromagnetycznych w paśmie 800 MHz, potencjalnie każdy z operatorów będzie potrzebował nowych bloków i nie wystąpi sytuacja, w której operator przystąpi do licytacji częstotliwości jedynie by uniemożliwić innym operatorom dostęp do widma, co może doprowadzić do zaburzeń efektywności wykorzystania pasma radiowego. Nie ma podstaw by sądzić, iż w perspektywie krótko i średniookresowej, kiedy licencje będą przedłużane w celu synchronizacji, któryś z operatorów skupi częstotliwości lub zmieni bazę klientów na tyle istotnie, by przy obecnym porządku prawnym Prezes UKE miał przesłanki do niewydania zgody na przedłużenie dotychczasowej licencji. 2. w zakresie wpływu na konsumentów: korzyści dla klientów w perspektywie długoterminowej będą wynikiem korzyści, jakie osiągną operatorzy telekomunikacyjni. Korzyści te mogą przybrać następujące formy: - poprawa jakości świadczonych usług; - poszerzenie katalogu usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych; - obniżanie cen detalicznych usług telekomunikacyjnych. w rezultacie walki konkurencyjnej operatorów prawdopodobnie dojdzie do przeniesienia na klientów końcowych korzyści, które operatorzy potencjalnie osiągną dzięki Rozporządzeniu. Intensyfikacja działań operatorów nakierowanych na rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej powinna zatem bezpośrednio przełożyć się na korzyści dla klientów; poprawa płynności finansowej operatorów może zintensyfikować inwestycje w rozwój ich infrastruktury, zatem konsumenci szybciej uzyskają dostęp do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, co prawdopodobnie spowoduje, że poziom zadowolenia klienta z tych usług ulegnie poprawie; na terenach gęsto zaludnionych, gdzie operatorzy mobilni najchętniej inwestują w nowoczesną infrastrukturę dostępową wpływ zapisów Rozporządzenia będzie najmniej zauważalny, gdyż presja ze strony konkurencji będzie prawdopodobnie skutkować obniżeniem cen usług telekomunikacyjnych ze względu na konieczność utrzymania dotychczasowych i pozyskiwania nowych klientów. Należy podkreślić, że operatorzy mobilni nie różnicują warunków ofertowych dla usług ze względu na lokalizację geograficzną klienta (poza ograniczeniami wynikającymi z zasięgu świadczenia usług w niektórych technologiach, np. 3G i LTE), a w szczególności nie dyskryminują klientów zlokalizowanych na terenach o niższej gęstości zaludnienia, a więc niższej dostępności i wyższych kosztach budowy 6 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 infrastruktury. Zatem obniżanie cen, będące wynikiem kalkulacji operatora dla najbardziej opłacalnych dla niego obszarów kraju, może przyczynić się do częściowego zredukowania skłonności do inwestycji na obszarach o niższej szacowanej rentowności. 3. w zakresie wpływu na Regulatora i regulacje: Rozporządzenie w istotnych elementach, takich jak harmonizacja gospodarki widmem dla potrzeb bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, odsyła do aktów wykonawczych Komisji (lub w wersji Prezydencji – do rekomendacji), których treść nie jest jeszcze znana; uprawnienia Regulatora krajowego w zakresie harmonizacji widma zostaną ograniczone, jednakże będzie on dalej miał wpływ na warunki przydzielania uprawnień do użytkowania widma radiowego. W Wersji PE i Prezydencji wydłużony został w stosunku do PT okres, na jaki przyznawane są licencje (do min. 25lat), co potencjalnie ograniczy wpływ regulatora na krajową gospodarkę widmem; Wersja Bazowa planuje przekazanie w ręce Komisji Europejskiej następujących uprawnień: - do ustanowienia wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich; - do określenia minimalnego okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości przyznanych w zharmonizowanych pasmach; - do określenia zsynchronizowanego terminu wygaśnięcia praw obowiązujących na czas określony lub terminu ich przedłużenia dla całej Unii; - do określenia terminu wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, a w przypadku praw na czas nieokreślony terminu, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej. Przedstawiony fakultatywny zakres uprawnień Komisji (zgodnie z Wersją Bazową Komisja „może” wykonywać wszystkie lub część opisanych uprawnień) w sposób istotny ograniczy swobodę realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe. Przy czym Wersja Bazowa i PE zakładają, że omawiane uprawnienia realizowane byłyby przez Komisję w drodze aktów wykonawczych, a więc aktów bezpośrednio wiążących organy krajowe. Odmienne rozwiązanie w tym zakresie przewiduje Wersja Prezydencji wskazując, iż Komisja swoje uprawnienia realizowałaby poprzez wydawanie rekomendacji. Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz harmonizacyjny; W Wersji Bazowej i PE Rozporządzenia właściwe organy krajowe mogą nakładać obowiązki w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego tylko wtedy, gdy są one konieczne i proporcjonalne, w celu osiągnięcia konkretnych celów leżących w interesie ogólnym i określonych na poziomie krajowym. Dopuszczalność nakładania obowiązków w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego nie powinna w istotny sposób zmienić obecnych uprawnień Prezesa UKE. Zawarte w dotychczas przyznanych licencjach wymogi dotyczące zapewnienia odpowiedniego pokrycia poprzedzone były stosowną analizą krajowego organu, który określone obowiązki uznawał za konieczne i proporcjonalne w kontekście ustalonych braków infrastrukturalnych. Podobnymi kryteriami posługuje się 7 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Rozporządzenie, określając warunki dopuszczalności nałożenia na operatora omawianego obowiązku. Ponadto wejście w życie Rozporządzenia nie będzie miało wpływu na obowiązki nałożone w przyznanych już licencjach. W Wersji Prezydencji zapisy te zostały wykreślone; Prezes UKE zostanie zobligowany do przedstawienia do konsultacji z Komisją i innymi państwami członkowskimi projektów środków związanych z gospodarką częstotliwościami. W tym zakresie przyjąć należy generalne założenie, że działania Komisji, ukierunkowane będą m.in. na badanie przedkładanych przez krajowy organ projektów środków przez pryzmat ich zgodności z prawem wspólnotowym. Korzyści związane z większą kontrolą wydawanych przez Prezesa UKE rozstrzygnięć administracyjnych powiązane są jednak z pewnymi ryzykami. Z jednej strony całe postępowanie rezerwacyjne ulegnie wydłużeniu, co jest czynnikiem w sposób oczywisty niepożądanym. Z drugiej strony perspektywa Prezesa UKE posiadającego najszerszą wiedzę na temat specyfiki i problemów krajowego rynku właściwego zostanie zderzona z interesami innych państw członkowskich oraz Komisji, ukierunkowanej przede wszystkim na budowę jednolitego rynku europejskiego, w mniejszym zaś stopniu na rozwiązywanie lokalnych problemów na poszczególnych rynkach właściwych (jak np. zapewnienie minimalnego zasięgu na obszarach tzw. białych plam); Rozporządzenie nie proponuje rozwiązań w zakresie koordynacji przygranicznej widma radiowego. Problemy tego typu nie będą się jednak pojawiać w każdym przypadku, dlatego niezasadne byłoby przyjmowanie w tym zakresie derogacji dla Polski lub innych krajów granicznych UE. Lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie mechanizmu informowania Komisji przez dane państwo o potencjalnym problemie z wykorzystywaniem pasma w harmonizowanym zakresie i o przebiegu negocjacji z państwem ościennym oraz konieczności wzięcia tych okoliczności pod uwagę przy harmonizacji danego pasma. 4. w zakresie wpływu na budżet: zamiana opłaty jednorazowej na opłaty roczne, które uiszcza operator telekomunikacyjny za korzystanie z widma może być dla budżetu państwa korzystna. Wraz ze wzrostem różnicy pomiędzy kosztem kapitału przyjmowanym przez operatorów, a kosztem kapitału budżetu państwa wyznaczonym przez oprocentowanie obligacji skarbowych (koszt kapitału wyznacza stopę dyskonta dla opłat wnoszonych w kolejnych latach), wzrasta potencjalna korzyść dla budżetu związana ze zmianą sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości. Wynika to z innej oceny wartości bieżącej przyszłych płatności okresowych. Dla różnicy na poziomie 1 pp. budżet państwa może zyskać ok. 6% wartości opłaty jednorazowej, natomiast jeżeli koszt kapitału operatora będzie o 2 pp. wyższy niż oprocentowanie obligacji skarbowych, korzyść ta może wzrosnąć do 12% wartości opłaty jednorazowej; choć na skutek zamiany sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości radiowej wpływy do budżetu państwa mogą wzrosnąć, to Skarb Państwa ponosi ryzyko niewypłacalności operatora, które w obecnym modelu ponosi np. bank; przedłużenie okresu licencji na widmo radiowe do min. 25 lat jest dla budżetu państwa mniej korzystne, niż udzielenie licencji na 15 lat, która indeksowana o wartość inflacji zostanie następnie przedłużona o kolejny okres. Przy założeniu 1 pp. różnicy w koszcie kapitału operatora oraz oprocentowania obligacji skarbowych, wartość licencji na 25 lat jest o 5% niższa niż wartość bieżąca licencji na 15 lat, przedłużonej następnie na kolejne 10 lat (zgodnie z obecnymi zasadami). Płatność za licencję przyznaną na 25 lat będzie o 49% większa w stosunku do płatności za licencję na okres 15-letni. Krótsza licencja oznacza jednak dodatkową płatność związaną z przedłużeniem licencji po okresie 15 lat na dopełniający okres bądź przyznaniem nowej licencji. Opłata za nową 10-letnią licencję bądź przedłużenie licencji 8 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 na kolejne 10 lat będzie mogła stanowić dla budżetu państwa dodatkowe 57% wartości 15letniej licencji (liczone w wartości bieżącej dla roku 0 analizy); przedłużenie operatorom licencji w celu synchronizacji harmonogramów udzielania prawa do użytkowania widma w krajach UE może być dla budżetu niekorzystne (co ma odzwierciedlenie w perspektywie krótko i średnioterminowej), gdyż zgodnie z zasadą pro rata temporis nie będzie ono indeksowane o inflację oraz informacje rynkowe z innych postępowań. Budżet państwa może stracić ok. 689 mln PLN w ramach synchronizacji licencji przydzielonych w Polsce. Każdy kolejny rok przedłużania dotychczasowych licencji w paśmie 900 i 1 800 MHz (w celu synchronizacji z innymi krajami UE) to dodatkowe ok. 215 mln PLN straty dla budżetu państwa. W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia zidentyfikowano szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej (Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na poniższym schemacie. 9 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rozwoju rynku telekomunikacyjnego Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie koordynacji widma Szanse Zagrożenia potencjału inwestycyjnego (szybsze + Zwiększenie tempo przeprowadzania inwestycji): • Wzrost płynności finansowej na skutek mniejszej płatności za widmo w okresie roll-outu nowej technologii • Zwiększenie skali działalności operatorów może umożliwić im obniżenie kosztów jednostkowych inwestycji ze względu na zwiększoną pozycję negocjacyjną względem dostawców sprzętu Obecni operatorzy + Zmniejszenie potencjału inwestycyjnego (wolniejsze tempo przeprowadzania inwestycji): • Zmniejszenie płynności finansowej na skutek wyższej / wyższych płatności związanych z wyższą wartością dłuższej licencji, która nie musi być dodatkową wartością wpływającą na skalę inwestycji ‒ Redukcja cen będąca wynikiem potencjalnych korzyści związanych z wdrożeniem Rozporządzenia oraz walki konkurencyjnej ‒ Zwiększenie barier wejścia na nowy rynek (krótko i średnioterminowo): • Utrudnienia w pozyskaniu widma radiowego wskutek przedłużeń licencji dotychczasowym operatorom ‒ ‒ ‒ Odwołanie w istotnych punktach Rozporządzenia do dokumentów KE, które dopiero mają/mogą powstać ‒ Brak możliwości nakładania obowiązków pokrycia terytorialnego w wymaganiach przyznawania licencji ‒ Spadek wartości bieżącej wpływów za licencje, których okres wynosi min. 25 lat (w porównaniu do sytuacji, w której krótsza licencja jest operatorowi przedłużana) ‒ Przedłużenie licencji w celu synchronizacji harmonogramów jest niekorzystne (zasada pro rata temporis w porównaniu do art. 185 PT) ‒ Występuje ryzyko niewypłacalności operatora związane z opłatami rocznymi za licencję Jednolity proces przyznawania widma może w niewielkim stopniu wpłynąć pozytywnie na koszty operacyjne operatorów działających w kilku krajach barier wejścia na nowy rynek + Zmniejszenie (długoterminowo): Nowi operatorzy ‒ • Redukcja kosztów inwestycji • Korzyści skali działalności (na innych rynkach) • Ułatwienia w pozyskaniu widma radiowego będące konsekwencją potencjalnie + Korzyści szybszych i tańszych inwestycji oraz niższego Opex: Konsumenci • Wzrost jakości świadczonych usług • Rozszerzenie katalogu usług • Spadek cen za usługi telekomunikacyjne / inwestycje w obszarach, które do tej pory były nieopłacalne + mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia harmonizacyjny Regulator i regulacje możliwość nakładania obowiązków + Utrzymana pokrycia terytorialnego w wymaganiach przyznawania licencji wartości bieżącej wpływów za licencje, których + Wzrost płatności są rozłożone w czasie Budżet państwa Konieczność wprowadzenia zmian PT Ograniczenie swobody realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe (Wersja Bazowa i PE – akty wykonawcze, Wersja Prezydencji – rekomendacje) Legenda: + ‒ + ‒ Wpływ istotny Wszystkie wersje Rozporządzenia Wersja Bazowa Wersja Prezydencji Wersja Bazowa i PE Wersja PE i Prezydencji Wpływ mniej istotny *w porównaniu do stanu obecnego Źródło: Opracowanie KPMG W rezultacie dokonanej analizy uznano, że zdecydowana większość wprowadzanych zapisów w obszarze koordynacji i harmonizacji widma radiowego wspiera cele stawiane w Rozporządzeniu, opisane szerzej w rozdziale 3. Jednym z zapisów, który wydaje się nie mieć pozytywnego skutku, zarówno z punktu widzenia wpływu na inwestycje w infrastrukturę sieci mobilnych jak i wpływu na budżet państwa jest wydłużenie czasu trwania licencji do 25 lat (zapis wprowadzony w Wersji PE oraz Prezydencji). O ile zapis o czasie trwania licencji przez okres zapewniający długoterminową stabilizację 10 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 regulacyjną oraz mający na celu zachęcanie do inwestycji jest prawidłowy, tak długi minimalny okres trwania licencji może nie być w pełni uzasadniony. Innym zapisem, który choć wspiera cele KE, może okazać się niekorzystny dla budżetu państwa, jest przedłużanie istniejących licencji operatorom w celu synchronizacji harmonogramów przydzielania widma. Dotyczy to zarówno Wersji Bazowej, gdzie zasada pro rata temporis ograniczy wartość płatności operatorów do budżetu jak i Wersji PE oraz Wersji Prezydencji, które nie traktują o możliwościach nałożenia na operatora opłaty w związku z przedłużeniem jego prawa do użytkowania częstotliwości. Biorąc pod uwagę cel KE, jakim jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów oraz usunięcie wyraźnych barier utrudniających jego funkcjonowania, nie zidentyfikowano alternatywnych sposobów osiągnięcia tych celów w zakresie związanym z harmonizacją i koordynację widma radiowego. Proponowane zapisy wydają się niezbędne by możliwe było osiąganie zakładanych korzyści przedstawionych w Rozporządzeniu. Zachowanie sytuacji obecnej, w której każdy kraj członkowski ma daleko idącą niezależność w kształtowaniu polityki przydzielania widma, będzie powodować kontynuowanie utrudnień w unifikacji europejskiego rynku telekomunikacyjnego. Zapisy Rozporządzenia w zakresie harmonizacji i koordynacji widma można uznać za adekwatne i zrozumiałe, pomimo że cechują się dużym poziomem ogólności i wymagają uzupełnienia poprzez akty wykonawcze. Potencjalne zmiany, których wprowadzenie należałoby rozważyć, dotyczą zidentyfikowanych zapisów Rozporządzenia negatywnie skutkujących na operatora bądź budżet państwa. By zredukować te efekty oraz osiągnąć zbliżony poziom kontrybuowania do celów stawianych przed Rozporządzeniem, należałoby rozpatrzeć następujące alternatywne zapisy: ograniczenie czasu trwania licencji do okresu krótszego niż minimalny okres 25 lat, sprecyzowanego w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji; przedłużanie operatorom dotychczasowych licencji do momentu synchronizacji harmonogramów powinno uwzględniać wycenę licencji zgodnie z obecnymi zasadami (tj. art. 185 ust. 4a PT). Wnioski w zakresie zapisów dotyczących sieci lokalnego dostępu bezprzewodowego Analiza zapisów Rozporządzenia w zakresie sieci lokalnego dostępu bezprzewodowego pod kątem wpływu na poszczególnych interesariuszy, na regulacje rynku telekomunikacyjnego oraz na budżet państwa prowadzi do następujących spostrzeżeń: 1. w zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych: zmniejszenie ruchu w sieciach komórkowych w rezultacie zwiększonego offloadingu będzie potencjalnie nieznaczne i nie jest istotne dla analizy skutków Rozporządzenia. Offloading będzie dotyczył nowego ruchu, który pojawi się w związku z możliwością nieodpłatnego korzystania z dostępu do Internetu za pomocą szerzej udostępnianych łączy WiFi (poszerzenie dostępu do sieci WiFi będzie bezpośrednim skutkiem Rozporządzenia); offloading może powodować zwiększony ruch w sieciach stałych. Jednakże ze względu na powszechną praktykę świadczenia przez operatorów połączeń do Internetu o gwarantowanej minimalnej przepustowości, ten zwiększony ruch może nie być obsługiwany ze względu na ograniczoną pojemność zasobów sieciowych operatorów (ruch ten musiałby mieścić się w 11 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 gwarantowanej przepustowości). Brak możliwości obsłużenia tego ruchu, a co za tym idzie spadek jakości połączenia, może powodować zaniechanie połączenia przez użytkownika. 2. w zakresie wpływu na konsumentów: w przypadku udostępniania lokalnych sieci WiFi w ramach porozumień sąsiedzkich o niewielkim zasięgu skutki Rozporządzenia dla konsumentów można uznać za pozytywne ze względu na możliwość wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu. Jednak prawdopodobnie w wielu przypadkach zapisy Rozporządzenia zalegalizują istniejący stan faktyczny, w którym użytkownicy już obecnie udostępniają sygnał sieci radiowej innym użytkownikom poza lokalem; w przypadku wykorzystania wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach społeczności WiFi, w tym o zasięgu paneuropejskim można wskazać korzyści dla konsumentów w postaci uzyskania większej możliwości połączenia z Internetem za pośrednictwem WiFi (dostęp w większej liczbie lokalizacji). W efekcie w mniejszym stopniu konsumenci będą zależni od dostępu mobilnego, dla którego obecnie operatorzy stosują limity transferu danych lub wysokie opłaty (w przypadku korzystania z dostępu w ramach roamingu międzynarodowego). 3. w zakresie wpływu na Regulatora i regulacje: aktualnie obowiązujące przepisy nie regulują w szczególny sposób dostępu do sieci RLAN – w praktyce operatorzy stosują ograniczenia mające zapobiegać udostępnianiu łączy innym konsumentom; rozporządzenie rozszerza zakres obowiązków kontrolnych Prezesa UKE o nowy obszar tj. kontrolę przestrzegania zakazu uniemożliwiania dostępu do lokalnych sieci radiowych; w Wersji Bazowej potwierdzono, że przedsiębiorstwo, organ lub inny użytkownik końcowy zapewniający publiczny dostęp do sieci nie będą uznawani za dostawców łączności elektronicznej, o ile nie jest to działalność komercyjna lub ma charakter dodatkowy w stosunku podstawowej działalności. W Wersji Prezydencji wprowadza się możliwość żądania notyfikacji Regulatorowi działalności gospodarczej polegającej na umożliwieniu dostępu do sieci. Pozostawia się tu jednak Regulatorowi swobodę co do żądania takiej notyfikacji. Uznanie takich podmiotów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych może w konsekwencji oznaczać konieczność realizowania dodatkowych i uciążliwych obowiązków wynikających z PT; gwarantowanie uprawnień użytkowników końcowych w zakresie umożliwienia dostępu do sieci wpisuje się w aktualnie sformułowane w PT zadania organów administracji, a w szczególności wspieranie dostępu użytkowników do informacji oraz możliwości ich rozpowszechniania oraz korzystania z dowolnych aplikacji i usług (art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. h PT). W zakresie wpływu na budżet: zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą miały bezpośredniego wpływu na budżet państwa. W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej 12 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 (Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na poniższym schemacie. Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie sieci RLAN Szanse + Potencjał do rozszerzenia oferty o usługi administrowania powstających społeczności WiFi – na zasadach zbliżonych do usługi FON Operatorzy + Konsumenci Korzyści z większej dostępności sieci WiFi: • W przypadku porozumień sąsiedzkich możliwość legalnego wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu w miejscu zamieszkania W przypadku społeczności Wi-Fi możliwość dostępu do + • sieci w większej liczbie lokalizacji – w efekcie mniejsza zależność od dostępu mobilnego objętego limitami transferu danych Regulator i regulacje Budżet państwa kwestii nie uznawania podmiotów + Rozstrzygnięcie udostępniających niekomercyjnie sieć jako Zagrożenia ‒ Nieznaczne zmniejszenie popytu na usługi dostępu do Internetu w stałej lokalizacji z tytułu braku ograniczeń dla współdzielenia łącza (szczególnie w przypadkach porozumień sąsiedzkich) ‒ Zmniejszenie ruchu w sieciach mobilnych ze względu na offloading – potencjalnie nieznaczne, gdyż w najbliższej przyszłości prognozowany jest znaczący wzrost wolumenów ruchu w sieciach mobilnych, który może rekompensować efekt zwiększonego offloadingu ‒ ‒ Ryzyko w zakresie bezpieczeństwa danych: • Wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie korzystających z sieci lokalnych wzrost ryzyka nieuprawnionego dostępu do nieszyfrowanych danych (przy nieodpowiednim zabezpieczeniu połączenia) • Ryzyko podejrzenia o czyn zabroniony w sieci skierowane w pierwszej kolejności na właściciela łącza, a nie rzeczywistego sprawcę, którym może być inny użytkownik współdzielonego dostępu Nie dotyczy przedsiębiorców telekomunikacyjnych Nie dotyczy Nie dotyczy Legenda: + ‒ + ‒ Wszystkie wersje Rozporządzenia Wersja Bazowa Wersja PE i Prezydencji Wpływ istotny Wpływ mniej istotny *w porównaniu do stanu obecnego Źródło: Opracowanie KPMG Zapisy w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych wspierają cele stawiane w Rozporządzeniu przede wszystkim w zakresie poprawy pozycji klientów końcowych na rynku telekomunikacyjnym. Poprawa pozycji klientów końcowych może nastąpić w wyniku uzyskania przez nich większej liczby kanałów dostępu do Internetu (za pośrednictwem współdzielonych sieci lokalnych), co nie będzie podlegać ograniczeniom nakładanym obecnie przez operatorów. Zniesienie ograniczeń w dostępie do lokalnych sieci radiowych pozostanie neutralne z punktu widzenia popytu na usługi dostępowe w stałej lokalizacji w zakresie, w jakim dotyczyć będzie zalegalizowania obecnej praktyki udostępnia lokalnych sieci radiowych. Jednocześnie można spodziewać się nieznacznego (nieistotnego) spadku popytu na usługi dostępowe w stałej lokalizacji ze strony użytkowników, którzy zdecydują się na współdzielenie lokalnej sieci radiowej dopiero po wejściu w życie Rozporządzenia (w szczególności w ramach tzw. porozumień sąsiedzkich). Ewentualny spadek popytu w zakresie usług dostępowych w stałej lokalizacji może nie przyczyniać się do innego celu rozporządzenia, jakim jest zwiększenie skali działalności operatorów telekomunikacyjnych. 13 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 W zakresie pozostałych celów Rozporządzenia, zapisy znoszące ograniczenia w dostępie do lokalnych sieci radiowych pozostają neutralne. Nie zidentyfikowano alternatywnych środków do realizacji celu w zakresie poprawy pozycji klientów końcowych poprzez zniesienie ograniczeń w dostępie do sieci lokalnych. Biorąc pod uwagę, że część operatorów już w obecnym stanie prawnym rezygnuje, z własnej inicjatywy, z nakładania ograniczeń na udostępnianie sieci radiowych, można spodziewać się upowszechnienia tego zjawiska w przyszłości. Jednakże bez działań administracyjnych (wdrożenie zapisów Rozporządzenia) nadmieniona samoregulacja jest trudna do określenia w czasie. Zapisy dotyczące uregulowania statusu przedsiębiorców, organów lub innych użytkowników końcowych, zapewniających publiczny dostęp do lokalnej sieci radiowej, jako niebędących dostawcami łączności elektronicznej należy uznać za zasadne z punktu widzenia celu, jakim jest uspójnienie i ustabilizowanie obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich. Wnioski w zakresie zapisów dotyczących usług specjalistycznych Analiza zapisów Rozporządzenia w zakresie usług specjalistycznych pod kątem wpływu na poszczególnych interesariuszy, na regulacje rynku telekomunikacyjnego oraz na budżet państwa prowadzi do następujących spostrzeżeń: 1. w zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych: umożliwienie operatorom świadczenia usług specjalistycznych może prowadzić do uzyskania dodatkowego strumienia przychodów pochodzącego od dostawców treści, niezależnie od obranej Wersji Rozporządzenia. Usługi specjalistyczne świadczone przez operatorów bezpośrednio użytkownikom końcowym będą mieć charakter usług o wartości dodanej, co oznacza, że będą dla operatorów przynosić wartość lojalizującą klientów; wersja PE, biorąc pod uwagę poprawkę 25 do art. 23 ust. 2, potencjalnie oznacza osiąganie mniejszych przychodów przez operatorów, niż w przypadku Wersji Bazowej bądź Wersji Prezydencji, gdyż uniemożliwia wykorzystanie otwartej sieci internetowej do świadczenia usług specjalistycznych. Ze względu na przewidywane stosowanie przez operatorów usług specjalistycznych jako narzędzia utrzymania klientów, a także prognozy rozwoju usług o wartości dodanej, nie przewiduje się, aby usługi specjalistyczne miały skutek kanibalizujący usługi dostępu do Internetu świadczone na zasadzie „best-effort” – niezależnie od przyjętej ostatecznie wersji Rozporządzenia; Rozporządzenie nie ogranicza operatorom możliwości świadczenia usług o podwyższonej jakości, a zatem dopuszcza dalszą ewolucję modeli biznesowych, struktury przychodów i rozwijanie portfela usług, zgodnie z globalnymi trendami rynkowymi. Nowe źródła przychodów, działające w określonym Rozporządzeniem otoczeniu regulacyjnym, mogą przyspieszyć inwestycje w nowoczesną infrastrukturę; większość przychodów operatorów z tytułu usług specjalistycznych będzie prawdopodobnie pochodziła od dostawców treści, rozliczających się z operatorami za gwarancję jakości usług dostarczanych użytkownikom końcowym; nałożenie zbyt daleko idących obowiązków na operatorów, tj. np. obowiązków raportowania (które proponuje Wersja Prezydencji) może być postrzegane przez operatorów negatywnie ze względu na potencjalny związany z tym wzrost kosztów operacyjnych; 14 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 usankcjonowanie usług specjalistycznych może umocnić pozycję operatora zasiedziałego i negatywnie wpłynąć na dotychczasowy model drabiny inwestycyjnej, jednakże ryzyko to można wyeliminować poprzez wprowadzenie przez operatora zasiedziałego do swojej oferty usługi stanowiącej hurtowy odpowiednik usługi specjalistycznej. 2. w zakresie wpływu na rynek dostawców treści: istnieją istotne bariery konkurowania małych przedsiębiorstw z dużymi (np. obecność w mediach społecznościowych, pozycjonowanie w silnikach wyszukiwania), na które regulacja nie ma wpływu. Likwidowanie głównych barier wejścia dla dostawców OTT poprzez zapisy Rozporządzenia nie będzie miało miejsca; Rozporządzenie nie wpływa na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek, z uwagi na ochronę jakości Internetu „best-effort”. 3. w zakresie wpływu na konsumenta: usankcjonowanie usług specjalistycznych przyspieszy rozwój oraz rozszerzy zakres portfela usług dostępnych dla użytkownika końcowego; stymulowanie rozwoju ofert świadczenia połączeń o gwarantowanej jakości nastąpi przy jednoczesnej ochronie użytkowników niekorzystających z usług specjalistycznych (ochrona połączeń „best-effort”), a więc nie powoduje negatywnego wpływu na pozycję klientów; scenariusz oparty na Wersji PE może nieść ryzyko podniesienia cen za usługi dostępu do Internetu ze względu na potencjalny wzrost kosztów operatora, w związku z nowymi obowiązkami regulacyjnymi, w tym w szczególności obowiązkiem każdorazowego raportowania Regulatorowi o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem; konsumenci będą mieć zagwarantowaną „neutralność sieci” w rozumieniu delegalizacji praktyk blokowania i dyskryminacji treści oraz aplikacji. Najbliższa zasadzie „neutralności sieci” jest Wersja PE, która ogranicza stosowanie usług specjalistycznych oraz nakłada na operatorów dodatkowe obowiązki egzekwujące równe traktowanie ruchu w sieci. Ze względu na fakt, iż w Polsce problem dyskryminacji usług jest marginalny, korzyść tę należy uznać za niewielką; Rozporządzenie chroni użytkowników Internetu „best-effort” poprzez gwarancje przepływności w umowach i nałożone na regulatora obowiązki, zapobiegając stworzeniu Internetu „dwóch prędkości”. Pod względem gwarancji na prędkości Internetu „best-effort”, najbardziej zasadne podejście przejawia Wersja Prezydencji, rozróżniając umowy z dostawcami mobilnymi i stacjonarnymi. 4. w zakresie wpływu na Regulatora: Regulator dysponuje uprawnieniami kontrolnymi w zakresie przestrzegania zasady neutralności, jednakże nie ma uprawnień do nakładania kar za naruszenie tej zasady. W konsekwencji, katalog kar w art. 209 ust. 1 PT powinien zostać uzupełniony o stosowne przepisy w szczególności o karę za naruszenie parametrów jakości usług ustalonych np. przez Prezesa UKE w związku z przepisami Rozporządzenia. W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej (Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na poniższym schemacie. 15 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rozwojuSzanse rynku itelekomunikacyjnego Schemat: zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie usług specjalistycznych i neutralności sieci Szanse Zagrożenia źródła przychodów + Nowe Na podstawie umów z dostawcami treści – o ile dostawcy ‒ Wzrost kosztów operacyjnych Obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem. możliwości lojalizacji klientów + Nowe przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te ‒ Trudności w określeniu faktycznych bądź minimalnych przepływności przez operatorów mobilnych W Wersji Bazowej i PE, zapisy dotyczące wymogów informacyjnych nie uwzględniają trudności wynikających z technicznej charakterystyki sygnału radiowego pozyskania nowych klientów na terenach + Szansa cechujących się niskim poziomem konkurencji ‒ Negatywne postrzeganie inwestycji w sieć przez nowych operatorów Wynikające z regulacji - monitorowania jakości usług i stosowania praktyk ograniczania ruchu + dostawców Przyjęcie Wersji PE, która jest bliższa zasadzie neutralności ‒ Zagrożenie dla małych dostawców Usankcjonowanie usług specjalistycznych potencjalnie obniży możliwości konkurowania małych dostawców treści z globalnymi (Wersja Bazowa oraz Prezydencji); + jakości ‒ Wzrost cen usług dostępu do Internetu W przypadku nałożenia zbyt dużych obowiązków regulacyjnych na operatorów ‒ Martwe zapisy dotyczące minimalnej jakości usług • W przypadku przyjęcia zapisów nie rozróżniających wymaganych parametrów dla operatorów stacjonarnych i mobilnych • W przypadku braku rzetelnych narzędzi pomiaru jakości usług zakresu badania jakości usług, które + Rozszerzenie będą dokonywane wobec wszystkich dostawców, a ‒ Ograniczenie kompetencji krajowego regulatora poprzez możliwość określenia przez Komisję warunków realizacji obowiązków w zakresie monitorowania jakości blokowania przez regulatora treści + Możliwość nieodpowiednich dla nieletnich. warunki monitorowania jakości + Zharmonizowane usług specjalistycznych ‒ Obecnie brak narzędzi do egzekwowania obowiązku utrzymywania wymaganej jakości usług (konieczna nowelizacja PT w zakresie adekwatnych kar pieniężnych) dostrzegą wartość w usługach specjalistycznych, a klienci będą gotowi za nie zapłacić Operatorzy świadczone w ramach zamkniętych sieci Przywileje i obowiązki operatorów, wynikające z + Rozporządzenia mają szansę przyspieszyć inwestycje w infrastrukturę sieciową Operatorzy zamierzający świadczyć usługi specjalistyczne muszą dysponować infrastrukturą przygotowaną do Nowi operatorzy Dostawca treści Pod warunkiem możliwości stworzenia hurtowych odpowiedników usług specjalistycznych za pomocą VULA Zasada neutralności sprzyja rozwojowi małych sieci, wzmocni potencjalnie pozycję małych przedsiębiorców. Większy portfel dostępnych usług oraz usługi wyższej Rozwój usług, dla których gwarancja jakości jest szczególnie istotna Konsumenci + Konsumenci będą mogli efektywniej bronić swoich praw w zakresie jakości usług • W umowach będą mieć zdefiniowaną faktyczną/ minimalną jakość usług • Kluczowe jest dostarczenie konsumentom rzetelnych narzędzi pomiaru ruchu nie tylko tych, którzy ogłaszają parametry usług w materiałach promocyjnych Regulator i regulacje Budżet Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa ‒ Trudności krajowych regulatorów w objęciu regulacjami dostawców treści wobec funkcjonujących przepisów (PT) Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa Legenda: + ‒ + ‒ Wpływ istotny Wszystkie wersje Rozporządzenia Wersja Bazowa i PE Wersja PE Wpływ mniej istotny Źródło: Opracowanie KPMG Większość zapisów Rozporządzenia w zakresie usankcjonowania usług specjalistycznych pozytywnie wpływa na postawione w rozporządzeniu cele. Ochrona zasad niedyskryminacji, ochrona jakości „best-effort” oraz wymóg umieszczania warunków dotyczących przepływności w umowach umocni pozycję użytkowników i zapewni im dostęp do otwartego, niedyskryminującego Internetu. Nieograniczone możliwości świadczenia usług o podwyższonej jakości mogą skutkować poszerzeniem portfela usług dostępnych dla konsumentów (zwłaszcza 16 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w kategorii usług wideo). Stworzone otoczenie regulacyjne ma także szansę przyspieszyć inwestycje w sieć. Zapisy, które budzą wątpliwości to: art. 2 pkt 15 w Wersji PE – ograniczenie świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych sieci – określenie zamkniętych sieci jest nieprecyzyjne i może ograniczyć rozwój rynku usług o podwyższonej jakości. Wersja Bazowa oraz Prezydencji nie wprowadza takich ograniczeń; art. 26 ust. 2 w Wersji Bazowej oraz Wersji PE – wymogi dotyczące podawania w umowach informacji o faktycznej bądź minimalnej dostępnej przepływności stoją w sprzeczności z możliwościami technicznymi operatorów mobilnych, wynikającymi z charakterystyki sygnału radiowego. Wersja Prezydencji natomiast rozróżnia wymogi informacyjne dotyczące przepływności dla operatorów stacjonarnych i mobilnych oraz przejawia rozsądne podejście do ich definiowania. Jako alternatywne rozwiązania dla regulacji zawartej w Rozporządzeniu można rozważyć: brak regulacji w zakresie ochrony Internetu „best-effort” i usankcjonowania usług specjalistycznych; usankcjonowanie zasady neutralności w rozumieniu konserwatywnym, to jest delegalizacja technik priorytetyzacji ruchu w sieci Internet i transmisja całego ruchu na zasadzie „besteffort”. Pierwsza opcja alternatywna, tj. pozostawienie funkcjonowania Internetu „best-effort” wolnemu rynkowi, mogłaby ułatwić operatorom wprowadzanie zmian w ich modelach biznesowych – tworzenie abonamentów opartych o różne poziomy jakości świadczonych usług i/lub o różny zakres usług dostarczania treści dostępnych w abonamencie. Nieregulowany rynek zdejmie z operatorów obowiązki takie jak raportowanie, bądź równorzędne traktowanie ruchu „best-effort” i usług specjalistycznych. W efekcie, ograniczyłoby to koszty operacyjne w porównaniu ze scenariuszem przyjęcia Rozporządzenia, przy równoczesnym potencjalnie szybszym rozwoju usług specjalistycznych. Operatorzy bowiem mogliby ograniczać przede wszystkim ruch „besteffort” w przypadku występowania przeciążeń sieci, a dla usług specjalistycznych podtrzymywany byłby określony poziom jakości. Można zaryzykować stwierdzenie, że wolnorynkowa konkurencja mogłaby powstrzymać operatorów przed regularnym, zauważalnym obniżaniem jakości Internetu „best-effort”. Klienci niezadowoleni z jakości „best-effort” zmienialiby dostawcę łączności. Należy jednak zauważyć, że w Polsce wciąż istnieje problem wykluczenia cyfrowego, a poziom konkurencji na terenach słabiej zurbanizowanych jest niższy w porównaniu z aglomeracjami miejskimi. Na rzadziej zaludnionych obszarach klienci często nie mają możliwości wyboru operatora stacjonarnego – działa tam tylko operator zasiedziały. W związku z tym, pozycja klienta względem operatora jest tam stosunkowo słaba. Jakość Internetu „best-effort” należy zatem chronić przez cały czas istnienia tej dysproporcji w poziomie konkurencji oraz istnienia problemu wykluczenia cyfrowego. Przyjęcie drugiego alternatywnego rozwiązania, tj. sankcjonującego zasadę neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym, zdaje się bardziej chronić konsumentów, w tym jakość Internetu „best-effort” oraz pozytywnie wpływać na konkurencję na rynku dostawców treści. Korzyści te są jednak pozorne. Po pierwsze, Rozporządzenie w wystarczający sposób chroni Internet „besteffort”, jako że świadczenie usług specjalistycznych nie może wpływać na jego jakość. Po drugie – dostawcy treści będą musieli pokonać bariery, których Rozporządzenie nie ma możliwości w żaden sposób uregulować, a pozytywny wpływ neutralności sieci jest wobec nich marginalny. Dodatkowo, zasada neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym może przynieść istotne 17 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 negatywne skutki dla operatorów oraz konsumentów. Zasada neutralności sieci ogranicza operatorom możliwości stworzenia nowych źródeł przychodów i dywersyfikacji ofert. W związku z tym, negatywnie wpływa na postrzeganie przez nich inwestycji w sieć. Operatorzy, wobec spadającego wskaźnika ARPU i ścisłej regulacji, mogą podnieść ceny usług dostępu do Internetu. W efekcie, ucierpieć może konsument – posiadając droższe usługi, bądź dostęp do infrastruktury, w którą operatorzy będą mniej chętnie inwestować. Należy zatem uznać, że proponowane Rozporządzenie, w zakresie neutralności sieci i usług specjalistycznych jest podejściem kompromisowym, zapewniającym możliwość realizacji postawionych celów. 18 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Definicje Poniżej przedstawiono zbiór pojęć i skrótów używanych w ekspertyzie: A Average Revenue per User ARPU Średni miesięczny przychód operatorów telekomunikacyjnych na jednego abonenta, tj. podmiotu, na rzecz którego są świadczone usługi telekomunikacyjne. AVoD Usługi darmowego dostępu do treści VoD w zamian za wyświetlenie reklam. B Zasada przesyłania pakietów w sieci Internet, bazująca na jednakowym traktowaniu wszystkich pakietów w sieci, a zatem umożliwiająca każdemu rodzajowi ruchu osiągnięcie najlepszej możliwej jakości w danym momencie. Best-effort Body of European Regulators for Electronic Communications BEREC Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej. Jego misją jest przyczynianie się do rozwoju oraz lepszego funkcjonowania wewnętrznego rynku usług i infrastruktury telekomunikacyjnej. Bitstream Access BSA Hurtowa usługa telekomunikacyjna świadczona operatorom alternatywnym w zakresie szerokopasmowego dostępu do lokalnej pętli abonenckiej tj. dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej Orange Polska na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych. Cable TV CATV Operatorzy telewizji kablowej, świadczący usługi telekomunikacyjne realizowane za pomocą techniki hybrid fibrecoaxial (HFC). Content Delivery Networks CDN Sieć rozproszonych geograficznie serwerów, wykorzystywana do efektywnego dostarczania treści bądź danych. DPI Technika odczytu i analizy zawartości pakietów w cyfrowych sieciach telekomunikacyjnych. C D Deep Packet Inspection Dyrektywa 2002/22 Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej). Dywidenda cyfrowa Zasoby częstotliwości zwolnione przez nadawców sygnału telewizji analogowej w celu umożliwienia ich wykorzystania przez operatorów telefonii komórkowej. E Niniejszy dokument wraz z załącznikami. Ekspertyza F Niewielki nadajnik pełniący funkcję małej stacji komórkowej podłączanej do sieci Internet. Pozwala na przedłużenie sygnału radiowego operatora telekomunikacyjnego w najbliższym otoczeniu. Femtokomórka Frequency Division Duplex FDD Transmisja dupleksowa z podziałem częstotliwościowym, gdzie nadawanie i odbiór realizowane są na osobnych kanałach radiowych, przez co mogą odbywać się jednocześnie bez występowania wzajemnego zakłócania obu sygnałów. I 19 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 IPTV Telewizja wykorzystująca sieć Internet do przesyłu treści. Komisja Europejska KE Organ wykonawczy Unii Europejskiej. Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości KTPC Tablica opracowana przez Radę Ministrów, określająca przeznaczenie częstotliwości, ich zakresy oraz użytkowanie dla poszczególnych służb radiokomunikacyjnych. Telewizja IP K Organ konstytucyjny kontrolujący przestrzeganie wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Krajowa Rada Radiofonii KRRiT i Telewizji L Local Loop Unbundling LLU Usługa dostępu telekomunikacyjnego w zakresie Dostępu Pełnego i Współdzielonego do Łącza Abonenckiego. Long Term Evolution LTE Standard bezprzewodowego przesyłu danych. Następca systemów 3G. Machine-to-Machine M2M Technika polegająca na samoistnej i automatycznej komunikacji między urządzeniami, zazwyczaj wykorzystującej łącze internetowe. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji MAiC Urząd administracji rządowej, obsługujący Ministra Administracji i Cyfryzacji. Zajmuje się sprawami z zakresu administracji publicznej, informatyzacji i rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz poczty i telekomunikacji. Narodowy Bank Polski NBP Bank centralny Rzeczpospolitej Polskiej. Net Present Value NPV Wartość bieżąca netto. Suma zdyskontowanych przepływów pieniężnych netto w analizowanym okresie. QoS Poziom jakości dostarczania usług, mierzony określonymi parametrami transmisji. M N Q Quality of Service O Ofcom Regulator rynku telekomunikacyjnego w Wielkiej Brytanii. Offloading Automatyczne bądź manualne przełączanie się z transmisji danych w sieci komórkowej na transmisję danych w sieciach WiFi. OTT Dostawcy treści, wykorzystujący sieć internetową, omijając w ten sposób tradycyjne kanały dystrybucji własnych usług. Peer-to-peer P2P Model komunikacji w sieci komputerowej umożliwiający wymianę plików z wykorzystaniem sieci Internet Parlament Europejski PE Jeden z organów ustawodawczych Unii Europejskiej. Over the Top P Niewielkie stacje bazowe instalowane i obsługiwane przez operatorów telekomunikacyjnych. Pikokomórki Prawo Telekomunikacyjne PT Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243) Prezes Głównego Urzędu Statystycznego Prezes GUS Centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach statystyki. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej Prezes UKE Centralny organ administracji państwowej właściwy w sprawach regulacji rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych. 20 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Prezes UOKiK Centralny organ administracji państwowej właściwy w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów. Prezydencja włoska w Radzie Unii Europejskiej w okresie od lipca do grudnia 2014 r. Prezydencja R Radio Local Area Network RLAN Bezprzewodowe lokalne sieci dostępowe Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mającego na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 z dnia 11 września 2013 r. Rozporządzenie S Service Level Agreement SLA Umowa utrzymania ustalonego między klientem a usługodawcą poziomu jakości usług. Subscription video on demand SVoD Dostęp płatny do treści VoD, rozliczany w formie regularnych, np. miesięcznych, opłat. TVoD Dostęp płatny do treści VoD, rozliczany każdorazowo za dostęp do konkretnego materiału. T Transactional Video on Demand U Unia Europejska UE Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów UOKiK Urząd administracji rządowej, obsługujący Prezesa UOKiK. Urząd Komunikacji Elektronicznej UKE Urząd administracji rządowej, obsługujący Prezesa UKE. VOD Usługa polegająca na wirtualnej wypożyczalni materiałów wideo, dostępnych na żądanie. V Video on Demand W Wersja Bazowa Rozporządzenia Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiający środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mający na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniający dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012. Wersja PE Rozporządzenia bądź Poprawki PE Projekt Rezolucji Ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dn. 3 kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniającego dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 (zwany również „Poprawkami Parlamentu Europejskiego do projektu Rozporządzenia”) z uwzględnieniem Opinii Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów, Opinii Komisji Rozwoju Regionalnego, Opinii Komisji Kultury i Edukacji, Opinii Komisji Prawnej oraz Opinii Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. 21 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Poprawki do Projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012. Wersja Prezydencka Rozporządzenia bądź Poprawki Prezydencji Wholesale Line Rental WLR Oferowanie na warunkach hurtowych przez Orange Polska dla Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych usług głosowych świadczonych w Sieci Orange Polska. 22 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 1 Cel i zakres ekspertyzy Niniejsza ekspertyza została przygotowana na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w ramach realizacji projektu System Informacyjny o infrastrukturze szerokopasmowej i portal Polska Szerokopasmowa w ramach 7 osi priorytetowej Społeczeństwo informacyjne – budowa elektronicznej administracji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Celem ekspertyzy jest dokonanie oceny wpływu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mającego na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 z dnia 11 września 2013 r. na krajowy rynek telekomunikacyjny w zakresie rozwiązań dotyczących koordynacji użytkowania widma radiowego i usankcjonowania tzw. usług specjalistycznych. W szczególności ocena dotyczy wpływu Rozporządzenia na: dostawców usług łączności i dostawców treści; użytkowników końcowych, ze szczególnym uwzględnieniem konsumentów; sektor publiczny, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na regulatorów rynku i wpływu na budżet państwa. Zgodnie z wymaganiami MAiC, niniejsza analiza projektu Rozporządzenia zostanie przeprowadzona przy uwzględnieniu: polskich i europejskich uwarunkowań prawnych; struktury podmiotowej polskiego rynku telekomunikacyjnego; stanu rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i stanu inwestycji w tym zakresie w Polsce oraz na światowym rynku telekomunikacyjnym; oceny prawdopodobieństwa wystąpienia opisanych skutków w stosunku do operatorów telekomunikacyjnych, dostawców treści, użytkowników końcowych i jednostek sektora publicznego. Zakres ekspertyzy obejmuje ocenę zmian tekstu Rozporządzenia zaproponowanych przez Parlament Europejski (PE) oraz wersji przygotowanej podczas włoskiej prezydencji w Radzie UE. 23 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 2 Podejście do oceny zapisów Rozporządzenia Ekspertyza została przeprowadzona na podstawie czterech kluczowych etapów przedstawionych na schemacie 1. Analizę rozpoczyna przegląd zapisów poszczególnych wersji Rozporządzenia w zakresie harmonizacji widma oraz usług specjalistycznych. Produktem prac pierwszego etapu jest lista zapisów Rozporządzenia w wersji oryginalnej, PE oraz Prezydencji mających potencjalny wpływ na operatora, konsumenta, regulatora oraz budżet państwa. W drugim etapie zidentyfikowane zostały kluczowe cele Rozporządzenia na podstawie analizy preambuły. Dodatkowym produktem prac jest lista kryteriów oceny poszczególnych celów Rozporządzenia. W kolejnym kroku dokonana została ocena zapisów Rozporządzenia pod kątem sytuacji na rynku telekomunikacyjnym oraz występujących na nim trendów. W ostatnim etapie opracowane zostały wnioski z oceny zapisów Rozporządzenia oraz analiza różnic pomiędzy poszczególnymi wersjami Rozporządzenia. Schemat 1. Podejście KPMG do oceny zapisów Rozporządzenia Źródło: Opracowanie własne KPMG 24 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 3 Kryteria oceny realizacji celów Rozporządzenia 3.1 Przegląd celów Rozporządzenia Nadrzędnym celem Rozporządzenia1 jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej, umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów oraz usunięcie wyraźnych barier utrudniających jego funkcjonowanie, a także zapewnienie swobody świadczenia usług łączności elektronicznej wewnątrz terytorium Unii Europejskiej, niezależnie od kraju, w którym znajduje się siedziba przedsiębiorstwa i krajów, w których mieszkają bądź przebywają jego klienci. Zgodnie z przedstawionym w Rozporządzeniu kontekstem wniosku, cel nadrzędny ma zostać zrealizowany poprzez realizację kilku celów cząstkowych: zwiększenie skali działalności operatorów telekomunikacyjnych; przyspieszenie inwestycji w nowoczesną infrastrukturę; harmonizację dostępu do podstawowych produktów, takich jak np. przewidywane i skoordynowane warunki przydzielania częstotliwości; ograniczenie barier wejścia na rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców treści; poprawa pozycji klientów końcowych na rynku telekomunikacyjnym i rynku dostawców treści: - wzrost jakości i różnorodności usług świadczonych klientowi końcowemu; - ochrona praw podstawowych tj. w szczególności prawa dostępu do otwartego Internetu i transparentności informacji; uspójnienie i ustabilizowanie obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich. Należy zauważyć, że wyszczególnione powyżej cele cząstkowe nie są rozłączne. Zwiększenie skali działalności operatorów może mieć istotny wpływ na podejmowane przez operatorów decyzje inwestycyjne, a poprawa warunków do inwestowania ogranicza bariery wejścia na nowe rynki. Na realizację większości celów szczegółowych wpływ mają zarówno zapisy dot. harmonizacji widma radiowego, jak również usług specjalistycznych. W celu uproszczenia analizy związanej ze współzależnymi celami szczegółowymi w punkcie 4.2 określono kryteria oceny, które posłużą do określenia wpływu Rozporządzenia na rynek telekomunikacyjny. 3.2 Kwestie wymagające oceny Poniżej sformułowano w formie pytań kryteria oceny, służące do określenia skutków wpływu Rozporządzenia na wybrane grupy interesariuszy. Uzasadnienie dla projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012; 1 25 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 3.2.1 Wpływ na operatora telekomunikacyjnego / dostawcę treści Jednym z celów Rozporządzenia jest przyspieszenie inwestycji w nowoczesną infrastrukturę. Operatorzy podejmują decyzje inwestycyjne na podstawie wyniku rachunku kosztów bieżących, spodziewanych kosztów inwestycyjnych i operacyjnych oraz prognozowanych przychodów, przy uwzględnieniu wartości pieniądza w czasie. Dodatni wynik takiego rachunku zwrotu z inwestycji (różnica pomiędzy spodziewaną wartością bieżącą strumienia przychodów a całością kosztów w określonym horyzoncie czasowym), wyrażanego wskaźnikiem NPV2 oraz akceptowalny poziom ryzyka inwestycji najczęściej prowadzi do pozytywnej decyzji o przeprowadzeniu inwestycji. Warunkiem koniecznym jest posiadanie odpowiedniej zdolności finansowej, co może być ograniczeniem w przypadku kapitałochłonnych bądź licznych inwestycji. Zidentyfikowane zapisy Rozporządzenia (szczegółowo wymienione w Załączniku A) zarówno w zakresie harmonizacji widma, dostępu do lokalnych sieci radiowych oraz usług specjalistycznych mogą potencjalnie wpłynąć na wielkość ponoszonych kosztów operacyjnych i nakładów inwestycyjnych czy oddziaływać na płynność finansową operatora, co w konsekwencji może prowadzić do osiągania przez operatorów działających w kilku krajach korzyści skali i zmian wielkości inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną. Kolejnym celem Rozporządzenia jest ograniczenie barier wejścia nowych podmiotów na rynek telekomunikacyjny. Dla realizacji tego zadania najważniejsza wydaje się ocena, czy propozycje Rozporządzenia pozwolą operatorom / dostawcom treści zmniejszyć koszty rozpoczęcia działalności w nowym kraju, czy wprowadzone zostaną ułatwienia w zakresie posiadania licencji umożliwiającej prowadzenie działalności oraz jak zmieni się możliwość konkurowania nowych przedsiębiorstw z przedsiębiorstwami już funkcjonującymi na danym rynku biorąc pod uwagę np. popularność i rozpoznawalność marki, kanały dystrybucji czy sieć sprzedaży. W obszarze dostępu do lokalnych sieci radiowych dodatkowym zadaniem wprowadzanych zapisów jest redukcja ryzyka przeciążenia sieci mobilnych, związanego z gwałtownym wzrostem zapotrzebowania na transfer danych oraz analiza kwestii ochrony danych. W przypadku usług specjalistycznych warto podkreślić, że ich świadczenie wymaga posiadania infrastruktury sieciowej odpowiednio dostosowanej pod względem pojemności i przepływności (tj. odpowiednio zwymiarowanej). Należy zatem przeanalizować, jak ten fakt wpływa na pozycję operatora zasiedziałego i operatorów alternatywnych oraz czy narusza lub usprawnia dotychczasowy model drabiny inwestycyjnej, tj. proces rozwoju operatorów alternatywnych – od operatora wirtualnego do właściciela pełnej infrastruktury. 3.2.2 Wpływ na konsumenta Wpływ Rozporządzenia na działalność operatorów telekomunikacyjnych będzie w konsekwencji oddziaływać na konsumentów usług świadczonych przez tych przedsiębiorców. Konsumenci, mogąc powszechniej korzystać z dostępu do sieci RLAN mogą ponadto zmienić swoje zachowania i przyzwyczajenia związane z użytkowaniem urządzeń mobilnych, co opisano szczegółowo w punkcie 6 niniejszej ekspertyzy. Z punktu widzenia konsumentów najistotniejsze jest określenie, czy w związku z wprowadzanymi zapisami zmieni się jakość świadczonych usług. Szczególnie istotne jest zweryfikowanie czy pozycja konsumentów na rynku zmieni się oraz czy w konsekwencji analizowane Rozporządzenie wpłynie na zakres i ceny usług detalicznych. W dyskusji nad 2 NPV – ang. Net Present Value 26 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 neutralnością sieci, wyrażane są obawy użytkowników o ich prawa podstawowe. Głównym wskazywanym ryzykiem jest doprowadzenie do tzw. Internetu „dwóch prędkości”, w którym użytkownicy niekorzystający z usług o podwyższonej jakości otrzymują usługę dostępu o znacząco niższej jakości niż dotychczas. Kolejną obawą jest blokowanie bądź dyskryminacja konkretnych treści wobec użytkowników Internetu „best-effort”. 3.2.3 Wpływ na regulatora i regulacje Przy ocenie wpływu Rozporządzenia na regulatora i regulacje należy określić wpływ obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich na zapewnienie operatorom stabilnych warunków inwestycyjnych oraz jednolitej regulacji w poszczególnych krajach. Ponadto należy ocenić wpływ na polskiego Regulatora oraz na jakość stanowionych regulacji. W zakresie usług specjalistycznych należy ponadto ocenić wpływ Rozporządzenia na kompetencje Prezesa UKE wynikające z obowiązku monitorowania potencjalnych naruszeń zasady neutralności sieci przez operatorów i dostawców telekomunikacyjnych oraz możliwości prawne usankcjonowania usług specjalistycznych. 3.2.4 Wpływ na budżet państwa Wprowadzenie Rozporządzenia może także mieć wpływ na budżet państwa, w szczególności w związku ze zmianami dotyczącymi harmonizacji widma, gdyż opłaty operatorów za prawo do użytkowania widma trafiają bezpośrednio do budżetu państwa. 27 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 4 Stan rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce Ocena obecnego stanu infrastruktury, jak również poziomu konkurencji na polskim rynku telekomunikacyjnym stanowi podstawę do dalszych analiz, obejmujących wpływ Rozporządzenia na rynek telekomunikacyjny w zakresie inwestycji infrastrukturalnych oraz konkurencji. 4.1 Poziom konkurencji na polskim rynku telekomunikacyjnym Z perspektywy klienta detalicznego można wskazać na trzy podstawowe rynki obejmujące usługi telekomunikacyjne: Rynek dostępu do Internetu; Rynek telefonii mobilnej; Rynek telefonii stacjonarnej. Rynek dostępu do Internetu Rynek dostępu do Internetu, zgodnie z Raportem UKE o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 roku, obejmuje usługi dostępu do sieci świadczone przez operatorów klientom detalicznym w technologiach mobilnych i stacjonarnych, tj. xDSL, 2G/3G, TVK, LAN-Ethernet, WLAN, WFA, łącza dzierżawione, łącza satelitarne, CDMA, WiMax. Blisko 88% gospodarstw domowych w Polsce miało dostęp do Internetu, co stanowi najwyższą historyczną wartość wskaźnika penetracji. Wartość rynku wyniosła 4,57 mld zł. Spośród wskazach powyżej rynków usług telekomunikacyjnych, rynek dostępu do Internetu był jedynym, który zanotował wzrost wartości w 2013 roku (o 3,7%). 28 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wykres 1. Udziały operatorów ze względu na liczbę użytkowników 19,3% 19,8% TP PTK Centertel 12,5% 12,9% 9,5% 8,4% T-Mobile 8,4% 8,9% P4 8,5% 8,4% UPC 8,3% Polkomtel 6,5% 4,0% 4,1% Netia Multimedia Polska 4,1% 3,7% 2,2% 1,5% Telefonia Dialog 1,0% 1,4% Internetia 1,1% 1,1% Toya 2012 3,8% 3,5% Vectra Cyfrowy Polsat 2013 0,9% 0,9% Pozostali ISP 17,5% 19,7 Źródło: UKE Rynek obejmuje 11 graczy3, których jednostkowe udziały rynkowe wynoszą co najmniej 1% oraz szereg lokalnych dostawców usług dostępu do Internetu, których jednostkowe udziały nie przekraczają 1%. Liderem rynku pozostaje Orange Polska S.A. (łącznie TP i PTK Centertel) z udziałem na poziomie 31,8%.4 Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że poziom konkurencji na rynku w skali kraju jest zróżnicowany w różnych obszarach geograficznych w zależności od gęstości zaludnienia i popytu. Ośrodki o wysokim stopniu urbanizacji charakteryzuje wyższy poziom konkurencji, podczas gdy na pozostałych obszarach poziom konkurencji jest znacznie słabszy. W zakresie dostępu stacjonarnego, Prezes UKE przeprowadził w 2014 r. analizę rynku świadczenia usług dostępu szerokopasmowego (tzw. rynek 5) w wyniku, której zidentyfikowano zróżnicowane warunki rynkowe w poszczególnych obszarach kraju. W decyzji5 dla rynku 5 wyodrębniono dwa obszary: konkurencyjny, obejmujący 76 gmin (w tym Warszawę oraz większość miast wojewódzkich); W związku z integracją w ramach Grupy Orange pod koniec 2013 r., udziały TP i PTK Centertel rozpatrywane są łączcie jako udziały jednego podmiotu Orange Polska S.A. 4 UKE: Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 r. 5 Decyzja Prezesa UKE z dnia 07.10.2014 r. DART-SMP-6040-1/14 (121) 3 29 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. % Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 wymagający regulacji ze względu na silną pozycję Orange Polska oraz niewielki udział innych operatorów, obejmujący pozostałe gminy (na ogół poza największymi ośrodkami miejskimi). Należy zwrócić uwagę, że na obszarach o ograniczonej konkurencji w zakresie dostępu stacjonarnego, substytut usług stacjonarnych mogą stanowić usługi dostępu mobilnego. Jednakże sytuacja ta może prowadzić do umocnienia pozycji rynkowej operatorów mobilnych, którzy na obszarach o niskiej dostępności usług stacjonarnych spotykają się ze znacznie niższym poziomem konkurencji. Rynek dostępu do Internetu można uznać za rynek, na którym występuje konkurencja, jednakże stopień konkurencji jest zróżnicowany w pomiędzy poszczególnymi obszarami. Obszary uznane za konkurencyjne w zakresie dostępu stacjonarnego (zgodnie z decyzją Prezesa UKE 76 gmin) charakteryzuje wysoki stopień konkurencji pomiędzy operatorami stacjonarnymi. Dodatkowo na obszarach tych – podobnie jak na obszarze całego kraju – funkcjonują operatorzy mobilni, co stanowi dodatkowy czynnik warunkujący wysoki stopień konkurencji w zakresie usług dostępu do Internetu na tych obszarach. Natomiast na pozostałych obszarach występuje konkurencja przede wszystkim pomiędzy operatorem o znaczącej pozycji rynkowej (Orange Polska), a także dostawcami usług świadczącymi dostęp do Internetu w oparciu o usługę regulowaną BSA6 oraz operatorami mobilnymi lub (w przypadku braku dostawcy dostępu stacjonarnego) jedynie pomiędzy operatorami mobilnymi. Zatem poziom konkurencji na obszarach o ograniczonej dostępności usług stacjonarnego dostępu do Internetu jest niższy. Rynek telefonii mobilnej Wartość rynku usług telefonii mobilnej w Polsce wynosi ok. 18,6 mld zł.7 Liczba użytkowników telefonii mobilnej określona liczbą aktywnych kart SIM jest równa 56 mln, co stanowi penetrację na poziomie 148%. Pomimo wzrostu liczby użytkowników (kart SIM) w 2013 r. o 5,3% r/r, nastąpił spadek wartości rynku 1,5%, co jest następstwem obniżki ARPU 8. Na spadek ARPU wpłynęło z kolei obniżenie przychodów operatorów z tytułu opłat roamingowych, którego powodem była kolejna obniżka stawek roamingowych, zarówno na poziomie hurtowym i detalicznym. Na spadek ARPU wpływ ma również intensywna konkurencja cenowa pomiędzy operatorami. BSA (ang. Bitstream Access) – usługa dostępu telekomunikacyjnego w zakresie szerokopasmowego dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej Orange Polska na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych 7 Dane za 2013 r., obejmują przychody z połączeń głosowych w sieciach mobilnych oraz usług SMS, MMS i transmisji danych bez przychodów z mobilnego dostępu do Internetu 8 ARPU (ang. Average Revenue per User) – średni przychód na użytkownika 6 30 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wykres 2. Udziały operatorów ze względu na liczbę użytkowników 18,80% P4 2,50% Pozostali 26,90% Orange Polska 27% T-Mobile Polska 24,80% Polkomtel Źródło: UKE Rynek obejmuje 4 głównych graczy, których łączny udział w rynku wynosi 97,5%. Pozostałe 2,5% udziałów przypada na innych operatorów, w tym operatorów MVNO9. Liderem rynkowym z 27% udziałem jest T-Mobile Polska. Warto zwrócić uwagę na dynamikę zmian udziałów rynkowych. Lider na rynku (T-Mobile) odnotował spadek udziałów o 2,3 pp. r/r podczas, gdy najmniejszy z czterech głównych graczy (P4) zwiększył swój udział o 3,6 pp. r/r. W tym samym okresie liczba kart SIM pozostałych operatorów (innych niż 4 kluczowi gracze) w tym operatorów MVNO wzrosła 67,1%.10 Rynek usług telefonii mobilnej można uznać za rynek o wysokim poziomie konkurencji, ze względu na poniższe przesłanki: brak pozycji dominującej żadnego z graczy; spadek ARPU w efekcie wojny cenowej pomiędzy operatorami; dostępność ofert więcej niż jednego operatora na obszarze całego kraju (według danych operatorów ponad 99% populacji znajduje się w zasięgu sieci telefonii mobilnej); zmiany udziałów rynkowych operatorów, w szczególności spadek udziałów lidera rynku oraz wzrost udziałów najmniejszego z 4 kluczowych graczy – P4, świadczące o zmieniającej się w czasie pozycji poszczególnych graczy względem innych podmiotów na rynku. Rynek telefonii stacjonarnej Wartość rynku telefonii stacjonarnej wynosi 4,3 mld zł. Rynek ten odnotował spadek wartości w porównaniu z 2012 r. o blisko 4,8%. Liczba abonentów (indywidualnych i instytucjonalnych) usług telefonii stacjonarnej wynosi 6,8 mln, co oznacza spadek liczby abonentów o 7,6% r/r. MVNO (ang. Mobile Virtual Network Operator) – operator usług mobilnych wykorzystujący do świadczenia usług abonentom infrastrukturę innych operatorów 10 UKE: Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 r. 9 31 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wykres 3. Udziały operatorów ze względu na liczbę użytkowników 54,70% TP 55,70% 10,80% NETIA 11,20% 7,70% UPC 6,30% 4,70% Telefonia Dialog T-Mobile Multimedia Polska NOVUM Vectra PTK Centertel Niezależny Operator Międzystrefowy Telepolska MNI Centrum Usług (MNI Telecom) Pozostali 5,30% 3,50% 3,60% 2,80% 2,50% 2,80% 2013 3,00% 2012 2,30% 1,90% 2,20% 2,70% 1,80% 1,80% 1,10% 0,70% 1,00% 1,10% 12,80% 4,80% Źródło: UKE Rynek obejmuje 11 graczy11, których jednostkowe udziały rynkowe wynoszą co najmniej 1% oraz innych operatorów świadczących lokalnie usługi telefonii stacjonarnej, których jednostkowe udziały nie przekraczają 1%. Liderem rynkowym pozostaje Orange Polska S.A. (łącznie TP i PTK Centertel), posiadający blisko 57% udział w rynku. Jednak udział lidera w rynku systematycznie maleje – ostatnim roku o 1,5 pp. Natomiast w 2013 r. zwiększył się udział najmniejszych dostawców usług telefonii stacjonarnej o 8 pp. r/r.12 Zgodnie z decyzjami Prezesa UKE13 na rynku usług telefonii stacjonarnej nie występuje skuteczna konkurencja, a lider rynku Orange Polska pozostaje przedsiębiorcą o znaczącej pozycji rynkowej. Pomimo dominującej pozycji jednego z graczy oraz ograniczonej konkurencji na W związku z integracją w ramach Grupy Orange pod koniec 2013 r., udziały TP i PTK Centertel rozpatrywane są łączcie jako udziały jednego podmiotu Orange Polska S.A. 12 UKE: Raport o stanie rynku telekomunikacyjnego w Polsce w 2013 r. 13 Decyzja Prezesa UKE z dnia 30.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-43/06 (19) Decyzja Prezesa UKE z dnia 28.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-41/06 (21) Decyzja Prezesa UKE z dnia 30.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-44/06 (35) Decyzja Prezesa UKE z dnia 28.08.2007 r. DRTD-SMP-6043-42/06 (21) 11 32 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 poziomie infrastruktury, rynek usług telefonii stacjonarnej można uznać za rynek, na którym występuje konkurencja na poziomie dostarczania usług klientom detalicznym ze względu na poniższe przesłanki: 4.2 Orange Polska S.A. jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową, zobowiązany jest do świadczenia hurtowych usług głosowych (tzw. WLR14) innym operatorom, którzy następnie oferują te usługi swoim klientom detalicznym – skuteczność zastosowanych mechanizmów regulacyjnych potwierdza znaczna liczba operatorów alternatywnych, korzystających z usługi hurtowej WLR (12 podmiotów), którzy obsługują 15% użytkowników usług telefonii stacjonarnej15; Zmiany udziałów rynkowych operatorów, w szczególności spadek udziałów lidera rynku oraz znaczący – ponad 2,5-krotny – łączny wzrost udziału najmniejszych graczy, świadczące o zmieniającej się w czasie pozycji poszczególnych graczy względem innych podmiotów na rynku. Stan obecny infrastruktury Ze względu na trend spadkowy w zakresie wykorzystania telefonii stacjonarnej oraz powszechną dostępność usług telefonii komórkowej (według danych operatorów ponad 99% populacji znajduje się w zasięgu sieci telefonii mobilnej), stan infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce należy rozpatrywać w kontekście szerokopasmowej infrastruktury dostępu do Internetu (zarówno stacjonarnej jak i mobilnej). Poziom rozwoju infrastruktury szerokopasmowej jest istotny z punktu widzenia rosnącego popyt na usługi elektroniczne, jak również roli, jaką usługi te odgrywają w rozwoju gospodarczym i społecznym. Na potrzeby niniejszej ekspertyzy dokonano oceny stanu infrastruktury szerokopasmowej w Polsce w porównaniu do innych państw członkowskich UE. Oceny dokonano oddzielnie dla infrastruktury stacjonarnej i mobilnej, przy uwzględnieniu zróżnicowania w poziomie rozwoju infrastruktury szerokopasmowej na obszarach miejskich i wiejskich. Infrastruktura stacjonarna Zasięg infrastruktury szerokopasmowej nowej generacji (NGA16) obejmował w Polsce w 2013 r. niespełna 49% gospodarstw domowych (wzrost o 6 pp. w porównaniu z 2012 r.), przy średniej dla krajów UE na poziomie 62%. Odsetek ten plasuje Polskę na 24 miejscu pośród państw UE 28. W odniesieniu do gospodarstw domowych na obszarach wiejskich odsetek ten jest równy jedynie 8% podczas, gdy średnia unijna wynosi 18%. WLR (ang. Wholesale Line Rental) – głosowa usługa hurtowa oferowana przez Orange Polska operatorom alternatywnym zgodnie z obowiązującymi regulacjami 15 Dane UKE 16 NGA (ang. Next Generation Access) – szerokopasmowe sieci dostępowe nowej generacji; obejmują szerokopasmową infrastrukturę dostępową w technologiach FTTH, VDSL oraz DOCSIS 3.0 14 33 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wykres 4. Zasięg sieci NGA w państwach UE [% populacji, 2013] 100% 90% 80% 70% 62% 60% 49% 50% 40% 30% 18% 20% 8% 10% 0% IT EL HR FR PL IE SK EU CZ ES RO BG AT Ogółem SE FI SI EE DE HU CY UK DK PT LV LU LT NL BE ML Obszary wiejskie Źródło: Digital Agenda Scoreboard 2014 – Broadband markets Infrastruktura mobilna Zasięg szybkiego Internetu mobilnego w technologii LTE osiągnął w Polsce w 2013 r. poziom 55% populacji. Oznacza to wzrost o 5 pp. w porównaniu do 2012 r. Wynik ten klasyfikuje Polskę na 12 pozycji wśród UE 28 i jest porównywalny ze średnią dla wszystkich państw członkowskich, która wynosi 59%. Jednocześnie na obszarach wiejskich zasięg ten obejmuje jedynie 1% populacji podczas, gdy średnia UE dla tych obszarów wynosi 14%. 34 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wykres 5. Zasięg Internetu mobilnego LTE w państwach UE [% populacji, 2013] 100% 90% 80% 70% 59% 60% 55% 50% 40% 30% 20% 14% 10% 1% 0% BG CY MT CZ SK HR RO LV LT AT IE HU IT BE ES EL PL EU UK SI Ogółem FR DK LU DE EE FI NL PT SE Obszary wiejskie Źródło: Digital Agenda Scoreboard 2014 – Broadband markets Podsumowanie Stan infrastruktury szerokopasmowej w Polsce wskazuje na konieczność dalszych inwestycji, w szczególności w rozwój infrastruktury stacjonarnej, w zakresie której Polska plasuje się na odległych miejscach wśród państw UE. Mobilna infrastruktura dostępowa należy do europejskiej przeciętnej, co w kontekście deficytów w zakresie rozwoju nowoczesnej infrastruktury stacjonarnej (w szczególności na obszarach nisko zurbanizowanych) pozwala operatorom mobilnym na kierowanie oferty do coraz szerszej bazy odbiorców. Stopień rozwoju infrastruktury mobilnej na poziomie zbliżonym do europejskiej średniej pozostawia jednocześnie potencjał do dalszych inwestycji, mających na celu zmniejszenie dystansu do europejskiej czołówki. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na różnice w rozwoju infrastruktury szerokopasmowej (zarówno stacjonarnej jak i mobilnej) na obszarach miejskich i wiejskich. Różnice te występują w większości państw UE na niekorzyść obszarów nisko zurbanizowanych, jednakże w Polsce względna różnica w zasięgu zarówno sieci stacjonarnych NGA jak i mobilnej LTE na obszarach miejskich i wiejskich jest wyższa od przeciętnej dla całej UE (patrz wykresy 4 i 5). Czynnikiem stymulującym inwestycje w infrastrukturę szerokopasmową (zarówno stacjonarną jak i mobilną) będzie rosnący popyt na transfer danych (patrz rozdział 6.1), który będzie wymagać obsługi przez nowoczesne technologie. Stan zaawansowania budowy infrastruktury szybkiego Internetu Cele Europejskiej Agendy Cyfrowej w zakresie rozwoju dostępu do szybkiego Internetu, znajdujące odzwierciedlenie w Narodowym Planie Szerokopasmowym obejmują: 35 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s do końca 2020 roku; doprowadzenie do wykorzystania usług dostępu o prędkości co najmniej 100 Mb/s przez 50% gospodarstw domowych do końca 2020 roku.17 Realizacja tych celów wymaga znaczących inwestycji, na co wskazują zapisy NPS. Na koniec 2012 r.: 44,5% gospodarstw domowych w Polsce posiadało możliwość dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s (w porównaniu do 53,8% dla UE 27); jedynie około 1,3% łączy miało prędkość co najmniej 100 Mb/s (w porównaniu do 3,4 % dla UE 27). Poziom nakładów niezbędnych do osiągnięcia celów został oszacowany na 17,25 mld zł, przy udziale środków publicznych na poziomie 5,9 mld zł.18 Podsumowując, obecny stan zaawansowania budowy infrastruktury szybkiego Internetu w Polsce odbiega od poziomu większości krajów Unii Europejskiej oraz pozostaje odległy od realizacji celów wyznaczonych w EAC. Inwestycje w infrastrukturę stacjonarną W ostatnich latach, ze względu na postęp technologiczny oraz postępujący rozwój rynku, operatorzy koncentrują działania inwestycyjne na rozwoju infrastruktury szybkiego Internetu. W latach 2006-2013 dwaj najwięksi operatorzy stacjonarni (Orange Polska oraz Netia) przeznaczyli na inwestycje infrastrukturalne blisko 16 mld zł19. Ponadto, we wskazanym okresie inwestycje o zasięgu lokalnym prowadzili również mniejsi operatorzy, w tym operatorzy telewizji kablowych. Dodatkowo, istotnym filarem rozwoju infrastruktury stacjonarnej pozostaje wsparcie ze środków publicznych, w tym funduszy europejskich, w obszarach gdzie ze względu na wysokie koszty budowy oraz niski popyt rozwój infrastruktury nie jest opłacalny na zasadach komercyjnych. Obecnie prowadzone są inwestycje objęte dofinansowaniem w zakresie: Regionalnych Sieci Szerokopasmowych, których celem jest budowa światłowodowej infrastruktury szkieletowo-dystrybucyjnej na terenie 13 województw o łącznej długości ponad 26 tys. km; sieci dostępowych w ramach działania 8.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na obszarach zaklasyfikowanych, jako tzw. „białe plamy”, tj. w miejscowościach, w których m.in. penetracja usługami szerokopasmowego dostępu do Internetu o prędkości co najmniej 2 Mb/s nie przekracza 30%.20 Zgodnie z zasadami rozliczania dotacji europejskich, inwestycje w ramach wymienionych kategorii powinny zostać zakończone do końca 2015 r. W kolejnej perspektywie finansowej UE (2014-2020) przewiduje się dalsze inwestycje z udziałem dotacji publicznej w ramach Osi I Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (PO PC). Narodowy Plan Szerokopasmowy Tamże 19 Dane operatorów 20 Tamże 17 18 36 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Inwestycje realizowane przy wsparciu środków z PO PC ukierunkowane będą przede wszystkim na: rozwój sieci dostępowych o parametrach co najmniej 30 Mb/s; wsparcie projektów budowy sieci szkieletowych i dystrybucyjnych jako uzupełnienie istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym powstałej w ramach perspektywy finansowej 2007-2013.21 Inwestycje w infrastrukturę mobilną W odróżnieniu od stacjonarnej infrastruktury szerokopasmowej, której budowa jest współfinansowana ze środków publicznych, rozwój infrastruktury mobilnej finansowany był w Polsce w ostatnich latach ze środków operatorów. Operatorzy mobilni zainwestowali łącznie w latach 2006-2013 blisko 25 mld zł22. Znacząca skala inwestycji znajduje przełożenie w obecnym stanie rozwoju infrastruktury, m.in. w zasięgu mobilnego Internetu szerokopasmowego (w tym w technologii LTE – patrz wykres 5), będącym na poziomie zbliżonym do średniej UE. Skala dalszych inwestycji w sieci mobilne będzie uzależniona od tempa wzrostu zapotrzebowania na transfer danych w kolejnych latach, dostępności widma, warunków regulacyjnych oraz konkurencji ze strony sieci stacjonarnych. Ponadto, w najbliższych latach przewidywany jest wzrost inwestycji komplementarnych do inwestycji infrastrukturalnych. Znacząca skala inwestycji w infrastrukturę w ostatnich latach skłania operatorów do rozwoju narzędzi towarzyszących, takich jak systemy IT, usprawniające procesy obsługi klienta i wdrażanie innowacji produktowych, które w przyszłości mogą stać się dodatkowymi generatorami przychodów.23 Podsumowanie Dla realizacji celów Europejskiej Agendy Cyfrowej kluczowe pozostają inwestycje w stacjonarne sieci NGA. Technologie wykorzystywane w rozwoju tych sieci, umożliwiają osiąganie parametrów wyznaczonych w celach EAC podczas, gdy obecnie rozwijane w Polsce technologie szybkiego Internetu mobilnego (w szczególności LTE), nie dają gwarancji osiągania tych parametrów. W związku z osiągnięciem w Polsce poziomu rozwoju mobilnego dostępu do Internetu zbliżonego do średniej UE oraz znaczącym dystansem do większości państw UE w zakresie rozwoju infrastruktury stacjonarnej, a także dostępnością środków pomocowych z PO PC na dalszy rozwój infrastruktury szybkiego Internetu, można oczekiwać w kolejnych latach większego ukierunkowania strumienia inwestycji infrastrukturalnych na sieci stacjonarne. Efekt ten może być szczególnie widoczny w przypadku operatorów zintegrowanych (posiadających sieć stacjonarną i mobilną), którzy będą mogli podjąć decyzję o skierowaniu większych środków na inwestycje stacjonarne, które w poprzednich latach kierowane były na rozwój sieci mobilnych. Program Operacyjny Polska Cyfrowa Dane operatorów, obejmujące inwestycje infrastrukturalne, wydatki na zakup częstotliwości oraz modernizację systemów informatycznych 23 OVUM – Telecoms Trends 2014 21 22 37 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 5 Ocena zapisów w zakresie harmonizacji widma Zgodnie z kryteriami oceny określonymi w rozdziale 3.2, poniżej dokonano analizy Rozporządzenia i oceny wpływu na najważniejsze grupy podmiotów będące uczestnikami rynku telekomunikacyjnego oraz na budżet państwa. 5.1 Kluczowe założenia ─ dostępność widma radiowego w Polsce Widmo radiowe jest dobrem rzadkim, w związku z czym podlega reglamentacji. Na widmo radiowe przydzielane są licencje, które mogą uzyskać operatorzy telekomunikacyjni np. na drodze postępowań selekcyjnych (w Polsce organizowanych przez Prezesa UKE) oraz po wniesieniu stosownej opłaty. Na bazie uzyskanego prawa do użytkowania pasma częstotliwości świadczą oni następnie usługi telekomunikacyjne. Licencja przydzielana jest obecnie na okres nie dłuższy niż 15 lat, jednakże operatorzy mają prawo ubiegać się o przedłużenie czasu trwania licencji na kolejny okres, jeżeli nie zaburza to zasad konkurencji, a operator wniesie stosowną dodatkową opłatę. Obecnie w Polsce operatorzy mogą świadczyć usługi telekomunikacyjne w 5 pasmach: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz oraz 2600 MHz. W związku z faktem, że rynek telefonii mobilnej w Polsce cechuje wysoki poziom konkurencji (patrz rozdział 4), większość udostępnionego operatorom pasma jest zarezerwowana. Pasma 800 MHz i 2600 MHz, są obecnie przedmiotem aukcji organizowanej przez Prezesa UKE24. Dostępność pasma 800MHz (a dokładniej częstotliwości w zakresie 790-862 MHz) wynika ze zwolnienia zasobów wykorzystywanych w celach nadawania naziemnej telewizji analogowej, która została wyłączona w związku z migracją do naziemnej telewizji cyfrowej (tzw. dywidenda cyfrowa25). Obecny stan rezerwacji pasm został przedstawiony na schemacie 2. 24 25 Źródło: http://www.uke.gov.pl/aukcja-na-rezerwacje-czestotliwosci-800mhz-i-26-ghz-14797#_edn1 Źródło: http://www.uke.gov.pl/dywidenda-cyfrowa-470-862-mhz-3142 38 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Schemat 2. Stan rezerwacji częstotliwości radiowych (pasm częstotliwości wykorzystywanych przez sieci komórkowe) – łącza w górę Aktualny przetarg: 25 MHz A 5 MHz 800 MHz B 5 MHz C 5 MHz D 5 MHz *5 MHz Sferia – 2018? E 5 MHz 816 791 900 MHz 5.0 MHz GSM / UMTS 2023 885,1 880,1 1800 MHz 10 MHz LTE 2022 1710,1 2100 MHz 5.0 MHz UMTS 2023 2.8 MHz GSM 2026 892,9 890,1 10 MHz LTE 2022 1910,1 897,3 10 10 MHz MHz 2,4 MHz 2027 2027 2027 2029 1744,9 4.6 MHz GSM / UMTS 2026 908,1 12 MHz GSM 2027 7.2 MHz GSM 2029 1770,1 14,8 MHz UMTS 2023 1920,1 1920,5 1935,3 6.8 MHz Neutralność techn. 2029 903,5 1754,9 1757,5 14,8 MHz UMTS 2023 5 MHz 5 MHz 5 MHz 5 MHz TDD TDD TDD TDD 2022 2023 2023 2023 1900,1 6.2 MHz GSM 2026 15 MHz 1729,9 1720,1 4.4 MHz GSM 2026 1777,7 14.8 MHz UMTS 2023 1950,1 7.2 MHz GSM 2029 1784,9 14.8 MHz UMTS 2022 1964,9 1979,7 Aktualny przetarg: 70 MHz 2600 MHz F 5 G 5 H 5 I 5 J 5 K 5 L 5 M 5 N 5 2500,0 Legenda: T-mobile Orange Spółki zależne od Polkomtel O 5 P 5 R 5 S 5 50MHz (TDD) LTE 2024 T 5 2570,0 2620 Polkomtel P4 Przedmiot sporu prawnego Źródło: Opracowanie KPMG Ceny osiągnięte w postępowaniach selekcyjnych na rezerwację częstotliwości bądź ceny płacone za przedłużenia licencji, zostały przedstawione w tabeli 1. W tabeli uwzględniono jedynie obowiązujące aktualnie licencje (stan na dzień 31.10.2014 r.). 39 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 1. Aktualnie przydzielone licencje w Polsce wraz z ceną ich zakupu Pasmo Szerokość [MHz] Data ważności Właściciel licencji Cena zakupu licencji [mln PLN] 800 MHz 2 x 5 MHz 2 x 5 MHz 2 x 5 MHz 2 x 9 MHz 2 x 9 MHz 31.12.2023 r. 31.12.2023 r. 31.12.2023 r. 24.02.2026 r. 24.02.2022 r. Sferia P4 Aero 2 Polkomtel T-Mobile 220 217 ok. 220 Nieodpłatne przedłużenie Nieodpłatne przedłużenie 2 x 6,8 MHz 06.07.2029 r. Orange 358,1 2 x 9,8 MHz 2 x 9,8 MHz 2 x 15 MHz 2 x 10 MHz 2 x 9,6 MHz 2 x 7,2 MHz 31.12.2022 r. 31.12.2022 r. 31.12.2027 r. 31.12.2027 r. 12.08.2029 r. 14.09.2029 r. CenterNet Mobyland P4 T-Mobile T-Mobile Polkomtel 2 x 12 MHz 22.08.2027 r. Orange 01.01.2023 r. Orange - 01.01.2023 r. T-Mobile - 01.01.2023 r. Polkomtel - 31.12.2022 r. P4 - 900MHz 1800MHz 2100MHz 2 x 14,8 MHz i 1 x 5 MHz 2 x 14,8 MHz i 1 x 5 MHz 2 x 14,8 MHz i 1 x 5 MHz 2 x 14,8 MHz i 1 x 5 MHz 128 i 245 498 452 365,3 365,4 2,4MHz – zakup od Polkomtel 9,6MHz – Nieodpłatne przedłużenie Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie danych UKE, Telepolis.pl, Parkiet, Rzeczpospolita, Gazeta Prawna i innych publicznie dostępnych danych Na podstawie przedstawionych informacji można stwierdzić, że widmo jest podzielone na małe bloki. Kanały posiadane przez poszczególnych operatorów są rozdrobnione w związku z organizowanymi licznymi postępowaniami selekcyjnymi w przeszłości, a okresy ważności poszczególnych licencji różne. 5.2 Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian Aktualny stan prawa krajowego w zakresie gospodarki widmem radiowym Warunki gospodarowania częstotliwościami zostały określone w ustawie z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Jednym z celów ustawy jest zapewnienie ładu w gospodarce częstotliwościami (art. 1 ust. 2 pkt 3 PT). Zasady gospodarowania częstotliwościami zostały określone w przepisach Działu IV, Rozdziału 1 PT zatytułowanego „Gospodarowanie częstotliwościami”. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przeznaczenie dla poszczególnych służb radiokomunikacyjnych częstotliwości lub zakresów częstotliwości oraz ich użytkowanie określa wydawana przez Radę Ministrów Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości, która formułuje politykę państwa w zakresie gospodarki zasobami częstotliwości i spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej oraz telekomunikacji, z uwzględnieniem: międzynarodowych przepisów radiokomunikacyjnych; 40 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 kierunków i celów polityki w zakresie planowania strategicznego, koordynacji i harmonizacji wykorzystania widma radiowego określonych w wieloletnich programach dotyczących polityki w zakresie widma radiowego przyjętych przez Parlament Europejski i Radę na mocy art. 8a ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz. WE L 108 z 24.04.2002, str. 33); wymagań dotyczących: - zapewnienia warunków do harmonijnego rozwoju służb radiokomunikacyjnych oraz dziedzin nauki i techniki, wykorzystujących zasoby częstotliwości; - wdrażania nowych, efektywnych technik radiokomunikacyjnych; - obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Drugim obok KTPC istotnym aktem o charakterze ogólnym jest plan zagospodarowania częstotliwości ustalany przez Prezesa UKE. Plan nie ma charakteru normatywnego, jest aktem planowania. Plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany uwzględniają m.in.: politykę państwa w zakresie gospodarki częstotliwościami; politykę państwa w zakresie radiofonii i telewizji oraz telekomunikacji; spełnianie wymagań dotyczących obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego; uzgodnione przeznaczenia częstotliwości w ramach Unii Europejskiej; potrzebę efektywnego wykorzystania częstotliwości, a także założenia polityki wydawania uprawnień wymagających rezerwacji częstotliwości; konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej; zasadę zmniejszania ograniczeń sposobu wykorzystania widma. Podstawą prawną uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych jest rezerwacja częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych określa częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji. Rezerwacji częstotliwości dokonuje, zmienia lub cofa Prezes UKE w formie decyzji administracyjnej. Rezerwacji częstotliwości na cele rozprowadzania lub rozpowszechniania programów radiofonicznych lub telewizyjnych, dokonuje, zmienia lub cofa Prezes UKE w porozumieniu z Przewodniczącym KRRiT. Rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone w PT oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem: są dostępne; 41 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich zagospodarowanie zgodnie z wnioskiem; mogą być chronione przed szkodliwymi zakłóceniami; mogą być wykorzystywane przez urządzenie radiowe bez powodowania szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych lub kolizji z przyznanymi na rzecz innych podmiotów rezerwacjami, pozwoleniami radiowymi lub innymi decyzjami; mogą być wykorzystywane w sposób efektywny; zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonej w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach, których Rzeczpospolita Polska jest stroną – w przypadku gdy zachodzi możliwość powodowania szkodliwych zakłóceń poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Rezerwacji częstotliwości dokonuje się na czas określony, nie dłuższy niż 15 lat, biorąc pod uwagę: charakter usług świadczonych przez podmiot wnioskujący o rezerwację częstotliwości; inwestycje konieczne dla wykorzystywania rezerwowanych częstotliwości; międzynarodowe kierunki rozwoju wykorzystywania częstotliwości. Decyzję w sprawie rezerwacji częstotliwości wydaje Prezes UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości. W przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, jest wyłaniany w drodze: konkursu – w przypadku rezerwacji częstotliwości na cele rozpowszechniania w sposób cyfrowy lub rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych; przetargu albo aukcji – w pozostałych przypadkach. Rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku: stwierdzenia, że używanie urządzenia radiowego zgodnie z rezerwacją powoduje szkodliwe zakłócenia lub szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne; zmiany w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości przeznaczenia częstotliwości objętych rezerwacją częstotliwości; wystąpienia okoliczności prowadzących do zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego; nierozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w terminie, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości; zaprzestania wykorzystywania częstotliwości przez co najmniej 6 miesięcy, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości; wystąpienia powtarzających się naruszeń warunków wykorzystania częstotliwości lub obowiązku wnoszenia opłat za częstotliwości; 42 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 niewywiązywania się ze zobowiązań, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości; wykorzystywanie częstotliwości objętych rezerwacją w sposób nieefektywny. Odmowa udzielenia rezerwacji częstotliwości następuje m.in. w następujących przypadkach: wnioskodawca nie jest w stanie wywiązać się z warunków związanych z wykorzystaniem częstotliwości lub zasobów orbitalnych; powodowałoby to naruszenie umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną; zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu, aukcji albo konkursu, a wniosek o rezerwację częstotliwości złożony został przed ogłoszeniem przetargu, aukcji albo konkursu; w przetargu, aukcji albo konkursie podmiot nie został wyłoniony jako ten, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. Zaprezentowany powyżej zarys krajowej regulacji prawnej w zakresie gospodarki widmem radiowym stanowi tło przedstawionej w dalszej części analizy zmian regulacyjnych proponowanych w kolejnych wersjach Rozporządzenia. Zmiany w zakresie gospodarki częstotliwościami w projekcie Rozporządzenia UE Projekt Rozporządzenia w Wersji Bazowej wprowadza pojęcie europejskiego dostawcy łączności elektronicznej. Jest nim przedsiębiorstwo mające siedzibę w UE i dostarczające lub zamierzające dostarczać sieci łączności elektronicznej lub świadczące lub zamierzające świadczyć usługi łączności elektronicznej, bezpośrednio lub za pośrednictwem co najmniej jednej jednostki zależnej, skierowane do więcej niż jednego państwa członkowskiego, i które nie może być uznane za jednostkę zależną innego dostawcy łączności elektronicznej. Wskazana definicja została natomiast pominięta w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji. Art. 9 Rozporządzenia określa ogólne zasady regulacyjne w zakresie użytkowania widma radiowego do celów bezprzewodowej łączności szerokopasmowej. W pierwszej kolejności, właściwe organy krajowe przyczyniają się do rozwoju bezprzewodowej przestrzeni, w której inwestycjom sprzyjają warunki konkurencji dla szybkich sieci bezprzewodowych na potrzeby łączności szerokopasmowej, i która umożliwia planowanie i zapewnianie zintegrowanych wieloterytorialnych sieci i usług oraz osiąganie korzyści skali, wspierając tym samym innowacje, stymulując wzrost gospodarczy i zapewniając długoterminowe korzyści dla użytkowników końcowych. Właściwe organy krajowe powinny powstrzymywać się od stosowania procedur lub nakładania warunków użytkowania widma radiowego, które mogą nadmiernie utrudnić europejskim dostawcom łączności elektronicznej oferowanie zintegrowanych sieci i usług łączności elektronicznej w kilku państwach członkowskich lub na terenie całej Unii. Powyższy obowiązek został w dokumencie Prezydencji zmieniony na obowiązek współpracy pomiędzy organami krajowymi oraz Komisją w zakresie użytkowania widma radiowego zgodnie z Decyzją 243/2012/EU dotyczącą widma radiowego. Właściwe organy krajowe stosują możliwie najmniej restrykcyjny system zezwoleń w celu umożliwienia użytkowania widma radiowego, w oparciu o obiektywne, przejrzyste, 43 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 niedyskryminacyjne i proporcjonalne kryteria, w taki sposób, aby maksymalnie zwiększyć elastyczność i efektywność wykorzystania widma radiowego oraz wspierać tworzenie w całej Unii porównywalnych warunków realizowania zintegrowanych inwestycji wieloterytorialnych i prowadzenia działań przez europejskich dostawców łączności elektronicznej. Przy ustalaniu warunków udzielania zezwoleń i procedur dotyczących korzystania z widma radiowego właściwe organy krajowe powinny mieć na względzie w szczególności traktowanie operatorów już działających na równi z potencjalnymi operatorami oraz traktowanie europejskich dostawców łączności elektronicznej na równi z innymi przedsiębiorstwami. Przy ustalaniu warunków udzielania zezwoleń i procedur dotyczących praw do użytkowania widma radiowego, właściwe organy krajowe uwzględniają, a w razie konieczności godzą ze sobą nawzajem, następujące zasady regulacyjne: działanie w jak największym stopniu w interesie użytkowników końcowych, zarówno pod względem skutecznych, długoterminowych inwestycji, jak również innowacji w dziedzinie sieci i usług bezprzewodowych oraz pod względem skutecznej konkurencji; zapewnienie najbardziej efektywnego wykorzystania widma radiowego i najskuteczniejszego zarządzania nim; zapewnienie przewidywalnych i porównywalnych warunków umożliwiających planowanie inwestycji w sieci oraz usług na więcej niż jednym terytorium i osiągnięcie korzyści skali; zapewnienie zasadności i proporcjonalności ustanawianych warunków, w tym poprzez obiektywną ocenę tego, czy uzasadnione jest ustanawianie dodatkowych warunków, które mogłyby faworyzować niektórych operatorów lub im szkodzić; zapewnienie szerokiego zasięgu terytorialnego szybkich bezprzewodowych sieci szerokopasmowych oraz wysokiego poziomu penetracji i wykorzystania w przypadku usług powiązanych. Istotne elementy w zakresie harmonizacji niektórych warunków dotyczących zezwoleń w odniesieniu do bezprzewodowej łączności szerokopasmowej wprowadza art. 12 projektu Rozporządzenia. Właściwe organy krajowe ustanawiają harmonogramy przyznawania lub ponownego przydziału praw do użytkowania widma lub przedłużania okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości na tych samych warunkach co obecne prawa; harmonogramy te mają zastosowanie do widma radiowego zharmonizowanego na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej. Okres obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości lub terminy kolejnego przedłużenia ustala się ze znacznym wyprzedzeniem w stosunku do odpowiedniej procedury zawartej w harmonogramie. Harmonogramy, okresy obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości i cykle ich przedłużania uwzględniają potrzebę zapewnienia przewidywalnego otoczenia dla inwestycji, skuteczną możliwość uwolnienia wszelkich nowych pasm widma radiowego zharmonizowanych na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej i okres amortyzacji powiązanych inwestycji zrealizowanych w warunkach konkurencji. W celu zapewnienia spójnego stosowania powyższych postanowień w całej Unii, oraz w szczególności, w celu zapewnienia zsynchronizowanej dostępności usług bezprzewodowych w Unii, Komisja, w drodze aktów wykonawczych (które według projektu Prezydencji występowały jako rekomendacje Komisji), może: 44 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 ustanowić wspólny harmonogram dla całej UE, lub harmonogramy dostosowane do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich, oraz termin lub terminy, przed upływem którego / których przyznaje się indywidualne prawa do użytkowania zharmonizowanego pasma, lub pakietu zharmonizowanych pasm komplementarnych, lub zezwala się na rzeczywiste wykorzystanie widma radiowego na potrzeby wyłącznego lub wspólnego zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej w całej Unii; określić minimalny okres obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości przyznanych w zharmonizowanych pasmach; określić, w przypadku praw, które nie obowiązują na czas nieokreślony, zsynchronizowany termin wygaśnięcia prawa lub termin jego przedłużenia dla całej Unii; określić termin wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, lub, w przypadku praw na czas nieokreślony, termin, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej. Należy podkreślić, że zgodnie z propozycją PE i Prezydencji minimalny okres praw do użytkowania miałby wynosić 25 lat i być powiązanym z możliwościami inwestycyjnymi, innowacyjnością i warunkami konkurencyjnymi. Przyjmując akty wykonawcze (rekomendacje) Komisja uwzględnia: zasady regulacyjne określone w art. 9 projektu Rozporządzenia; obiektywne różnice występujące w Unii pod względem zapotrzebowania na dodatkowe częstotliwości radiowe na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu wspólnego zapotrzebowania na częstotliwości radiowe na potrzeby zintegrowanych sieci obejmujących kilka państwach członkowskich; przewidywalność warunków prowadzenia działalności dla istniejących użytkowników częstotliwości radiowych; stopień wykorzystania, rozwój i cykle inwestycyjne kolejnych generacji bezprzewodowych technologii szerokopasmowych; zapotrzebowanie użytkowników końcowych na bezprzewodowe łącza szerokopasmowe o wysokiej przepustowości. Ustalając harmonogramy dla różnych kategorii państw członkowskich, które nie przyznały jeszcze indywidualnych praw do użytkowania oraz nie zezwoliły na rzeczywiste korzystanie z danego zharmonizowanego pasma, Komisja należycie uwzględnia wszelkie uwagi przedstawione przez państwa członkowskie dotyczące sposobu przyznawania praw do użytkowania widma radiowego w przeszłości, powodów ograniczeń przewidzianych w art. 9 ust. 3 i ust. 4 dyrektywy 2002/21/WE, ewentualnej potrzeby zwolnienia danego pasma, wpływu na konkurencję lub ograniczeń geograficznych lub technicznych, biorąc pod uwagę wpływ na rynek wewnętrzny. Komisja zapewnia, aby wdrożenie przepisów nie było nadmiernie odroczone oraz aby wszelkie różnice między harmonogramami poszczególnych państw członkowskich nie prowadziły do nadmiernych różnic między państwami członkowskimi w odniesieniu do warunków konkurencji i otoczenia regulacyjnego. Zasady gospodarki częstotliwościami zaprezentowane w projekcie Rozporządzenia znacząco odbiegają od obecnie obowiązujących procedur krajowych, ujętych w przepisach PT. 45 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że kryteria dotyczące przyznania uprawnienia do korzystania z widma radiowego (rezerwacji) we wszystkich projektach Rozporządzenia zostały ujęte szerzej, niż ma to miejsce we właściwych przepisach PT. Kryteria rezerwacji częstotliwości zostały w polskiej ustawie przewidziane zasadniczo w art. 114 ust. 5 PT (ustawa wprost wskazuje zaledwie trzy takie kryteria: (i) charakter usług świadczonych przez podmiot wnioskujący o rezerwację częstotliwości, (ii) inwestycje konieczne dla wykorzystywania rezerwowanych częstotliwości, (iii) międzynarodowe kierunki rozwoju wykorzystywania częstotliwości). Istotnie szerszy katalog zasad regulacyjnych branych pod uwagę przy ustalaniu warunków udzielania zezwoleń i procedur dotyczących praw do użytkowania widma radiowego przewidziano w artykule 9 ust. 4 poszczególnych wersji projektów Rozporządzenia (np. obowiązek zapewnienia najbardziej efektywnego wykorzystania widma radiowego i najskuteczniejszego zarządzania nim przy określaniu zasad przetargu). Ponadto, w artykule 9 ust. 1 Wersji Bazowej Rozporządzenia przewidziano, że właściwe organy krajowe powinny powstrzymywać się od stosowania procedur lub nakładania warunków użytkowania widma radiowego, które mogą nadmiernie utrudnić europejskim dostawcom łączności elektronicznej oferowanie zintegrowanych sieci i usług łączności elektronicznej w kilku państwach członkowskich lub na terenie całej Unii. W wersji Rozporządzenia uwzględniającej poprawki Prezydencji obowiązek ten został ujęty jeszcze szerzej (dotyczy on wszystkich dostawców łączności elektronicznej, nie tylko dostawców europejskich). Wprowadzane rozwiązanie ma na celu promocję dostawców łączności elektronicznej działających na terenie szerszym niż tylko jedno państwo członkowskie, czego dotychczas krajowy organ regulacyjny, działając w oparciu o przepisy PT, uwzględniać nie musiał. Konsekwencją takiego rozwiązania jest konieczność przyjęcia przez krajowe organy regulacyjne szerszej niż dotychczas perspektywy i uwzględnienie przy prowadzonej polityce rezerwacji widma konsekwencji ustalanych warunków rezerwacji na rynek ogólnoeuropejski (możliwość oferowania zintegrowanych sieci i usług łączności elektronicznej w kilku państwach członkowskich lub na terenie całej Unii). Wprowadzenie do projektu Rozporządzenia tak szczegółowych kryteriów koniecznych do uwzględnienia przez Prezesa UKE, znacznie ściślej określonych niż ma to miejsce aktualnie w przepisach krajowych, może mieć negatywne konsekwencje na zakres swobody przedsiębiorców telekomunikacyjnych działających na rynku. W szczególności może mieć to wpływ na ograniczenie ich zdolności i motywacji do wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań. Kolejna istotna rozbieżność dotyczy długości okresu, na który może i powinna nastąpić rezerwacja. Przepis art. 114 ust. 5 PT wprost wskazuje, że rezerwacji częstotliwości dokonuje się na czas określony, nie dłuższy niż 15 lat. Całkowicie odmienne rozwiązanie przewidziane zostało w Wersjach PE i Prezydencji. W artykule 8a Rozporządzenia okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, tj. określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego wykorzystania lub przetrzymywania widma. Rozporządzenie przewiduje również odmienny, od określonego w PT, sposób uiszczania opłat z tytułu rezerwacji częstotliwości. Przepisy krajowe przewiduję obecnie opłatę jednorazową, płatną równolegle z chwilą rezerwacji częstotliwości. Natomiast artykuł 10 ust. 3 lit. d Wersji Bazowej Rozporządzenia nakłada na organy krajowe, by opłaty za prawo do użytkowania zapewniały osiągnięcie optymalnego rozłożenia w czasie płatności natychmiast wymagalnych i ewentualnych płatności okresowych, przewidując tym samym przykładowo wprowadzenie obok opłaty jednorazowej, również opłat rocznych. W Wersji PE artykuł 10 ust. 3 został ponadto 46 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 uzupełniony o nową lit. d), przewidującą, że opłaty z tytułu rezerwacji częstotliwości nie powinny być płatne wcześniej niż na rok przed terminem, w którym operatorzy mogą rozpocząć użytkowanie widma radiowego. Daleko idące zmiany w stosunku do obecnie obowiązującej regulacji krajowej zostały przewidziane w Rozporządzeniu również w zakresie samej procedury przyznania indywidualnego prawa do użytkowania częstotliwości radiowych lub zmiany w odniesieniu do praw i obowiązków dotyczących korzystania z częstotliwości radiowych. Sygnalizowana zmiana polega na przyznaniu określonych uprawnień w toku postępowania przez Prezesa UKE Komisji oraz poszczególnym państwom członkowskim. Zagadnienie to szerzej zostanie omówione w rozdziale 5.5. Podsumowując powyższe uwagi, wskazać należy, iż wejście w życie Rozporządzenia w projektowanym aktualnie kształcie (niezależnie od tego, o który z projektów Rozporządzenie ostatecznie będzie oparte) wymagać będzie daleko idących zmian legislacyjnych do krajowych przepisów krajowych. Ustawa PT w zakresie gospodarki częstotliwościami wymagać będzie zmian w szczególności w następujących obszarach: kryteriów przyznawania częstotliwości (zmianie w szczególności ulec będzie musiał art. 114 ust. 5 PT nieuwzględniający w ogóle nowej perspektywy, jaką zmuszone zostaną przyjąć krajowe organy regulacyjne, a polegającej na dążeniu do usuwaniu barier dla działalności paneuropejskich operatorów); okresu, na który będzie przyznawana licencja; uwzględnienia uprawnień Komisji i państw członkowskich w toku procesu rezerwacji częstotliwości; implementacji rozwiązań zmierzających do harmonizacji gospodarki częstotliwościami na obszarze Unii. Wspomnieć także należy, że zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 3 PT rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku wystąpienia powtarzających się naruszeń obowiązku wnoszenia opłat za częstotliwości. Kwestia ta nie została wprost uregulowana w projekcie Rozporządzenia, stąd pojawia się wątpliwość, czy uprawnienie to przysługujące Prezesowi UKE w przypadku braku wywiązywania się przez użytkownika z obowiązku uiszczania należnych opłat, nie dozna uszczerbku z chwilą wejścia w życie Rozporządzenia. W naszej ocenie, odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w treści Artykułu 8 ust. 1 Wersji Bazowej, zgodnie z którym przepisy Rozporządzenia pozostają bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do korzystania z opłat nakładanych w celu zapewnienia optymalnego wykorzystania zasobów widma radiowego zgodnie z art. 13 dyrektywy 2002/20/WE oraz ich prawa do organizacji i użytkowania widma radiowego na potrzeby porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego oraz obronności (przepis ten został uzupełniony w Wersji PW i Prezydencji o obowiązek uwzględnienia przy jego stosowaniu celów związanych z interesem ogólnym, takich jak różnorodność kulturowa i pluralizm mediów). Z cytowanego przepisu wyprowadzić należy generalną regułę, zgodnie z którą dotychczasowe regulacje krajowe dotyczące korzystania z opłat oraz organizacji i użytkowania widma pozostają w pełni skuteczne, o ile wprost nie pozostają w sprzeczności z zapisami Rozporządzenia. Naszym zdaniem w tej sytuacji należy przyjąć, iż rozwiązanie przewidziane w art. 123 ust. 1 pkt 3 PT pozostanie w pełni efektywne także w przypadku wejścia w życie Rozporządzenia. Należy także zasygnalizować, że projekty Rozporządzenia nie rozwiązują praktycznych problemów związanych z koordynacją przygraniczną widmem. Problemem są tu przede 47 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 wszystkim kwestie współkorzystania z widma z udziałem państwa niebędącego członkiem Unii Europejskiej (a więc niezwiązanego postanowieniami przyszłego Rozporządzenia). Problemy te nabierają szczególnego znaczenia zwłaszcza w sytuacjach, gdy widmo jest wykorzystywane w celach wojskowych. Rozporządzenie nie przewiduje żadnych rozwiązań w zakresie uzgadniania przygranicznego użytkowania widma. Przykładowo, możliwym do przyjęcia rozwiązaniem byłoby wprowadzenie mechanizmu informowania Komisji przez dane państwo o potencjalnym problemie z wykorzystywaniem pasma w harmonizowanym zakresie i o przebiegu negocjacji z państwem ościennym oraz konieczności wzięcia tych okoliczności pod uwagę przy harmonizacji danego pasma. Aktualne brzmienie wszystkich przedstawionych projektów Rozporządzenia stanowi istotny problem dla tych państw Wspólnoty, które graniczą z państwami nienależącymi do UE. Rozporządzenie powinno podejmować tę kwestię, a jego milczenie w tej materii należy poczytywać jako istotną wadę projektowanych przepisów. 5.3 Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych W oparciu o kryteria określone w rozdziale 3.2, przeprowadzono poniżej ocenę wpływu zidentyfikowanych zapisów Rozporządzenia (szczegółowo wymienionych w załączniku A) na potencjalny poziom planowanych inwestycji infrastrukturalnych operatorów telekomunikacyjnych, redukcję barier wejścia na nowe rynki oraz zapewnienie konkurencji na rynku. Przy określaniu perspektywy czasowej, w jakiej Rozporządzenie w zakresie harmonizacji widma oddziałuje na operatorów telekomunikacyjnych (jak również w kolejnych podrozdziałach na konsumenta czy budżet państwa) przyjęto następującą skalę: perspektywa krótkookresowa – do 5 lat; perspektywa średniookresowa – od 5 do 10 lat; perspektywa długookresowa – powyżej 10 lat. Analiza wpływu nowych zasad harmonizacji i zarządzania widmem radiowym na poziomie unijnym na podejmowane przez operatorów decyzje inwestycyjne wymaga wzięcia pod uwagę zasad, jakimi kierują się operatorzy w podejmowaniu tych decyzji. Dla potrzeb niniejszej analizy zakłada się, że inwestycje te polegają na zakupie kolejno licencji na użytkowanie widma radiowego a następnie wybudowaniu infrastruktury sieciowej. Powszechnym podejściem do oceny opłacalności typowej inwestycji jest określenie jej wartości bieżącej netto (NPV). W tym celu operatorzy oszacowują wymagane koszty inwestycyjne, inkrementalne koszty operacyjne oraz strumień dodatkowych przychodów generowanych przez analizowaną inwestycję w założonej perspektywie czasu. Koszty inwestycyjne związane z budową nowej sieci oraz koszty jej obsługi dla operatora można zaliczyć do przewidywalnych i możliwych do dokładnego oszacowania. Natomiast do – w większym stopniu – niewiadomych dla operatora należą cena, jaką będzie musiał zapłacić za prawo do użytkowania częstotliwości oraz potencjalne przychody, jakie osiągnie z inwestycji. Z tego powodu operator w swoich kalkulacjach musi uwzględnić dodatkowo ryzyko, że zakładane koszty okażą się wyższe lub przychody niższe. W tym celu tworząc modele biznesowe, operatorzy rozpatrują kilka scenariuszy (najczęściej 3: pozytywny, neutralny – prawdopodobny oraz negatywny), które pozwalają im określić, w jakim stopniu dane przedsięwzięcie jest 48 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 wrażliwe na zmiany / odchylenia w zakładanych prognozach i założeniach. Jeżeli wartość bieżąca netto projektu ma wartość dodatnią, a ryzyka ocenia się jako niewielkie, bądź w niewielkim stopniu wpływające na ostateczny wynik, operatorzy gotowi są podjąć działania inwestycyjne. Aukcje na prawo do użytkowania widma radiowego najczęściej podzielone są na mniejsze bloki, z których każdy jest przez operatorów niezależnie licytowany. W przypadku aktualnie przeprowadzanej aukcji przez Prezesa UKE26 na rezerwację częstotliwości w paśmie 800 MHz oraz 2600 MHz operatorzy mogą ubiegać się: o maksymalnie 2 bloki FDD o szerokości 5 MHz w paśmie 800MHz (aukcja dotyczy w sumie 5 bloków); o maksymalnie 4 bloki FDD o szerokości 5 MHz w paśmie 2600MHz (aukcja dotyczy w sumie 14 bloków). W odróżnieniu od typowych inwestycji, operator, oceniając wartość, jaką ma dla niego widmo radiowe, musi wziąć pod uwagę kilka dodatkowych elementów, które wpływają na opłacalność inwestycji: nieuzyskanie częstotliwości i w konsekwencji brak możliwości wybudowania nowoczesnej sieci (bądź uzyskanie niewystarczającego pasma by oferować atrakcyjne usługi) obniży konkurencyjność oraz wpłynie negatywnie na obecnie osiągane przychody; uzyskanie częstotliwości (kosztem innego operatora) może pozwolić na zwiększenie dotychczasowych przychodów dzięki uzyskaniu przewagi konkurencyjnej pozwalającej na przejmowanie klientów od innego operatora. Aby określić powyższe dodatkowe elementy operatorzy muszą przeanalizować pozycję innych operatorów oraz w miarę możliwości przewidzieć ich modele biznesowe oraz cenę, jaką inni operatorzy będą w stanie zapłacić za rezerwację bloku częstotliwości. Wiedza ta jest niezbędna, by określić strategię i taktykę, która pozwoli operatorowi dokonać zakupu bloku / bloków widma radiowego przy (o ile to możliwe) jak najmniejszych nakładach inwestycyjnych. Na tym etapie analizy operatorzy mogą posługiwać się np. różnego rodzaju symulatorami opartymi m.in. o teorię gier, która na bazie możliwie najbardziej szczegółowych analiz innych operatorów pozwoli określić zachowania pozostałych graczy, a w konsekwencji opracować optymalne podejście do aukcji. Analiza przeprowadzona powyżej nie określa wartości, jaką potencjalnie mogą zaproponować operatorzy w przetargu, aukcji bądź konkursie, gdyż nie są one możliwe na tym etapie do przewidzenia. Potwierdzają to chociażby ostatnie rozstrzygnięcia postępowań selekcyjnych organizowanych przez Prezesa UKE27, gdzie oferty składane przez operatorów istotnie się od siebie różniły (nawet oferty przedstawione przez tego samego operatora na poszczególne bloki częstotliwości, choć każdy z nich, ze względu na taki sam potencjał usługowy, powinien stanowić taką samą wartość). Niniejsza analiza zmierza do ustalenia, jak poszczególne zapisy Rozporządzenia zmienią wycenę operatora względem tej ceny, która byłaby zaproponowana na obecnie obowiązujących zasadach. Ponadto należy zauważyć, że kluczowymi barierami wejścia na nowy rynek, biorąc pod uwagę konkurencję ze strony operatorów już funkcjonujących na rynku, są: 26 27 http://uke.gov.pl/aukcja-na-rezerwacje-czestotliwosci-800mhz-i-26-ghz-14797 http://www.uke.gov.pl/wyniki-przetargu-na-czestotliwosci-1800-mhz-12081 49 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 rozbudowane kanały dystrybucji i sieć sprzedaży; ekonomia skali działalności, w szczególności związana z bazą klientów, którą posiadają obecni przedsiębiorcy na danym rynku; popularność i rozpoznawalność marki na rynku krajowym, pod jaką sprzedawane są produkty / usługi. Analizowane zapisy Wersja Bazowa, PE oraz Prezydencji: artykuł 10 ust. 3 punkt d – płatność za prawo do korzystania z widma radiowego powinna zostać rozłożona w czasie (zastąpienie części płatności jednorazowej płatnościami okresowymi). motyw 23 – należy ustanowić harmonizację harmonogramów przydzielania widma radiowego oraz określić jednolity okres obowiązywania praw do użytkowania danej częstotliwości. Ponadto zsynchronizowanie przydzielania widma radiowego według Rozporządzenia powinno ułatwić osiągnięcie korzyści skali np. w zakresie większej liczby zamówień sprzętu sieciowego u dostawców; Artykuł 12 – harmonizacja harmonogramów może wymagać zsynchronizowania terminów wygaśnięcia dotychczasowych praw do korzystania z częstotliwości, co może z kolei oznaczać przedłużanie licencji obecnym licencjobiorcom do określonego punktu w czasie. Wersja PE oraz Prezydencji: artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego wykorzystania lub przetrzymywania widma. Do analizy wybrane zostały te zapisy Rozporządzenia, które potencjalnie mogą mieć wpływ na skalę przeprowadzanych przez operatorów inwestycji, w szczególności te, które bezpośrednio mogą wpływać na płynność finansową operatora, jego koszty operacyjne bądź zmienią poziom wymaganych nakładów inwestycyjnych. Wpływ na płynność finansową Rozłożenie opłaty za widmo na płatności okresowe Rozłożenie części opłaty jednorazowej za prawo do korzystania z częstotliwości na płatności okresowe (np. na opłaty roczne) spowoduje możliwość ograniczenia niezbędnych nakładów finansowych, które operator ponosi w chwili zakupu prawa do korzystania z widma radiowego, gdyż część płatności zostanie odroczona w czasie. Obecne zapisy Rozporządzenia nie precyzują stosunku opłaty jednorazowej do wielkości płatności okresowych, stąd nie jest możliwe szczegółowe określenie wpływu tych zapisów na np. płynność finansową operatora. Nie można wykluczyć, że sposób płatności za częstotliwość, w szczególności wielkość opłaty jednorazowej, która zostanie rozłożona w czasie będzie różna w zależności od zasad określonych w różnych postępowaniach selekcyjnych. 50 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Zapis Rozporządzenia zapewnia organom krajowym dowolność w określeniu, jaka część opłaty jednorazowej będzie rozłożona na opłaty roczne. W celu aproksymacji wpływu tego zapisu przeanalizowano najbardziej skrajny przypadek, w którym opłata jednorazowa w całości zostanie zastąpiona opłatami okresowymi. Inne podejście organów krajowych do podziału opłaty za prawo do użytkowania widma na płatność jednorazową i płatności okresowe możliwe będzie do wyznaczenia, tworząc scenariusz pośredni, będący średnią ważoną analizowanego w Ekspertyzie przypadku skrajnego oraz podejścia obecnego (w którym opłata za rezerwację widma nie jest rozłożona na raty). Wersja Bazowa Rozporządzenia nie określa czasu trwania licencji na częstotliwość, stąd w obliczeniach przyjęto okres 15-letni, na który obecnie mogą być przyznawane w Polsce rezerwacje. Innymi założeniami przyjętymi w symulacji są ponadto: opłaty roczne pozostają niezmienione (tj. ich wartość nominalna) przez cały okres trwania licencji; widmo ma dla operatora określoną wartość, którą gotów jest w danej chwili zapłacić (zgodnie z wprowadzeniem do rozdziału 5.3); wartość widma dla operatora nie zmieni się, jeżeli część płatności będzie mogła zostać uiszczona później, uwzględniając jednakże wartość pieniądza w czasie oraz potencjalny dostęp operatorów do zewnętrznego finansowania (nie ma podstaw by zakładać inaczej). Jeżeli: przetargi / aukcje na częstotliwości są przeprowadzane w sposób konkurencyjny; oferty operatorów telekomunikacyjnych oparte są o zasady wolnej konkurencji; to z przedstawionych założeń należy wnioskować, że wartość bieżąca zdyskontowanych opłat rocznych będzie miała wartość, jaką operatorzy byliby w stanie zapłacić obecnie, przy płatności jednorazowej. Zależność łącząca opłatę jednorazową z opłatami rocznymi, które będzie gotów przez 15 lat płacić operator telekomunikacyjny, została przedstawiona poniżej: opłata jednorazowa = ∑14 i=0 opłata roczna , (1+r)i gdzie r – stopa dyskonta (koszt kapitału) Przy ww. założeniach można postawić tezę, że operator gotów będzie w postępowaniu selekcyjnym na rezerwację częstotliwości zaproponować cenę równą 15-krotności opłaty rocznej, co będzie dla niego tożsame z dotychczasową opłatą jednorazową. Niemożliwe jest przewidzenie kosztu kapitału zaangażowanego operatora w chwili, gdy będzie przeprowadzana aukcja na częstotliwość, jednakże dla zobrazowania, jak kształtować się będą płatności operatora przedstawiono symulację dla 2 wartości – 5% oraz 6%. Symulacja zakłada, że wartość bieżąca licencji 15-letniej wynosi przykładowo 1 mld PLN28. Aby było możliwe porównanie wielkość wpływu poszczególnych zapisów we wszystkich symulacjach przedstawionych w raporcie wartość bieżąca licencji 15-letniej na użytkowanie widma będzie wynosić 1 mld PLN 28 51 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 2. Symulacja wpływu zmiany opłaty jednorazowej na opłaty roczne na płynność finansową operatora telekomunikacyjnego przy różnym koszcie kapitału zaangażowanego operatora Płatności przy dyskoncie 5% [mln] Rok 0 Scenariusz obecny – wartość bieżąca i nominalna 1000,000 Wersja Bazowa – wartość nominalna 91,755 Płatności przy dyskoncie 6% [mln] Wersja Bazowa Scenariusz Wersja Bazowa Wersja Bazowa – – wartość obecny – wartość – wartość wartość bieżąca bieżąca bieżąca i nominalna płatności płatności nominalna 91,755 1000,000 97,135 97,135 1 91,755 87,385 97,135 91,637 2 91,755 83,224 97,135 86,450 3 91,755 79,261 97,135 81,556 4 91,755 75,487 97,135 76,940 5 91,755 71,892 97,135 72,585 6 91,755 68,469 97,135 68,476 7 91,755 65,208 97,135 64,600 8 91,755 62,103 97,135 60,944 9 91,755 59,146 97,135 57,494 10 91,755 56,329 97,135 54,240 11 91,755 53,647 97,135 51,169 12 91,755 51,092 97,135 48,273 13 91,755 48,659 97,135 45,541 14 91,755 46,342 97,135 42,963 1457,021 1000,000 Suma 1000,000 1376,318 Źródło: Opracowanie KPMG 1000,000 1000,000 W sytuacji, gdy płatność za częstotliwość zostanie rozłożona w czasie, operator może zadeklarować wyższe wartości nominalne w aukcji, niż w przypadku płatności jednorazowej, lecz posiadające dla niego taką samą wartość bieżącą (co będzie wynikiem mniejszej aktualnej wartości płatności, które operator dokona w perspektywie kilku / kilkunastu lat, a już teraz podawać będzie ich nominalną wartość). W przypadku: dyskonta w wysokości 5% będzie to wartość o 37,6% wyższa; dyskonta w wysokości 6% będzie to wartość 45,7% wyższa; niż przy opłacie jednorazowej. Zmiana sposobu płatności pozwoli operatorowi zachować większą płynność finansową ze względu na mniejsze zobowiązanie finansowe w pierwszych latach trwania licencji, kiedy operator może dokonywać inwestycji w infrastrukturę. Pierwsza płatność będzie stanowić dla analizowanych stóp dyskonta kolejno 9,18% i 9,71% wartości, jaką operator zapłaciłby na obecnych zasadach w opłacie jednorazowej. Analizowane Rozporządzenie ma wpływ na płynność operatora od chwili, w której obecnie byłby zobowiązany do dokonania płatności jednorazowej. W zależności od terminu synchronizacji harmonogramów przydzielania widma, wpływ ten może być obserwowany w perspektywie krótkoterminowej (jeżeli operator tuż po wprowadzeniu w życie Rozporządzenia będzie dokonywał zakupu / przedłużenia licencji), jak również może dotyczyć perspektywy długoterminowej (późniejsze postępowania selekcyjne na prawo do użytkowania częstotliwości). 52 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 W przypadku Polski Rozporządzenie zmieni w praktyce sytuację inwestycyjną operatorów jedynie w perspektywie długoterminowej – zdecydowana większość częstotliwości, jak przestawiono w rozdziale 5.1 została niedawno bądź zostanie niedługo zarezerwowana, a okres trwania licencji wynosi 15 lat (pasma 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz). Należy także zauważyć, że w przypadku polskich operatorów w ostatnich latach nie można było zaobserwować bezpośredniego wpływu ograniczeń związanych z płynnością finansową na skalę przeprowadzanych inwestycji (o inwestycjach decydował czas i stopa zwrotu z inwestycji przy uwzględnieniu ponoszonego ryzyka oraz możliwości technicznych). Należy mieć na uwadze, że Rozporządzenie wpłynie na inwestycje operatorów w perspektywie długoterminowej (kiedy pierwsze częstotliwości radiowe będą synchronizowane), a w związku z malejącymi przychodami z usług telekomunikacyjnych operatorzy będą mogli znaleźć się w innej sytuacji finansowej. Wprowadzany zapis należy uznać za zasadny i potencjalnie ułatwiający operatorom w perspektywie długoterminowej przeprowadzenie inwestycji w nowoczesną sieć. Rozłożenie płatności za prawo do użytkowania częstotliwości na opłaty roczne, dostępne w każdej wersji Rozporządzenia, należy uznać za zmianę poprawiającą warunki wpływające na płynność finansową operatora. Wydłużenie okresu obowiązywania licencji na widmo radiowe do min. 25 lat Dłuższy okres udzielenia licencji wpływa na wartość, jaką ma ona dla operatorów. Obecnie przy przedłużaniu licencji na kolejny okres Prezes UKE posługuje się wartością średnią, jaką ostatnio osiągnięto w podobnym postępowaniu w przeliczeniu na 1 MHz pasma, zaktualizowaną o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, ogłaszany przez Prezesa GUS (art. 185 ust. 4a PT). Uznając wskaźnik inflacji jako odpowiedni wyznacznik zmiany wartości pasma w czasie, należy w symulacji założyć, że wartość widma z roku na rok rośnie proporcjonalnie o wskaźnik inflacji. Przy takich samych założeniach, jak w poprzedniej symulacji, w szczególności zakładając taką samą wartość licencji udzielanej na okres 15 lat, wartość nominalna i bieżąca widma dla operatora w poszczególnych latach została przedstawiona w tabeli 3 (przy założeniu dyskonta na poziomie 5% oraz długoterminowego wskaźnika inflacji na poziomie 2,5%29). Projekcja inflacji wg NBP na koniec 2016 roku, „Projekcja inflacji i wzrostu gospodarczego Narodowego Banku Polskiego na podstawie modelu NECMOD”, 7 lipca 2014 r. 29 53 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 3. Symulacja zmian wartości widma w poszczególnych latach dla operatora telekomunikacyjnego. Wartość licencji udzielanej na 15 lat [mln] Rok Scenariusz obecny – wartość bieżąca i nominalna Wartość nominalna widma w danym roku Wartość bieżąca widma w danym roku 0 1000,000 78,490 78,490 1 80,452 76,621 2 82,464 74,797 3 84,525 73,016 4 86,638 71,278 5 88,804 69,581 6 91,025 67,924 7 93,300 66,307 8 95,633 64,728 9 98,024 63,187 10 100,474 61,682 11 102,986 60,214 12 105,561 58,780 13 108,200 57,381 14 110,905 56,014 1407,481 1000,000 Suma 1000,000 Źródło: Opracowanie KPMG W przypadku 25-letniej licencji na korzystanie z widma należy zakładać, że jego wartość w kolejnych latach będzie dalej rosnąć (wartość nominalna). Zakładając, że okres udzielenia licencji nie wpływa na wartość, jaką ma widmo w pierwszych 15 latach, symulacja wartości licencji na okres 25 lat została przedstawiona w tabeli 4. Biorąc pod uwagę wartość bieżącą wydłużonej licencji wyznaczono także wysokość płatności rocznych (zakładając, że wartość nominalna płatności nie zmienia się w czasie). 54 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 4. Symulacja wartości licencji udzielanej na okres 25 lat Wartość licencji udzielanej na 25 lat [mln] Rok Scenariusz obecny Wartość nominalna i bieżąca widma Wartość nominalna widma w danym roku Wartość bieżąca widma w danym roku Płatność nominalna Płatność w wartości bieżąca 0 1491,790 78,490 78,490 100,806 100,806 1 80,453 76,621 100,806 96,006 2 82,464 74,797 100,806 91,434 3 84,525 73,016 100,806 87,080 4 86,639 71,278 100,806 82,933 5 88,805 69,581 100,806 78,984 6 91,025 67,924 100,806 75,223 7 93,300 66,307 100,806 71,641 8 95,633 64,728 100,806 68,229 9 98,024 63,187 100,806 64,980 10 100,474 61,682 100,806 61,886 11 102,986 60,214 100,806 58,939 12 105,561 58,780 100,806 56,132 13 108,200 57,381 100,806 53,459 14 110,905 56,014 100,806 50,914 15 113,677 54,681 100,806 48,489 16 116,519 53,379 100,806 46,180 17 119,432 52,108 100,806 43,981 18 122,418 50,867 100,806 41,887 19 125,478 49,656 100,806 39,892 20 128,615 48,474 100,806 37,993 21 131,831 47,320 100,806 36,183 22 135,127 46,193 100,806 34,460 23 138,505 45,093 100,806 32,819 24 Suma 1491,790 Źródło: Opracowanie KPMG 141,967 44,020 100,806 31,257 2681,051 1491,790 2520,146 1491,790 Wydłużenie okresu trwania licencji o 10 lat, przy opisanych założeniach, może spowodować wzrost wartości tej licencji o ok. 49,2% w stosunku do krótszej licencji 15-letniej. Zakładając, że płatność za licencję ma formę opłaty rocznej, to może ona spowodować wzrost takiej opłaty o ok. 9,9% (z 91,755 mln opłaty rocznej dla licencji 15-letniej, do 100,806 mln rocznie w przypadku licencji 25-letniej). Należy ponadto zauważyć, że operator, w obecnej sytuacji, po wykorzystaniu licencji 15-letniej będzie musiał ubiegać się o przedłużenie licencji na kolejny okres, co wiązać się będzie z dodatkową płatnością, jednak fakt ten nie wpływa na obecną płynność operatora i związane z tym krótko- i średnioterminowe skutki. Biorąc pod uwagę okresy, na jakie opłaty będą rozłożone, należy stwierdzić, że skutki wprowadzenia analizowanego zapisu dla operatora będą miały charakter zarówno 55 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 krótko-, średnio-, jak i długoterminowy od momentu wygrania przez niego postępowania selekcyjnego na prawo do użytkowania częstotliwości. Analizując obecnie przyznane licencje operatorów w Polsce (np. w pasmach 900 MHz i 1800 MHz – trwające nawet do 2029 roku) oraz licencje, które prawdopodobnie zostaną rozdysponowane na okres 15 lat przed wejściem w życie Rozporządzenia (pasmo 800 MHz i 2600MHz), należy stwierdzić, że wydłużenie okresu trwania przyznawanych w przyszłości licencji do min. 25 lat nie wpłynie na aktualnie przeprowadzane inwestycje operatorów, jak również inwestycje planowane w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Pierwsze licencje przyznawane na min. okres 25 lat, na podstawie wykonanej w rozdziale 5.1 analizy dostępności widma radiowego w Polsce, prawdopodobnie zostaną udzielone w perspektywie kilkunastu lat. Wpływ na koszty operacyjne Potencjalna korzyść, jaką mogą uzyskać operatorzy telekomunikacyjni, może wynikać z ujednoliconej procedury selekcyjnej w krajach członkowskich UE. Operatorzy prowadzący działalność w kilku krajach członkowskich będą w stanie osiągnąć niewielkie korzyści będące konsekwencją korzyści skali, poprzez redukcję części kosztów administracyjnych i obsługi prawnej związanej z uczestnictwem w przetargu / aukcji. Biorąc pod uwagę wielkość kosztów operacyjnych będących następstwem działalności operatora telekomunikacyjnego nie ma przesłanek by uznać, że korzyści z jednolitego procesu pozyskiwania prawa do korzystania z częstotliwości między krajami członkowskimi w sposób istotny mogą wpłynąć na koszty prowadzenia działalności przez operatora. Nie można ponadto ocenić czy pozwolą one osiągnąć istotną przewagę konkurencyjną nad operatorami funkcjonującymi w jednym kraju bądź mniejszej liczbie krajów UE. Niewielkie korzyści związane z efektem skali działalności należy rozpatrywać w perspektywie długoterminowej – zależnej od terminu synchronizacji harmonogramów przydziału widma radiowego, gdyż dopiero wtedy operatorzy będą w stanie uzyskać opisane korzyści. Wpływ na jednostkowe koszty inwestycyjne Celem Rozporządzenia jest stworzenie jednolitego rynku europejskiego, umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów. W konsekwencji (która jest także wynikiem nieanalizowanych w Ekspertyzie zapisów, dotyczących ułatwionego prowadzenia działalności gospodarczej czy redukcji opłat roamingowych) zwiększy się szansa na powstanie kilku paneuropejskich operatorów, którzy będą dokonywać w większej skali zakupów sprzętu sieciowego. Możliwość osiągania korzyści skali z zakupu większej ilości infrastruktury sieciowej znajduje potwierdzenie w obecnej praktyce największych operatorów telekomunikacyjnych w UE. Liczne są przypadki, w których operatorzy zawarli porozumienia i alianse strategiczne w celu wspólnego dokonywania zakupów sprzętu sieciowego redukującego nakłady inwestycyjne. Takim przykładem jest np. powstanie spółki Buyin30, joint venture stworzonego przez Deutsche Telekom i France Telecom. Spółka ta powstała w roku 2011 i w założeniach miała pozwolić udziałowcom na zaoszczędzenie 1,3 mld euro w trakcie pierwszych trzech lat działalności. Rozporządzenie w każdej wersji zakłada, że postępowania selekcyjne na częstotliwość w określonym paśmie będą najprawdopodobniej odbywały się w jednym czasie w całej UE, a operatorzy w jednym momencie będą uzyskiwać prawo do użytkowania do tego pasma. http://www.globaltelecomsbusiness.com/article/2917850/Buyin-is-name-of-DTOrange-procurement-JV.html#.VEo0vlT5Yg 30 56 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Jednolity proces przeprowadzania postępowań selekcyjnych oraz większa skala działalności operatorów spowoduje, że podczas składania większych zamówień u dostawców sprzętu sieciowego, poszczególni operatorzy będą dysponować lepszą pozycją negocjacyjną, co pozwoli ograniczyć im jednostkowe koszty inwestycyjne. Przykład Buyin pokazuje, że osiągnięcie przez operatorów opisywanych korzyści skali w obszarze inwestycji nie wymaga interwencji, która umożliwi wykształcenie się paneuropejskich operatorów. Operatorzy już teraz są w stanie sami integrować się i tworzyć wspólne platformy zakupowe, które umożliwiają im poprawę pozycji negocjacyjnej w kontaktach z dostawcami sprzętu sieciowego. W związku z wprowadzanym Rozporządzeniem ryzykiem dla operatorów może okazać się problem możliwości zaspokojenia popytu przez stronę podażową sprzętu sieciowego – dostawcy dysponując określoną zdolnością produkcyjną mogą wydłużać terminy realizacji kontraktów. Operatorzy działający na mniej atrakcyjnych rynkach europejskich, gdzie opłacalność inwestycji może być mniejsza niż w innych krajach, mogą wybierać późniejsze terminy dostaw sprzętu na ten rynek. Ryzyko wystąpienia takiej sytuacji jest jednak niewielkie ze względu na wielkość rynku europejskiego w stosunku do rynku globalnego. Liczba klientów Europy Zachodniej i Wschodniej w 2014 ma stanowić ok. 1/7 liczby wszystkich klientów, a do roku 2019 stosunek ten może spaść nawet do 1/831 (biorąc pod uwagę liczbę aktywnych kart SIM, z wyłączeniem kart na potrzeby M2M). Wpływ na przychody operatora Przedstawiony powyżej wpływ Rozporządzenia na operatora (zwiększenie jego płynności finansowej czy redukcja jednostkowych kosztów inwestycyjnych) może wpłynąć w perspektywie długoterminowej na zwiększenie chęci operatorów do inwestycji. Zwiększenie bądź przyspieszenie inwestycji w związku z wprowadzeniem Rozporządzenia prawdopodobnie nie będzie generować istotnych dodatkowych przychodów dla operatorów działających w Polsce, jak i w pozostałych krajach członkowskich. W związku z nowymi, dodatkowymi przedsięwzięciami w infrastrukturę klienci nie będą skłonni płacić wyższych cen za mobilne usługi telekomunikacyjne, a w związku z presją konkurencyjną ze strony innych operatorów, będą oczekiwać wyższej jakości usług za co najwyżej tę samą cenę. Należy zauważyć, że wpływ Rozporządzenia na inwestycje operatorów ma charakter długoterminowy – pierwsze dodatkowe inwestycje będą mogły pojawić się najwcześniej w perspektywie kilkunastu lat. Z tego powodu należy spodziewać się, że w zdecydowanej większości tereny Polski czy innych krajów członkowskich będą pokryte sieciami mobilnymi nowej generacji. Jeżeli na danym terenie do tego czasu nie zostanie wybudowany konkurencyjny dostęp stacjonarny (tj. np. FTTH) to substytucja dostępu stacjonarnego przez dostęp mobilny dokona się wcześniej, a nowe inwestycje nie będą już mogły w istotnym stopniu przyciągnąć nowych klientów bądź zwiększyć up-sellingu usług dotychczasowym. Potencjalne korzyści operatorów, związane z wdrożeniem zapisów Rozporządzenia, na skutek walki konkurencyjnej między nimi, mogą spowodować wzrost jakości świadczenia usług oraz mogą przyczynić się do redukcji cen dla konsumentów końcowych, by utrzymać możliwość pozyskiwania nowych i utrzymywania dotychczasowych klientów. Wpływ na klienta końcowego został przedstawiony bardziej szczegółowo w rozdziale 5.4. 31 Raport OVUM: “Global Mobile Market Outlook: 2014–19” 57 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Nie można także wykluczyć, że część korzyści związanych z Rozporządzeniem zostanie odzwierciedlona w wyższej oferowanej przez operatorów cenie za widmo radiowe, kosztem opisanej korzyści dla konsumentów. Cena za widmo, jak określono we wstępie do rozdziału 5.3, nie jest jednak na tym etapie możliwa do przewidzenia (nawet dla operatorów telekomunikacyjnych). Wpływ na stabilne otoczenie inwestycyjne Celem określonego na minimum 25 lat okresu trwania licencji w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji jest zapewnienie przewidywalnego otoczenia inwestycyjnego dla operatorów. Według obecnych trendów operatorzy co kilka lat dokonują inwestycji w nową technologię (w ostatnich czasach w GPRS, EDGE, UMTS, obecnie LTE, w niedalekiej przyszłości w LTE-A). Biorąc pod uwagę dość krótki okres przydatności biznesowej infrastruktury zapewniającej dostęp mobilny, operatorzy w swoich modelach biznesowych muszą zakładać w miarę krótką perspektywę czasową w ocenie opłacalności inwestycji (a przynajmniej oczekiwać wtedy większości przychodów operatora z danej technologii). Obecnie w Polsce stosowany okres 15 lat wydaje się spełniać wymóg przewidywalnego otoczenia inwestycyjnego. Argumentem może być np. licencja P4 w paśmie 2100 MHz obowiązująca od początku 2008 r. do końca 2022 r. (rozdział 5.1), którą można wykorzystywać do świadczenia usług w oparciu o technologię UMTS. Po 7 latach technologia ta przestaje spełniać oczekiwania usługowe i jakościowe klientów (a przede wszystkim nie można uznać jej już za technologię innowacyjną) i operator prawdopodobnie oczekuje na rezerwację częstotliwości w paśmie 800 MHz, co umożliwi mu rozwój kolejnej już technologii – LTE. Na tym przykładzie można wnioskować, że okres kilkunastoletni jest w pełni wystarczający do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego oraz pełnego biznesowego wykorzystania infrastruktury w danej technologii. Wydłużenie czasu trwania licencji do okresu minimum 25 lat, przy założeniu neutralności technologicznej wykorzystania pasma, wydaje się być również okresem zapewniającym stabilność otoczenia inwestycyjnego. Taki okres prawdopodobnie pozwoli operatorom na większą liczbę następujących po sobie inwestycji w nowe technologie podczas trwania jednej licencji. Obecnie nie jest możliwe przewidzenie okresu przydatności biznesowej przyszłych technologii oraz tempa rozwoju kolejnych, a więc możliwie jest jedynie spekulowanie w celu określenia optymalnej długości trwania licencji, która byłaby dopasowana do czasu biznesowego wykorzystania następujących po sobie technologii. W związku z tym nie można określić, czy wydłużony okres będzie stanowić dla operatorów dodatkową wartość, która wpłynie na zwiększenie chęci operatorów do inwestycji – biorąc dodatkowo pod uwagę, że termin pierwszej synchronizacji nie musi przypaść w optymalnym momencie uwzględniając stan dojrzałości najnowszych technologii. Dłuższa licencja z jednej strony jest dla operatorów atrakcyjna (daje pewność dłuższego dostępu do dobra rzadkiego), a jednocześnie zwiększa ekspozycję operatora na ryzyko związane z niepewnością co do kształtu rynku telekomunikacyjnego w perspektywie dłuższej niż kilkanaście lat. Ocena operatora, która licencja jest dla niego korzystniejsza, może być uzależniona od strategii i polityki danego operatora, będącej wynikiem preferencji interesariuszy np. co do ryzyka finansowego czy założeń dotyczących rozwoju rynku telekomunikacyjnego. Nie będzie to jednak wpływać na chęć operatora do inwestycji. 58 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Ułatwienia w zakresie uzyskania koncesji / zezwolenia / licencji umożliwiającej prowadzenie działalności Zgodnie z obowiązującym prawem operatorzy obecnie posiadający prawo do użytkowania częstotliwości, w momencie synchronizacji harmonogramów mogą nie mieć zapewnionej możliwości przedłużenia obecnego prawa na nowy okres (co obecnie jest warunkowo możliwe, zgodnie z procedurą art. 116 ust. 8 PT). Może to być wynikiem zapisów Rozporządzenia, które mogą ograniczać taką możliwość: harmonizacja pasm komplementarnych (art. 10 ust. 1 lit. b Rozporządzenia), która w założeniach powinna umożliwić operatorom zapewnienie pokrycia zarówno terenów wysoko jak i słabo zaludnionych. W konsekwencji może to wymagać przyznawania jednocześnie licencji na prawo do użytkowania widma radiowego w pasmach niższych, jak i wyższych częstotliwości; efektywne wykorzystanie widma (np. art. 9 ust. 2; art. 9 ust. 4 lit. b Rozporządzenia), co przy obecnie podzielonym paśmie (patrz schemat 2) między operatorów nie jest w pełni możliwe (np. powstaje nieefektywność związana z koniecznością ograniczania zakłóceń między operatorami posiadającymi sąsiadujące pasma). W celu optymalnego wykorzystania widma konieczne wydaje się takie przydzielenie licencji, by bloki widma należące do jednego operatora były możliwie jak najbardziej szerokie, a ich liczba jak najmniejsza. By kontynuować prowadzoną działalność operatorzy będą musieli zdobyć w postępowaniu selekcyjnym wystarczający zakres widma radiowego. Uwolnienie dotychczas zajmowanych przez operatorów bloków widma pozwoli nowym operatorom, w szczególności operatorom funkcjonującym w innych krajach członkowskich, na uczestniczenie w postępowaniach selekcyjnych na większe zasoby częstotliwości – w ostatnich latach operatorzy korzystali z możliwości przedłużenia okresu licencji, który mógł dyskryminować potencjalnych nowych operatorów przez ominięcie procedury, w której mogliby wystartować. Analizowany zapis może mieć znaczenie nie tylko dla operatorów z innych krajów, chcących wejść na rynek polski, ale również może umożliwić polskim lokalnym operatorom (tj. P4, Polkomtel) wejście na nowe rynki, jeżeli dostępność widma w tych krajach była dotychczas w przetargach i aukcjach ograniczana w związku z przedłużeniami licencji obecnym licencjobiorcom. Obecne zapisy PT umożliwiają warunkowe przedłużenie operatorom prawa do użytkowania częstotliwości, tj. na ich wniosek i za zgodą Prezesa UKE32. Prezes UKE w porozumieniu z Prezesem UOKiK może jednak odmówić rezerwacji częstotliwości na kolejny okres, jeżeli jest to niezbędne do zapewnienia równoważnej i skutecznej konkurencji, w szczególności, jeżeli przedłużenie mogłoby prowadzić do nadmiernego skupienia częstotliwości radiowych przez danego operatora (bądź grupę kapitałową do której należy). W przypadku, gdy sytuacja braku skutecznej konkurencji na rynku mogłaby być możliwa do zdiagnozowania, zgodnie z ustawą z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (co w praktyce byłoby możliwe gdyby przynajmniej jeden z operatorów posiadałby zbyt duży zakres częstotliwości bądź zakres częstotliwości byłby niedostosowany do jego bazy klientów w porównaniu do konkurencji, a więc nadmiernie skupiałby częstotliwości radiowe lub nieefektywnie je wykorzystywał), Rozporządzenie uniemożliwi Prezesowi UKE (do momentu zsynchronizowania harmonogramów w krajach członkowskich) podjęcie czynności przeciwdziałających. Potencjalnie może ograniczyć lub ewentualnie przesunąć 32 Art.116 PT 59 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w czasie wejście na rynek nowych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, bądź ograniczyć rozwój podmiotów, które niedawno weszły na rynek, a rozwój usług przez te podmioty jest ograniczony zakresem pasma, który wykorzystują. W przypadku Polski wystąpienie opisanej sytuacji, w której brak skutecznej konkurencji na rynku byłby możliwy do zdiagnozowania, nie jest wysoce prawdopodobne. Aktualnie przeprowadzana aukcja na częstotliwości 800 i 2600 MHz częściowo zaspokoi aktualne potrzeby operatorów, a te podmioty, które do prowadzenia działalności operatorskiej bardziej potrzebują nowych zasobów widma (mają one dla nich większą wartość), będą w stanie prawdopodobnie zaproponować wyższą cenę za licencję i zdobyć więcej bloków widma. Ze względu na charakterystykę i propagację fal elektromagnetycznych w paśmie 800 MHz, potencjalnie każdy z operatorów będzie potrzebował nowych bloków i nie wystąpi sytuacja, w której operator przystąpi do licytacji widma jedynie by uniemożliwić innym operatorom dostęp do widma, co doprowadzi do zaburzeń efektywności wykorzystania częstotliwości radiowych. Nie ma podstaw by sądzić, iż w perspektywie krótko- i średnioterminowej, kiedy licencje będą przedłużane w celu synchronizacji, któryś z operatorów skupi częstotliwości lub zmieni bazę klientów na tyle istotnie, by przy obecnym porządku prawnym Prezes UKE miał przesłanki do niewydania zgody na przedłużenie dotychczasowej licencji. Wpływ na nakłady inwestycyjne wymagane do wejścia operatora na nowy rynek Korzyści skali, które zostały zidentyfikowane w obszarze zakupu sprzętu sieciowego potencjalnie ograniczą koszty wejścia operatora na nowy rynek. Podobnie jednak ograniczone zostaną koszty inwestycji w nowe technologie sieciowe operatorów obecnie funkcjonujących na danym rynku, stąd też wydaje się, że nie zmieni się różnica między wartością inwestycji, jaką musi ponieść operator, żeby wejść na nowy rynek a inwestycją operatora już na tym rynku funkcjonującego. 5.4 Wpływ na konsumenta W zakresie harmonizacji widma Rozporządzenie nie odnosi się bezpośrednio do konsumentów usług telekomunikacyjnych. Mogą oni być jedynie beneficjentami zmian wynikających z wpływu, jakie Rozporządzenie będzie miało na operatorów telekomunikacyjnych. Korzyści dla klientów w perspektywie długoterminowej (czyli takiej, na jaką Rozporządzenie oddziałuje na operatorów) mogą przybrać następujące formy: zwiększy się jakość świadczonych usług; wzrośnie katalog usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych; ceny detaliczne za usługi telekomunikacyjne zmniejszą się. W związku z harmonizacją widma radiowego na poziomie UE, prawdopodobne jest zintensyfikowanie przez operatorów telekomunikacyjnych działań w zakresie rozwoju i rozbudowy mobilnych sieci dostępowych, co wynika z wprowadzanych przez Rozporządzenie zmian, które mogą zwiększać skłonność operatorów do inwestycji w związku z: zwiększoną płynnością finansową operatorów; osiąganiem oszczędności operacyjnych (opex) wynikających ze skali ich działalności (poprzez działanie w większej liczbie krajów); 60 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 redukcją jednostkowych kosztów inwestycyjnych. Rynek telekomunikacyjny w obszarze usług mobilnych jest już obecnie w pełni konkurencyjny (patrz rozdział 4), nie ma żadnych podstaw by zakładać, że stan też może ulec pogorszeniu, co oznacza, że operatorzy walcząc ze sobą o klienta końcowego podzielą się z nim korzyściami, które potencjalnie osiągną dzięki Rozporządzeniu. W przeciwnym razie klienci wybiorą atrakcyjniejszą ofertę konkurencji. Zwiększenie działań operatorów w zakresie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej bezpośrednio przełoży się na korzyści dla klientów. Poprawa płynności finansowej operatorów przyspieszy inwestycje operatorów, zatem konsumenci szybciej uzyskają dostęp do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, bądź poziom zadowolenia klienta z korzystania z tych usług ulegnie poprawie. Redukcja kosztów operacyjnych oraz redukcja jednostkowych kosztów inwestycyjnych może potencjalnie przyczynić się do dwóch wariantów działań operatorów: operatorzy zainwestują w obszarach, na których inwestycje w ogóle bądź ich skala nie były do tej pory uznawane za opłacalne (zbyt duże nakłady inwestycyjne przy określonym potencjale przychodowym), w celu podniesienia jakości świadczonych bądź umożliwienia realizacji nowych usług; operatorzy utrzymają dotychczasową skalę inwestycji, natomiast walka konkurencyjna między operatorami doprowadzi do redukcji cen usług detalicznych. Przykładem, że korzyści dla operatorów mogą być przenoszone na klientów końcowych jest spółka NetWorkS! Współpraca Orange Polska i T-Mobile Polska, według informacji publicznych33 w zakresie budowy i modernizacji sieci dostępowej, powodująca redukcję kosztów inwestycyjnych i operacyjnych, umożliwiła obu operatorom szybszy i sprawniejszy roll-out nowej infrastruktury, a klienci uzyskali dostęp do usług mobilnych wyższej jakości. Na terenach gęsto zaludnionych, gdzie operatorzy bez wprowadzenia Rozporządzenia zainwestowaliby w nowoczesną infrastrukturę dostępową, presja ze strony konkurencji będzie prawdopodobnie skutkować obniżeniem cen usług telekomunikacyjnych by utrzymywać dotychczasowych i pozyskiwać nowych klientów. Operatorzy mobilni nie świadczą ofert różnicujących usługi ze względu na miejsce zamieszkania (korzystania z usług) klienta (dla danej technologii), w szczególności nie dyskryminują klientów zlokalizowanych na terenach o niższej gęstości zaludnienia, a więc terenach o niższej dostępności i wyższych kosztach budowy infrastruktury. Obniżone ceny, będące wynikiem kalkulacji operatora dla najważniejszych dla niego biznesowo obszarów kraju, mogą częściowo zredukować chęć do potencjalnych dodatkowych inwestycji. Reasumując, prawdopodobny wydaje się wariant drugi, w którym operatorzy, będący beneficjentami zapisów Rozporządzenia, podzielą się korzyściami z konsumentami a cena usług telekomunikacyjnych spadnie. Jednakże nie można wykluczyć, że oba warianty wydarzą się jednocześnie, tj. mimo ewentualnego spadku cen usług skala inwestycji wzrośnie, w szczególności przeprowadzanych przez operatorów, których klienci zlokalizowani na terenach słabo zurbanizowanych mają większy udział w całkowitej strukturze klientów w porównaniu do konkurencji i rozszerzenie oferty operatorów na tych obszarach może w większym stopniu http://www.polskaszerokopasmowa.pl/artykuly/orange-i-t-mobile-zadowolone-z-efektow-wspolnej-modernizacjisieci.html; http://www.biznes.newseria.pl/news/orange_i_tmobile_zbuduja,p2112977114 33 61 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 odzwierciedlać ich interes. Bez względu na to, w jakim stopniu poszczególne warianty zostaną zrealizowane, końcowa korzyść Rozporządzenia będzie miała w przyszłości odzwierciedlenie w ofercie operatorów, z której będą korzystać konsumenci. 5.5 Wpływ na regulacje i regulatora Skutki Rozporządzenia dla krajowego porządku prawnego w dużej mierze zależą od ostatecznego kształtu regulacji. Należy również przypomnieć, że istotne znaczenie ma prawna forma wprowadzenia zmian. Rozporządzenie unijne jest bowiem aktem stosowanym bezpośrednio w prawie krajowym bez potrzeby implementacji jego zmian, jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw. Na uwagę jednak zasługuje fakt, że Rozporządzenie w istotnych elementach, takich jak harmonizacja gospodarki widmem dla potrzeb bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, odsyła do aktów wykonawczych Komisji (lub w wersji Prezydencji – do rekomendacji), których treść nie jest jeszcze znana. Przepisy dotyczące harmonizacji mogą mieć wpływ na treść Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości oraz plany zagospodarowania częstotliwości. Najistotniejszy wpływ w zakresie harmonizacji mogą mieć przepisy dotyczące okresu rezerwacji oraz wpływu działań harmonizacyjnych na istniejące rezerwacje. Przepisy PT przewidują, że rezerwacji można dokonać na czas określony, nie dłuższy niż 15 lat. Tymczasem, wersja Prezydencji przewiduje jako minimum okres rezerwacji 25 lat. Należy przypomnieć, że Prezes UKE dokonuje rezerwacji częstotliwości na kolejny okres na wniosek podmiotu, który w czasie wykorzystywania przedmiotowych częstotliwości nie naruszył rażąco warunków wykorzystywania częstotliwości określonych w PT, przepisach wykonawczych i decyzji o rezerwacji częstotliwości, po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego w tej sprawie. Rozporządzenie wprowadziłoby więc odmienne zasady w tym zakresie. Pomimo, iż miałoby ono bezpośrednie zastosowanie, to jednak należałoby dokonać zmiany m.in. art. 114 ust. 5 PT i art. 116 ust. 8 PT, usuwając ewentualne sprzeczności pomiędzy treścią Rozporządzenia, a przepisami krajowymi. Implementacja mogłaby polegać na powieleniu w przepisach PT rozwiązań przewidzianych w Rozporządzeniu lub częściowej deregulacji w przepisach PT kwestii związanych z procedurą rezerwacja widma i wyraźnym wskazaniem, że w kwestiach tych zastosowanie znajduje bezpośrednio Rozporządzenie, którego przepisy są jedynie uzupełniane przepisami PT. Kierunek wprowadzanych zmian może w dłuższej perspektywie wpłynąć również na zakres kompetencji Prezesa UOKiK. Poszczególne projekty Rozporządzenia przewidują już teraz konstrukcję jednolitej notyfikacji zgłoszenia działalności telekomunikacyjnej, pozwalającej na prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej w całej UE na podstawie zgłoszenia dokonanego w jednym państwie członkowskim. O ile rozwiązanie to nie powinno naszym zdaniem bezpośrednio wpłynąć na zakres kompetencji Prezesa UOKiK, należy zwrócić uwagę na inny aspekt wprowadzanych przepisów. Ich celem jest doprowadzenie do unifikacji poszczególnych rynków krajowych oraz stworzenie warunków działalności operatora paneuropejskiego. W sytuacji, w której rynek taki rzeczywiście by powstał i niemożliwe byłoby dalsze wyodrębnianie rynków krajowych, kompetencje Prezesa UOKiK mogłyby ulec w takiej sytuacji istotnemu ograniczeniu. Ewentualne naruszenie zasad konkurencji dostrzegane przez Prezesa UOKiK dotyczyłoby bowiem rynku wspólnotowego, nie krajowego, ponadto mógłby się go dopuścić podmiot zagraniczny, działający na terenie Polski na podstawie zgłoszenia dokonanego w 62 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 państwie macierzystym (innym niż Polska). W takiej sytuacji podjęcie interwencji przez krajowy organ do spraw konkurencji może stać się niemożliwe. Istotną kwestią jest zagadnienie wpływu harmonizacji na prawa z udzielonych i pozostających w mocy rezerwacji częstotliwości podlegających harmonizacji, zarówno w aspekcie wydłużenia jak i skrócenia okresów istniejących rezerwacji. Kwestia ta jednak w dużej mierze zależy od ostatecznie przyjętej formy prawnej aktów Komisji mających na celu harmonizację widma w poszczególnych pasmach. Planowane w Rozporządzeniu rozwiązania będą miały istotny wpływ na samą procedurę przyznawania rezerwacji częstotliwości. Poza wspomnianą kwestią wydłużenia minimalnego okresu, na który licencje powinny być przyznawane, Rozporządzenie przewiduje aktywny udział w krajowym postępowaniu rezerwacyjnym przez Komisję oraz państwa członkowskie. Wskazane uprawnienia w pewnym stopniu ograniczają kompetencje krajowego organu, który działając w oparciu o przepisy krajowe dokonywał rezerwacji częstotliwości bez uzgodnienia z Komisją czy innymi państwami członkowskimi. W pierwszej kolejności w art. 12 ust. 1 Wersji Bazowej przewidziano obowiązek ustanawiania przez właściwe organy krajowe harmonogramów przyznawania lub ponownego przydziału praw do użytkowania widma. Obowiązek ten został wykreślony z Wersji PE, natomiast Wersja Prezydencji nadal go przewiduje w częściowo zmodyfikowanej formie. Natomiast art. 12 ust. 2 Wersji Bazowej planuje przekazanie w ręce Komisji następujących uprawnień: do ustanowienia wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich; do określenia minimalnego okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości przyznanych w zharmonizowanych pasmach; do określenia zsynchronizowanego terminu wygaśnięcia praw obowiązujących na czas określony lub terminu ich przedłużenia dla całej Unii; do określenia terminu wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, a w przypadku praw na czas nieokreślony, terminu, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej. Przedstawiony fakultatywny zakres uprawnień Komisji (zgodnie z Wersją Bazową Komisja „może” wykonywać wszystkie lub część opisanych uprawnień) w sposób istotny ograniczy swobodę realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe. Przy czym Wersja Bazowa i PE zakładają, że omawiane uprawnienia realizowane byłyby przez Komisję w drodze aktów wykonawczych, a więc aktów bezpośrednio wiążących organy krajowe. Odmienne rozwiązanie w tym zakresie przewiduje Wersja Prezydencji, wskazując, iż Komisja swoje uprawnienia realizowałaby poprzez wydawanie rekomendacji. W art. 12 ust. 3 Wersji Bazowej przewidziano natomiast uprawnienie Komisji do przyjęcia aktów wykonawczych harmonizujących terminy wygaśnięcia lub przedłużenia indywidualnych praw do użytkowania widma radiowego na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowych w zharmonizowanych pasmach, które już obowiązują w dniu przyjęcia tych aktów. Wersja PE zmodyfikowała wskazany zapis zmieniając pierwotne uprawnienia Komisji na obowiązek, który 63 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 powinien zostać zrealizowany w terminie jednego roku od daty wejścia w życie Rozporządzenia. Natomiast Wersja Prezydencji w ogóle usuwa pierwotny art. 12 ust. 3 Rozporządzenia. W kolejnym art. Rozporządzenia przewidziano uprawnienia Komisji oraz innych państw członkowskich do aktywnego udziału w toku postępowania zmierzającego do przyznania indywidualnych praw do użytkowania częstotliwości radiowych lub zmiany w odniesieniu do praw i obowiązków dotyczących korzystania z częstotliwości radiowych. Wersja Bazowa artykułu 13 ust. 1 Rozporządzenia wprowadza obowiązek udostępnienia przez właściwy organ krajowy równocześnie Komisji i właściwym organom pozostałych państw członkowskich ds. widma radiowego projekt środka (decyzji dokonującej rezerwacji / zmiany warunków rezerwacji częstotliwości) wraz z uzasadnieniem. W Wersji Prezydencji przewidziano przy tym możliwość określenia przez Komisję w jakich przypadkach zastosowanie opisywanej procedury konsultacyjnej byłoby nieproporcjonalne z punktu widzenia środka, jaki zamierza wprowadzić organ krajowy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 Wersji Bazowej oraz Wersji PE, właściwe organy krajowe i Komisja będą mogły przedstawić swoje uwagi danemu właściwemu organowi w terminie dwóch miesięcy. Do upływu wskazanego okresu Komisja może zgłosić weto wobec planowanego środka. Weto zgłaszane jest poprzez powiadamianie przez Komisję właściwego organu, że projektowany środek może stanowić barierę dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub że ma poważne wątpliwości co do jego zgodności z prawem unijnym. W takim przypadku projektowany środek nie jest przyjmowany w okresie kolejnych dwóch miesięcy. W trakcie wspomnianego dodatkowego dwumiesięcznego okresu Komisja i zainteresowany właściwy organ powinny dążyć do określenia najwłaściwszego i najskuteczniejszego środka w świetle kryteriów przewidzianych w Rozporządzeniu. W trakcie omawianego okresu Komisja może przedstawić Komitetowi ds. Łączności projekt decyzji zobowiązującej zainteresowany właściwy organ do cofnięcia projektowanego środka lub podjąć decyzję zmieniającą jej stanowisko wobec projektowanego środka. W tym pierwszym przypadku organ nie przyjmuje projektowanego środka przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy od daty powiadomienia wysłanego do właściwego organu. W przypadku zaś gdy Komisja podejmie ostatecznie decyzję zobowiązującą zainteresowany właściwy organ do cofnięcia projektowanego środka, co następuje w drodze aktów wykonawczych, właściwy organ zmienia lub wycofuje projektowany środek w terminie sześciu miesięcy od daty powiadomienia o decyzji Komisji. Opisywana procedura uległa modyfikacji w Wersji Prezydencji. Komisja może mianowicie w nieprzekraczalnym terminie jednego miesiąca wystąpić do RSPG34 z wnioskiem o wydanie opinii na temat projektu krajowego środka. Przy czym RSPG może w tym samym terminie z własnej inicjatywy wyrazić zamiar przedstawienia takiej opinii. RSPG powinno wydać stosowną opinię w terminie trzech miesięcy wskazując, czy oceniany środek może stanowić barierę dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, lub wskazującą że ma poważne wątpliwości co do jego zgodności z prawem unijnym. Następnie w terminie jednego miesiąca od wydania opinii przez RSPG państwo członkowskie powinno poinformować Komisje oraz RSPG o ostatecznym środku, jaki zamierza wprowadzić. W przypadku, w którym państwo członkowskie nie zdecyduje się na zmianę lub wycofanie konsultowanego środka obowiązane jest do przedstawienia Komisji oraz RSPG umotywowanego uzasadnienia. Przy czym Wersja Prezydencji usunęła z art. 13 ust. 8 Wersji Bazowej obowiązek wycofania przez państwo 34 RSPG (ang. Radio Spectrum Policy Group) – Grupa ds. Polityki Widma Radiowego 64 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 członkowskie projektowanego środka w przypadku wydania przez Komisję stosownej decyzji zobowiązującej do takiego kroku. Kolejne ograniczenie uprawnień krajowych organów zostało przewidziane w art. 10 ust. 4 Wersji Bazowej Rozporządzenia. Dotyczy ono możliwość nakładania obowiązków w zakresie pokrycia terytorialnego w postępowaniu selekcyjnym. Właściwe organy krajowe mogą nakładać obowiązki w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego tylko wtedy, gdy są one konieczne i proporcjonalne, w celu osiągnięcia konkretnych celów leżących w interesie ogólnym i określonych na poziomie krajowym. Nakładając takie obowiązki, właściwe organy krajowe powinny uwzględnić: dotychczasowy zasięg właściwych usług lub innych usług łączności elektronicznej na terytorium krajowym oraz ograniczenie do minimum liczby operatorów potencjalnie podlegających takim obowiązkom. Na obecnym etapie wydaje się, że dopuszczalność nakładania obowiązków w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego nie powinno w istotny sposób zmienić obecnych uprawnień Prezesa UKE. Zawarte w dotychczas przyznanych licencjach wymogi dotyczące zapewnienia odpowiedniego pokrycia poprzedzone były stosowną analizą krajowego organu, który określone obowiązki uznawał za konieczne i proporcjonalne w kontekście ustalonych braków infrastrukturalnych. Podobnymi kryteriami posługuje się Rozporządzenie, określając warunki dopuszczalności nałożenia na operatora omawianego obowiązku. Ponadto wejście w życie Rozporządzenia nie będzie miało wpływu na obowiązki nałożone w przyznanych już licencjach. Ewentualna zmiana praktyki prawnej dotyczyć, więc będzie licencji nowo przyznawanych. Na tym etapie nastąpi weryfikacja przez Komisję kryteriów nakładania obowiązku zapewnienia minimalnego pokrycia terytorialnego branych pod uwagę przez Prezesa UKE. Pomimo powyżej poczynionych zastrzeżeń, wskazać należy, iż proponowana zmiana doprowadzi do ograniczenia swobody krajowych regulatorów w zakresie prowadzenie polityki gospodarowania częstotliwościami. Oceniając wpływ, jaki będzie miało na jakość stanowionych regulacji przesunięcie części kompetencji Prezesa UKE na inne podmioty, tj. w szczególności Komisję, dostrzegamy pewne zagrożenia płynące z projektowanego rozwiązania. Pomimo tego, że uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz harmonizacyjny, w pewnym stopniu ograniczą swobodę kształtowania polityki regulacyjnej przez Prezesa UKE. W ramach pierwszego z wymienionych elementów składających się na uprawnienia Komisji, Prezes UKE zostanie zobligowany do przedstawienia do konsultacji z Komisją i innymi państwami członkowskimi projekty środków związanych z gospodarką częstotliwościami. Działania Komisji, ukierunkowane będą przy tym m.in. na badanie przedkładanych przez krajowy organ projektów środków przez pryzmat ich zgodności z prawem wspólnotowym, mogą wpłynąć wyłącznie pozytywnie na jakość stanowionych regulacji. Z jednej strony część ewentualnych wad, jakimi obciążone mogą być projekty decyzji Prezesa UKE mają szanse zostać usunięte jeszcze na etapie konsultacji. Z drugiej jednak strony, perspektywa Komisji, np. przy ocenie adekwatności nakładania danego obowiązku, może być istotnie różna od perspektywy krajowego organu regulacyjnego. Komisja, kierując się zamiarem osiągnięcia celu w postaci ujednolicenia rynku europejskiego, czy też ułatwienia funkcjonowania operatorom świadczącym usługi na terenie więcej niż jednego państwa członkowskiego może przywiązywać mniejszą uwagę do lokalnych problemów występujących na krajowym rynku właściwym (np. kwestii zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego). Dodać także należy, iż wprowadzenie obowiązku prowadzenia konsultacji rozstrzygnięć związanych z rezerwacją częstotliwości na poziomie ponad krajowym wydłuży proces rezerwacyjny. 65 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Natomiast działania harmonizacyjne Komisji, polegające w szczególności na ustanowieniu wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich wiążących krajowy organ, mają na celu doprowadzenie do zwiększenia efektywności regulacji. Owo zwiększenie efektywności ma prowadzić do ułatwienia funkcjonowania operatorów działających na obszarze większym niż tylko poszczególne państwa członkowskie. 5.6 Wpływ na budżet państwa Do zapisów Rozporządzenia o największym znaczeniu w zakresie wpływu na budżet należy zaliczyć: w wersji Bazowej, PE oraz Prezydencji: artykuł 10 ust. 3 punkt d – płatność za prawo do korzystania z widma radiowego powinna zostać rozłożona w czasie (zastąpienie części płatności jednorazowej płatnościami okresowymi); artykuł 12 pkt 3 – organy krajowe w związku z dostosowaniem się do zharmonizowanego harmonogramu mogą połączyć przedłużenie okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości (przyznanych przed wprowadzanym Rozporządzeniem) z wprowadzeniem dodatkowych opłat; w wersji PE oraz Prezydencji: artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego wykorzystania lub przetrzymywania widma; w wersji PE: wykreślenie artykułu 12 ust. 3 – wykreślone zostały zapisy dotyczące dodatkowych opłat związanych z przedłużeniem okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości w celu synchronizacji harmonogramu w UE. Przedstawione powyżej zapisy zaliczono do bezpośrednio wpływających na wpływy do budżetu państwa, gdyż zmieniają strukturę płatności z jednorazowej na opłaty roczne, lub wydłużają czas trwania licencji bądź zmieniaj zasady jej przedłużania. Ocena wpływu na budżet polega na ustaleniu zakresu zmiany wielkości oraz terminów płatności operatorów do budżetu państwa z tytułu prawa do użytkowania częstotliwości. Należy podkreślić, że wersje Rozporządzenia w art. 8 ust. 2 zakładają, że kraje członkowskie zachowują bez uszczerbku pełne prawo do korzystania z opłat nakładanych w celu zapewniania optymalnego wykorzystania zasobów widma radiowego. Zmiana opłaty jednorazowej na opłaty roczne Operator telekomunikacyjny podczas określania wartości, jaką ma dla niego widmo radiowe dokonuje wyceny, która odzwierciedla harmonogram płatności oraz uwzględnia wartość pieniądza w czasie. 66 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Podejmując decyzję inwestycyjną operator oczekuje stopy zwrotu wyższej, niż stopa zwrotu jaką zapewniają inwestycje o minimalnym poziomie ryzyka, takie jak np. obligacje skarbowe. Operator może sfinansować inwestycje z dwóch typów źródeł: kapitału własnego – finansując inwestycję operator angażuje środki finansowe, które mogłyby być przeznaczone np. na wypłatę dywidendy dla akcjonariuszy. Właściciele / akcjonariusze operatora od zaangażowanego kapitału oczekują wyższej stopy zwrotu, niż mogą osiągnąć przy tym sam ryzyku w innych miejscach lub takiej samej stopy zwrotu jednakże przy niższym poziomie ryzyka; kapitału obcego – finansując inwestycję z innych źródeł, operator musi brać pod uwagę, że koszt pieniądza, który może pozyskać z rynku finansowego (np. kredyt bankowy) będzie uwzględniał ryzyko inwestycji. Należy zauważyć, że dla Skarbu Państwa koszt kapitału jest niższy niż dla operatora, gdyż pożyczki zaciągane przez rząd (np. w postaci emisji obligacji skarbowych) są uważane na rynku za inwestycje o minimalnym poziomie ryzyka, co ma odzwierciedlenie w ich oprocentowaniu. W konsekwencji różnicy oczekiwanej stopy zwrotu z kapitału zaangażowanego w inwestycję przez operatora oraz oprocentowania obligacji skarbowych przepływy finansowe związane np. z opłatami rocznymi za prawo do użytkowania częstotliwości mają dla budżetu większą wartość bieżącą, niż dla operatora telekomunikacyjnego (niższa stopa dyskonta tych przepływów). Należy założyć, że operator telekomunikacyjny jest gotów ponieść opłatę jednorazową za licencję równą z jego punktu widzenia wartości bieżącej wszystkich płatności rocznych, które zobowiązany będzie wykonać (co szczegółowo omówiono w rozdziale 5.3). Każda opłata wykonana przez operatora w przyszłości ma dla budżetu państwa większą wartość bieżącą niż dla operatora, co wynika z niższej stopy dyskontowej. Zatem można wnioskować, że wszystkie opłaty roczne dla budżetu państwa będą mieć większą wartość bieżącą, niż opłata jednorazowa, która ma dla budżetu i dla operatora taką samą wartość (równą nominalnej). Aby porównać wpływ zapisu Rozporządzenia o płatnościach okresowych na budżet państwa należy zamienić dokonywane przez operatorów opłaty roczne do jednej płatności, jak ma to miejsce obecnie. Jest to także możliwe w praktyce, gdyż państwo może wyemitować dodatkowe obligacje skarbowe o takiej strukturze zapadalności, by płatnościami okresowymi dokonywanymi przez operatora mógł dokonywać wykupu wyemitowanych obligacji skarbowych. Symulacja wartości bieżącej opłat rocznych dokonywanych przez operatora dla budżetu państwa została przedstawiona w tabeli 5. Stopa dyskonta dla budżetu państwa została przyjęta na poziomie 4% (będąca wynikiem prognozowanej długoterminowej inflacji przez NBP – 2,5% rocznie oraz obecnego dodatkowego kosztu (dla Skarbu Państwa) obligacji długoterminowych o zmiennej stopie oprocentowania – 1,5% rocznie powyżej poziomu inflacji). 35 Na podstawie listu emisyjnego Ministra Finansów z 24 września 2014 r. w sprawie emisji emerytalnych dziesięcioletnich oszczędnościowych obligacji skarbowych oferowanych w sieci sprzedaży detalicznej, http://www.obligacjeskarbowe.pl/index.php?id=listy_ed120&samSession=11e 35 67 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 5. Symulacja wpływu zmiany opłaty jednorazowej w opłaty roczne na budżet państwa Rok 0 Płatności [mln] – dyskonto operatora – 5% Wersja Wersja Bazowa Wartość Bazowa – – wartość bieżąca dla wartość bieżąca dla budżetu nominalna operatora państwa 91,755 91,755 91,755 Płatności [mln] – dyskonto operatora – 6% Wersja Wersja Bazowa Wartość Bazowa – – wartość bieżąca dla wartość bieżąca dla budżetu nominalna operatora państwa 97,135 97,135 97,135 1 91,755 87,385 88,226 97,135 91,637 93,399 2 91,755 83,224 84,832 97,135 86,450 89,806 3 91,755 79,261 81,569 97,135 81,556 86,352 4 91,755 75,487 78,432 97,135 76,940 83,031 5 91,755 71,892 75,416 97,135 72,585 79,838 6 91,755 68,469 72,515 97,135 68,476 76,767 7 91,755 65,208 69,726 97,135 64,600 73,814 8 91,755 62,103 67,044 97,135 60,944 70,975 9 91,755 59,146 64,466 97,135 57,494 68,246 10 91,755 56,329 61,986 97,135 54,240 65,621 11 91,755 53,647 59,602 97,135 51,169 63,097 12 91,755 51,092 57,310 97,135 48,273 60,670 13 91,755 48,659 55,105 97,135 45,541 58,337 14 91,755 56,093 1123,180 Suma 1376,318 Źródło: Opracowanie KPMG 46,342 52,986 97,135 42,963 1000,000 1060,969 1457,021 1000,000 Im większa różnica między kosztem kapitału przyjmowanym przez operatorów a kosztem kapitału budżetu państwa wyznaczonym przez oprocentowanie obligacji skarbowych, tym większa potencjalna korzyść dla budżetu związana ze zmianą sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości. Wynika to z innej oceny wartości bieżącej przyszłych płatności okresowych. W przypadku, gdy operatorzy będą mieli dostęp do finansowania na poziomie 5% rocznie (czyli 1% więcej niż oprocentowanie obligacji skarbowych), państwo będzie w stanie wyemitować obligacje skarbowe (ich wykup będzie możliwy za opłaty roczne płacone przez operatorów), których wartość będzie o 6,1% większa niż wartość opłaty jednorazowej przy dotychczasowych zasadach. Jeżeli różnica między kosztem kapitału operatora a oprocentowaniem obligacji skarbowych wyniesie 2%, korzyść dla budżetu państwa wyniesie już 12,3% wartości bieżącej widma radiowego. Jak opisano w rozdziale. 5.3 wprowadzany zapis będzie oddziaływał na operatora i budżet państwa w związku z przydziałem nowych / przedłużeniem dotychczasowych licencji. Wpływ ten zatem będzie zauważalny dopiero w perspektywie długoterminowej. Analizowana zmiana podejścia z płatności jednorazowych na płatności okresowe jest korzystna zarówno dla operatora, jak i dla budżetu państwa. Konsekwencją korzyści dla budżetu państwa jest jednak ryzyko niezapłacenia przez operatora na czas lub niezapłacenia za kolejny rok / lata opłaty rocznej za licencję. Szacowany wzrost wpływów do budżetu państwa to wynik częściowego przejęcia przez Skarb Państwa roli banku, który to w obecnym modelu udzielając kredytu operatorowi 68 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 telekomunikacyjnego uwzględnia ryzyko jego niewypłacalności w oprocentowaniu kredytu oraz pobiera dodatkową opłatę, która w obecnym modelu jest prowizją banku. Obecnie ryzyko niewypłacalności operatora jest dla Skarbu Państwa zminimalizowane. W przypadku opłaty jednorazowej, wnoszonej przed uzyskaniem rezerwacji częstotliwości, brak ewentualnej płatności pozwala na szybsze przydzielenie licencji operatorowi, który złożył kolejną najkorzystniejszą ofertę, zaś wycofujący się operator utraci wadium wnoszone przed przystąpieniem do postępowania selekcyjnego. Prezes UKE ma taką możliwość do momentu decyzji rezerwacyjnej, po której przydzielenie widma kolejnemu operatorowi wymaga rozpisania nowego postępowania selekcyjnego. W przypadku zastosowania opłat rocznych możliwe jest odebranie licencji operatorowi w konsekwencji niewykonania płatności za licencję, jednakże proces przyznania licencji nowemu operatorowi będzie długotrwały, gdyż będzie wymagać nowego postępowania selekcyjnego (w tym czasie widmo może nie być wykorzystywane, a budżet państwa może nie otrzymywać płatności). Wydłużenie minimalnego okresu licencji do 25 lat Drugim istotnym zapisem Rozporządzenia w Wersji PE oraz Prezydencji jest określenie długości licencji na okres 25 lat. W celu określenia wpływu tego zapisu na budżet państwa porównano dwa przypadki, odzwierciedlające obecną sytuację i sytuację w przypadku wdrożenia Rozporządzenia w Wersji PE oraz Prezydencji: budżet państwa jest zasilany 2 płatnościami – pierwsza w roku 0, będąca płatnością operatora za licencję na okres 15 lat (w celu zapewnienia porównywalności wpływu poszczególnych zapisów Rozporządzenia wartość tej licencji, podobnie jak w poprzednich analizach wynosi 1 mld PLN), następnie druga płatność w roku 14 za przedłużenie okresu licencji o 10 lat (założono przedłużenie okresu licencji o 10 lat w celu porównania obu przypadków w tym samym horyzoncie czasowym) – sytuacja obecna; do budżetu państwa wpływa 1 płatność – w roku 0 za licencję na okres 25 lat – sytuacja w przypadku wdrożenia Rozporządzenia w Wersji PE oraz Prezydencji. W niniejszej analizie uwzględniono wartość nominalną widma w poszczególnych latach dla operatora określoną w rozdziale 5.1 oraz przyjęto takie same założenia, w szczególności: koszt kapitału dla budżetu państwa wynosi 4%; koszt kapitału dla operatora wynosi 5%. Na podstawie wartości nominalnych widma w poszczególnych latach określono ich wartości bieżące dla operatora oraz dla budżetu państwa w chwili dokonywania płatności. Wyniki symulacji obu przypadków zostały zebrane w tabeli 6. 69 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 6. Symulacja wpływu wydłużenia licencji do 25 lat na budżet państwa Licencja na 15 lat z przedłużeniem na 10 lat Rok Wartość nominalna licencji Wartość bieżąca dla Budżetu Państwa Wartość nominalna widma w danym roku* Licencja na 25 lat Wartość Wartość Wartość bieżąca nominalna nominalna i widma w widma w bieżąca widma* danym roku danym roku Licencja na okres 15 lat 0 1000,000 1000,000 Wartość bieżąca widma w danym roku Licencja na 25 lat 78,490 78,490 1 80,453 2 82,464 3 1491,790 78,490 78,490 76,621 80,453 76,621 74,797 82,464 74,797 84,525 73,016 84,525 73,016 4 86,639 71,278 86,639 71,278 5 88,805 69,581 88,805 69,581 6 91,025 67,924 91,025 67,924 7 93,300 66,307 93,300 66,307 8 95,633 64,728 95,633 64,728 9 98,024 63,187 98,024 63,187 10 100,474 61,682 100,474 61,682 11 102,986 60,214 102,986 60,214 12 105,561 58,780 105,561 58,780 13 108,200 57,381 108,200 57,381 14 110,905 56,014 110,905 56,014 113,677 113,677 113,677 54,681 16 116,519 110,971 116,519 53,379 17 119,432 108,329 119,432 52,108 18 122,418 105,749 122,418 50,867 19 125,478 103,231 125,478 49,656 20 128,615 100,774 128,615 48,474 21 131,831 98,374 131,831 47,320 22 135,127 96,032 135,127 46,193 23 138,505 93,745 138,505 45,093 Przedłużenie licencji na okres 10 lat 15 1022,396 567,700 24 Suma 2022,396 1567,700 Źródło: Opracowanie KPMG 141,967 91,513 2681,051 2022,396 1491,790 141,967 44,020 2681,051 1491,790 *W przypadku przedłużenia licencji określono wartości bieżące dla roku 0 dla przedłużonej licencji, czyli dla roku 15. Jak wynika z przeprowadzonej symulacji przedłużenie licencji na widmo radiowe do min. 25 lat jest mniej korzystne dla budżetu państwa niż zachowanie licencji 15-letnich, gdyż płatność zwiększy się jedynie o 49% w stosunku do płatności za okres 15-letni. Krótsza licencja oznacza jednak dodatkową płatność związaną z przedłużeniem licencji po okresie 15 lat na dopełniający okres bądź przyznaniem nowej licencji. Opłata za nową licencję bądź przedłużenie licencji na kolejne 10 lat będzie mogła stanowić dla budżetu państwa 70 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 dodatkowe 57% liczone w wartości bieżącej dla roku 0 analizy, co sumarycznie zwiększy wpływy do budżetu o 5,1% (porównując wartości bieżące obu wariantów); Wydłużanie licencji dotychczasowym licencjobiorcom w celu synchronizacji harmonogramów przydzielania widma Zapisy Rozporządzenia dopuszczają możliwość przedłużenia przez organy krajowe okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości w celu zapewnienia synchronizacji terminów przyznawania licencji między krajami członkowskimi. Wersja Bazowa oraz Prezydencji wprost dopuszczają możliwość wprowadzenia dodatkowej opłaty za ten przedłużony okres, zgodnie z zasadą pro rata temporis, natomiast Wersja PE nie wprowadza takiej możliwości. Zasada pro rata temporis to sposób wyznaczenia opłaty proporcjonalnie do okresu, na jaki umowa jest zawarta / przedłużona. W przypadku przedłużenia opłaty za prawo do użytkowania widma radiowego na okres dodatkowy, opłata będzie wyznaczona proporcjonalnie do poniesionej opłaty na okres podstawowy (w przypadku Polski najprawdopodobniej opłaty poniesionej 15 lat wcześniej niż płatność za przedłużenie licencji). Przedłużenie prawa zgodnie z tą zasadą może negatywnie wpłynąć na wpływy do budżetu państwa – obecnie polskie prawo zgodnie z art. 185 ust. 4a PT określa wartość licencji na przedłużony okres na podstawie wartości osiąganych w poprzednich postępowaniach zaktualizowanych o wskaźnik inflacji. Zasada pro rata temporis nie bierze pod uwagę najnowszych uwarunkowań rynkowych pozwalających określić wartość licencji oraz zmiany wartości pieniądza w czasie. W celu określenia potencjalnych strat budżetu państwa związanych ze zmianą sposobu wyceny licencji na widmo radiowe dokonano symulacji, która pozwoli oszacować potencjalną skalę strat Skarbu Państwa będącą skutkiem wprowadzanej regulacji. W symulacji strat budżetu państwa przyjęto następujące założenia: widmo radiowe będzie przedłużane licencjobiorcom w danym paśmie do chwili, kiedy wygaśnięcia ostatniej licencji któregoś operatorów w tym paśmie w Polsce. Rozporządzenie, ze względu na różnice pomiędzy krajami UE, dopuszcza możliwość harmonizacji widma nie w całej UE, lecz w podziale na regiony, w których zgrupowane są kraje o zbliżonej sytuacji rynkowej. Nie znając planów Komisji Europejskiej w tym zakresie założono wstępnie scenariusz minimum, który zakłada ujednolicenie harmonogramu przyznawania widma do poziomu Polski bądź Polski z krajami, w których termin ważności licencji jest krótszy niż w Polsce; w dalszej części analizy określono wpływ na budżet, jeżeli Polska znajdzie się w grupie krajów, w których termin przydzielenia ostatniej licencji upływa później; pasmo 2100 MHz jest już na poziomie Polski zharmonizowane, natomiast pasma 800 MHz i 2600 MHz będą dopiero przedmiotem aukcji i nie jest możliwe określenie wpływu Rozporządzenia (nie licząc 5 MHz należących do Sferii w paśmie 800 MHz oraz 50 MHz TDD w paśmie 2600 MHz należące do Aero2), przedmiotem analizy jest zatem pasmo 900 MHz oraz 1800 MHz; w celu estymacji strat budżetu państwa założono, że możliwe byłoby w obecnym scenariuszu przedłużenie licencji na prawo do użytkowania częstotliwości na taki sam okres, jak w przypadku Wersji Bazowej oraz Prezydencji, jednakże na obecnych zasadach określenia wartości widma radiowego (zgodnie z art. 185 ust. 4a PT); 71 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 poziom inflacji został założony zgodnie z projekcją NBP36, przedłużoną na lata 2017-2029 według prognozowanego przez NBP poziomu inflacji na najdłuższy okres (koniec 2016 r.). Analiza wpływów do budżetu państwa w scenariuszu obecnym oraz w Wersji Bazowej i Prezydencji została przedstawiona w tabeli 7. Źródło: Projekcja inflacji i wzrostu gospodarczego Narodowego Banku Polskiego na podstawie modelu NECMOD”, 7 lipca 2014 r. 36 72 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 7. Analiza wpływów do budżetu państwa w scenariuszu obecnym oraz w Wersji Bazowej i Prezydencji Rozporządzenia 900 MHz Pasmo Operator Szerokość kanału FDD [MHz] Okres na jaki była przyznana licencja [w latach] Termin końca licencji Cena zapłacona przez operatora [mln] P4 5 15 31.12.2023 r. 217 Aero 2 5 15 31.12.2023 r. Polkomtel 9 15 24.02.2026 r. T-Mobile 9 15 Orange 6,8 15 Okres przedłużenia licencji [w latach] Inflacja od 2014 roku do momentu przedłużenia licencji Wartość licencji 15-letniej w chwili przedłużenia [mln] 5,51 21,6% 320,228 Wpływ do budżetu państwa [mln] za okres synchronizacji 117,630 215 5,51 21,6% 320,228 117,630 78,977 0** 3,36 31,0% 620,731 139,044 0,000 24.02.2026 r. 0** 3,36 31,0% 620,731 139,044 0,000 06.07.2029 r. 358,1 0 41,0% 505,058 0,000 0,000 513,348 158,688 Suma 1 800 MHz Wersja Bazowa i Prezydencji Scenariusz obecny Wpływ do budżetu państwa [mln] za okres synchronizacji 79,711 CenterNet 9,8 15 31.12.2022 r. 128 6,71 18,7% 442,097 197,765 57,259 Mobyland 9,8 15 31.12.2022 r. 245 6,71 18,7% 442,097 197,765 109,597 P4 15 15 31.12.2027 r. 498 1,71 34,2% 765,600 87,278 56,772 T-Mobile 10 15 31.12.2027 r. 452 1,71 34,2% 510,400 58,186 51,528 T-Mobile 9,6 15 12.08.2029 r. 365 0,09 41,0% 514,790 3,089 2,190 Polkomtel* 9,6 15 14.09.2029 r. 365 0 41,0% 514,790 0,000 0,000 Orange* 9,6 15 22.08.2027 r. 0** 2,07 34,2% 489,984 67,618 0,000 611,700 277,345 Suma Źródło: Opracowanie KPMG * Pomimo nabycia prawa do użytkowania bloku 2,4 MHz przez Orange od Polkomtel, blok ten ujęto, tak jakby wciąż należał do Polkomtel (który był stroną przy przedłużaniu licencji na ten blok z UKE; cena jaką zapłacił Polkomtel za licencję będzie przy zasadzie pro rata temporis wyznacznikiem dla UKE ceny przy przedłużaniu licencji na ten blok widma). ** Przed ostatnią nowelizacją PT nie był przewidziany mechanizm opłaty za przedłużenie prawa do użytkowania częstotliwości na kolejny okres. Stąd zgodnie z Wersją Bazową i Prezydencji Rozporządzenia przedłużenie zgodnie z zasadą pro rata temporis może oznaczać konieczność uiszczenia opłaty w wysokości 0 PLN. 73 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Na postawie przeprowadzonych analiz można oszacować, że strata budżetu państwa wynikająca z przedłużania prawa do użytkowania widma radiowego do momentu synchronizacji harmonogramów (zakładając, że Polska będzie należeć do grupy państw, które będą podlegały wspólnie synchronizacji, w których przyznane licencje nie będą przekraczały terminu najdłuższej licencji w Polsce w danym paśmie) w paśmie 900 MHz może wynieść ok. 355 mln PLN, natomiast w paśmie 1800 MHz może osiągnąć wartość 334 mln PLN. Jeżeli synchronizacja harmonogramów w Polsce będzie połączona z harmonizacją w innych krajach, gdzie licencje są udzielone do późniejszego terminu niż w Polsce, strata budżetu państwa będzie wyższa. Przedłużenie momentu synchronizacji licencji o kolejny rok spowoduje konieczność przedłużenia operatorom licencji o analogiczny okres. Kontynuując przedstawioną analizę, wydłużenie okresu o każdy kolejny rok powoduje dodatkową stratę wynoszącą 106,5 mln PLN dla pasma 900 MHz oraz 108,5 mln PLN dla pasma 1800 MHz. Symulację przedstawiono w tabeli 8. Przedłużenie licencji operatorom będzie negatywnie wpływać na budżet państwa w chwili przedłużenia operatorom poszczególnych licencji. Pierwsze takie przedłużenia będą się odbywać w roku 2022, ostatnie w 2029 (pomijając nieprzydzielone jeszcze pasmo 800MHz), wartość straty będzie zależeć od długości przedłużenia operatorom obecnych licencji. 74 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Tabela 8. Analiza wpływów do budżetu państwa w scenariuszu obecnym oraz w Wersji Bazowej i Prezydencji Rozporządzenia 900 MHz Pasmo Operator Szerokość kanału FDD [MHz] Okres na jaki była przyznana licencja [w latach] Termin końca licencji Cena zapłacona przez operatora [mln] P4 5 15 31.12.2023 r. 217 Aero 2 5 15 31.12.2023 r. Polkomtel 9 15 24.02.2026 r. T-Mobile 9 15 Orange 6,8 15 Okres przedłużenia licencji [w latach] Inflacja od 2014 roku do momentu przedłużenia licencji Wartość licencji 15-letniej w chwili przedłużenia [mln] 6,51 21,6% 320,228 Wpływ do budżetu państwa [mln] za okres synchronizacji 138,979 215 6,51 21,6% 320,228 138,979 93,310 0 4,36 31,0% 620,731 180,426 0,000 24.02.2026 r. 0 4,36 31,0% 620,731 180,426 0,000 06.07.2029 r. 358,1 1 41,0% 505,058 33,671 23,873 672,480 211,361 Suma 1 800 MHz Wersja Bazowa i Prezydencji Scenariusz obecny Wpływ do budżetu państwa [mln] za okres synchronizacji 94,178 CenterNet 9,8 15 31.12.2022 r. 128 7,71 18,7% 442,097 227,238 65,792 Mobyland 9,8 15 31.12.2022 r. 245 7,71 18,7% 442,097 227,238 125,930 P4 15 15 31.12.2027 r. 498 2,71 34,2% 765,600 138,318 89,972 T-Mobile 10 15 31.12.2027 r. 452 2,71 34,2% 510,400 92,212 81,661 T-Mobile 9,6 15 12.08.2029 r. 365 1,09 41,0% 514,790 37,408 26,523 Polkomtel 9,6 15 14.09.2029 r. 365 1 41,0% 514,790 34,319 24,333 Orange 9,6 15 22.08.2027 r. 0 3,07 34,2% 489,984 100,283 0,000 857,017 414,212 Suma Źródło: Opracowanie KPMG 75 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Przedłużanie licencji w celach synchronizacji harmonogramów przydzielania widma radiowego będzie miało pierwszy negatywny wpływ na budżet państwa już w roku 2022, kiedy przedłużane będą pierwsze licencje, natomiast ostatnie (już przydzielone) zostaną / mogą zostać wydłużone w 2029 roku. 5.7 Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów W zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych: rozłożenie na raty opłat za korzystanie z widma radiowego może przyczynić się do zwiększenia płynności operatorów, co z kolei można uznać za czynnik stymulujący te podmioty do intensywniejszych i szybszych inwestycji w rozwój sieci. Z racji oddalonych w czasie skutków Rozporządzenia (pierwsze częstotliwości będą potencjalnie synchronizowane w 2022 r.) pozytywny wpływ na inwestycje w perspektywie długoterminowej może mieć nawet większe znaczenie niż obecnie w związku z malejącymi przychodami z usług telekomunikacyjnych, co może powodować z czasem trudniejszą sytuację finansową operatorów; rozłożenie opłaty jednorazowej na raty roczne o równej wartości nominalnej zmniejszy płatność operatora o ok. 90% w pierwszym roku, co znacznie poprawi możliwości operatora w zakresie finansowania inwestycji niezbędnych do wprowadzenia (roll-outu) nowej technologii wykorzystującej pozyskane częstotliwości; wydłużenie okresu obowiązywania licencji do 25 lat (Wersja Prezydencji i PE) może mieć odwrotny (negatywny) skutek na płynność finansową operatorów. W rezultacie wydłużenia wartość licencji może wzrosnąć o ok. 50%. Połączenie takiego wydłużenia z rozłożeniem opłat na raty może prowadzić do ok. 10% wzrostu wartości opłat za licencję w stosunku do opłat za licencje 15-letnie; wydłużony okres trwania licencji nie będzie najprawdopodobniej stanowić dla operatorów dodatkowej wartości, która wpłynie na chęć operatorów do inwestowania. Dłuższy okres licencji z jednej strony jest dla operatorów atrakcyjny (daje pewność dłuższego dostępu do dobra rzadkiego), ale jednocześnie zwiększa ekspozycję operatora na ryzyko związane z niepewnością co do kształtu rynku telekomunikacyjnego w perspektywie dłuższej niż kilkanaście lat; korzyści z jednolitego procesu pozyskiwania prawa do korzystania z częstotliwości między krajami członkowskimi nie wpłyną w sposób istotny na koszty operacyjne operatora działającego w kilku krajach; zwiększenie skali działalności operatorów może prowadzić do obniżenia ponoszonych przez nich kosztów inwestycji ze względu na wzmocnioną pozycję negocjacyjną względem dostawców, wpływ ten jednak może nie być istotny, gdyż operatorzy często już obecnie współpracują w zakresie dokonywania zakupów i dzięki temu osiągają oszczędności. Synchronizacja zamówień od operatorów z całej UE może też w niewielkim stopniu osłabić ich pozycję negocjacyjną względem dostawców, ponieważ potencjalny problem mogą stanowić możliwości zaspokojenia popytu przez stronę podażową sprzętu sieciowego – dostawcy dysponując określoną zdolnością produkcyjną mogą wydłużać terminy realizacji kontraktów; 76 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 zwiększenie bądź przyspieszenie inwestycji w związku z wprowadzeniem Rozporządzenia prawdopodobnie nie będzie generować istotnych dodatkowych przychodów ani dla operatorów działających w Polsce, ani w pozostałych krajach członkowskich. W związku z nowymi, dodatkowymi przedsięwzięciami w infrastrukturę klienci nie będą skłonni płacić wyższych cen za mobilne usługi telekomunikacyjne, a w związku z presją konkurencyjną ze strony innych operatorów będą oczekiwać wyższej jakości usług za co najwyżej tę samą cenę. Bardziej intensywne lub szybsze inwestycje mogą przyczyniać się do utrzymania i wzmocnienia pozycji konkurencyjnej operatorów; korzyści skali związane z koncentracją rynku operatorów w UE mogą częściowo zmniejszyć barierę wejścia operatorów na kolejne nowe rynki; harmonizacja widma może prowadzić do uwolnienia dotychczas zajmowanych przez operatorów bloków widma, poszerzy krąg potencjalnie zainteresowanych pozyskaniem praw do korzystania z widma o nowych operatorów, w szczególności tych funkcjonujących w innych krajach członkowskich; w krótkim / średnim okresie przedłużanie licencji dotychczasowym operatorom może powodować niewielkie ryzyko utrwalenia zaburzeń konkurencji, jeżeli takie wystąpią. Przedłużenie licencji na kolejny okres jest bowiem obecnie w Polsce warunkowe; częściową odpowiedź na pytanie, czy operatorzy zagraniczni są już obecnie zainteresowani wejściem na rynek polski może dać wynik przeprowadzanej przez Prezesa UKE aukcji na częstotliwość 800 MHz i 2,6 GHz. Ze względu na istniejące bariery wejścia operatora na rynek mobilny w innym kraju takie prawdopodobieństwo należy uznać za minimalne; aktualnie przeprowadzana w Polsce aukcja na częstotliwości 800 MHz i 2,6 GHz częściowo zaspokoi obecne potrzeby operatorów (niektórzy mogą potrzebować więcej pasma niż może pozyskać w postępowaniu jeden operator), a te podmioty, które do prowadzenia działalności operatorskiej bardziej potrzebują nowych zasobów widma (mają one dla nich większą wartość), będą w stanie prawdopodobnie zaproponować wyższą cenę za licencję i pozyskać więcej bloków widma. Ze względu na charakterystykę i propagację fal elektromagnetycznych w paśmie 800 MHz, potencjalnie każdy z operatorów będzie potrzebował nowych bloków i nie wystąpi sytuacja, w której operator przystąpi do licytacji częstotliwości jedynie by uniemożliwić innym operatorom dostęp do widma, co może doprowadzić do zaburzeń efektywności wykorzystania pasma radiowego. Nie ma podstaw by sądzić, iż w perspektywie krótko i średniookresowej, kiedy licencje będą przedłużane w celu synchronizacji, któryś z operatorów skupi częstotliwości lub zmieni bazę klientów na tyle istotnie, by przy obecnym porządku prawnym Prezes UKE miał przesłanki do niewydania zgody na przedłużenie dotychczasowej licencji. W zakresie wpływu na konsumentów: korzyści dla klientów w perspektywie długoterminowej będą wynikiem korzyści, jakie osiągną operatorzy telekomunikacyjni. Korzyści te mogą przybrać następujące formy: - poprawa jakości świadczonych usług; - poszerzenie katalogu usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych; - obniżanie cen detalicznych usług telekomunikacyjnych. 77 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w rezultacie walki konkurencyjnej operatorów prawdopodobnie dojdzie do przeniesienia na klientów końcowych korzyści, które operatorzy potencjalnie osiągną dzięki Rozporządzeniu. Intensyfikacja działań operatorów nakierowanych na rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej powinna zatem bezpośrednio przełożyć się na korzyści dla klientów; poprawa płynności finansowej operatorów może zintensyfikować inwestycje w rozwój ich infrastruktury, zatem konsumenci szybciej uzyskają dostęp do nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, co prawdopodobnie spowoduje, że poziom zadowolenia klienta z tych usług ulegnie poprawie; na terenach gęsto zaludnionych, gdzie operatorzy mobilni najchętniej inwestują w nowoczesną infrastrukturę dostępową wpływ zapisów Rozporządzenia będzie najmniej zauważalny, gdyż presja ze strony konkurencji będzie prawdopodobnie skutkować obniżeniem cen usług telekomunikacyjnych ze względu na konieczność utrzymania dotychczasowych i pozyskiwania nowych klientów. Należy podkreślić, że operatorzy mobilni nie różnicują warunków ofertowych dla usług ze względu na lokalizację geograficzną klienta (poza ograniczeniami wynikającymi z zasięgu świadczenia usług w niektórych technologiach, np. 3G i LTE), a w szczególności nie dyskryminują klientów zlokalizowanych na terenach o niższej gęstości zaludnienia, a więc niższej dostępności i wyższych kosztach budowy infrastruktury. Zatem obniżanie cen, będące wynikiem kalkulacji operatora dla najbardziej opłacalnych dla niego obszarów kraju, może przyczynić się do częściowego zredukowania skłonności do inwestycji na obszarach o niższej szacowanej rentowności. W zakresie wpływu na Regulatora i regulacje: Rozporządzenie w istotnych elementach, takich jak harmonizacja gospodarki widmem dla potrzeb bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, odsyła do aktów wykonawczych Komisji (lub w wersji Prezydencji – do rekomendacji), których treść nie jest jeszcze znana; uprawnienia Regulatora krajowego w zakresie harmonizacji widma zostaną ograniczone, jednakże będzie on dalej miał wpływ na warunki przydzielania uprawnień do użytkowania widma radiowego. W Wersji PE i Prezydencji wydłużony został w stosunku do PT okres, na jaki przyznawane są licencje (do min. 25lat), co potencjalnie ograniczy wpływ regulatora na krajową gospodarkę widmem; Wersja Bazowa planuje przekazanie w ręce Komisji Europejskiej następujących uprawnień: - do ustanowienia wspólnego harmonogramu przyznawania widma dla całej Unii, lub harmonogramów dostosowanych do okoliczności panujących w różnych kategoriach państw członkowskich; - do określenia minimalnego okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości przyznanych w zharmonizowanych pasmach; - do określenia zsynchronizowanego terminu wygaśnięcia praw obowiązujących na czas określony lub terminu ich przedłużenia dla całej Unii; - do określenia terminu wygaśnięcia wszelkich obowiązujących praw do użytkowania zharmonizowanych pasm częstotliwości innych niż pasma wykorzystywane na potrzeby bezprzewodowej łączności szerokopasmowej, a w przypadku praw na czas nieokreślony terminu, przed upływem którego prawa do użytkowania zostają zmienione w celu umożliwienia zapewniania bezprzewodowej łączności szerokopasmowej. 78 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Przedstawiony fakultatywny zakres uprawnień Komisji (zgodnie z Wersją Bazową Komisja „może” wykonywać wszystkie lub część opisanych uprawnień) w sposób istotny ograniczy swobodę realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe. Przy czym Wersja Bazowa i PE zakładają, że omawiane uprawnienia realizowane byłyby przez Komisję w drodze aktów wykonawczych, a więc aktów bezpośrednio wiążących organy krajowe. Odmienne rozwiązanie w tym zakresie przewiduje Wersja Prezydencji wskazując, iż Komisja swoje uprawnienia realizowałaby poprzez wydawanie rekomendacji. Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz harmonizacyjny; W Wersji Bazowej i PE Rozporządzenia właściwe organy krajowe mogą nakładać obowiązki w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego tylko wtedy, gdy są one konieczne i proporcjonalne, w celu osiągnięcia konkretnych celów leżących w interesie ogólnym i określonych na poziomie krajowym. Dopuszczalność nakładania obowiązków w celu zapewnienia minimalnego zasięgu terytorialnego nie powinna w istotny sposób zmienić obecnych uprawnień Prezesa UKE. Zawarte w dotychczas przyznanych licencjach wymogi dotyczące zapewnienia odpowiedniego pokrycia poprzedzone były stosowną analizą krajowego organu, który określone obowiązki uznawał za konieczne i proporcjonalne w kontekście ustalonych braków infrastrukturalnych. Podobnymi kryteriami posługuje się Rozporządzenie, określając warunki dopuszczalności nałożenia na operatora omawianego obowiązku. Ponadto wejście w życie Rozporządzenia nie będzie miało wpływu na obowiązki nałożone w przyznanych już licencjach. W Wersji Prezydencji zapisy te zostały wykreślone; Prezes UKE zostanie zobligowany do przedstawienia do konsultacji z Komisją i innymi państwami członkowskimi projektów środków związanych z gospodarką częstotliwościami. W tym zakresie przyjąć należy generalne założenie, że działania Komisji, ukierunkowane będą m.in. na badanie przedkładanych przez krajowy organ projektów środków przez pryzmat ich zgodności z prawem wspólnotowym. Korzyści związane z większą kontrolą wydawanych przez Prezesa UKE rozstrzygnięć administracyjnych powiązane są jednak z pewnymi ryzykami. Z jednej strony całe postępowanie rezerwacyjne ulegnie wydłużeniu, co jest czynnikiem w sposób oczywisty niepożądanym. Z drugiej strony perspektywa Prezesa UKE posiadającego najszerszą wiedzę na temat specyfiki i problemów krajowego rynku właściwego zostanie zderzona z interesami innych państw członkowskich oraz Komisji, ukierunkowanej przede wszystkim na budowę jednolitego rynku europejskiego, w mniejszym zaś stopniu na rozwiązywanie lokalnych problemów na poszczególnych rynkach właściwych (jak np. zapewnienie minimalnego zasięgu na obszarach tzw. białych plam); Rozporządzenie nie proponuje rozwiązań w zakresie koordynacji przygranicznej widma radiowego. Problemy tego typu nie będą się jednak pojawiać w każdym przypadku, dlatego niezasadne byłoby przyjmowanie w tym zakresie derogacji dla Polski lub innych krajów granicznych UE. Lepszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie mechanizmu informowania Komisji przez dane państwo o potencjalnym problemie z wykorzystywaniem pasma w harmonizowanym zakresie i o przebiegu negocjacji z państwem ościennym oraz konieczności wzięcia tych okoliczności pod uwagę przy harmonizacji danego pasma. W zakresie wpływu na budżet: zamiana opłaty jednorazowej na opłaty roczne, które uiszcza operator telekomunikacyjny za korzystanie z widma może być dla budżetu państwa korzystna. Wraz ze wzrostem różnicy pomiędzy kosztem kapitału przyjmowanym przez operatorów, a kosztem kapitału budżetu 79 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 państwa wyznaczonym przez oprocentowanie obligacji skarbowych (koszt kapitału wyznacza stopę dyskonta dla opłat wnoszonych w kolejnych latach), wzrasta potencjalna korzyść dla budżetu związana ze zmianą sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości. Wynika to z innej oceny wartości bieżącej przyszłych płatności okresowych. Dla różnicy na poziomie 1 pp. budżet państwa może zyskać ok. 6% wartości opłaty jednorazowej, natomiast jeżeli koszt kapitału operatora będzie o 2 pp. wyższy niż oprocentowanie obligacji skarbowych, korzyść ta może wzrosnąć do 12% wartości opłaty jednorazowej; choć na skutek zamiany sposobu płatności za prawo do użytkowania częstotliwości radiowej wpływy do budżetu państwa mogą wzrosnąć, to Skarb Państwa ponosi ryzyko niewypłacalności operatora, które w obecnym modelu ponosi np. bank; przedłużenie okresu licencji na widmo radiowe do min. 25 lat jest dla budżetu państwa mniej korzystne, niż udzielenie licencji na 15 lat, która indeksowana o wartość inflacji zostanie następnie przedłużona o kolejny okres. Przy założeniu 1 pp. różnicy w koszcie kapitału operatora oraz oprocentowania obligacji skarbowych, wartość licencji na 25 lat jest o 5% niższa niż wartość bieżąca licencji na 15 lat, przedłużonej następnie na kolejne 10 lat (zgodnie z obecnymi zasadami). Płatność za licencję przyznaną na 25 lat będzie o 49% większa w stosunku do płatności za licencję na okres 15-letni. Krótsza licencja oznacza jednak dodatkową płatność związaną z przedłużeniem licencji po okresie 15 lat na dopełniający okres bądź przyznaniem nowej licencji. Opłata za nową 10-letnią licencję bądź przedłużenie licencji na kolejne 10 lat będzie mogła stanowić dla budżetu państwa dodatkowe 57% wartości 15letniej licencji (liczone w wartości bieżącej dla roku 0 analizy); przedłużenie operatorom licencji w celu synchronizacji harmonogramów udzielania prawa do użytkowania widma w krajach UE może być dla budżetu niekorzystne (co ma odzwierciedlenie w perspektywie krótko i średnioterminowej), gdyż zgodnie z zasadą pro rata temporis nie będzie ono indeksowane o inflację oraz informacje rynkowe z innych postępowań. Budżet państwa może stracić ok. 689 mln PLN w ramach synchronizacji licencji przydzielonych w Polsce. Każdy kolejny rok przedłużania dotychczasowych licencji w paśmie 900 i 1 800 MHz (w celu synchronizacji z innymi krajami UE) to dodatkowe ok. 215 mln PLN straty dla budżetu państwa. W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia zidentyfikowano szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej (Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na poniższym schemacie. 80 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Szanse i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rozwoju rynku telekomunikacyjnego Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie koordynacji widma Szanse Zagrożenia potencjału inwestycyjnego (szybsze + Zwiększenie tempo przeprowadzania inwestycji): • Wzrost płynności finansowej na skutek mniejszej płatności za widmo w okresie roll-outu nowej technologii • Zwiększenie skali działalności operatorów może umożliwić im obniżenie kosztów jednostkowych inwestycji ze względu na zwiększoną pozycję negocjacyjną względem dostawców sprzętu Obecni operatorzy + Zmniejszenie potencjału inwestycyjnego (wolniejsze tempo przeprowadzania inwestycji): • Zmniejszenie płynności finansowej na skutek wyższej / wyższych płatności związanych z wyższą wartością dłuższej licencji, która nie musi być dodatkową wartością wpływającą na skalę inwestycji ‒ Redukcja cen będąca wynikiem potencjalnych korzyści związanych z wdrożeniem Rozporządzenia oraz walki konkurencyjnej ‒ Zwiększenie barier wejścia na nowy rynek (krótko i średnioterminowo): • Utrudnienia w pozyskaniu widma radiowego wskutek przedłużeń licencji dotychczasowym operatorom ‒ ‒ ‒ Odwołanie w istotnych punktach Rozporządzenia do dokumentów KE, które dopiero mają/mogą powstać ‒ Brak możliwości nakładania obowiązków pokrycia terytorialnego w wymaganiach przyznawania licencji ‒ Spadek wartości bieżącej wpływów za licencje, których okres wynosi min. 25 lat (w porównaniu do sytuacji, w której krótsza licencja jest operatorowi przedłużana) ‒ Przedłużenie licencji w celu synchronizacji harmonogramów jest niekorzystne (zasada pro rata temporis w porównaniu do art. 185 PT) ‒ Występuje ryzyko niewypłacalności operatora związane z opłatami rocznymi za licencję Jednolity proces przyznawania widma może w niewielkim stopniu wpłynąć pozytywnie na koszty operacyjne operatorów działających w kilku krajach barier wejścia na nowy rynek + Zmniejszenie (długoterminowo): Nowi operatorzy ‒ • Redukcja kosztów inwestycji • Korzyści skali działalności (na innych rynkach) • Ułatwienia w pozyskaniu widma radiowego będące konsekwencją potencjalnie + Korzyści szybszych i tańszych inwestycji oraz niższego Opex: Konsumenci • Wzrost jakości świadczonych usług • Rozszerzenie katalogu usług • Spadek cen za usługi telekomunikacyjne / inwestycje w obszarach, które do tej pory były nieopłacalne + mają przede wszystkim charakter kontrolny oraz Uprawnienia Komisji w projekcie Rozporządzenia harmonizacyjny Regulator i regulacje możliwość nakładania obowiązków + Utrzymana pokrycia terytorialnego w wymaganiach przyznawania licencji wartości bieżącej wpływów za licencje, których + Wzrost płatności są rozłożone w czasie Budżet państwa Konieczność wprowadzenia zmian PT Ograniczenie swobody realizacji polityki gospodarowania widmem przez organy krajowe (Wersja Bazowa i PE – akty wykonawcze, Wersja Prezydencji – rekomendacje) Legenda: + ‒ + ‒ Wpływ istotny Wszystkie wersje Rozporządzenia Wersja Bazowa Wersja Prezydencji Wersja Bazowa i PE Wersja PE i Prezydencji Wpływ mniej istotny *w porównaniu do stanu obecnego Źródło: Opracowanie KPMG W rezultacie dokonanej analizy uznano, że zdecydowana większość wprowadzanych zapisów w obszarze koordynacji i harmonizacji widma radiowego wspiera cele stawiane w Rozporządzeniu, opisane szerzej w rozdziale 3. Jednym z zapisów, który wydaje się nie mieć pozytywnego skutku, zarówno z punktu widzenia wpływu na inwestycje w infrastrukturę sieci mobilnych jak i wpływu na budżet państwa jest wydłużenie czasu trwania licencji do 25 lat (zapis wprowadzony w Wersji PE oraz Prezydencji). 81 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 O ile zapis o czasie trwania licencji przez okres zapewniający długoterminową stabilizację regulacyjną oraz mający na celu zachęcanie do inwestycji jest prawidłowy, tak długi minimalny okres trwania licencji może nie być w pełni uzasadniony. Innym zapisem, który choć wspiera cele KE, może okazać się niekorzystny dla budżetu państwa, jest przedłużanie istniejących licencji operatorom w celu synchronizacji harmonogramów przydzielania widma. Dotyczy to zarówno Wersji Bazowej, gdzie zasada pro rata temporis ograniczy wartość płatności operatorów do budżetu jak i Wersji PE oraz Wersji Prezydencji, które nie traktują o możliwościach nałożenia na operatora opłaty w związku z przedłużeniem jego prawa do użytkowania częstotliwości. Biorąc pod uwagę cel KE, jakim jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej umożliwiającego zwiększenie efektywności działalności i inwestycji operatorów oraz usunięcie wyraźnych barier utrudniających jego funkcjonowania, nie zidentyfikowano alternatywnych sposobów osiągnięcia tych celów w zakresie związanym z harmonizacją i koordynację widma radiowego. Proponowane zapisy wydają się niezbędne by możliwe było osiąganie zakładanych korzyści przedstawionych w Rozporządzeniu. Zachowanie sytuacji obecnej, w której każdy kraj członkowski ma daleko idącą niezależność w kształtowaniu polityki przydzielania widma, będzie powodować kontynuowanie utrudnień w unifikacji europejskiego rynku telekomunikacyjnego. Zapisy Rozporządzenia w zakresie harmonizacji i koordynacji widma można uznać za adekwatne i zrozumiałe, pomimo że cechują się dużym poziomem ogólności i wymagają uzupełnienia poprzez akty wykonawcze. Potencjalne zmiany, których wprowadzenie należałoby rozważyć, dotyczą zidentyfikowanych zapisów Rozporządzenia negatywnie skutkujących na operatora bądź budżet państwa. By zredukować te efekty oraz osiągnąć zbliżony poziom kontrybuowania do celów stawianych przed Rozporządzeniem, należałoby rozpatrzeć następujące alternatywne zapisy: ograniczenie czasu trwania licencji do okresu krótszego niż minimalny okres 25 lat, sprecyzowanego w Wersji PE oraz Wersji Prezydencji; przedłużanie operatorom dotychczasowych licencji do momentu synchronizacji harmonogramów powinno uwzględniać wycenę licencji zgodnie z obecnymi zasadami (tj. art. 185 ust. 4a PT). 82 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 6 Ocena zapisów w zakresie sieci RLAN 6.1 Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe Wzrost ruchu przenoszonego przez sieci radiowe (mobilne oraz WiFi) i problemy związane z pojemnością sieci komórkowych Prognozy wskazują ponad 10-krotny wzrost ruchu przenoszonego przez sieci komórkowe w latach 2013-2018. Oczekuje się, że w 2018 r. ponad 22% ruchu przenoszonego przez sieci komórkowe będzie generowane w Europie. Wykres 6. Prognoza wzrostu ruchu przenoszonego przez sieci mobilne na świecie w latach 2013-2018 Źródło: Cisco VNI Mobile, 2014 W tym samym okresie oczekiwany jest ponad 14-krotny wzrost ruchu przenoszonego w sieciach WiFi – z 1,2 EB w 2013 r. do 17,3 EB w 2018 r. Tym samym udział ruchu w sieciach WiFi w całości ruchu przenoszonego przez sieci radiowe (mobilne oraz WiFi) wzrośnie w latach 20132018 z 45% do 52%37. 37 Cisco VNI Mobile, 2014 83 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wykres 7. Prognoza udziału ruchu przenoszonego w sieciach mobilnych oraz sieciach WiFi na świecie w latach 2013-2018 Źródło: Cisco VNI Mobile, 2014 Przewiduje się, że szybszy wzrost ruchu w sieciach WiFi może być spowodowany większą przystępnością dla użytkowników, wynikającą z braku limitów transferu danych, które są powszechnie nakładane w innej technologii dostępu bezprzewodowego – w mobilnym Internecie komórkowym. Przenoszenie ruchu z sieci mobilnych do sieci WiFi (Offloading) Przyczyny stosowania offloadingu Offloading, czyli przenoszenie ruchu z sieci mobilnych do sieci WiFi, może być wykonywany przez samych klientów przełączających swoje urządzenie do sieci WiFi lub może też być działaniem operatora telekomunikacyjnego sterującego rozpływem ruchu pomiędzy sieci komórkowe i sieci WiFi. Offloading dokonywany przez klientów jest zjawiskiem powszechnym, co wynika głównie ze stosunkowo wysokich kosztów, jakie niesie korzystanie z mobilnego dostępu do Internetu. Koszty te są wypadkową taryf stosowanych przez operatorów. W taryfach tych nakładane są limity transferu, po przekroczeniu których trzeba ponosić dodatkowe opłaty lub – często – pogodzić się z brakiem bądź znacznie spowolnionym dostępem do sieci. Użytkownicy w powszechny sposób korzystają z offloadingu w lokalizacjach, gdzie występuje taka możliwość, a użytkowane przez nich urządzenie końcowe (smartfon, tablet, komputer, itp.) umożliwia automatyczne przełączanie się na sieć WiFi. W ograniczonym stopniu offloading jest dokonywany tam, gdzie użytkownik nie ma świadomości o istnieniu możliwości przełączenia się na sieć WiFi, np. w trakcie podróży lub gdy urządzenie wymaga ręcznego przelogowania się pomiędzy sieciami. Główne czynniki wpływające na dokonywanie się offloadingu to: rodzaj urządzenia posiadanego przez użytkownika końcowego (np. komputer, tablet, smartfon), a w szczególności techniki dostępu do sieci wspierane przez dane urządzenie (WiFi, sieć komórkowa i/lub sieć stacjonarna); lokalizacja użytkownika oraz to, czy użytkownik przemieszcza się czy pozostaje w spoczynku (dostęp mobilny lub nomadyczny); czy użytkownik znajduje się w miejscu, gdzie posiada dostęp do WiFi lub piko- lub femtokomórek; 84 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 gotowość i zdolność użytkownika końcowego do korzystania z offloadingu (np. skłonność do łączenia z publicznie dostępnymi sieciami WiFi o różnym poziomie zabezpieczeń lub gotowość do zwiększonego poboru energii z akumulatora urządzenia końcowego).38 Biorąc pod uwagę różne rodzaje urządzeń końcowych użytkownika, można przyjąć następujące założenia: wszystkie obecnie oferowane smartfony mają możliwość korzystania z WiFi i automatycznego przełączania się na dostęp WiFi w momencie wykrycia „znanej” sieci; tablety, laptopy i inne urządzenia, w których nie występuje możliwość dostępu do sieci komórkowej (brak kart SIM i odpowiedniego interfejsu radiowego), logują się wyłącznie do sieci WiFi. Modele offloadingu Offloading może zachodzić wszędzie tam, gdzie możliwe jest przeniesienie ruchu z tradycyjnej makrokomórki sieci mobilnej do sieci WiFi. W praktyce istnieją trzy główne modele offloadingu, bazujące na lokalizacjach, w jakich użytkownik korzysta z dostępu do sieci: „w obrębie sieci domowej”, gdzie następuje przeniesienie ruchu z sieci komórkowej do własnej domowej sieci WiFi użytkownika; „w miejscu pracy”, gdzie ruch jest przenoszony do sieci WiFi będącej częścią sieci lokalnej należącej do miejsca pracy; „w miejscach publicznych”, w tym np. w środkach transportu lub pomieszczeniach udostępnianych do korzystania klientom przez przedsiębiorców – hotele, restauracje, węzły komunikacyjne itp.39 Zapisy Rozporządzenia będą wywierać wpływ głównie na te modele dokonywania offloadingu, w których obecnie użytkownicy nie w każdym przypadku mogą legalnie udostępniać sobie wzajemnie własne sieci WiFi (ze względu na zapisy umowy z dostawcą Internetu). Należy zatem przyjąć, że Rozporządzenie może mieć istotny wpływ na funkcjonowanie modelu „w obrębie sieci domowej” oraz częściowo może mieć wpływ w modelu „w miejscu pracy” (tylko w tych modelach występują sieci będące w gestii użytkownika). Offloading „w miejscu publicznym” jest realizowany poprzez przeniesienie ruchu do sieci WiFi celowo udostępnionej wielu użytkownikom (za opłatą lub za darmo), a więc zapisy Rozporządzenia nie będą miały wpływu na tego rodzaju praktyki. Zachowania klientów Jak wynika z badań Mobidia40 udział transmisji danych z wykorzystaniem urządzeń mobilnych w podziale na: offloading we własnej sieci domowej; offloading z wykorzystaniem publicznych sieci WiFi; oraz 38 WIK-Consult, Study on Impact of traffic off-loading and related technological trends on the demand for wireless broadband spectrum, 2013, s. 46 39 Tamże, s. 58 40 Tamże, s. 51 85 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 transmisję danych przez siec komórkową; pokazuje, że co prawda znacznie większe wolumeny danych są przesyłane poprzez offloading, ale jest to dokonywane za pośrednictwem własnych sieci domowych WiFi. Offloading za pośrednictwem publicznie dostępnych sieci WiFi – z punktu widzenia wolumenów danych – posiada udział o niewielkiej istotności (ok. 2%). Wynika to głównie z zachowań użytkowników, podyktowanych trudnościami związanymi z logowaniem do sieci publicznych i potencjalnie niską jakością połączenia. Inne badanie Mobidia41 pokazuje zakres usług związanych z transmisją danych, z jakich korzystają użytkownicy urządzeń mobilnych w zależności od miejsca pobytu użytkownika: sieć komórkowa; WiFi; roaming. Tabela 9. Ranking popularności aplikacji dla smartphonów ze względu na przesył danych (MB) w styczniu 2012 w Wielkiej Brytanii Pozycja 1 2 3 4 5 Dostęp mobilny Przeglądanie Facebook Udostępnianie urządzeń (tethering) YouTube Pobrania WiFi Przeglądanie YouTube Transmisja audio i video Roaming Przeglądanie Facebook Mapy Google Pobrania iPlayer E-mail Udostępnianie urządzeń (tethering) Źródło: WIK-Consult, 2013 Jak wynika z powyższego zestawienia użytkownicy chętniej korzystają z aplikacji wymagających dobrych warunków do transmisji danych w sieciach WiFi. Jest to spowodowane przede wszystkim niższymi kosztami (brak limitów transmisji danych typowych dla sieci komórkowych) oraz znacznie lepszymi połączeniami gwarantującymi odpowiednią przepływność. Substytucja pomiędzy dostępem do lokalnych sieci radiowych i mobilnym dostępem do Internetu w modelu „w obrębie sieci domowej” W modelu „w obrębie sieci domowej” offloading przebiega w następujący sposób: użytkownik konfiguruje domową sieć WiFi oraz własne urządzenie końcowe (terminal) w taki sposób, aby urządzenie to automatycznie przełączało się na sieć WiFi, będąc w jej zasięgu; z racji automatycznego przełączania się na sieć WiFi „w obrębie sieci domowej” można założyć, że 100% wymiany danych zostaje przeniesione z sieci komórkowej do sieci WiFi. Należy podkreślić, że użytkownicy uruchamiają sieci WiFi w obrębie własnych sieci domowych nie tylko ze względu na chęć dokonania offloadingu, ale też w celu podłączenia innych urządzeń do sieci domowej, które komunikują się między sobą przez protokoły WiFi (urządzenia automatyki domowej, komputery, urządzenia audiowizualne, itp.). W związku z tym za substytut mobilnego dostępu do Internetu „w obrębie sieci domowej” należy uznać łącze internetowe, do 41 Tamże, s. 48 86 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 którego podłączony jest punkt dostępowy WiFi. Łącze to może być łączem stałym (w technologii DSL, HFC, FTTH, itp.) lub może być łączem radiowym w służebności stałej (np. w technologii WiMax lub innej, co jednak ze względu schyłek takich rozwiązań, jest coraz rzadziej spotykane). Podsumowując należy stwierdzić, że w lokalizacjach „w obrębie sieci domowych” dostawcy mobilnego dostępu do Internetu są zmuszeni konkurować z dostawcami stałych łączy internetowych (tzn. łączy w stałej lokalizacji), a offloading jest czynnikiem umożliwiającym i wzmacniającym tą konkurencję. Społeczności WiFi W ostatnich latach w niektórych krajach Europy, Ameryki Płd i w Japonii zaczęły powstawać tzw. społeczności WiFi, których głównym działaniem jest wzajemne udostępnianie łączy WiFi pomiędzy ich uczestnikami. Przykładem jest społeczność FON, do której można przystąpić zakupując router Fonera albo skorzystać z usługi operatora, w ramach oferty którego można aktywować usługę FON. Społeczności te mogą być zatem budowane wokół dostawców usług (dostęp do Internetu) lub dostawców sprzętu sieciowego (routerów). Usługa FON polega na nieodpłatnym udostępnieniu części łącza dla innych użytkowników, przy zachowaniu pełni bezpieczeństwa i przy ograniczonym wpływie na jakość własnego łącza użytkownika – właściciela. Usługa ta jest obecnie oferowana przez niektórych największych operatorów europejskich, m.in. British Telecom, Deutsche Telekom, a w Polsce przez Netię. Z analiz dokonanych przez WIK wynika, że rozpowszechnienie się społeczności WiFi przyniesie głównie korzyści tym użytkownikom, którzy przebywają w lokalizacjach wyposażonych w routery oferujące możliwości podłączenia się do sieci takiej społeczności. Dotyczy to przy tym użytkowników przebywających wewnątrz takich lokalizacji (indoor users) i ma znacznie mniejsze znaczenie dla użytkowników będących w pobliżu, ale na zewnątrz (outdoor users). Wynika to z ograniczonej możliwości propagacji sygnału routerów WiFi na zewnątrz budynku. 42 Biorąc pod uwagę opisane na wstępie tego rozdziału zachowania użytkowników smartfonów, wskazujące na preferowanie wykorzystania aplikacji generujących duże wolumeny ruchu w sytuacjach umożliwiających dobre warunki połączenia (i niskie koszty), rozpowszechnienie się społeczności WiFi nie będzie miało istotnego wpływu na wolumeny danych przesyłane w sieciach komórkowych, ponieważ potencjalnie niższa jakość połączenia z siecią WiFi „w obrębie sieci domowej” (ze względu na tłumienie sygnału przez bariery architektoniczne – np. ściany, stropy) może utrudniać korzystanie z aplikacji generujących duże wolumeny ruchu). Dodatkowym argumentem wspierającym powyższą ocenę jest fakt rozwoju komercyjnych lub darmowych sieci WiFi w lokalizacjach zewnętrznych. Sieci prowadzone przez operatorów telekomunikacyjnych komercyjnie mogą stanowić konkurencję dla sieci komórkowych (konkurencji takiej raczej nie stanowią darmowe sieci prowadzone przez podmioty administracji publicznej, gdyż służą upowszechnianiu Internetu). Główną wartością komercyjnych zewnętrznych sieci WiFi jest dobra jakość połączenia – należy założyć, że społeczności WiFi nie będą w stanie zagwarantować tak dobrej jakości połączeń jak sieci zewnętrzne. Dostęp do lokalnej sieci radiowej jako substytut stałego łącza internetowego Udostępnianie lokalnej sieci radiowej innym użytkownikom może mieć na celu nie tylko offloading, ale również zapewnienie dostępu do Internetu w stałej lokalizacji innym użytkownikom, którzy takiego łącza nie posiadają. W takiej sytuacji następuje tzw. 42 Tamże, s. 71 87 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 współdzielenie łącza w celu podłączenia urządzeń końcowych innego użytkownika niż właściciel łącza. Prowadzi to do zmniejszenia popytu na usługi dostępu do Internetu w stałej lokalizacji i często jest blokowane przez operatorów telekomunikacyjnych poprzez zakazy stosowania takich praktyk umieszczane w zapisach umownych. 6.2 Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian Rozporządzenie (we wszystkich wersjach) wprowadza następujące zapisy odnośnie dostępu do lokalnych sieci radiowych: artykuł 14 – operatorzy telekomunikacyjni nie mogą ograniczać prawa użytkowników do udostępniania innym użytkownikom końcowym dostępu do ich lokalnych sieci radiowych, w tym do podejmowania inicjatyw, które grupują i udostępniają publicznie lokalne sieci radiowe użytkowników końcowych; artykuł 14 ust. 5 – organy publiczne będą miały możliwość zapewniania publicznego dostępu do lokalnych sieci radiowych w lokalach zajmowanych przez te organy; artykuł 14 ust. 6 – niekomercyjne zapewnianie publicznego dostępu do lokalnej sieci radiowej przez przedsiębiorcę, organ lub innego użytkownika końcowego nie powoduje, że podmiot taki staje się dostawcą łączności elektronicznej. Na potrzeby niniejszej analizy przez dostęp do lokalnych sieci radiowych rozumie się dostęp do sieci w technologii WiFi, realizowany przez użytkowników końcowych, którzy swoje urządzenia końcowe (komputery, tablety, smartfony i inne terminale) łączą się z punktami dostępowymi (tzw. hotspotami) sieci WiFi. Punkty dostępowe WiFi mogą funkcjonować w ramach prywatnej sieci domowej użytkownika lub mogą być udostępniane publicznie przez podmioty komercyjne lub publiczne. Niniejsza analiza zakłada, że wymienione wyżej zapisy Rozporządzenia w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych mają wpływ na korzystanie przez użytkowników z ich własnych, prywatnych, domowych sieci WiFi. Obecnie częstą praktyką stosowaną w umowach pomiędzy operatorami telekomunikacyjnymi a użytkownikami jest zakazywanie konsumentom udostępniania zakupionych łączy internetowych innym użytkownikom. Takie udostępnianie może zachodzić w przypadku, gdy użytkownik uruchamia własny prywatny hotspot i nadaje do niego dostęp innemu użytkownikowi. 6.3 Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych Jak wynika z analizy stanu obecnego oraz trendów, przestawionej w rozdz. 6.1 i 6.2, ocena wpływu zapisów Rozporządzenia w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych na operatorów telekomunikacyjnych powinna brać pod uwagę następujące aspekty: dostęp do lokalnych sieci radiowych nie jest wyłącznie wykorzystywany na potrzeby offloadingu, ale również w celu komunikacji poszczególnych urządzeń końcowych w ramach sieci lokalnej, ponadto użytkownicy często użyczają dostępu do sieci domowej innym użytkownikom w celu umożliwienia komunikacji własnych urządzeń z ich urządzeniami; 88 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 możliwość offloadingu „w obrębie sieci domowej” jest postrzegana przez klientów jako zaleta łącza w stałej lokalizacji, gdyż nie powoduje konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów transmisji; niektórzy operatorzy oferujący łącza stałe dają możliwość korzystania z usług tzw. społeczności WiFi, co traktują jako element dodający wartość w ich ofercie. Można uznać, że ograniczanie poprzez zapisy umowne dostępu do lokalnych sieci radiowych „w obrębie sieci domowej” jest praktyką stosowaną w następujących celach: ograniczenia dokonywania offloadingu w celu spowodowania konieczności korzystania z dostępu do sieci komórkowych, co może powodować wyższe koszty związane z korzystaniem z łączy mobilnych, a więc wyższe przychody operatorów mobilnych. Wydaje się, że takie działanie może być jedynie zasadne w przypadku operatorów stacjonarnych oferujących jednocześnie dostęp mobilny; ograniczenia zjawiska współdzielenia łącza w celu podłączenia urządzeń końcowych innego użytkownika niż właściciel łącza, gdyż zjawisko to może prowadzić do zmniejszenia popytu na usługi dostępu do Internetu w stałej lokalizacji. Ograniczenie dokonywania offloadingu w celu spowodowania konieczności korzystania z dostępu do sieci komórkowych może powodować niekorzystne efekty dla samych stosujących je operatorów łączy stacjonarnych – operatorzy ci w ten sposób mogą pozbawiać swoje oferty dodatkowej wartości, jaką daje offloading sieci komórkowych. Wartość ta jest niewątpliwie dostrzegana przez klientów, a jej brak poprzez omawiane ograniczenia może powodować konieczność wyboru innego dostawcy niestosującego takich ograniczeń. Nie można zatem przyjąć, że dla operatorów oferujących łącza stałe ograniczanie dostępu do lokalnych sieci radiowych z powodu konieczności ograniczenia offloadingu sieci komórkowych ma uzasadnienie biznesowe. Z drugiej strony ograniczenie zjawiska współdzielenia łącza w celu podłączenia urządzeń końcowych innego użytkownika niż właściciel łącza (tj. zjawiska zmniejszającego popyt na usługi stałego dostępu do Internetu) wydaje się mieć znacznie większe uzasadnienie dla operatorów oferujących łącza stałe. Jak zauważono wcześniej, w ten sposób mogą oni zapobiegać zmniejszeniu popytu na oferowane przez nich usługi dostępu do Internetu. Takich działań nie podważa między innymi UOKIK, który w decyzji odnośnie UPC Polska w zakresie stosowania kary za bezprawne udostępnianie usług m.in. poza lokalem oraz podłączenie większej liczby komputerów niż określono w parametrach technicznych w umowie z użytkownikiem zakwestionował wysokość stosowanych kar umownych, ale nie sam fakt ich naliczania. Zgodnie z tą decyzją działanie polegające na udostępnianiu łączy jest „umożliwieniem korzystania przez nieuprawnione osoby trzecie z usług operatora za pomocą przyłącza sieciowego lub końcówki sieciowej” i może być kwalifikowane jako czyn bezprawny.43 Można zatem stwierdzić, że operatorzy oferujący łącza stałe i stosujący ograniczenia w dostępie do lokalnych sieci radiowych, postępują tak głównie w celu wyeliminowania bezprawnego dostępu nieuprawnionych użytkowników do usług tych operatorów. Dlatego też ustalenie istotnego wpływu zapisów Rozporządzenia na operatorów należy rozpatrywać jedynie w kontekście pozbawienia ich tego sposobu ochrony przed opisanymi bezprawnymi działaniami użytkowników. 43 Decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Nr RBG-5/2014 89 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Dla ustalenia wpływu Rozporządzenia z tytułu potencjalnego wzrostu nieuprawnionego korzystania z Internetu należy przyjąć następujące założenia: przez nieuprawnione korzystanie rozumie się korzystanie z przyłącza sieciowego przez innego nieuprawnionego użytkownika w obrębie zasięgu domowej sieci WiFi jednakże „poza lokalem”. Korzystanie „w lokalu” ma charakter okazjonalny (na zasadzie „guest access”) i nie jest brane pod uwagę w określeniu wpływu gdyż jest to zjawisko uznane za nieistotne; nieuprawnione korzystanie „poza lokalem” jest możliwe w takim zakresie, w jakim pozwala na to ograniczony zasięg technologii WiFi. Aby korzystać z przyłącza „poza lokalem” w sposób niezakłócony, należy umieścić swoje urządzenia w bezpośredniej bliskości punktu dostępowego. Należy wziąć pod uwagę obniżanie się jakości sygnału w przypadku odbierania go przez ściany budynku. Sygnał WiFi może również być zakłócany przez inne sąsiednie sieci WiFi (zwłaszcza w dużych blokach mieszkalnych), co także wpływa negatywnie na jakość odbioru; innym niekorzystnym zjawiskiem w przypadku korzystania „poza lokalem” jest brak gwarancji dostępności usługi. Korzystający „poza lokalem” jest w pełni uzależniony od udostępnienia sygnału przez właściciela punktu dostępowego. Korzystanie „poza lokalem” może być opłacalne jedynie wtedy, gdy: nie wymaga istotnej rozbudowy punktu dostępowego, aby był on w stanie propagować sygnał o wymaganej jakości; użytkownik odnosi korzyść z darmowego korzystania z samego Internetu. W przypadku korzystania z pakietów 2p / 3p / 4p, te korzyści znacznie maleją lub nie występują. Poprzez sieć WiFi nie można współdzielić innych usług niż dostęp do Internetu. Dodatkowo należy podkreślić, że wykrywalność praktyk polegających na nieuprawnionym udostępnieniu najprawdopodobniej nie jest wysoka, przy czym żaden z operatorów nie publikuje danych pozwalających ocenić obecną skalę zjawiska. Wynika to najprawdopodobniej z braku możliwości wykrywania takich działań w sposób inny niż w trakcie wizyty w lokalu użytkownika i naocznym stwierdzeniu przez pracownika operatora, że takie działania mają miejsce. Biorąc pod uwagę powyżej wskazane uwarunkowania nieuprawnionego korzystania z dostępu do lokalnych sieci radiowych „poza lokalem”, w tym: utrudnienia techniczne, powodujące niską jakość usług i konieczność rozbudowy i rekonfiguracji punktu dostępowego; osiąganie korzyści jedynie w przypadku korzystania wyłącznie z dostępu do Internetu; niską wykrywalność; można postawić tezę, że takie korzystanie zachodzi w specyficznych przypadkach i wymaga od klientów umiejętności technicznych i / lub akceptacji pogorszonej jakości usług. Z racji niskiej wykrywalności należy przyjąć, że tam gdzie jest to możliwe technicznie i uzasadnione dla użytkownika pod względem odnoszonych korzyści – nieuprawnione korzystanie ma już miejsce i będzie kontynuowane i jedynie zmieni się kwalifikacja tego działania na uprawnione. Ze względu na zachowania użytkowników smartfonów, wskazujące na preferowanie wykorzystania aplikacji generujących duże wolumeny ruchu w sytuacjach umożliwiających 90 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 dobre warunki połączenia (i niskie koszty) rozpowszechnienie się społeczności WiFi nie będzie miało istotnego wpływu na wolumeny danych przesyłane w sieciach komórkowych. Dodatkowym argumentem wspierającym powyższą ocenę jest fakt rozwoju komercyjnych zewnętrznych sieci WiFi, często uruchamianych przez samych operatorów komórkowych. Zewnętrzne sieci WiFi gwarantują potencjalnie lepsze możliwości połączenia niż te, które można by uzyskać za pomocą przyłączenia się do sieci społeczności WiFi poprzez domowy router członka takiej społeczności. Z tego względu należy uznać, że wpływ zapisów Rozporządzenia w zakresie umożliwienia udostępniania swoich sieci domowych innym użytkownikom nie będzie miał istotnego wpływu na wolumeny ruchu w sieciach komórkowych. Należy ponadto zauważyć, że obecnie na rynkach europejskich pojawiają się oferty, które nie zawierają ograniczeń w udostępnianiu łączy internetowych innym użytkownikom - np. Netia lub inni operatorzy oferujący usługę FON (Deutsche Telekom, BT, itp.). Istnieje zatem trend rynkowy mogący w przyszłości samoczynnie wyeliminować omawiane ograniczanie (operatorzy sami zrezygnują z omawianego ograniczania pod wpływem konkurencji). Wpływ na inwestycje Zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą miały istotnego wpływu na inwestycje podejmowane przez operatorów telekomunikacyjnych. Jak wykazano wcześniej, udostępnianie sieci domowych innym użytkownikom najprawdopodobniej nie będzie porównywalne pod względem jakości połączenia z warunkami oferowanymi przez sieci komórkowe oraz komercyjne zewnętrzne sieci WiFi. W związku z tym nie ma podstaw do założenia o istotnym zwiększeniu udziału ruchu podlegającego offloadingowi w miejscach publicznych poprzez przeniesienie znacznych wolumenów ruchu z sieci komórkowych do sieci w ramach społeczności WiFi. Wpływ na bariery wejścia na rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców treści Zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą miały istotnego wpływu na bariery wejścia na rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców treści. Pod wpływem tych zapisów konkurencyjność firm funkcjonujących na rynku polskim względem zagranicznych przedsiębiorców nie zmieni się. Wpływ na bezpieczeństwo sieci Kwestie bezpieczeństwa w związku z prawem udostępniania innym użytkownikom dostępu do lokalnych sieci radiowych można rozpatrywać z dwóch perspektywach: ochrony danych; oraz przeciążenia sieci pogarszającego jakość, a przez to dostępność usług. Wpływ na bezpieczeństwo w zakresie ochrony danych Ochrona danych w sieciach bezprzewodowych stanowi szczególne wyzwanie ze względu na łatwość podłączania urządzeń końcowych do tych sieci (brak konieczności fizycznego podłączenia). Udostępniane publicznie sieci bezprzewodowe na ogół posiadają zabezpieczenia nałożone przez administratorów, takie jak weryfikacja logujących się użytkowników, mechanizmy szyfrowania danych (np. WPA/WPA2), rejestry akcji użytkowników związanych z dostępem do sieci. 91 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Prawo udostępniania lokalnych sieci radiowych administrowanych przez użytkowników końcowych spowoduje, że użytkownicy sami będą określać zakres mechanizmów ochronnych zastosowanych we współużytkowanych przez nich sieciach. Z tego względu poziom zabezpieczenia danych w sieciach udostępnianych przez użytkowników może zależeć od dwóch czynników: zasięgu działania współużytkowanych sieci, tj. liczby użytkowników, którzy będą wzajemnie udostępniać sobie lokalne sieci radiowe; oraz świadomości użytkowników, korzystających ze wspólnych sieci, w zakresie bezpieczeństwa danych. Wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie korzystających z udostępnionych sieci lokalnych w ramach danej społeczności wzrośnie ryzyko nieuprawnionego dostępu do danych. Przy braku stosownych zabezpieczeń, użytkownicy ci uzyskają wzajemny, ułatwiony dostęp do nieszyfrowanych danych. W przypadku powstania zorganizowanych społeczności współdzielących lokalne sieci radiowe, mogą one wprowadzać mechanizmy chroniące dane w sposób usystematyzowany, zbliżony do mechanizmów stosowanych przez administratorów obecnie funkcjonujących publicznych sieci bezprzewodowych (m.in. poprzez zastosowanie standardów szyfrowania danych). Potencjalne wyzwania w zakresie bezpieczeństwa danych będą zależne od popularności modelu wspólnego użytkowania sieci lokalnych przez użytkowników. W przypadków niewielkiej skali współużytkowania (np. w ramach wspólnot sąsiedzkich) kontrola dostępu do sieci, jak również identyfikacja użytkowników nie są skomplikowane i tym samym nie wymagają zastosowania dodatkowych mechanizmów zabezpieczających dane. Należy zwrócić uwagę, że obecnie przypadki niezabezpieczenia sieci WiFi występują dość często, ale wynikają one z niewiedzy i braku świadomości potencjalnych zagrożeń. Użytkownicy, którzy nie stosują zabezpieczeń, najczęściej nie zdają sobie sprawy, że może następować niekontrolowane wykorzystanie ich łącza przez osoby z zewnątrz. Należy założyć, że zapisy Rozporządzenia w zakresie znoszącym ograniczenia dla udostępniania radiowych sieci lokalnych nie będą miały istotnego wpływu na zmiany świadomości odnośnie niekontrolowanego wykorzystania niezabezpieczonych sieci WiFi. Jak stwierdzono we wstępie do niniejszego rozdziału, nie przewiduje się istotnego wzrostu popularności udostępniania radiowych sieci lokalnych w celu osiągania korzyści z niższych kosztów dostępu w stałej lokalizacji, ale może nastąpić rozpowszechnienie się takiego współdzielenia w ramach przyłączania się do społeczności WiFi. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istotne będzie informowanie użytkowników o niebezpieczeństwach wynikających z niezabezpieczenia sieci WiFi i w rezultacie ryzykach, jakie niesie takie zaniedbanie w zakresie ochrony danych. Takie zaniedbanie może narażać daną osobę na szkodę osobistą lub majątkową, które w przypadku osób fizycznych mogą wynikać m. in. z naruszenia czci, nazwiska lub pseudonimu osoby fizycznej, jej wizerunku, nietykalności mieszkania, prawa do poufności korespondencji, a także twórczości naukowej, artystycznej, wynalazczej i racjonalizatorskiej. W przypadku osób prawnych bezprawne wykorzystanie danych będzie sprowadzało się do naruszenia m. in. dobrego imienia, nazwy, firmy, tajemnicy korespondencji, nietykalności pomieszczeń i tajemnicy przedsiębiorstwa. 92 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Innym problemem w zakresie bezpieczeństwa wynikającym ze współdzielenia radiowych sieci lokalnych jest fakt, że urządzenia przyłączone do tej sieci są w Internecie identyfikowane przez wspólny (ten sam) numer IP. W przypadku, gdy jeden z użytkowników współdzielących dopuszcza się czynów zabronionych (np. propagowanie pornografii dziecięcej itp.), podejrzenie może paść w pierwszym rzędzie na osobę, która jest właścicielem danego łącza. Może to prowadzić do ponoszenia szkód przez użytkowników będących właścicielami punktów dostępowych. Zapisy Rozporządzenia w zakresie znoszącym ograniczenia dla udostępniania radiowych sieci lokalnych nie będą miały istotnego wpływu na zmiany świadomości odnośnie niekontrolowanego wykorzystania niezabezpieczonych sieci WiFi. Jednak wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie korzystających z udostępnionych sieci lokalnych w ramach danej społeczności wzrośnie ryzyko nieuprawnionego dostępu do danych. Przy braku stosownych zabezpieczeń, użytkownicy ci uzyskają wzajemny, ułatwiony dostęp do nieszyfrowanych danych. W przypadku powstania zorganizowanych społeczności współdzielących lokalne sieci radiowe, mogą one wprowadzać mechanizmy chroniące dane w sposób usystematyzowany, zbliżony do mechanizmów stosowanych przez administratorów obecnie funkcjonujących publicznych sieci bezprzewodowych (m.in. poprzez zastosowanie standardów szyfrowania danych). Wpływ na bezpieczeństwo w zakresie przeciążenia sieci Wpływ zapisów Rozporządzenia w zakresie dostępu do radiowych sieci dostępowych na bezpieczeństwo sieci może być także analizowany z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniej pojemności sieci ograniczającej do minimum ryzyko przeciążenia sieci i pogorszenia jakości usług dla klienta końcowego, które mogłoby się objawiać zerwanymi połączeniami, brakiem możliwości otwierania stron internetowych itd. Bezpieczeństwo sieci może zatem być rozpatrywane z punktu widzenia zapewnienia jakości i dostępności świadczonych usług. Jak stwierdzono we wstępie do niniejszego rozdziału, nie przewiduje się istotnego wzrostu popularności udostępniania radiowych sieci lokalnych w celu osiągania korzyści z niższych kosztów dostępu w stałej lokalizacji, ale może nastąpić rozpowszechnienie się takiego współdzielenia w ramach przyłączania się do społeczności WiFi. W efekcie zwiększonej dostępności hotspotów współdzielonych w ramach społeczności WiFi, najprawdopodobniej nastąpi wzrost offloadingu, czyli przenoszenia ruchu z sieci komórkowych do sieci WiFi. Będzie to skorelowane z ogólnym wzrostem ruchu generowanego przez użytkowników, którzy zaczną korzystać z dostępu tam gdzie do tej pory nie korzystali bądź korzystali oszczędnie (np. ze względu na limity transferu danych w sieciach mobilnych). Jednakże, udostępnianie sieci domowych innym użytkownikom najprawdopodobniej nie będzie porównywalne pod względem jakości połączenia z warunkami oferowanymi przez sieci komórkowe oraz komercyjne zewnętrzne sieci WiFi. Oznacza to, że offloading będzie dotyczył dodatkowego ruchu, jaki zostanie wygenerowany przez użytkowników zwiększających wykorzystanie przez świadomość, iż jest to usługa darmowa. Należy jednak podkreślić, że zwiększony offloading ze względu na rozpowszechnienie się społeczności WiFi będzie korzystny tylko wtedy, gdy udostępnione łącza będą pozwalać na swobodne korzystanie z usług. Obecnie udostępnianie w ramach społeczności WiFi jest technicznie ograniczone do pewnego określonego udziału w przepustowości (np. nie więcej niż 10-20% danego łącza jest dedykowane współdzieleniu, np. w usłudze FON). Zjawisko to 93 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 może powodować zwiększony ruch w sieciach stałych, jednakże w zakresie ograniczonym ze względu na ww. przydział przepustowości łącza. W przypadku zauważalnego obniżenia się przepustowości łącza użytkownik może sam ograniczyć lub wyłączyć przydział dla społeczności WiFi lub zdecydować się na zakup łącza o zwiększonej przepustowości. Poprzez rozpowszechnienie się społeczności WiFi wykorzystanie zasobów w sieciach stałych zwiększy się i może to powodować konieczność dodatkowych inwestycji. Jednakże, jak pokazują trendy rynkowe, w coraz większym stopniu operatorzy sieci stałych sami proponują klientom uruchamianie dostępu dla społeczności WiFi. 6.4 Wpływ na konsumenta Korzyści dla konsumentów z prawa do udostępniania lokalnych sieci radiowych można rozpatrywać na dwóch płaszczyznach: nadawania dostępu do lokalnych sieci w ramach porozumień sąsiedzkich o niewielkim zasięgu; wykorzystania wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach zorganizowanych wspólnot (społeczności WiFi), w tym o zasięgu paneuropejskim. W pierwszym przypadku wpływ Rozporządzenia na konsumentów będzie pozytywny ze względu na możliwość wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu. Jednak w wielu przypadkach korzyść wynikająca z Rozporządzenia może być ograniczona do zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego, w którym użytkownicy już teraz udostępniają sygnał sieci radiowej innym użytkownikom poza lokalem. Należy zwrócić uwagę, że popularność takiego (sąsiedzkiego) modelu udostępniania sieci radiowej może być ograniczona wśród konsumentów oczekujących wysokiej jakości usług oraz niezależności w korzystaniu z zasobów sieci ze względu na: zmniejszoną jakość połączenia w wyniku udostępniania sygnały radiowego przez przeszkody architektoniczne (ściany, stropy); zależność dostępności połączenia od użytkownika udostępniającego sygnał (hosta); brak możliwości skorzystania z łączonych ofert telekomunikacyjnych (sygnał radiowy umożliwia korzystanie jedynie z Internetu). Jednocześnie można oczekiwać, że w dłuższej perspektywie w związku ze wzrostem przepustowości łączy w konsekwencji realizacji celów Europejskiej Agendy Cyfrowej, jakość połączeń przez udostępnione sieci domowe może ulec poprawie. Jednakże nawet w takim przypadku może ona pozostać niższa niż oferowana przez stale rozwijające się pod względem parametrów dostępu sieci komórkowe oraz komercyjne zewnętrzne sieci WiFi. W przypadku korzystania ze wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach społeczności WiFi także można wskazać korzyści dla konsumentów. Członkowie danej społeczności uzyskają większe możliwości (dostęp w większej liczbie lokalizacji) połączenia z Internetem na pośrednictwem WiFi. W efekcie w mniejszym stopniu będą oni zdani na korzystanie z dostępu mobilnego, który charakteryzują limity transferu danych lub wysokie opłaty (w przypadku korzystania z dostępu w ramach roamingu międzynarodowego). 94 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 6.5 Wpływ na regulacje i regulatora Wpływ przepisów Rozporządzenia w zakresie dostępu do sieci RLAN na określoną w PT działalność regulatora będzie ograniczony. Zawarty w art. 14 projektu Rozporządzenia zakaz ograniczania dostępu do sieci będą podlegały kontroli Prezesa UKE na zasadach określonych w art. 199 i następnych PT. Kontrola ta dotyczy bowiem wszystkich przepisów z zakresu telekomunikacji, a więc automatycznie obejmie również kontrolę przestrzegania przepisów Rozporządzenia. Do rozważenia pozostaje natomiast wprowadzenie do katalogu kar pieniężnych kolejnej kary za uniemożliwianie lub utrudnianie osób trzecich dostępu do sieci użytkownika końcowego. Ponadto, art. 14 ust. 6 rozstrzyga jedną z ważnych w praktyce kwestii, będących przedmiotem kontrowersji na gruncie przepisów PT. Pojawiły się bowiem wątpliwości jak z punktu widzenia przepisów PT traktować fakt udostępniania sieci przez osoby lub podmioty niebędące przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, a w szczególności czy poprzez fakt umożliwienia dostępu taki podmiot wykonuje działalność telekomunikacyjną. W Wersji Bazowej potwierdzono, że przedsiębiorstwo, organ lub inny użytkownik końcowy zapewniający publiczny dostęp do sieci nie będą uznawani za dostawców łączności elektronicznej, o ile nie jest to działalność komercyjna lub ma charakter dodatkowy w stosunku podstawowej działalności. W Wersji Prezydencji wprowadza możliwość żądania notyfikacji przez regulatora dotyczącej działalności gospodarczej polegającej na umożliwieniu dostępu do sieci na zasadach opisanych w art. 3 ust. 2 Dyrektywy o zezwoleniach. Pozostawia się tu jednak regulatorowi swobodę co do żądania takiej notyfikacji. Zmiana ta jednak zmienia sens pierwotnej wersji, którą należy ocenić pozytywnie. Z Wersji Prezydencji nie wynika jasno, że podmioty prywatne udostępniające niekomercyjnie sieć nie będą traktowane jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni. Wersję Bazową należy ocenić zdecydowanie pozytywnie jako rozstrzygającą wyżej wspomniane wątpliwości. Uznanie takich podmiotów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych może w konsekwencji oznaczać konieczność realizowania dodatkowych i uciążliwych obowiązków wynikających z PT, co w praktyce należy uznać za bezzasadne i nierealistyczne. 6.6 Wpływ na budżet państwa Zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą miały bezpośredniego wpływu na budżet państwa. Możliwość udostępniania lokalnych sieci radiowych powoduje pewne implikacje w zakresie oddziaływania na popyt na usługi szerokopasmowe, które opisano w poprzedzających punktach. Oddziaływanie to, choć dotyczy podmiotów gospodarczych, którymi są operatorzy, nie przekłada się w sposób bezpośredni na zmiany dochodów lub wydatków budżetu państwa. 6.7 Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów W zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych: zmniejszenie ruchu w sieciach komórkowych w rezultacie zwiększonego offloadingu będzie potencjalnie nieznaczne i nie jest istotne dla analizy skutków Rozporządzenia. Offloading będzie dotyczył nowego ruchu, który pojawi się w związku z możliwością nieodpłatnego 95 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 korzystania z dostępu do Internetu za pomocą szerzej udostępnianych łączy WiFi (poszerzenie dostępu do sieci WiFi będzie bezpośrednim skutkiem Rozporządzenia); offloading może powodować zwiększony ruch w sieciach stałych. Jednakże ze względu na powszechną praktykę świadczenia przez operatorów połączeń do Internetu o gwarantowanej minimalnej przepustowości, ten zwiększony ruch może nie być obsługiwany ze względu na ograniczoną pojemność zasobów sieciowych operatorów (ruch ten musiałby mieścić się w gwarantowanej przepustowości). Brak możliwości obsłużenia tego ruchu, a co za tym idzie spadek jakości połączenia, może powodować zaniechanie połączenia przez użytkownika. W zakresie wpływu na konsumentów: w przypadku udostępniania lokalnych sieci WiFi w ramach porozumień sąsiedzkich o niewielkim zasięgu skutki Rozporządzenia dla konsumentów można uznać za pozytywne ze względu na możliwość wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Internetu. Jednak prawdopodobnie w wielu przypadkach zapisy Rozporządzenia zalegalizują istniejący stan faktyczny, w którym użytkownicy już obecnie udostępniają sygnał sieci radiowej innym użytkownikom poza lokalem; w przypadku wykorzystania wzajemnego dostępu do sieci lokalnych w ramach społeczności WiFi, w tym o zasięgu paneuropejskim można wskazać korzyści dla konsumentów w postaci uzyskania większej możliwości połączenia z Internetem za pośrednictwem WiFi (dostęp w większej liczbie lokalizacji). W efekcie w mniejszym stopniu konsumenci będą zależni od dostępu mobilnego, dla którego obecnie operatorzy stosują limity transferu danych lub wysokie opłaty (w przypadku korzystania z dostępu w ramach roamingu międzynarodowego). W zakresie wpływu na Regulatora i regulacje: aktualnie obowiązujące przepisy nie regulują w szczególny sposób dostępu do sieci RLAN – w praktyce operatorzy stosują ograniczenia mające zapobiegać udostępnianiu łączy innym konsumentom; rozporządzenie rozszerza zakres obowiązków kontrolnych Prezesa UKE o nowy obszar tj. kontrolę przestrzegania zakazu uniemożliwiania dostępu do lokalnych sieci radiowych; w Wersji Bazowej potwierdzono, że przedsiębiorstwo, organ lub inny użytkownik końcowy zapewniający publiczny dostęp do sieci nie będą uznawani za dostawców łączności elektronicznej, o ile nie jest to działalność komercyjna lub ma charakter dodatkowy w stosunku podstawowej działalności. W Wersji Prezydencji wprowadza się możliwość żądania notyfikacji Regulatorowi działalności gospodarczej polegającej na umożliwieniu dostępu do sieci. Pozostawia się tu jednak Regulatorowi swobodę co do żądania takiej notyfikacji. Uznanie takich podmiotów jako przedsiębiorców telekomunikacyjnych może w konsekwencji oznaczać konieczność realizowania dodatkowych i uciążliwych obowiązków wynikających z PT; gwarantowanie uprawnień użytkowników końcowych w zakresie umożliwienia dostępu do sieci wpisuje się w aktualnie sformułowane w PT zadania organów administracji, a w szczególności wspieranie dostępu użytkowników do informacji oraz możliwości ich rozpowszechniania oraz korzystania z dowolnych aplikacji i usług (art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. h PT). 96 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 W zakresie wpływu na budżet: zapisy Rozporządzenia w zakresie ograniczania dostępu do lokalnych sieci radiowych nie będą miały bezpośredniego wpływu na budżet państwa. W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej (Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na poniższym schemacie. Schemat: Szanse i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie sieci RLAN Szanse do rozszerzenia oferty o usługi + Potencjał administrowania powstających społeczności WiFi – na zasadach zbliżonych do usługi FON Operatorzy Korzyści z większej dostępności sieci WiFi: przypadku porozumień sąsiedzkich możliwość + • Wlegalnego wykorzystania dodatkowego kanału dostępu do Konsumenci Regulator i regulacje Budżet państwa + Internetu w miejscu zamieszkania • W przypadku społeczności Wi-Fi możliwość dostępu do sieci w większej liczbie lokalizacji – w efekcie mniejsza zależność od dostępu mobilnego objętego limitami transferu danych kwestii nie uznawania podmiotów + Rozstrzygnięcie udostępniających niekomercyjnie sieć jako Zagrożenia ‒ Nieznaczne zmniejszenie popytu na usługi dostępu do Internetu w stałej lokalizacji z tytułu braku ograniczeń dla współdzielenia łącza (szczególnie w przypadkach porozumień sąsiedzkich) ‒ Zmniejszenie ruchu w sieciach mobilnych ze względu na offloading – potencjalnie nieznaczne, gdyż w najbliższej przyszłości prognozowany jest znaczący wzrost wolumenów ruchu w sieciach mobilnych, który może rekompensować efekt zwiększonego offloadingu ‒ ‒ Ryzyko w zakresie bezpieczeństwa danych: • Wraz ze wzrostem liczby użytkowników wspólnie korzystających z sieci lokalnych wzrost ryzyka nieuprawnionego dostępu do nieszyfrowanych danych (przy nieodpowiednim zabezpieczeniu połączenia) • Ryzyko podejrzenia o czyn zabroniony w sieci skierowane w pierwszej kolejności na właściciela łącza, a nie rzeczywistego sprawcę, którym może być inny użytkownik współdzielonego dostępu Nie dotyczy przedsiębiorców telekomunikacyjnych Nie dotyczy Nie dotyczy Legenda: + ‒ + ‒ Wszystkie wersje Rozporządzenia Wersja Bazowa Wersja PE i Prezydencji Wpływ istotny Wpływ mniej istotny *w porównaniu do stanu obecnego Źródło: Opracowanie KPMG Zapisy w zakresie dostępu do lokalnych sieci radiowych wspierają cele stawiane w Rozporządzeniu przede wszystkim w zakresie poprawy pozycji klientów końcowych na rynku telekomunikacyjnym. Poprawa pozycji klientów końcowych może nastąpić w wyniku uzyskania przez nich większej liczby kanałów dostępu do Internetu (za pośrednictwem współdzielonych sieci lokalnych), co nie będzie podlegać ograniczeniom nakładanym obecnie przez operatorów. Zniesienie ograniczeń w dostępie do lokalnych sieci radiowych pozostanie neutralne z punktu widzenia popytu na usługi dostępowe w stałej lokalizacji w zakresie, w jakim dotyczyć będzie zalegalizowania obecnej praktyki udostępnia lokalnych sieci radiowych. Jednocześnie można 97 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 spodziewać się nieznacznego (nieistotnego) spadku popytu na usługi dostępowe w stałej lokalizacji ze strony użytkowników, którzy zdecydują się na współdzielenie lokalnej sieci radiowej dopiero po wejściu w życie Rozporządzenia (w szczególności w ramach tzw. porozumień sąsiedzkich). Ewentualny spadek popytu w zakresie usług dostępowych w stałej lokalizacji może nie przyczyniać się do innego celu rozporządzenia, jakim jest zwiększenie skali działalności operatorów telekomunikacyjnych. W zakresie pozostałych celów Rozporządzenia, zapisy znoszące ograniczenia w dostępie do lokalnych sieci radiowych pozostają neutralne. Nie zidentyfikowano alternatywnych środków do realizacji celu w zakresie poprawy pozycji klientów końcowych poprzez zniesienie ograniczeń w dostępie do sieci lokalnych. Biorąc pod uwagę, że część operatorów już w obecnym stanie prawnym z własnej inicjatywy rezygnuje z nakładania ograniczeń na udostępnianie sieci radiowych, w przyszłości można spodziewać się upowszechnienia tego zjawiska. Jednakże bez działań administracyjnych (wdrożenie zapisów Rozporządzenia) nadmieniona samoregulacja jest trudna do określenia w czasie. Zapisy dotyczące uregulowania statusu przedsiębiorców, organów lub innych użytkowników końcowych, zapewniających publiczny dostęp do lokalnej sieci radiowej, jako niebędących dostawcami łączności elektronicznej należy uznać za zasadne z punktu widzenia celu, jakim jest uspójnienie i ustabilizowanie obowiązków regulacyjnych w krajach członkowskich. 98 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 7 Ocena zapisów dotyczących neutralności sieci i usług specjalistycznych Rozporządzenie wprowadza pojęcie usług specjalistycznych, nieobecne dotychczas na rynku. Oznacza ono usługi o podwyższonej jakości transmisji, świadczone przez dostawców łączności i dostawców treści użytkownikom końcowym (patrz rozdział 7.2). Jest to rozwiązanie, które de facto odchodzi od rozważanej w wielu krajach zasady neutralności sieci, oznaczającej w uproszczeniu przesyłanie każdego rodzaju ruchu na takich samych zasadach „best-effort”. Pojęcie neutralności sieci jest wielowymiarowe i odnosi się przede wszystkim do trzech następujących aspektów: Zasady otwartości Internetu – oznacza dostęp do wszystkich legalnych zasobów Internetu, udostępnianych przez dostawców treści. W myśl tej zasady operator nie może blokować konkretnych stron internetowych bądź konkretnych treści, niezależnie od wysokości subskrybowanego abonamentu na usługę dostępu do Internetu. Zasada ta oznacza także, że każdy dostawca treści ma swobodę udostępniania innym użytkownikom sieci Internet własnych treści a także świadczenia usług w oparciu o tę sieć. Zasady równego traktowania ruchu – dotyczy możliwości priorytetyzowania ruchu, tj. nadawaniu poszczególnym jego rodzajom (jak np. wideo, transfer plików, itp.) bądź konkretnym usługom (np. YouTube, Facebook) różnych priorytetów, skutkujących różnym poziomem jakości odbieranej przez użytkownika końcowego. Zasada neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym nie dopuszcza ograniczania, spowalniania bądź nierównego traktowania różnych rodzajów ruchu przez dostawców łączności. Tym samym oznacza to, że w neutralnym Internecie cały ruch jest przesyłany na zasadach „best-effort”. Nowych modeli biznesowych w kontekście łańcucha wartości w Internecie – dotyczy stworzenia środowiska biznesowego dla graczy będących ogniwami łańcucha wartości w Internecie, tj. przede wszystkim dostawców treści i dostawców łączności, które pobudza do inwestycji, stymuluje ich rozwój i innowacyjność świadczonych przez nich usług. Zasada neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym ma przede wszystkim gwarantować nowym dostawcom treści otwarty dostęp do sieci Internet i łatwość w świadczeniu przez nich usług. Debata nad neutralnością sieci i usługami specjalistycznymi o podwyższonej jakości jest przeprowadzana w trzech powyższych wymiarach. Motorem tej dyskusji stały się następujące aspekty: Wobec zasady otwartości Internetu – istnieje obawa ze strony użytkowników, że operatorzy w poszukiwaniu sposobów powiększania przychodu będą blokować niektóre strony internetowe (patrz rozdział 7.1), umożliwiając dostęp do nich jedynie użytkownikom z relatywnie drogimi abonamentami; Wobec zasady równego traktowania ruchu – na rynku istnieją praktyki ograniczające użytkowników bądź usługi generujące znaczące wolumeny ruchu44 (np. P2P). U ich podstaw leży takie zarządzanie ruchem w sieci, aby nie dochodziło regularnie do przeciążeń. Źródło: http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digitalagenda/files/Traffic%20Management%20Investigation%20BEREC_2.pdf 44 99 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Jakkolwiek spowalnianie konkretnego typu ruchu ogranicza korzyści wynikające z usługi dostępu do Internetu; Wobec tworzenia nowych modeli biznesowych - operatorzy poszukują nowych źródeł przychodów, które pozwolą im pozyskać środki na inwestycje w sieć i zahamować spadek ARPU. Jednym z rozważanych rozwiązań jest partycypacja dostawców treści w kosztach usług łączności (tj. utrzymania infrastruktury). Wymiarów tych nie można jednak rozpatrywać niezależnie. Podstawą całej dyskusji jest bowiem ryzyko eksperymentowania z nowymi modelami biznesowymi (które m.in. zakładają blokowanie pewnych usług w określonych abonamentach) oraz takie zarządzanie ruchem, które pozwoli operatorom na efektywne działanie na rynku telekomunikacyjnym. Upraszczając, tocząca się dyskusja ma na celu zapewnienie środowiska kompromisowego, godzącego interesy trzech stron – dostawców łączności, dostawców treści oraz konsumentów. W pierwszym podrozdziale niniejszej części ekspertyzy, przedstawione zostały trendy na rynku telekomunikacyjnym oraz głosy w debacie dotyczącej neutralności sieci. Rozdział 7.2 zawiera analizę prawną proponowanych zapisów oraz szczegółową analizę definicji usług specjalistycznych, proponowanych w trzech wersjach Rozporządzenia. W kolejnych rozdziałach dokonano analizy Rozporządzenia i oceny wpływu na dostawców usług łączności, dostawców treści (jako ważnych interesariuszy działających w Internecie), konsumentów, Prezesa UKE oraz na budżet państwa, zgodnie z kryteriami oceny określonymi w rozdz. 3.2. 7.1 Kluczowe założenia – trendy technologiczne i rynkowe W związku z obserwowanym w całej Europie (w tym Polsce) spadkiem średnich przychodów na klienta (ARPU), wynikającym ze wzrostu poziomu konkurencji na rynkach oraz zachodzącymi zmianami zachowań klienckich (np. odchodzeniem od smsów na rzecz aplikacji do przesyłania wiadomości takich jak WhatsApp czy Messenger), operatorzy telekomunikacyjni zmuszeni są prowadzić poszukiwania nowych źródeł przychodów, a tym samym do rozszerzenia dotychczasowego portfela usług. Zarówno globalne45 jak i lokalne prognozy rynku telekomunikacyjnego46 wskazują, że ten trend będzie utrzymany. Do przykładów wprowadzania nowych usług przez europejskich (w tym polskich) operatorów usługi można zaliczyć np.: przetwarzanie w chmurze (np. dysk w chmurze MyDysk oferowany przez T-Mobile w Polsce), łączność M2M47 (obszerny portfel usług posiada przykładowo Telefonica w Hiszpanii), usługi telewizyjne (IPTV48, VoD49 są w portfelach usług większości operatorów, zarówno komórkowych, jak i stacjonarnych). 45 Raporty OVUM Understanding how Telco Innovate oraz Free VoD and SVoD services are entering the mainstream in developed markets 46 Raport BMI Poland Telecommunication Report Q4 2014, raport UKE 47 M2M – ang. Machine-to-machine – technika polegająca na samoistnej i automatycznej komunikacji między urządzeniami, zazwyczaj wykorzystując łącze internetowe; 48 IPTV – telewizja IP, wykorzystująca sieć Internet do przesyłu treści; 49 VoD – Video on Demand – usługa polegająca na wirtualnej wypożyczalni materiałów wideo, dostępnych na żądanie; 100 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Biorąc pod uwagę rynek polski, na rynku usług mobilnych, poszerzenie bazy klienckiej jest utrudnione. Wynika to z wartości wskaźnika penetracji rynku usług mobilnych, która w Polsce osiągnęła nasycenie na poziomie 140%. Można się spodziewać wzrostu liczby kart SIM w konsekwencji rozwoju rynku M2M, lecz faktyczna liczba klientów korzystających z tradycyjnych usług mobilnych nie może zmienić się znacząco50. Rynek dostępu stacjonarnego charakteryzuje się zróżnicowanym poziomem konkurencji w zależności od geotypu. O ile w aglomeracjach miejskich jest to rynek konkurencyjny, o tyle na terenach mniej zaludnionych istnieje dysproporcja między operatorem zasiedziałym (Orange) a graczami alternatywnymi. W związku z tym, możliwości pozyskania nowych klientów są różne i zależą od obszaru geograficznego. Na terenach miejskich, w ogólności, istnieje infrastruktura umożliwiająca świadczenie dodatkowych usług (w tym wymagających dużych przepływności usług wideo). Z drugiej strony, z powodu wysokiego poziomu konkurencji, pozyskanie klienta na tych terenach może być trudniejsze w porównaniu do terenów wiejskich. Tam z kolei istnieje potencjał do pozyskania przez nowych operatorów zwłaszcza tych konsumentów, którzy do tej pory mieli dostęp do oferty jedynie operatora zasiedziałego. Nowi operatorzy muszą jednak zapewnić taką infrastrukturę, która przeniesie także te aplikacje i usługi, które generują duże ilości danych. Ważnym trendem jest także rozwój świadczenia usług w modelu B2B2C przez operatorów zarówno mobilnych jak i stacjonarnych. Model ten polega na zawieraniu partnerstw z przedsiębiorstwami działającymi w różnych sektorach i oferowaniu stworzonych wspólnie usług wertykalnych klientom końcowym. Przykładami usług tworzonych przez operatora telekomunikacyjnego i partnera sektorowego w omawianym modelu są następujące rozwiązania: Inteligentne miasto, stworzone na bazie usług M2M przez operatora Telefonica i Urząd Miasta Santander; Usługi e-zdrowia, stworzone dla obywateli Chin przez China Telecom (operator), dostawcę osprzętu elektronicznego Qualcomm, oraz dwie organizacje z sektora opieki zdrowotnej Community Health Association oraz Life Care Networks; Reklamy mobilne (m-advertising) tworzone przez agencje reklamowe, banki i przedsiębiorstwa z sektora handlu detalicznego, na bazie platformy dostarczanej przez brytyjskich operatorów EE, O2 i Vodafone; Płatności elektroniczne (m-payments) stworzone we współpracy Alior Banku i T-Mobile, obejmujące stworzenie elektronicznego portfela (MyWallet) z możliwością płatności zbliżeniowych poprzez smartfon obsługujący technologię NFC. Model B2B2C jest w fazie wczesnego rozwoju w całej Europie, w tym w Polsce. Model ten w ogólności stosuje się w celu zwiększenia liczby klientów (w tym poprzez lojalizację) oraz efektywniejszego wykorzystania posiadanych zasobów (w przypadku operatorów przede wszystkim infrastruktury sieciowej). W strukturze przychodów operatorskich, nowe usługi w odróżnieniu od tradycyjnych posiadają niewielki udział. Usługi o wartości dodanej, czyli usługi wykraczające zakresem i charakterem poza zbiór podstawowych usług telekomunikacyjnych, takich jak transmisja głosu, wiadomości tekstowych i dostęp do Internetu, stanowią mniej niż 5% całkowitych przychodów51. Podstawowym celem wdrażania tego rodzaju usług przez operatorów 50 51 Źródło: raport Cisco Visual Networking Index Źródło: Raport OVUM Understanding How Telcos Innovate 101 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w obecnym stanie rynku jest zwiększanie bądź utrzymywanie wskaźnika net adds, tj. lojalizacja obecnie posiadanych klientów i pozyskiwanie klientów odchodzących od konkurencji. Przykładem nowych usług o wartości dodanej jest współpraca brytyjskiego operatora kablowego Virgin Media z dostawcą treści wideo - Netflix. Pomimo posiadania w ofercie tradycyjnej usługi telewizji oraz własnej usługi VoD, operator umożliwił klientom dostęp do popularnej bazy materiałów VoD, uzasadniając, iż nie jest to działanie mające na celu zastąpienie własnej usługi usługą zewnętrzną, lecz jej rozszerzenie i uzupełnienie. Virgin Media chce, poprzez oferowanie szerokiego zakresu treści VoD, dostarczać klientom unikalny w skali kraju zakres treści wideo. Ważnym aspektem budującym wartość takiej usługi jest wysoka rozpoznawalność marki Netflix, która ma dodatkowo zachęcić do korzystania z podobnej usługi własnej operatora52. Trendy dotyczące wdrażania neutralności sieci na różnych rynkach europejskich Rynek holenderski jest jednym z pierwszych na świecie, gdzie uregulowano kwestię neutralności sieci. Dotychczasowe doświadczenia umożliwiają ocenę wstępnych skutków wpływu zasady neutralności sieci na rynek telekomunikacyjny. W Holandii w ramach nowelizacji ustawy o Prawie Telekomunikacyjnym w 2011 roku wprowadzono zasady neutralności sieci jako odpowiedź na plany największego holenderskiego operatora KPN dotyczące wprowadzania opłat za korzystanie z usług dostawców OTT. Pojawiły się wówczas przypuszczenia o stosowaniu przez wspomnianego operatora technik DPI, oznaczających odczytywanie przez operatora danych przesyłanych do i od użytkowników korzystających z usług OTT za pośrednictwem jego sieci. Praktyki te naruszają prywatność przesyłanych danych, zatem rodzą obawy dotyczące ochrony danych osobowych bądź wolności słowa53. Obecne prawo holenderskie ma na celu zapewnienie użytkownikom swobody dostępu do otwartego Internetu, gwarantując niedyskryminowanie żadnego z rodzajów ruchu, ani poszczególnych aplikacji. Blokowanie bądź obniżanie jakości ruchu jest możliwe jedynie w uzasadnionych przypadkach, mających na celu zapewnienie nieprzerwanego działania oraz bezpieczeństwa sieci i terminali użytkowników końcowych. Po wprowadzeniu ww. nowelizacji prawa nastąpił wzrost cen usług 3G54. Przykładowo, T-Mobile wycofał plany taryfowe obejmujące nielimitowany dostęp do Internetu, a Vodafone pomniejszył oferowane pakiety danych. Uzasadnieniem tych kroków jest coraz mniejszy zysk z usług głosowych oraz brak możliwości blokowania takich aplikacji jak Skype czy WhatsApp, które stanowią substytuty do tradycyjnych usług mobilnych – usługi głosowej oraz SMS/MMS. Rynek brytyjski reprezentuje z kolei podejście prooperatorskie, dające dostawcom usług wolność do rozszerzania ich dotychczasowych modeli biznesowych. Ofcom, regulator rynku telekomunikacyjnego w Wielkiej Brytanii, przeanalizował kwestie neutralności sieci na brytyjskim rynku telekomunikacyjnym. Skonkludował, że dopuszczenie stosowania praktyk zarządzania ruchem przez operatorów może przynieść korzyści konsumentom. Nie wprowadził regulacji ex-ante co do stosowania narzędzi zarządzania ruchem i ochrony neutralności Internetu. Operatorzy otrzymali możliwość wprowadzania nowych modeli biznesowych, bazujących na zróżnicowanych politykach zarządzania ruchem. Regulator zachował natomiast prawo interwencji w przypadku podejrzenia o stosowaniu przez operatorów Źródło: raport OVUM Virgin Media brings in Netflix to maintain customer loyalty Na podstawie raportu Net neutrality – Dutch solution or Dutch disease?, 2013 54 Zgodnie z raportem OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry 52 53 102 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 praktyk antykonkurencyjnych tj. dyskryminacji usług innych dostawców względem usług własnych. Brytyjski regulator podjął równocześnie inne działania mające na celu zwiększenie transparentności informacji o praktykach zarządzania ruchem55, aby chronić jakość Internetu „best-effort”. Takim działaniem jest stworzenie dobrowolnej deklaracji Code of Practice (Kodeks dobrych praktyk), w której operatorzy zobowiązują się do publikacji informacji o stosowanych środkach zarządzania ruchem dla każdego z oferowanych planów taryfowych, w ustalonej formie tabeli KFI (Key Facts Indicators). Dokument ten podpisali najwięksi brytyjscy dostawcy usług dostępu do Internetu. Zgodnie z opublikowanymi tabelami KFI, stosowane na brytyjskim rynku przykładowe narzędzia zarządzania ruchem przedstawiono w tabeli 10. Tabela 10. Przykład narzędzi zarządzania ruchem stosowanych przez brytyjskich operatorów stacjonarnych. BT Operator Virgin Media Vodafone Stosowane narzędzia Obniżanie przepływności usług peer-to-peer (usługi te nie są jednak blokowane) Gwarancja jakości własnej usługi VoD – BT Vision Obniżanie przepływności usług transferu plików w godzinach szczytu Obniżanie przepływności 5% klientów generujących największy ruch w sieci Nadawanie priorytetu usługom czasu rzeczywistego, jak np. VoIP, gry online, strumieniowanie na żywo Blokowanie treści dla dorosłych (treści o charakterze hazardowym i erotycznym) Blokowanie bądź ograniczanie pasma użytkownikom, którzy generują znaczący wolumen ruchu, skutkujący przeciążeniem sieci Plusnet Nadawanie priorytetu usługom VoIP i gier online w godzinach szczytu Źródło: Tabele KFI pochodzące ze stron operatorów Wśród brytyjskich operatorów mobilnych, T-Mobile oraz Vodafone stosują praktyki blokowania i ograniczania ruchu. Klienci T-Mobile posiadający usługi pre-paid oraz niższe abonamenty mają zablokowane usługi VoIP, natomiast usługi peer-to-peer posiadają ograniczenie przepływności do 50 kbit/s na użytkownika. Vodafone blokuje usługi VoIP w abonamentach niższych niż 40 GBP miesięcznie. Kolejnym działaniem brytyjskiego regulatora jest określenie minimalnego zakresu informacji, które powinny być przedstawiane klientom w procesie sprzedaży usług, to jest: średnia przepływność, której konsument może oczekiwać w ramach dostarczania usługi dostępu do Internetu; stosowanych przez dostawcę praktyk zarządzania ruchem dla poszczególnych rodzajów ruchu (np. obniżanie przepływności dla usług peer-to-peer w godzinach szczytu); aplikacji blokowanych przez operatora w danej usłudze dostępu do Internetu. We Francji trwa obecnie proces konsultacyjny nad propozycją ustawy regulującej neutralność sieci, której główne założenia pokrywają się z analizowanym Rozporządzeniem. Na rynku francuskim obserwowany jest proces odchodzenia operatorów stacjonarnych i mobilnych od praktyk blokowania lub spowalniania określonych treści, który nie jest 55 Źródło: http://consumers.ofcom.org.uk/news/improving-traffic-management-transparency/ 103 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 konsekwencją wprowadzonych regulacji. Według informacji zebranych przez regulatora, obecnie stosowane techniki zarządzania ruchem w ogólności opierają się o zasadę niedyskryminacji56. Jakkolwiek, problem blokowania bądź spowalniania wciąż istnieje. Regulator francuski ARCEP wskazuje, iż problem dotyczy głównie operatorów mobilnych. Blokowane są przede wszystkim: aplikacje VoIP, które są substytutem usług głosowych i kanibalizują rynek mobilnych usług głosowych; aplikacje P2P, generujące istotne wolumeny ruchu w sieci; aplikacje służące do udostępniania Internetu innym użytkownikom za pośrednictwem telefonu; grupy dyskusyjne, za pośrednictwem których możliwa jest wymiana materiałów multimedialnych, generujących również istotny wolumen ruchu57. Warto też zwrócić uwagę na wydarzenia, które zachodzą w Stanach Zjednoczonych. Rynek amerykański odznacza się znaczącą dynamiką zmian w obszarze neutralności sieci. W 2011 roku zaczęło obowiązywać tam prawo sankcjonujące neutralność sieci w zakresie nieblokowania żadnych legalnej treści bądź aplikacji (a więc otwartości Internetu) oraz niedyskryminacji. Ważnym wydarzeniem jest wygrana operatora Verizon w sprawie sądowej, dotyczącej łamania przez niego zasady neutralności sieci poprzez ograniczanie przepływności konkretnych treści. W uzasadnieniu podano, iż regulator amerykański przekroczył swoje uprawnienia nakładając te wymogi na operatorów. W listopadzie 2014 roku natomiast, prezydent Barack Obama stanął w obronie neutralności sieci. Istotna jest także nawiązująca się współpraca dostawcy treści (Netflix) z dostawcą łączności (Comcast). Jest to kooperacja dwóch znaczących graczy działających w Stanach Zjednoczonych, która ma na celu dostarczanie materiałów Netflix z wyższą niż dotąd jakością użytkownikom końcowym, w zamian za partycypację w kosztach transferu danych58. Szczegóły tej współpracy nie są znane. Na stronach Comcast brak informacji o usłudze specjalistycznej dla klientów końcowych na dostęp do materiałów Netflix. Przewiduje się natomiast, że działanie to może skutkować współpracą tego oraz innych dostawców treści ze wszystkimi dostawcami łączności na rynku amerykańskim59. Przykład ten pokazuje, że sankcjonowanie zasady neutralności sieci jest problemem złożonym, angażującym różne grupy interesariuszy, a rynek nieistniejących obecnie w Polsce usług specjalistycznych może się rozwinąć w przyszłości. Wnioski Podsumowując niniejszą sekcję, podstawą analiz przeprowadzonych w dalszej części tego rozdziału są następujące założenia: Źródło: Raport OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry Źródło: Raport ARCEP 58 Źródło: http://qz.com/256586/the-inside-story-of-how-netflix-came-to-pay-comcast-for-internet-traffic/ 59 Źródło: http://www.nytimes.com/2014/02/24/business/media/comcast-and-netflix-reach-a-streamingagreement.html?_r=0 56 57 104 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 7.2 W Polsce i w Europie obserwuje się postępujący spadek ARPU z usług łączności; Operatorzy zmuszeni są do poszerzania portfolio usług i zmian w dotychczasowych modelach biznesowych; Rynek telekomunikacyjny w Polsce cechuje się różnym poziomem konkurencji (w podziale na rynek usług mobilnych, rynek usług stacjonarnych w miastach i rynek usług stacjonarnych na wsiach), a tym samym różnymi możliwościami pozyskiwania klientów; Na rynku rozwija się model B2B2C, który może być podstawą rozwoju usług specjalistycznych o podwyższonej jakości; Na rynku europejskim zaobserwowano praktyki niezgodne z konserwatywnym rozumieniem zasad otwartości Internetu i równego traktowania każdego rodzaju ruchu. Regulatorzy różnych reprezentują odmienne stanowiska w sprawie tych praktyk oraz odmienne stanowisko w dyskusji nad neutralnością sieci. Analiza aktualnego stanu prawnego oraz projektowanych zmian Aktualny stan prawa krajowego w zakresie neutralności sieci, usług specjalistycznych i transparentności Zasada neutralności sieci rozumiana jako zakaz nakładania ograniczeń na dostęp użytkowników do Internetu nie została wyraźnie zdefiniowana w przepisach PT. Należy jednak zwrócić uwagę, że jednym z celów ustawy jest zapewnienie użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych. Przepis jest odpowiednikiem art. 8 ust. 3 lit. a) Dyrektywy ramowej. Jednocześnie wśród zadań regulatora wskazano wspieranie dostępu użytkowników do informacji oraz możliwości ich rozpowszechniania oraz korzystania z dowolnych aplikacji i usług (art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. h PT). Pierwszy z cytowanych przepisów należy rozumieć jako prawo użytkownika do korzystania z dowolnych usług telekomunikacyjnych, a więc wszystkich jakie są do wyboru, przy czym przepis kładzie nacisk na maksymalizację korzyści po stronie użytkownika. W powiązaniu z drugim z powołanych przepisów, powinien być interpretowany jako przeszkoda w priorytetyzacji jakichkolwiek usług. W chwili obecnej przepisy PT zawierają szczegółowe wymogi dotyczące zawartości umowy o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Wśród informacji obowiązkowych umowa powinna zawierać informacje o: ograniczeniach w zakresie korzystania z udostępnionych abonentowi przez dostawcę usług telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, o ile zostały one wprowadzone przez dostawcę usług lub na jego zlecenie; danych dotyczących funkcjonalności świadczonej usługi obejmujące informacje, w tym m. in.: - o wszelkich ograniczeniach w dostępie lub korzystaniu z usług i aplikacji, - o procedurach wprowadzonych przez dostawcę usług w celu pomiaru i organizacji ruchu w sieci, aby zapobiec osiągnięciu lub przekroczeniu pojemności łącza, wraz z informacją o ich wpływie na jakość świadczonych usług, - o działaniach, jakie dostawca usług jest uprawniony podejmować w związku z przypadkami naruszenia bezpieczeństwa lub integralności sieci i usług; 105 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 danych dotyczących jakości usług, w szczególności minimalne oferowane poziomy jakości usług, w tym czas wstępnego przyłączenia, a także inne parametry jakości usług, jeżeli zostały określone przez Prezesa UKE. Zagadnienie jakości usług i transparentności informacji na temat jakości zostały uregulowane w art. 62a – 63a PT. Przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczący usługę dostępu do sieci Internet, podający do publicznej wiadomości, w szczególności w materiałach informacyjnych lub promocyjnych, lub określający w umowie o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych prędkość transmisji danych, informuje na żądanie Prezesa UKE o stosowanej metodzie pomiaru, na podstawie której dokonuje pomiaru wskaźnika tej prędkości. Prezes UKE może w terminie 14 dni od dnia przekazania powyższej informacji zgłosić w formie decyzji sprzeciw co do stosowanej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego metody pomiaru, jeżeli nie gwarantuje ona użytkownikom końcowym przejrzystych informacji o parametrach jakościowych usługi lub nie zapewnia rzetelnego pomiaru. Niezgłoszenie sprzeciwu przez Prezesa UKE w terminie 14 dni od dnia przekazania informacji uważa się za wyrażenie przez Prezesa UKE zgody na stosowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego metody pomiaru. Prezes UKE w decyzji zawierającej sprzeciw nakłada na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązek stosowania określonej metody, na podstawie, której przedsiębiorca dokonuje pomiaru wskaźnika prędkości transmisji danych, mając na uwadze potrzebę zagwarantowania użytkownikom końcowym przejrzystych informacji o parametrach jakościowych usługi. Prezes UKE jest uprawniony do przeprowadzania badania, czy prędkość transmisji danych mierzona za pomocą metody pomiaru wskaźnika prędkości transmisji danych, co do której Prezes UKE nie zgłosił sprzeciwu lub określonej w decyzji Prezesa UKE nie jest mniejsza niż prędkość transmisji danych podawana w materiałach informacyjnych przedsiębiorcy. Jeżeli w wyniku powyższego badania Prezes UKE ustalił, że prędkość transmisji danych mierzona za pomocą metody pomiaru wskaźnika prędkości transmisji danych jest mniejsza niż prędkość transmisji danych podawana w materiałach, Prezes UKE nakłada w drodze decyzji na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego świadczącego usługę dostępu do sieci Internet obowiązek dostosowania tej prędkości transmisji danych do prędkości transmisji danych podawanej w materiałach, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku nieprzekazania informacji na żądanie Prezesa UKE, wydaje on decyzję, w której nakłada na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązek stosowania określonej metody pomiaru, na podstawie, której przedsiębiorca dokonuje pomiaru wskaźnika prędkości transmisji danych, mając na uwadze potrzebę zagwarantowania użytkownikom końcowym przejrzystych informacji o parametrach jakościowych usługi. Dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych publikuje aktualne informacje o jakości tych usług. Prezes UKE może zażądać przekazania mu powyższych informacji. W celu zapobiegania pogorszeniu się jakości usług telekomunikacyjnych oraz utrudnieniom lub spowolnieniom ruchu w sieciach telekomunikacyjnych Prezes UKE, po uprzednim skonsultowaniu z Komisją Europejską, może określić dla danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w drodze decyzji, minimalne wymogi w zakresie jakości tych usług, mając na uwadze zapewnienie rozwoju konkurencji i wspieranie zdolności użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług. Prezes UKE przed ustanowieniem tych wymogów udostępnia Komisji Europejskiej oraz BEREC projekt 106 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 decyzji wraz z uzasadnieniem. Podejmując decyzję Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu opinie i zalecenia Komisji Europejskiej. Dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych świadczący usługę dostępu do sieci Internet w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do oferowania pakietów transmisji danych oraz do natychmiastowego nieodpłatnego informowania abonenta o przekroczeniu przez abonenta limitu transmisji danych w ramach wybranego przez abonenta pakietu. Minister właściwy do spraw łączności jest uprawniony do publikacji wskaźników jakości usług oraz zasad informowania o jakości usług. Stosowne rozporządzenie nie zostało jednak wydane. W 2008 i 2011 roku Prezes UKE wydał niewiążące stanowisko w sprawie jakości świadczonych usług60. W zakresie niedyskryminacji użytkowników końcowych, przepisy PT zawierają jedynie zakaz dyskryminacji przy ustalaniu cen usług telekomunikacyjnych (art. 61 ust. 2 PT: „ceny usług telekomunikacyjnych są ustalane na podstawie przejrzystych, obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów”). Przepisy PT nie zawierają jednocześnie przepisów odnoszących się do potencjalnej dyskryminacji dostawców usług lub treści. Nie ma tu również regulacji tzw. usług specjalistycznych. Neutralność sieci, usługi specjalistyczne i transparentność w projekcie Rozporządzenia Projekt Rozporządzenia zawiera definicję usług specjalistycznych. W artykule 2 pkt 15 zdefiniowano je jako usługi, których właściwości techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. W Poprawkach PE ograniczono to pojęcie do usług świadczonych „za pomocą logicznie odrębnej zdolności” a jednocześnie takich, których nie wprowadza się na rynek, co oznacza, że usługi takie nie mogłyby być świadczone w sieci Internet. W Wersji Bazowej projektu przewidziano, że zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości. Umożliwiono też zawieranie umów między dostawcami treści a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych usług. W Wersji Bazowej określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem oraz przypadki zezwalające na ich zastosowanie. Założono jednakowe traktowanie równorzędnych rodzajów ruchu w przypadku zastosowania takich narzędzi. W Poprawkach PE wprowadzono jednak wymóg równorzędnego traktowania ogółu ruchu. Jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich i narzędzia monitorowania usług. W Poprawkach PE nałożono na operatorów obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź blokujących ruch). Regulator będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących minimalnej jakości usług. Umowa użytkownika z operatorem wg Wersji Bazowej Rozporządzenia musi zawierać zdefiniowane parametry jakości dostępu do Internetu. Użytkownicy będą mieć zapewniony dostęp do obiektywnych narzędzi pomiaru jakości łącza oraz jej porównywania z opcjami alternatywnymi. W Poprawce PE zmieniono wymóg określenia w umowie między operatorem a 60 https://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead01&news_cat_id=168&news_id=7181&layout=3&page=text# 107 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 użytkownikiem końcowym faktycznej przepływności Internetu na konieczność określenia minimalnej przepływności. Poprawka ta traktuje w ten sam sposób operatorów stacjonarnych i mobilnych. W wersji Prezydencji zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika. Po wejściu w życie Rozporządzenia przepisy PT odnoszące się do jakości usług oraz do obowiązków informacyjnych będą wymagały nowelizacji. W przypadku przyjęcia wersji Prezydencji pojawi się wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika. To oznacza, że przepis PT w odniesieniu do parametru przepływności będzie musiał odwołać się do przepisu Rozporządzenia. Staną się natomiast zbędne te przepisy PT, które odnoszą się do badania regulatora jakości oferowanych usług, ponieważ zastąpią je wprost przepisy Rozporządzenia. Problemem będzie tu jednak brak określenia konkretnych metod pomiaru. W tym zakresie należałoby pozostawić uprawnienie Prezesa UKE do określania takich metod. W ramach umownie uzgodnionych ilości danych lub prędkości w usługach dostępu do sieci Internet dostawcy usług dostępu do sieci Internet nie mogą ograniczać swobody dostępu do treści i informacji poprzez blokowanie, opóźnianie, obniżanie jakości lub dyskryminowanie określonych treści, aplikacji lub usług albo szczególnych ich rodzajów, z wyjątkiem przypadków, gdy jest to niezbędne do stosowania rozsądnych środków zarządzania ruchem. Rozsądne środki zarządzania ruchem są przejrzyste, niedyskryminacyjne, proporcjonalne i niezbędne do: wprowadzenia w życie przepisu ustawy lub orzeczenia sądu albo zapobieżenia poważnym przestępstwom lub przeciwdziałania im (tu jednak mogą pojawić się problemy wynikające z różnic pojęć użytych w przepisach krajowych lub orzecznictwie, np. brak jednej definicji pornografii); zachowania integralności i bezpieczeństwa sieci, usług telekomunikacyjnych świadczonych za pośrednictwem sieci oraz urządzeń końcowych użytkowników końcowych; zapobieżenia przekazywaniu niezamówionych informacji użytkownikom końcowym, którzy wcześniej wyrazili zgodę na takie środki ograniczające; zminimalizowania skutków przejściowego lub wyjątkowego przeciążenia sieci, o ile równorzędne rodzaje ruchu są traktowane jednakowo. Powyższe przypadki uzasadniające naruszenie umowy z użytkownikiem są sformułowane zbyt ogólnikowo i będą dawać podstawę do zróżnicowanej interpretacji. Użyto w nich m. in. wielu wyrażeń nieostrych, które mogą dać pole do nadużyć praw użytkowników. Rozsądne zarządzanie ruchem wiąże się z przetwarzaniem jedynie tych danych, które są niezbędne i proporcjonalne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym ustępie. Krajowe organy regulacyjne uważnie monitorują i zapewniają możliwość skutecznego korzystania przez użytkowników końcowych ze swobody dostępu do treści oraz stałą dostępność niedyskryminacyjnych usług dostępu do sieci Internet na poziomie jakości odpowiadającym 108 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 postępowi technologicznemu i nieograniczanym przez usługi specjalistyczne. We współpracy z innymi właściwymi organami krajowymi monitorują one także wpływ usług specjalistycznych na różnorodność kulturową i innowacje. Krajowe organy regulacyjne składają coroczne sprawozdanie Komisji i BEREC z monitorowania i dokonanych ustaleń. Aby zapobiec ogólnemu pogorszeniu jakości usług dostępu do sieci Internet lub zabezpieczyć możliwość uzyskiwania przez użytkowników końcowych dostępu do treści lub informacji oraz rozpowszechniania ich, jak również korzystania z wybranych aplikacji i usług, krajowe organy regulacyjne są uprawnione do nałożenia na dostawców łączności elektronicznej dla ludności wymogów dotyczących minimalnej jakości usług. Krajowe organy regulacyjne przekazują Komisji – w odpowiednim czasie przed ustanowieniem takich wymogów – podsumowanie podstaw do działania, przewidywane wymogi i proponowany przebieg działań. Informacje te udostępniane są również BEREC. Po przeanalizowaniu takich informacji Komisja może zgłaszać do nich uwagi lub wydawać zalecenia, w szczególności w celu zapewnienia, aby przewidywane wymagania nie wpływały niekorzystnie na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Przewidywane wymogi nie mogą zostać przyjęte przed upływem dwóch miesięcy od czasu otrzymania przez Komisję kompletnych informacji, chyba że Komisja i dany krajowy organ regulacyjny uzgodnili inaczej, lub też Komisja poinformowała dany krajowy organ regulacyjny o krótszym okresie analizy wymogów, albo też poczyniła uwagi lub wydała zalecenia. Krajowe organy regulacyjne w możliwe najszerszym stopniu uwzględniają uwagi lub zalecenia Komisji oraz informują o przyjętych wymogach Komisję i BEREC. Komisja może przyjąć akty wykonawcze dotyczące gwarancji jakości usług. W projekcie Prezydencji zasady te miałyby być publikowane jako wytyczne przez BEREC. Projekt zawiera również wymogi w zakresie przejrzystości i publikowania informacji, a także wymogów informacyjnych w umowach. Określają je art. 25 i 26, który w projekcie Prezydencji został sformułowany jako nowelizacja Dyrektywy 2002/22/EC. Definicja usług specjalistycznych z perspektywy interesariuszy łańcucha wartości w Internecie Pojęcie usług specjalistycznych nie funkcjonuje obecnie na rynku usług telekomunikacyjnych, ani usług treści. Nie należy rozumieć tego pojęcia równoznacznie z pojęciem usług o wartości dodanej. Zgodnie bowiem z artykułem 2 ust. 15 Rozporządzenia, wyróżnikami usług specjalistycznych są: odnoszenie się do „określonych treści, aplikacji lub usług lub ich kombinacji”; kontrola właściwości technicznych od początku do końca sieci. O ile pierwszy z powyższych wyróżników zdaje się być jednoznaczny, o tyle pojęcie kontroli właściwości technicznych może stwarzać wątpliwości. Należy jednak odnieść się do innego zapisu, w którym mowa o swobodzie zawierania umów dotyczących świadczenia usług specjalistycznych o podwyższonej jakości (art. 23 ust. 2). Ta podwyższona jakość jest w dalszej części zapisu skontrastowana do „…ogólnej jakości usług dostępu do Internetu”. Stąd wniosek, że usługi specjalistyczne muszą wyróżniać się lepszą jakością niż standardowy dostęp „besteffort”, gwarantowaną przez ich dostawcę. Po drugie, w zapisie jest mowa o kontroli właściwości technicznych. Techniczne właściwości usługi, odnoszące się do jej jakości, określa się parametrami QoS (ang. Quality of Service). Należą do nich: 109 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 opóźnienie; zmienność opóźnienia (jitter); współczynnik utraconych pakietów (packet loss). Parametry te powinny być kontrolowane od początku do końca sieci. Ich faktyczna kontrola jest możliwa w ogólności za pomocą dwóch metod: testowania parametrów ruchu w sieci i takiego jej zwymiarowania, aby uzyskać (w ujęciu statystycznym) określoną jakość; nadania tzw. polityk QoS, to jest ustawiania priorytetów dla określonych pakietów. Pierwsza z przedstawionych metod pozwala na świadczenie usług z pewną jakością, natomiast ruch jest wówczas kontrolowany niezależnie od rodzaju usługi, aplikacji bądź treści. Nie można zatem zagwarantować jakości konkretnej usługi, tylko całości ruchu „best-effort”. Metoda ta nie jest zatem zbieżna z definicją usługi specjalistycznej, która odnosi się do konkretnych aplikacji, usług bądź treści i gwarantowanego dla nich poziomu jakości. Druga z metod rozróżnia różne rodzaje ruchu i usług oraz nadaje im odpowiednie priorytety. Sformułowanie „kontrola technicznych właściwości” oznacza zatem stosowanie polityk QoS i technik priorytetyzacji ruchu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż rozróżnianie pakietów i przydzielanie im priorytetów nie musi się wiązać z kontrowersyjną techniką DPI, zakładającą odczytywanie zawartości pakietów (a tym samym stwarzającą potencjalne zagrożenie dla wolności słowa i informacji). Priorytetyzacja jest również możliwa jedynie przez odczyt nagłówka pakietu, co jest powszechnym działaniem w realizacji każdego rodzaju transmisji danych i nie narusza w żaden sposób wolności słowa. Kolejną wątpliwość budzi sformułowanie „od początku do końca sieci”. Z technicznego punktu widzenia oznacza ono kontrolę na wszystkich łączach między dostawcą treści a użytkownikiem końcowym. Posługując się przykładem, usługi specjalistyczne wideo powinny mieć zagwarantowane parametry QoS od serwera, który wysyła treści, aż do sieci ostatniej mili, tj. do gniazdka sieciowego użytkownika końcowego. Każde inne rozumienie sieci (np. jako sieć PlayStation Network do której logują się gracze) wyklucza możliwość kontroli parametrów QoS i zapewnienia odpowiedniego ich poziomu użytkownikowi końcowemu. Wynika stąd wniosek, że taką gwarancję jakości QoS mogą fizycznie zapewnić dostawcy łączności jako posiadacze infrastruktury sieciowej. Niezależnie od wersji Rozporządzenia, usługi specjalistyczne oznaczają zatem w praktyce usługi przesyłania określonych treści z określoną gwarantowaną jakością QoS (mierzonej takimi parametrami jak opóźnienie, zmienność opóźnienia – jitter – bądź współczynnik poprawnie odebranych pakietów). Rozporządzenie nie ogranicza, ani nie definiuje w żaden sposób możliwości świadczenia usług dostępu do treści bądź aplikacji na preferencyjnych warunkach, jak np. dostęp do portalu Facebook bez limitu danych. Taka usługa promocyjna będzie uznana za usługę specjalistyczną jedynie wtedy, gdy będzie świadczona z podwyższoną jakością, kontrolowaną od początku do końca sieci. Z usług specjalistycznych, zgodnie z Rozporządzeniem mogą korzystać użytkownicy końcowi, zawierając stosowne umowy z ich dostawcą łączności (tj. operatorem) bądź z dostawcą treści (np. platformy VoD, dostawcy usług w chmurze). Modele korzystania z usług specjalistycznych, w odniesieniu do łańcucha wartości w Internecie, przedstawiono na schematach 5 i 6. 110 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Schemat 5. Model korzystania z usług specjalistycznych – usługi dostarczane przez operatora Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie „Łańcuch wartości w Internecie i modele funkcjonowania rynku” oraz „The Future Of Over-The-Top Services” Schemat 6. Model korzystania z usług specjalistycznych – dostęp do sieci dostarczany przez operatora, usługi specjalistyczne sprzedawane przez dostawcę usług online. Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie „Łańcuch wartości w Internecie i modele funkcjonowania rynku” oraz „The Future Of Over-The-Top Services” Z perspektywy konsumenta, użytkownik wykupuje usługę standardowego dostępu do „otwartego” Internetu, tj. Internetu „best-effort”, w ramach której ma dostęp do różnorodnych treści i usług dostępnych w Internecie, takich jak np. materiały wideo YouTube, serwis Facebook, wirtualny dysk Google Drive. Posiadając aktywny dostęp do sieci, konsument może fakultatywnie wykupić usługę dostępu do konkretnych treści z gwarantowaną jakością. Przykładem takiej usługi może być płatna platforma wideo, z gwarantowaną stabilnością łącza i opóźnieniem pakietów nieprzekraczającym określonego poziomu61. W tym celu może skorzystać z oferty swojego operatora (Schemat 5) bądź wykupić usługę u dostawcy treści (Schemat 6). Użytkownik ze wszystkich usług (specjalistycznych i „best-effort”) może korzystać za pośrednictwem takich samych urządzeń, np. komputera/telewizora podłączonego do routera / 61 Przykład teoretyczny 111 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 gniazdka internetowego, bądź za pośrednictwem smartfona / tabletu zalogowanego w stacji bazowej. Z perspektywy dostawcy treści, w przypadku przedstawionym na Schemacie 6, będzie musiał porozumieć się z operatorem i rozliczyć z nim za zapewnienie gwarantowanej jakości łącza na odcinkach sieci między ich serwerami, a punktem dostępowym znajdującym się po stronie klienta, adekwatnie do ilości przesłanych danych. Będzie to przedmiotem transakcji pomiędzy operatorem a dostawcą treści. Praktyka taka nie jest obecnie powszechna na rynku 62. Z perspektywy operatora, model dostarczania usług specjalistycznych może opierać się na własnych treściach i własnych zasobach sprzętowych (serwerach). Wówczas operator jeszcze powinien odgrywać rolę dostawcy treści (zgodnie ze Schematem 5, powinien swoimi kompetencjami pokrywać wszystkie elementy łańcucha wartości w Internecie). Powszechniej stosowanym sposobem świadczenia usług specjalistycznych przez operatora mogą być różnorakie porozumienia z partnerami biznesowymi (model B2B2C – szerzej opisany w rozdziale 7.1). Wówczas operator będzie niejako „odsprzedawał” usługi online swoim abonentom. Różnice między wersjami Rozporządzenia w definicji usług specjalistycznych, dotyczą realizacji technicznej tych usług. W Wersji Bazowej Rozporządzenia, usługi specjalistyczne są zdefiniowane jako usługi zapewniające dostęp do określonych treści bądź aplikacji. Właściwości techniczne takiej usługi mają być kontrolowane „od początku do końca sieci”, to jest od punktu (serwera), z którego treści są przesyłane, przez całą infrastrukturę sieciową, aż do urządzenia końcowego, użytkowanego przez konsumenta. W definicji tej nie ogranicza się sposobów kontroli właściwości technicznych do konkretnych protokołów bądź konkretnych warstw sieciowych. Oznacza to, że usługi specjalistyczne mogą być na przykład przesyłane w sieci Internet, wykorzystując mechanizmy priorytetyzacji ruchu. W Wersji PE, w Poprawce 25 sankcjonuje się możliwość świadczenia usług specjalistycznych wyłącznie w ramach zamkniętych sieci. Z perspektywy realizacji technicznej, pojęcie zamkniętych sieci jest nieprecyzyjne. Zależnie od przyjętej jego interpretacji, operator, poza nałożeniem polityk zarządzania ruchem, musiałby na przykład tworzyć dla każdego klienta wydzielone logicznie sieci (np. prywatne sieci wirtualne - VPN), które mogłyby wykorzystywać te same zasoby fizyczne co „otwarty” Internet. Zamknięte sieci mogą też oznaczać wydzielone fizycznie sieci, oddzielone od publicznych zasobów Internetu63. Terminy określające kluczowe aspekty wdrażania usług specjalistycznych, które mogą nakładać niepotrzebne ograniczenia na dostawców treści i łączności bądź stwarzają wątpliwości interpretacyjne, mogą ograniczyć rozwój rynku usług specjalistycznych64. Szersze rozumienie pojęcia zamkniętych sieci, tj. także wirtualnych sieci powiązanych z aplikacjami, jak np. sieć PlayStation Network zdaje się być nieprawidłowe w kontekście braku możliwości kontroli parametrów QoS, zgodnie z analizą przeprowadzoną w pierwszej części niniejszego rozdziału. W Wersji Prezydencji, definicja jest zbliżona do tej z Wersji Bazowej. Różnica polega na jej skróceniu, poprzez usunięcie zapisu „…lub która zapewnia zdolność do wysyłania danych do określonej liczby stron lub punktów końcowych, bądź otrzymywania danych od określonej liczby Na podstawie raportu: The Future Of Over-The-Top Services, Forrester Zgodnie z definicją CISCO: http://www.cisco.com/web/learning/netacad/demos/FNSDemo1_1/ch1/1_1_1/index.html 64 Na podstawie: Technical Paper on Specialised Services and Network Traffic Management, Digital Europe, 2014 62 63 112 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 stron lub punktów końcowych”. Zapis będący istotą usług specjalistycznych - kontrola jakości dostarczania usług od początku do końca sieci – pozostaje tutaj niezmieniony. Z perspektywy rynku najbardziej pożądana jest definicja, która nie ograniczy nadmiernie możliwości tworzenia nowych usług. Ponieważ rynek usług o podwyższonej jakości jeszcze właściwie nie istnieje65, trudno jest przewidzieć wszystkie ścieżki jego rozwoju. 7.3 Wpływ na operatorów telekomunikacyjnych Zapisy Rozporządzenia dotyczące możliwości sankcjonowania usług specjalistycznych mają wpływ na model działania operatorów telekomunikacyjnych, w tym zarówno na uzyskiwane i prognozowane przychody, jak i na ponoszone koszty operacyjne. W efekcie stworzone otoczenie regulacyjne i zmiany w wielkości przychodów i kosztów wpłyną na inwestycje w sieć. Należy zaznaczyć, że skala tego wpływu jest trudna do dokładnego określenia. Zależy bowiem od zachowań klienckich, a więc od popytu na nowe usługi oraz reakcji graczy rynkowych (tj. przede wszystkim operatorów telekomunikacyjnych i dostawców OTT), którzy przygotują oferty tak aby maksymalizować zyski, mogąc jednocześnie skutecznie konkurować. Z jednej strony bowiem przewidywany jest wzrost zapotrzebowania na usługi wideo, a także na usługi wideo z wyższą niż dotąd rozdzielczością (Ultra HD). Można zakładać, że operatorzy wobec zwiększającego się wolumenu ruchu będą i tak inwestować w infrastrukturę, przybliżając się do celów postawionych w Europejskiej Agendzie Cyfrowej. Z drugiej jednak strony, niewiadomą jest, jak szybko rozwinie się potrzeba dokupowania usług specjalistycznych o podwyższonej jakości i ile de facto klienci będą w stanie za nie zapłacić. Potencjalne przychody z tych dodatkowo płatnych usług miałyby wpływ na działalność operatorów. Niniejszy rozdział wyjaśnia w sposób opisowy mechanizmy, jakie potencjalnie zajdą na rynku po wprowadzeniu Rozporządzenia. Analizowane zapisy Wersja Bazowa: artykuł 2 pkt. 15 - zdefiniowanie usług specjalistycznych jako tych, których właściwości techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. Definicja nie obejmuje usług stosowanych jako substytut dostępu do Internetu, nie przywołuje, ani nie wpływa na stosowanie sieci CDN (Content Delivery Networks). artykuł 23 ust. 2 - zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości. W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających. artykuł 23 ust. 5 – określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem oraz przypadki zezwalające na ich zastosowanie. Treść zapisu zakłada jednakowe traktowanie równorzędnych rodzajów ruchu w przypadku zastosowania takich narzędzi. Źródło: Dokument BEREC’s comments on the ETNO proposal for ITU/WCIT or similar initiatives along these lines; http://berec.europa.eu/files/document_register_store/2012/11/BoR_(12)_120_BEREC_on_ITR.pdf 65 113 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 artykuł 24 ust. 1 – jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich, i narzędzia monitorowania usług. artykuł 26 ust. 2 – umowa użytkownika z operatorem musi zawierać zdefiniowane parametry jakości dostępu do Internetu. Wersja PE: artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet). artykuł 23 ust. 5 – w Poprawce 30 zmodyfikowano dopuszczalne wykorzystanie przez operatorów narzędzi zarządzania ruchem, wymagając równego traktowania ogółu ruchu, a nie równorzędnych jego rodzajów. artykuł 24 ust. 1 – w Poprawce 55 nałożono na operatorów obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź blokujących ruch). Wersja Prezydencji: artykuł 23 ust 5 – wprowadzono zapis umożliwiający blokowanie przez operatorów, na życzenie klienta, treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników; artykuł 26 ust. 2 – zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika. Wpływ na przychody operatorów i bazę kliencką Rozszerzenie ofert o usługi dostępu do treści z gwarancją jakości (zgodnie z art. 23 ust. 2, zawartym we wszystkich wersjach Rozporządzenia) może przynieść dodatkowe źródła przychodów. Będą one z jednej strony pochodzić bezpośrednio od abonentów66, z drugiej – od dostawców treści. Obecny stan rynku i prognozy wskazują niewielki udział usług o wartości dodanej (definicja w rozdziale 7.1) w strukturze przychodów operatorów – poniżej 5% zarówno wśród operatorów mobilnych jak i stacjonarnych. W przypadku operatorów mobilnych, niewielka jest również obecna i prognozowana dynamika zmian tego udziału (Wykres 9). Dynamika ta jest nieco większa w przypadku operatorów stacjonarnych, lecz nie prognozuje się żadnego skoku w przychodach (Wykres 10). Rynek polski (zarówno usług stacjonarnych jak i mobilnych) nie jest odmienny od rynków europejskich oraz rynku Stanów Zjednoczonych w obszarze usług o wartości dodanej. Do 2017 roku nie przewiduje się też w żadnym przypadku przekroczenia wartości 5% całkowitych przychodów. Przedstawione wykresy nie uwzględniają bezpośrednio do prawnego usankcjonowania usług specjalistycznych, natomiast należy zauważyć, że obecne prawo w Polsce i w większości krajów europejskich nie ogranicza ich stosowania. Sam fakt ich Treść Art. 23 ust.2 Rozporządzenia w wersji oryginalnej brzmi: „Użytkownicy końcowi mają również swobodę zawierania z dostawcami łączności elektronicznej dla ludności (…) umów dotyczących świadczenia usług specjalistycznych o podwyższonej jakości” 66 114 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 usankcjonowania nie zmieni zatem portfeli usług operatorów a w konsekwencji struktury w ich przychodach. Biorąc pod uwagę te fakty, jak również opisaną w rozdziale 4 silną pozycję klienta (szczególnie na rynku mobilnym), można wnioskować, iż usługi o wartości dodanej a więc również usługi specjalistyczne będą raczej przynosić operatorom wartość lojalizacji, tj. utrzymywania klientów, niż stanowić znaczące źródło przychodów. W praktyce, usługi te mogą być dołączane do abonamentów jako element promocji i wraz z innymi środkami takimi jak np. rabaty, poszerzony zakres usług względem oferty standardowej, czy atrakcyjne ceny urządzeń, przekonywać klienta o pozostaniu w danej sieci. Wykres 9. Udział przychodów z usług o wartości dodanej w całkowitych przychodach operatorów mobilnych Źródło: Opracowano na podstawie raportu OVUM „Understanding How Telcos Innovate” Wykres 10. Udział przychodów z usług o wartości dodanej w całkowitych przychodach operatorów mobilnych Źródło: Opracowanie KPMG na podstawie danych Analysys Mason 115 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Należy zaznaczyć, iż większa lojalność klienta oznacza zmniejszenie współczynnika odejść (churn). Przekłada się to pośrednio na oszczędności operatorów, z uwagi na fakt, iż koszt pozyskania nowego klienta jest około ośmiokrotnie wyższy niż utrzymania obecnego67. Drugą korzyścią dla operatorów, wynikającą z posiadania lojalnych klientów, jest łatwiejsze prognozowanie przychodów (jako że znają historię płatności i zachowań swoich klientów) oraz efektywniejsze dopasowanie ofert. Argumenty te przemawiają za tezą, że usługi specjalistyczne znajdą prawdopodobnie szerokie zastosowanie jako narzędzia lojalizacji. Istotny jest też fakt, iż klienci postrzegają operatorów jako dostawców usług łączności, a nie dostawców treści bądź aplikacji. Przykładowo, operator Vodafone68 podjął próbę wejścia na rynek dostawców OTT, wprowadzając aplikację Message+, będącą substytutem tradycyjnych usług wiadomości tekstowych i multimedialnych. Aplikacja, którą można ściągnąć w sklepie Google Play, osiągnęła milion pobrań, co jest wartością niewielką w porównaniu do aplikacji dostarczanych przez innych graczy na rynku (jak np. WhatsApp). Wynika to przede wszystkim z faktu, że rynek dostawców OTT wyszedł z fazy wczesnego rozwoju. Na rynku działają rozpoznawalni gracze (np. Google, Facebook, YouTube, Netflix), podczas gdy operatorzy są wciąż kojarzeni z dostarczaniem usług łączności elektronicznej, a nie treści. Operatorzy mogą zatem wchodzić w partnerstwa z dostawcami treści i oferować klientom usługi partnerów w ramach promocji. Takie partnerstwa są już obecne na rynku – przykładowo, w Polsce T-Mobile oferuje dostęp do wybranych treści TVP w usłudze TVP Stream69, a Plus – dostęp do materiałów VoD na platformie Ipla70. W przypadku operatorów stacjonarnych, usługi specjalistyczne mogłyby posłużyć do pozyskiwania nowych klientów przez operatorów alternatywnych, co wynika z faktu, iż operatorzy alternatywni mają presję poszerzania bazy klienckiej. Kwestią otwartą pozostaje jednak stworzenie takich produktów hurtowych, które umożliwią im kontrolowanie jakości technicznej przesyłanych usług71. Możliwości pozyskiwania nowych klientów przez operatorów alternatywnych za pomocą usług specjalistycznych mogą być zatem ograniczone. Jakkolwiek, usługi specjalistyczne stwarzają szansę dla operatorów na stworzenie substytutu usługi telewizji. Do tej pory operatorzy stacjonarni nie byli kojarzeni z dostawcami usług telewizji, pomimo jej obecności w ofercie. Dużo lepiej radzą sobie na tym polu operatorzy kablowi, posiadający doświadczenie w świadczeniu usług telewizyjnych oraz zbudowaną markę. Nic nie stoi na przeszkodzie natomiast, aby operator zasiedziały oferował – analogicznie do operatorów mobilnych w przyszłości – usługi specjalistyczne jako narzędzie lojalizujące, tj. powstrzymujące odpływ klientów. Drugim potencjalnym źródłem przychodów, określonym na wstępie niniejszego rozdziału, są wzajemne umowy operatorów z dostawcami treści. Dostawcy treści najczęściej nie są właścicielami ani zarządcami infrastruktury telekomunikacyjnej, wykorzystywanej do świadczenia ich usług. W związku z tym transmisja przesyłanych przez nich danych przebiega Źródło: Stachowicz-Stanusch Agata, Stanusch Maciej, CRM. Przewodnik dla wdrażających, Placet, Warszawa 2007 68 Źródło: Raport OVUM OTT Communication Strategies: Vodafone Message+ 69 Źródło: http://www.t-mobile-trendy.pl/artykul,7000,tvp_stream__darmowa_telewizja_w_twojej_kieszeni,aplikacje_i_gry,229.html 70 Źródło: http://plusstore.plus.pl/video/ipla 71 Problem ten opisano w dalszej części rozdziału – Wpływ na koszty wejścia operatorów na nowy rynek i model drabiny inwestycyjnej 67 116 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 poza ich kontrolą. Nie są zatem w stanie bez porozumienia z operatorem zagwarantować klientom transmisji dostarczanych przez nich treści z określoną jakością. Ta z kolei może być pożądana szczególnie w przypadku specyficznych usług72. Istotne są prognozy wzrostu zapotrzebowania na usługi HD wideo, wideokonferencje bądź narzędzia w chmurze, dostarczane z gwarantowanym poziomem jakości QoS73 74. Skala wzrostu przychodów operatorów pochodzących od partnerów – dostawców treści jest silnie zależna od wzrostu określonych w niniejszym akapicie potrzeb i obecnie jest trudna do określenia. Postrzeganie wpływów od dostawców treści jako znaczącej części przychodów w perspektywie krótko- i średnioterminowej jest jednak ryzykowne. Dostawcy treści niejednokrotnie przejawiają pogląd, iż problemy użytkowników z jakością powinny zostać rozwiązane przez wykupienie abonamentu z większą przepływnością zamiast udzielania gwarancji na jakość QoS75. Należy jednak zauważyć, że sam dostęp do wyższej przepływności nie zagwarantuje jakości mierzonej takimi parametrami jak opóźnienie, zmienność opóźnienia (jitter) bądź współczynnik poprawnie odebranych pakietów. Mogą się zdarzać sytuacje, w których klient posiadający Internet z bardzo wysoką przepływnością (rzędu kilkudziesięciu Mbit/s), będzie – przykładowo – doświadczać opóźnień bądź zacinania się materiałów wideo. Wówczas usługi specjalistyczne będą mogły zagwarantować podobne doświadczenie użytkownikowi końcowemu, co tradycyjna usługa telewizji. Jakkolwiek, warunkiem zaistnienia strumienia przychodów od dostawców treści do dostawców łączności, jest dostrzeżenie przez dostawców treści wartości w oferowaniu klientom końcowych usług specjalistycznych. Ta z kolei jest uwarunkowana istnieniem faktycznych potrzeb klientów na korzystanie z takich usług i gotowością klientów do zapłacenia większej kwoty / dopłacenia za usługę z gwarantowaną jakością. Potrzeba korzystania z usług z gwarantowaną jakością może pojawiać się szczególnie tam, gdzie poziom konkurencji jest niski (średnie, małe miasta i tereny wiejskie). W aglomeracjach bowiem, możliwy jest scenariusz, w którym operatorzy będą utrzymywać wysoki poziom jakości łącza w obawie przed utratą klientów. Wówczas, wykupienie samej usługi dostępu do Internetu może gwarantować taki poziom transmisji, że niepotrzebne będą dodatkowe gwarancje jakości. W konsekwencji, usługi specjalistyczne mogą mieć umiarkowane bądź niewielkie zastosowanie. Analizując różnice wpływu Rozporządzenia w zależności od jego wersji, Wersja Bazowa oraz Wersja Prezydencji w Artykule 23 ust. 2 nie zabraniają w żaden sposób świadczenia usług specjalistycznych za pośrednictwem otwartej sieci Internet. Wdrożenie ich w taki sposób polega na nałożeniu odpowiednich polityk zarządzania ruchem, tj. nadania priorytetów odpowiednim klasom ruchu76 bądź poszczególnym usługom. Wersja PE, zgodnie z poprawką 25 do art. 2 pkt 15, ogranicza możliwość świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych sieci (wyjaśnienie znajduje się w rozdziale 7.2). Ograniczanie operatorom sposobów realizacji usług specjalistycznych do wydzielonych logicznie lub fizycznie sieci77 może zahamować rozwój tych usług. Efektem będzie wówczas zmniejszenie przychodów operatorów z tytułu usług specjalistycznych, w porównaniu do potencjalnych przychodów osiąganych po przyjęciu Na podstawie raportu OVUM The Future of Over-The-Top Services Źródło: Raport OVUM The Future of Over-The-Top Services, raport Cisco Visual Networking Index 74 QoS – ang. Quality of Service – poziom jakości dostarczania usług, mierzony określonymi parametrami transmisji; 75 Źródło: Raport OVUM The Future of Over-The-Top Services 76 Przez klasę ruchu rozumie się wszystkie usługi jednego rodzaju. Protokół IP teoretycznie umożliwia utworzenie 64 klas ruchu. Od operatora zatem zależy klasyfikacja. Możliwa jest zatem klasyfikacja wideo, głos, dane, bądź bardziej szczegółowa – np. w ramach wideo usługi UHD, usługi VoD itd. 77 Termin zamkniętych sieci nie definiuje precyzyjnie sposobu ich realizacji – rozwinięcie znajduje się w rozdziale 7.2 w sekcji Definicja usług specjalistycznych z perspektywy łańcucha wartości w Internecie. 72 73 117 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Wersji Bazowej bądź Wersji Prezydencji. Wersje te nie definiują konieczności wydzielenia logicznego bądź fizycznego sieci, za pośrednictwem których świadczone mają być usługi, a więc pozostawiają operatorom dowolność ich technicznej realizacji. Należy równocześnie zaznaczyć, że pozostawienie tej dowolności nie wpłynie negatywnie na interesy konsumentów, skoro jakość Internetu „best-effort” będzie chroniona regulacyjnie. Wersja Bazowa Rozporządzenia zawiera zapis gwarantujący dostawcom treści i operatorom swobodę w zawieraniu wzajemnych umów dotyczących przesyłania określonej ilości danych z określoną jakością. Wersja PE i Prezydencji nie definiuje, lecz także nie ogranicza w żaden sposób, możliwości zawierania takich umów, co oznacza, że zasady rozliczeń między użytkownikiem, dostawcą treści a operatorem telekomunikacyjnym zostanie uregulowany przez mechanizmy wolnorynkowe. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż kwestia zawierania umów między operatorem a dostawcą OTT nie wymaga regulacji – dla operatorów właśnie takie umowy mają potencjał stworzenia nowego źródła przychodów. Nie istnieją więc przesłanki, dla których operatorzy mieliby ograniczać rozwój rynku usług specjalistycznych w przedstawionym modelu. W każdej wersji Rozporządzenia artykuł 23 ust. 2 zawiera zapis zastrzegający brak wpływu usług specjalistycznych na jakość Internetu „best-effort”. W celu przestrzegania tego zapisu, konieczne będzie posiadanie infrastruktury, umożliwiającej przeniesienie wszystkich rodzajów ruchu. W związku z tym operatorzy, posiadający duże sieci, charakteryzujące się dużymi wolnymi pojemnościami będą w lepszej pozycji do świadczenia usług specjalistycznych przy zachowaniu odpowiedniej jakości Internetu „best-effort”, niż operatorzy, w sieciach których już obecnie dochodzi do przeciążeń. Reasumując, szansą zwiększenia przychodów dla operatorów są przede wszystkim wpływy od dostawców treści (dostawców usług online) świadczących usługi specjalistyczne bezpośrednio użytkownikom końcowym, zgodnie z modelem przedstawionym w rozdziale 7.1. Dominantą rozważań wpływu na operatorów będą zatem wzajemne umowy między dostawcami treści a dostawcami łączności, służące dostarczaniu usług specjalistycznych użytkownikom końcowym. Analizując obecny stan rynku, a także dotychczasowe przykłady dostarczania usług treści bezpośrednio przez operatorów, można wysnuć tezę, że operatorzy będą wykorzystywać usługi specjalistyczne jako narzędzia lojalizacji klientów. Skala zwiększenia przychodów będzie zależna od: presji konkurencyjnej na rynku, zmian preferencji i gotowości klientów do płacenia dodatkowo za usługi specjalistyczne, dynamiki zmian zachodzących na rynku usług telekomunikacyjnych oraz rynku dostawców treści, możliwości technicznych posiadanej sieci, przyjętej ostatecznie wersji Rozporządzenia. Wpływ na koszty operacyjne Zgodnie z artykułem 24 ust.1 Rozporządzenia we wszystkich jego wersjach, „krajowe organy regulacyjne uważnie monitorują (…) stałą dostępność niedyskryminacyjnych usług dostępu do Internetu na poziomie jakości odpowiadającym postępowi technologicznemu i nieograniczanych przez usługi specjalistyczne”. Równocześnie, regulator może nałożyć na operatorów wymagania dotyczące minimalnej jakości oferowanych usług (zgodnie z art. 24 ust. 2). Zapis ten pozornie stwarza ryzyko, że regulator nałoży na operatorów obowiązek dostarczania usług na 118 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 poziomie, który będzie wymagał zwiększenia inwestycji w sieć, nieprzekładających się na większe przychody z usług. Należy jednak wziąć pod uwagę, że rolą regulatora jest obrona interesów konsumentów i takie działanie jest w pełni uzasadnione. Nie można równocześnie zakładać, że wymogi dotyczące minimalnej jakości będą godzić w interesy operatorów, jako że istotną rolą regulatora jest zapewnienie zrównoważonego rozwoju konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. Ważne ryzyko niesie natomiast Wersja PE, w której zgodnie z Poprawką 55 do omawianego Artykułu, operatorzy będą musieli raportować każdorazowo o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem oraz jednocześnie umieszczać w umowach gwarancje minimalnej przepływności usługi dostępu do Internetu. W porównaniu do scenariusza rozwoju rynku na obecnych zasadach, a także scenariuszy rozwoju rynku w oparciu o Wersję Bazową bądź Prezydencji, wzrosną koszty operacyjne działań w zakresie utrzymania sieci i dostarczania usług, w celu rzetelnego monitorowania i raportowania. Bez obowiązku składania raportów, wzrost kosztów operacyjnych będzie mniejszy. Według głównego ekonomisty brytyjskiego regulatora rynku telekomunikacyjnego „interwencja regulacyjna bardzo często oznacza nałożenie takich obowiązków, które mogą w najlepszym wypadku zmienić, zniekształcić bądź zredukować, a w najgorszym – wyeliminować bodźce do inwestycji i wpierania innowacji”78. O ile zapewnienie ex-ante ochrony Internetu „best-effort” wydaje się koniecznie, o tyle zbyt intensywne działanie regulatora może znacząco obniżyć postrzeganie zwrotu z inwestycji przez operatorów. Alternatywą dla proponowanych rozwiązań jest brak regulacji w zakresie Internetu „besteffort” i usług specjalistycznych. Przyjęcie takiego scenariusza, a więc potencjalnie wyeliminowanie ryzyk określonych przez Ofcom, nie jest jednak całkowicie zasadne. Zważywszy na fakt, iż w Europie występują zachowania dyskryminujące pewne rodzaje ruchu (np. rynek brytyjski i francuski, opisane w rozdziale 7.2), nałożenie wymogów dotyczących niedyskryminacji wydaje się – przynajmniej w perspektywie krótkoterminowej – konieczne. Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko rezygnacji z regulacji jest – szczególnie w Polsce – charakterystyka penetracji usługami stacjonarnego dostępu do Internetu. Zgodnie z analizą przedstawioną w rozdziale 5, w Polsce istnieją silnie konkurencyjne rynki w aglomeracjach miejskich, natomiast na terenach o mniejszej gęstości zaludnienia konkurencja jest wciąż słabsza lub nawet występuje wykluczenie cyfrowe79. Zasadność ochrony Internetu „best-effort” w obliczu wykluczenia cyfrowego może wydawać się nieoczywista. Można się bowiem zastanawiać, czy z perspektywy tego problemu, nie jest korzystniejsze dla społeczeństwa stworzenie ofert Internetu o ograniczonym dostępie, lecz w niższej cenie. Wówczas użytkownicy potencjalnie mogliby mieć zablokowany dostęp do części usług (np. VoIP, usługi wideo i P2P generujące znaczne wolumeny ruchu – analogicznie do zjawiska obecnego na rynku francuskim – patrz rozdział 7.1). Mogliby oni korzystać z podstawowych internetowych narzędzi aktywizujących cyfrowo, jak np. poczta, portale informacyjne bądź usługi e-administracji. Należy jednak zauważyć, że ceny usług nie są głównym powodem niekorzystania z Internetu (21,9% gospodarstw nieposiadających dostępu do Internetu)80. Najistotniejsze bariery to brak motywacji (tj. brak faktycznych potrzeb) oraz brak odpowiednich umiejętności (odpowiednio Na podstawie: Net neutrality in Netherlands: Dutch solution or Dutch disease? http://www.biznes.newseria.pl/news/kpmg_w_polsce_mamy_do,p1890562500 80 Źródło: „Program operacyjny Polska cyfrowa na lata 2014-2020; wersja 4.0”, 5 grudnia 2013; 78 79 119 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 64,9% i 35,8% gospodarstw nieposiadających dostępu do Internetu81). Ograniczenie wachlarza usług dostępnych w Internecie dla części społeczeństwa nie będzie sprzyjało wytwarzaniu nowych potrzeb. Przykładowo, aplikacje VoIP mogą być dobrym rozwiązaniem dla rodzin, których członkowie wyemigrowali. Rozwijający się rynek internetowych usług wideo (patrz sekcja „Rozwój wachlarza usług detalicznych” w niniejszym rozdziale), może natomiast stanowić bodziec do korzystania z Internetu jako substytutu bądź alternatywy dla tradycyjnej telewizji. Wychodząc zatem z założenia, że w alternatywnym rozwiązaniu, blokowane mogłyby być usługi de facto motywujące do korzystania z Internetu, zaspokajające potrzeby komunikacji i rozrywki, należy uznać rozwiązanie to za niewłaściwe z perspektywy problemu wykluczenia cyfrowego. Dodatkowo, należy zauważyć, że motorem napędowym Internetu była dotąd jego otwartość. Blokowanie pewnych treści oznaczałoby umniejszenie tych zalet Internetu, które stanowiły o jego wzroście i generowały nowe potrzeby społeczne.82 Proponowana w Rozporządzeniu ochrona Internetu „best-effort” oraz zasady niedyskryminacji jest zatem uzasadniona. Ochrona jakości „best-effort” jest w związku z powyższym wskazana najpewniej w perspektywie krótko- i średnioterminowej, a więc w czasie, w którym: po pierwsze będą istnieć obszary dotknięte problemem wykluczenia cyfrowego oraz te charakteryzujące się niskim poziomem konkurencji na rynku usług stacjonarnego dostępu do Internetu, po drugie – nie jest jednoznaczne, w jaki sposób operatorzy zarządzaliby ruchem, rozwijając rynek usług specjalistycznych o podwyższonej jakości w środowisku pozbawionym regulacji w tym zakresie. W perspektywie długoterminowej konieczne jest badanie stanu rynku pod względem poziomu konkurencji penetracji usługami dostępu do Internetu i rozważanie jego deregulacji tam, gdzie stan rynku to uzasadnia. Powinno to mieć na celu zdejmowanie z operatorów nadmiernych obowiązków, zwiększających koszty operacyjne a tym samym obniżające potencjalny zwrot z inwestycji. Dane za rok 2013, źródło: GUS. Na podstawie oficjalnego stanowiska Komisarz FCC, w debacie o neutralności sieci w USA: Concurring Statement Of Commissioner Jessica Rosenworcel 81 82 120 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Inwestycje w sieć Zgodnie z art. 23 ust. 2, regulacja nakłada na operatorów obowiązek utrzymywania Internetu „best-effort” w jakości niepogorszonej przez usługi specjalistyczne. W przypadku stosowania praktyk degradacji ruchu, usługi specjalistyczne nie mogą być traktowane priorytetowo (art. 23 ust. 5). W związku z tym, klienci korzystający z usług specjalistycznych, a zatem płacący dodatkowo za wyższą jakość łącza, mieliby podstawy do reklamacji bądź zerwania umowy (w zależności od umieszczonych w niej zapisów), gdyby ich usługa premium działała regularnie na takich samych zasadach jak Internet „best-effort”, ze względu na regularnie występujące przeciążenia w sieci operatora. W związku z tym, operatorzy, będą musieli najpierw ocenić, czy ich infrastruktura jest przygotowana do realizacji usług specjalistycznych, to znaczy czy jej obecny stan i stopień wykorzystania nie niesie wysokiego ryzyka występowania regularnych przeciążeń. W przeciwnym wypadku, konieczne będzie dokonanie inwestycji w sieć. Decyzje inwestycyjne są podejmowane zgodnie z mechanizmem oceny opłacalności inwestycji, na podstawie jej wartości bieżącej netto (NPV). Oszacowywane są wymagane koszty inwestycyjne, inkrementalne koszty operacyjne oraz strumień przychodów generowanych przez analizowaną inwestycję w założonej perspektywie czasu. Podstawą dla oszacowania przychodów będą prognozy wzrostu ruchu (w tym prognozy wzrostu zapotrzebowania na usługi specjalistyczne). Skala inwestycji będzie zatem zależna pośrednio od rozwoju rynku dostawców treści, bo to właśnie treści multimedialne będą generowały największy ruch 83. Przeanalizowany w poprzedniej sekcji niniejszego rozdziału potencjalny wzrost kosztów operacyjnych, wynikający z zastosowania regulacji stwarza z kolei ryzyko negatywnego wpływu na wartość wskaźnika NPV. Obecnie, jest zbyt wcześnie na obserwowanie wpływu regulacji neutralności sieci i usług specjalistycznych na inwestycje, na podstawie doświadczeń z innych rynków. Należy przypomnieć, że najwcześniej wprowadzone regulacje przyjęto w 2011 roku w Holandii, natomiast wpływ na inwestycje rozpatruje się w perspektywie długoterminowej (ze względu na ich skalę i znaczące koszty). Można jedynie posłużyć się opiniami w debacie o neutralności sieci. W Wielkiej Brytanii, w oficjalnej strategii cyfrowej określono neutralność sieci jako „barierę dla inwestycji”84; w związku z tym umożliwiono operatorom eksperymentowanie z narzędziami zarządzania ruchu (rozdział 7.1). Obecnie Ofcom raportuje o pierwszych pozytywnych wpływach decyzji o przyzwoleniu operatorom na eksperymentowanie z narzędziami zarządzania ruchu i wprowadzaniu zmian w dotychczasowych modelach biznesowych – operatorzy stacjonarni BT oraz Virgin zmodernizowali swoją sieć dostępową, zwiększając przepustowość dostępną dla użytkowników końcowych (czyli w tzw. sieci „ostatniej mili”)85. W USA, prezydent Barack Obama opowiedział się za objęciem ściślejszą regulacją rynku usług dostępu do Internetu, chroniąc neutralność sieci. Przedstawiciele operatorów Comcast i Verizon twierdzą, że ścisła regulacja rynku i usankcjonowanie zasady neutralności sieci Na podstawie Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast 2013–2018 Na podstawie dokumentu Digital Britain, odpowiednie fragmenty dostępne pod adresem: http://www.netcompetition.org/investing/britain-rejects-net-neutrality-as-investment-barrier-for-next-generationbroadband-networks 85 Źródło: notatka prasowa ze strony Regulatora brytyjskiego: http://media.ofcom.org.uk/speeches/2014/understanding-the-regulatory-landscape/ 83 84 121 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 wywrze negatywny wpływ na planowane inwestycje86. Głos operatora AT&T w sprawie neutralności przedstawiał się początkowo nieco inaczej – jako że dotychczasowe inwestycje w sieć przeprowadzono zgodnie z zasadą otwartego Internetu, nie ma przesłanek, aby sankcjonowanie neutralności sieci miało ograniczyć przyszłe inwestycje87. Po ogłoszeniu stanowiska prezydenta w sprawie neutralności sieci, ogłoszono natomiast wstrzymanie dotychczasowych inwestycji AT&T w sieć. Biorąc pod uwagę stan infrastruktury w Polsce (patrz rozdział 4), Polska plasuje się wokół średniej unijnej pod względem stanu rozwoju infrastruktury mobilnej (przy czym istnieje pewna dysproporcja między infrastrukturą na wsiach i w miastach), natomiast poniżej średniej w przypadku infrastruktury szerokopasmowego dostępu stacjonarnego. Przyspieszenie inwestycji w sieć jest zatem istotne w świetle celów postawionych przez Europejską Agendę Cyfrową. Reasumując, regulacja ma szansę przyspieszyć inwestycję w sieć, jako że nakłada na operatorów obowiązek ochrony jakości „best-effort”. Rozważając rozwiązanie alternatywne, to jest brak regulacji, większe byłoby ryzyko postępującego obniżania jakości Internetu „best-effort” i takie zarządzanie ruchem, które stwarza dysproporcje między jakością standardową a podwyższoną88 (jako że usługi o podwyższonej jakości mogą generować większy przychód na użytkownika) oraz w konsekwencji odkładanie decyzji o inwestycji w infrastrukturę. Wpływ na koszty wejścia operatora na nowy rynek oraz model drabiny inwestycyjnej Główne bariery wejścia na rynek nowego operatora przedstawiono w rozdziale 5.3, a są to: konieczność posiadania / dzierżawy ogólnopolskiej sieci (za pośrednictwem której świadczone będą usługi), stworzenie rozpoznawalnej marki, posiadanie bazy klientów, uzyskanie rezerwacji częstotliwości (w przypadku operatorów mobilnych). Możliwość świadczenia usług specjalistycznych, nie posiada istotnego wpływu na wymienione bariery, także na barierę posiadania bazy klientów. Mało prawdopodobny jest bowiem scenariusz, w którym dostawca OTT będzie oferował usługi podwyższonej jakości tylko z jednym, nowym dostawcą łączności. Wynika to z filozofii działania dostawców OTT, która opiera się o zasadę otwartego Internetu oraz ich pozycji w łańcuchu wartości w Internecie. Oznacza to, że dostawcy treści chcą przede wszystkim docierać do jak najszerszego grona użytkowników ze swoimi usługami, za pośrednictwem ogólnodostępnej sieci Internet89. Źródła: http://www.lightreading.com/services/broadband-services/obama-backs-net-neutrality-stuns-industry/d/did/711970 http://www.politicususa.com/2014/11/10/obama-pushes-comcast-verizon-urging-strong-fcc-action-net-neutrality.html 87 Źródło: http://publicpolicy.att.com/att-open-internet-policy-statement 88 Na podstawie: Net neutrality in the Netherlands: Dutch solution or Dutch disease? 89 Pierwszy przykład ścisłej współpracy dostawcy OTT z operatorem, tj. Netflix-Comcast w Stanach Zjednoczonych, jest współpracą dwóch znaczących graczy; szerszy opis współpracy znajduje się w rozdziale 7.1. 86 122 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Obowiązki regulacyjne natomiast oraz zasada niedyskryminacji, negatywnie wpływają na postrzeganie zwrotu z inwestycji90. Nowy operator nie będzie bowiem mógł blokować bądź spowalniać usług generujących duże wolumeny ruchu (np. usługi P2P), ani usług kanibalizujących jego przychody z usług głosowych i tekstowych. Infrastruktura sieciowa takiego operatora powinna także być w stanie obsłużyć ruch „best-effort” oraz ruch pochodzący z usług specjalistycznych, aby nie dochodziło w niej do regularnych przeciążeń (przeciążenia wówczas groziłyby niezadowoleniem przede wszystkim klientów korzystających z usług specjalistycznych). Regulacja może mieć także wpływ na cały istniejący model drabiny inwestycyjnej. Model ten zakłada rozwój od operatora posiadającego ograniczoną infrastrukturę, korzystającego z usług hurtowych (odpowiednio w kolejności WLR – hurtowa sprzedaż abonamentów i / lub BSA – hurtowy dostęp szerokopasmowy, LLU – uwolnienie pętli abonenckiej) do operatora posiadającego własną infrastrukturę telekomunikacyjną (w segmencie szkieletowym, dystrybucyjnym oraz dostępowym – sieć ostatniej mili). Stworzenie hurtowych odpowiedników dla usług specjalistycznych może się okazać trudne w realizacji, ze względu na potencjalnie nieograniczony katalog przyszłych usług specjalistycznych. Przykładowo, katalogi usług w chmurze i usług wideo, w których można upatrywać główne zastosowanie usług specjalistycznych, rozwijają się od wejścia na rynek i obecnie wykraczają poza podstawowe ich typy91 (tj. IaaS, SaaS, PaaS92 w przypadku usług przetwarzania w chmurze oraz VoD w przypadku wideo). Tworzone dla takiego otwartego zbioru usług gwarancje jakości QoS, także mogą odnosić się do różnych parametrów transmisji, stąd katalog usług specjalistycznych jest niemożliwy do zdefiniowania w zamkniętych ramach. Może zatem zaistnieć sytuacja, w której to głównie operator zasiedziały (jako posiadacz największej infrastruktury sieciowej) będzie mógł czerpać korzyści finansowe wynikające z rozwoju rynku usług specjalistycznych. Korzyści te mogą przekładać się na rozwój i poprawę jakości posiadanej przez niego infrastruktury. Istnieje zatem ryzyko wzrostu dysproporcji pomiędzy operatorem infrastrukturalnym a operatorami świadczącymi usługi w oparciu o dostęp hurtowy. Jednakże z pomocą może w tej sytuacji przyjść wprowadzenie dostępu hurtowego VULA o gwarantowanej jakości, zapewniającego kanał komunikacji pozwalający na świadczenie usług specjalistycznych operatorom alternatywnym na poziomie równorzędnym z operatorem zasiedziałym. Reasumując, regulacja może potencjalnie negatywnie wpłynąć na koszty wejścia nowego operatora na rynek, a zwłaszcza na jego postrzeganie zwrotu z inwestycji. Drugim ryzykiem, jakie niesie ze sobą Rozporządzenie jest umocnienie się operatora zasiedziałego – jako właściciela infrastruktury – względem operatorów alternatywnych. Może ono zostać zniesione poprzez wprowadzenie dostępu hurtowego VULA. Zgodnie z wnioskami zawartymi w sekcjach Wpływ na koszty operacyjne oraz Inwestycje w sieć, znajdującymi się w niniejszym rozdziale 91 Rozwój rynku usług w chmurze i usług wideo opisano w rozdziale 8.5.1 92 IaaS – Infrastruktura jako usługa, SaaS – Oprogramowanie jako usługa, PaaS – Środowisko programistyczne jako usługa; 90 123 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 7.4 Wpływ na dostawców treści Sieć Internet od początku istnienia cechuje się możliwością świadczenia za jego pośrednictwem usług bez ponoszenia kosztów innych niż za przyłączenie do sieci. Z przywileju tego korzystają zarówno mali dostawcy, jak i globalne korporacje działające w sektorze OTT. Często pojawia się pogląd, że zasada neutralności sieci wspiera innowacyjność i możliwości konkurowania małych firm z dużymi graczami93. Zapisy, które odnoszą się do jej definicji oraz regulujące zasady świadczenia usług specjalistycznych, mają bezpośredni wpływ na rozwój rynku dostawców treści. Analizowane zapisy Wersja Bazowa oraz Wersja Prezydencji: artykuł 2 pkt. 15 - zdefiniowanie usług specjalistycznych jako tych, których właściwości techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. Definicja nie obejmuje usług stosowanych jako substytut dostępu do Internetu, nie przywołuje, ani nie wpływa na stosowanie sieci CDN (Content Delivery Networks). artykuł 23 ust. 2 - zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości. W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających Wersja PE: artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet). artykuł 2 pkt 12 – W Poprawce 23 wprowadzono definicję neutralności sieci, nieobecną w wersji oryginalnej Rozporządzenia. Wpływ na możliwości konkurowania nowych przedsiębiorstw z przedsiębiorstwami już funkcjonującymi na danym rynku W przypadku rynku dostawców treści, nowe przedsiębiorstwa muszą pokonać szereg barier utrudniających im wejście na rynek. Należą do nich: pozycjonowanie aplikacji i usług w silnikach wyszukiwania w Internecie; pozycjonowanie aplikacji i usług w sklepach z usługami, takich jak np. Google Play, AppStore; dotarcie do szerokiej grupy odbiorców poprzez media społecznościowe i współpracę z operatorami; możliwości świadczenia usług na takim samym poziomie jakości, jak globalni gracze. Na podstawie: Net neutrality in Netherlands: Dutch solution or Dutch disease? Oraz raportu OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry 93 124 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Na wstępie, należy zwrócić uwagę, że potencjalne bariery wynikające z faktu usankcjonowania usług specjalistycznych, przedstawione w niniejszym rozdziale, są tylko częścią barier, z jakimi zmagają się dostawcy treści i aplikacji wchodzący na rynek. Globalne przedsiębiorstwa mogą zapewnić sobie lepsze pozycjonowanie ich stron bądź aplikacji w różnych narzędziach wyszukiwania oraz w sklepach z aplikacjami. Wynika to przede wszystkim z nieporównywalnie większych możliwości finansowych, lecz także z dłuższej obecności na rynku i większej rozpoznawalności. Globalni dostawcy mogą korzystać również z narzędzi oferowanych im przez portale społecznościowe94 - tutaj także rozpoznawalność, popularność i możliwości finansowe stawia ich w lepszej pozycji w stosunku do małych graczy. Ten aspekt jest istotny w kontekście zmieniających się zachowań konsumenckich. Firma, która posiada przykładowo milion „fanów” na wiodącym portalu społecznościowym może dotrzeć z łatwością w przeciągu jednej doby z informacją o nowej usłudze do tak licznego grona odbiorców. Dodatkowo, należy wziąć pod uwagę aktywność klientów na portalach społecznościowych, dzięki której informacja może jeszcze zwiększyć grono odbiorców. W każdym z tych przypadków bariery dla małych przedsiębiorców będą istnieć niezależnie od wprowadzenia Rozporządzenia. Charakter przedstawionych barier uniemożliwia jednak ich eliminowanie za pomocą regulacji. W przypadku usankcjonowania usług specjalistycznych (bądź pozostawienia tej kwestii wolnemu rynkowi), w perspektywie długoterminowej, globalni dostawcy zyskają kolejny „punkt przewagi” nad małymi. Wynika to ponownie z różnej skali działania tych przedsiębiorstw. Globalni gracze będą mogli – dzięki posiadanemu kapitałowi oraz liczbie klientów – wynegocjować z operatorami (na mocy wzajemnych umów z operatorami, określonych w Art. 23 ust. 2) preferencyjne ceny usług gwarancji jakości. W konsekwencji, będą mogli zaoferować taką jakość świadczonych przez nich usług specjalistycznych, która będzie nieosiągalna dla małych graczy. Z drugiej strony, należy wziąć pod uwagę fakt, iż operatorzy będą mogli „lojalizować” klientów poprzez oferowanie za darmo gwarancji jakości na usługi dostawców treści (uzasadnienie mechanizmu lojalizacji znajduje się w podrozdziale 7.3). Prawdopodobnym jest scenariusz, że oferowane będą usługi powszechnie znane bądź rozpoznawalne – to właśnie takie usługi budują wartość dla klienta końcowego95. W rozważaniu tym należy równocześnie zauważyć, że jakość Internetu „best-effort” jest prawnie chroniona w każdym scenariuszu (uzasadnienie znajduje się w rozdziale 7.5). Biorąc pod uwagę ten fakt, jak również opisane na początku niniejszej sekcji istotne czynniki pozaregulacyjne, negatywny wpływ badanego Rozporządzenia na rynek dostawców treści można uznać za stosunkowo niewielki. Porównując natomiast subtelne różnice we wpływie Rozporządzenia na dostawców treści, możliwość konkurowania małych przedsiębiorstw z dużymi może być obniżona w scenariuszach opartych na Wersji Bazowej bądź Wersji Prezydencji, zezwalających na świadczenie usług specjalistycznych w otwartym Internecie. Wersja PE, w której zdefiniowano zasadę neutralności sieci i ograniczono możliwość świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych sieci, ma potencjalnie bardziej pozytywny wpływ na pozycję małych przedsiębiorstw. Można założyć bowiem wolniejszy rozwój rynku usług specjalistycznych, zwłaszcza w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Założenie to oznacza wydłużenie okresu, Na podstawie: Net neutrality in the Netherlands: Dutch solution or Dutch disease Przykładem może być oferowanie treści TVP Sport przez T-Mobile bądź platformy Ipla przez Polkomtel, jako usług o wartości dodanej, dołączanych do ofert; 94 95 125 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w którym Internet „best-effort” będzie zdecydowanie dominować, w związku z czym stan rynku będzie zbliżony do stanu neutralności sieci. W neutralnym Internecie natomiast, konkurowanie małych i średnich przedsiębiorstw z globalnymi jest łatwiejsze – wszyscy dostawcy mogą oferować identyczną jakość usług dostępu do ich treści – to jest jakość „best-effort”. Co do zasady, otoczenie rynkowe, wspierające powstawanie nowych przedsiębiorstw sprzyja innowacji na rynku dostawców treści96. Wpływ na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek; Analizowane zapisy Rozporządzenia nie wpływają na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek – ani w rozumieniu geograficznym (dostawca z jednego kraju rozpoczynający działalność w innym), ani w rozumieniu obszaru działalności (np. dostawca usług wideo wchodzący na rynek usług w chmurze). Ponieważ jakość Internetu „best-effort” jest chroniona, dostawcy będą mogli zgodnie z funkcjonującym obecnie modelem rozwoju rozpocząć działalność od świadczenia usług bez gwarancji jakości. W miarę rozwoju przedsiębiorstwa na danym rynku, powiększania bazy klientów i zwiększania przychodów, operator będzie miał uzasadnioną ekonomicznie możliwość zbudowania własnej sieci CDN, tj. rozproszonych geograficznie serwerów połączonych ze sobą w sieć, dzięki którym połączenie od serwera dostawcy do urządzenia użytkownika końcowego może zostać skrócone (Rozporządzenie w żadnej wersji nie ogranicza możliwości stosowania sieci CDN). W kolejnej fazie rozwoju, dostawcy treści będą mogli wdrożyć do własnego portfela produktów usługi specjalistyczne, co pozwoli zapewnić jakość end-to-end dostarczanej treści. 7.5 Wpływ na konsumenta Analizowane zapisy Wersja Bazowa: artykuł 23 ust. 2 - zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości. W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających artykuł 23 ust.5 – określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem w zakresie celów działania, które zakładają, przede wszystkim jednakowe traktowanie równorzędnych rodzajów ruchu. artykuł 24 ust. 1 – jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług, i narzędzia monitorowania usług. artykuł 24 ust. 2 – Prezes UKE będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących minimalnej jakości usług. 96 Na podstawie wniosków z raportu: Net neutrality in the Netherlands: Dutch solution or Dutch disease?, 2013 126 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 artykuł 26 ust. 2 – użytkownicy będą mieć w umowie zdefiniowane parametry jakości dostępu do Internetu. artykuł 26 ust. 3 – użytkownicy będą mieć zapewniony dostęp do obiektywnych narzędzi pomiaru jakości łącza oraz jej porównywania z opcjami alternatywnymi. Wersja PE: Artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet). Artykuł 23 ust. 2 – w Poprawce 41 regulator otrzymuje możliwość zażądania od operatora dokładnych informacji o przepustowościach przypisanych usługom specjalistycznym oraz pozostałym realizowanym na zasadzie „best-effort”. Artykuł 26 ust 2 – w Poprawce 64 zmieniono wymóg określenia w umowie między operatorem a użytkownikiem końcowym faktycznej przepływności Internetu na konieczność określenia minimalnej przepływności. Poprawka ta traktuje w ten sam sposób operatorów stacjonarnych i mobilnych Wersja Prezydencji: Artykuł 23 ust 5 – dodano zapis umożliwiający blokowanie przez operatorów, na życzenie klienta, treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników; Artykuł 26 ust. 2 – zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika. W analizie wybrano zapisy, które odnoszą się bezpośrednio do praw podstawowych (w zakresie jakości usług, Internetu „best-effort” oraz kwestii blokowania i dyskryminacji konkretnych usług) oraz takie, które posiadają pośredni wpływ na ochronę użytkowników końcowych – bowiem całość obowiązków nakładanych na operatora w obszarze usług specjalistycznych i neutralności sieci, jest oparta o ochronę praw podstawowych konsumenta. Rozwój wachlarza usług detalicznych Jak zaznaczono w rozdziale 7.3, usankcjonowanie usług specjalistycznych nie ograniczy całkowicie operatorom możliwości udzielania użytkownikom końcowym gwarancji na jakość konkretnej usługi. Możliwość zagwarantowania jakości łącza ma szansę rozwinąć zatem te usługi, w przypadku których parametry połączenia mają szczególne znaczenie. Szczególną uwagę należy w związku z powyższym zwrócić na usługi wideo. Trendy rynkowe97 wskazują, że w latach 2014-2016 w fazę dojrzałości wejdą usługi VoD / AVoD oraz płatne usługi SVoD, oparte o model subskrypcyjny. W fazie szybkiego wzrostu znajdą się natomiast usługi: TVoD - dostęp płatny do treści VoD, rozliczany każdorazowo za dostęp do konkretnego materiału; EST - dostęp płatny do treści VoD, rozliczany każdorazowo za pobranie konkretnego materiału; 97 Na podstawie raportu OVUM Free VoD and SVoD services are entering the mainstream in developed markets 127 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 „TV Everywhere” – dostęp do jednolitej bazy materiałów wideo (na żądanie oraz strumieniowanych w czasie rzeczywistym) niezależnie od wybranego urządzenia końcowego. Na rynku pojawią się także usługi dostarczania treści w jakości Ultra HD (UHD), tj. z czterokrotnie większą rozdzielczością obrazu, wymagające zwiększonej przepływności. Krzywa obrazująca prognozowaną dojrzałość usług jest przedstawiona na wykresie 12. Możliwość wykupienia gwarancji zapewniającej użytkownikowi nieprzerwaną transmisję materiałów multimedialnych przyspieszy adopcję wspomnianych usług na rynku. To z kolei w perspektywie długoterminowej może pobudzić dostawców do ciągłego rozszerzania ich palety. Drugą grupą usług, której charakterystyka wymaga łącza wysokiej jakości są usługi w chmurze. W ogólności, jest to sposób dostarczania infrastruktury (mocy obliczeniowych, przestrzeni dyskowych – usługa IaaS, środowiska programistycznego – usługa PaaS) bądź konkretnych aplikacji (usługa SaaS) w taki sposób, że sprzęt oraz oprogramowanie znajduje się w innej lokalizacji niż komputer użytkownika końcowego. Dostęp do takich zasobów odbywa się z wykorzystaniem najczęściej sieci Internet. Usługi te są coraz częściej stosowane przez przedsiębiorców i konsumentów ze względu na ich efektywność ekonomiczną – użytkownik płaci elastycznie, adekwatnie do skali wykorzystania (w przypadku infrastruktury – proporcjonalnie do wielkości wykorzystywanej przestrzeni dyskowej, w przypadku aplikacji – proporcjonalnie do użytkowanych w danym czasie licencji). Istotnymi obawami ograniczającymi rozwój usług w chmurze są kwestie bezpieczeństwa, w tym stabilność łącza i wpływ braku dostępu do sieci na ciągłość działania firmy98. W praktyce bowiem – problemy z łączem oznaczają dla firmy / konsumenta brak dostępu do ich systemów / aplikacji działających w chmurze i do danych w nich umieszczonych. Możliwość uzyskania gwarancji na łącze ma szansę pozytywnie wpłynąć na rozwój rynku w chmurze i rozwój kolejnych rodzajów usług, poza wspomniane usługi IaaS, PaaS i SaaS, na przykład UCaaS (narzędzia komunikacyjne i wymiany danych w chmurze), bądź Security-as-a-Service (narzędzia bezpieczeństwa w chmurze). Przyjmując Wersję Bazową bądź Prezydencji, umożliwiające świadczenie usług specjalistycznych z wykorzystaniem otwartej sieci Internet, klienci będą mieli prawdopodobnie dostęp do szerszego wachlarza usług detalicznych, tj. usług oferujących różne poziomy jakości. Wynika to z faktu, iż wersje te nie ograniczają sposobu świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych sieci (uzasadnienie przedstawiono w rozdziale 7.2). Należy zaznaczyć, iż rozwój wachlarza usług obejmie zarówno oferty dostawców Internetu, jak i dostawców OTT – jedna i druga grupa będzie oferować usługi specjalistyczne konsumentom. Co więcej, obecnie można już zauważyć coraz mocniej zaznaczającą się konkurencję obu grup ze sobą99. Kwestią trudną do prognozowania pozostaje innowacyjność usług100. Z jednej strony, zgodnie z rozdziałem 7.4, Rozporządzenie oraz otoczenie rynkowe nieobjęte regulacją ograniczają możliwości konkurowania małych dostawców treści z dużymi. Małe przedsiębiorstwa z kolei nierzadko są motorem innowacji i pobudzają rynek. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze fakt, iż rynek wciąż nie będzie monopolistyczny. Dostawcy tacy jak Google, Netflix, Kwestie stabilności łącza i ciągłości działania firmy zostały określone przez respondentów jako jedna z pięciu najistotniejszych barier we wdrażaniu usług w chmurze według raportu KPMG The cloud takes shape, 2013 99 Na podstawie raportów OVUM Understanding How Telcos Innovate oraz OTT Communication Strategies: Vodafone Message+ 100 Na podstawie raportu The innovation-enhancing effects of network neutrality, SEO economic research 98 128 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Facebook, Amazon będą konkurować między sobą. To także stwarza szanse tworzenia innowacyjnych rozwiązań dla konsumentów, mając na uwadze fakt, iż przedsiębiorstwa takie dysponują znaczącymi budżetami na rozwój nowych usług. Wykres 12. Prognoza adopcji usług wideo w latach 2014-2016 Źródło: Opracowano na podstawie OVUM „Free VoD and SVoD services are entering the mainstream in developed markets” Zmiana pozycji konsumentów na rynku telekomunikacyjnym Nieustający rozwój portfela usług oraz – przede wszystkim – stan obecny polskiego rynku telekomunikacyjnego, opisany w rozdziale 4, wskazuje na mocną pozycję klientów względem operatorów. Na rynku usług mobilnych oraz na rynku usług stacjonarnych w dużych miastach, gdzie operatorzy muszą zabiegać o „przyciągnięcie” bądź utrzymanie klienta, klient ma dowolność wyboru operatora i łatwość jego zmiany po zakończeniu kontraktu. W nawiązaniu do analizy przeprowadzonej w podrozdziale 7.3, możliwa jest sytuacja, w której dostawcy będą stosować usługi specjalistyczne jedynie jako narzędzia do zwiększenia lojalności klientów a nie w celu zwiększania przychodów ze świadczonych usług. Z drugiej strony, umożliwienie świadczenia usług specjalistycznych przez dostawców treści ma szansę rozwinąć rynek dostawców OTT. Ponieważ operatorzy coraz częściej muszą konkurować z dostawcami OTT101, rozwój tego rynku pobudzi także rynek telekomunikacyjny. Przykładowo, dostawcy OTT, oferujący takie aplikacje jak WhatsApp bądź Messenger, konkurują z tradycyjną usługą SMS/MMS. Dostawcy, nie chcąc tracić rynku, muszą tworzyć własne substytuty tych usług bądź specjalne promocje dla klientów. W efekcie, na tej „walce” zyskać może klient. Na obszarach, gdzie klient ma ograniczone możliwości wyboru operatora stacjonarnego (średnie, małe miasta i tereny wiejskie – gminy poza 76 uwolnionymi od regulacji), jego pozycja jest słabsza. Działa tam operator o pozycji znaczącej, zobowiązany do świadczenia usług dostępu do sieci. Co do zasady, operatorzy alternatywni powinni mieć możliwość odtwarzania jego usług. W kontekście rozwoju rynku usług specjalistycznych, należy stworzyć hurtowy odpowiednik tych usług - może być nim produkt VULA, zdefiniowany w Rozporządzeniu. Rodzi to szansę rozwoju operatorów alternatywnych, a więc wzrost konkurencji i poprawę pozycji klienta względem operatora na tych terenach. Jakkolwiek, nałożenie obowiązków na operatora zasiedziałego 101 Źródło: Raport OVUM Understanding how telcos innovate 129 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 świadczenia usług, będących hurtowymi odpowiednikami usług specjalistycznych, powinno być jednak poprzedzone analizą rynku i stwierdzeniem zasadności ich wprowadzenia. W Wersji PE ogranicza się stosowanie usług podwyższonej jakości do zamkniętych sieci w art. 23 ust. 2. Ograniczenia tego nie wprowadza Wersja Bazowa i Wersja Prezydencji, ułatwiając wdrażanie usług specjalistycznych w porównaniu z Wersją PE. W związku z tym, przyjęcie Wersji Bazowej Rozporządzenia bądź wersji Prezydencji mocniej pobudzi rynek telekomunikacyjny i rynek dostawców OTT. Kolejnym ważnym aspektem umacniającym pozycję klienta na rynku są propozycje zdefiniowania SLA dla usług dostępu do Internetu (Art. 26 ust. 2 lit. b Rozporządzenia). Najważniejszą zmianą wpływającą na pozycję konsumenta jest zadeklarowanie w umowie minimalnych bądź faktycznych przepływności. W przypadku niedotrzymania przez operatora warunków określonych w umowie (pod warunkiem, że różnice w jakości nie mają charakteru tymczasowego), konsument jest chroniony zgodnie z zapisami prawa krajowego (art. 28 ust. 5). Klient ma zatem prawo wypowiedzieć umowę z winy dostawcy, jeżeli ten nie spełnił warunków zawartych w umowie. Wersja Bazowa zobowiązuje operatorów do podawania „faktycznego zakresu prędkości, średnich prędkości oraz prędkości przy największym natężeniu ruchu” w „głównej lokalizacji użytkownika”, niezależnie od tego czy operator jest operatorem mobilnym czy stacjonarnym. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że operatorzy mobilni mogą mieć istotne trudności techniczne z określeniem „faktycznych” przepływności, wynikające z charakterystyki sygnału radiowego. W łączności bezprzewodowej, sygnał może ulegać lokalnym wygaszeniom. Oznacza to, że nawet na niewielkim obszarze, jakim jest mieszkanie konsumenta, mogą być takie punkty, w których Internet będzie miał mniejszą przepływność. Dodatkowo, na osiąganą jakość Internetu mobilnego wpływ mogą mieć warunki atmosferyczne (chmury i deszcz pogarszają warunki propagacji sygnału) bądź – szczególnie w przypadku techniki 3G102 (UMTS) – liczba użytkowników w komórce, korzystających z Internetu. Zapis ten mógłby dawać klientom operatorów mobilnych bardzo silną pozycję, ułatwiającą składanie reklamacji bądź zrywanie umów. Rodziłoby się bowiem ryzyko, że określone w umowie „faktyczne” przepływności nie będą spełnione permanentnie w pewnych punktach w głównej lokalizacji. W Wersji PE, w Poprawce 64 do analizowanego zapisu, zobowiązuje się operatorów do podawania w umowie minimalnych przepływności (niezależnie czy jest to operator świadczący usługi w oparciu o sieć stacjonarną czy mobilną). Oznacza to zmniejszenie dysproporcji w relacji klient-operator w porównaniu do Wersji Bazowej, lecz nadal utrzymana jest silna pozycja konsumenta. Dodatkowo, należy zauważyć, że operatorzy, umieszczając minimalne przepływności w umowie z klientem (Wersja PE), mogą poważnie zaniżać wartości tych parametrów, aby zminimalizować własne ryzyko niewywiązania się z warunków umowy. Wówczas zapis może stać się zapisem martwym – przykładem takiego stanu rzeczy są zapisy w umowach T-Mobile i Play, w których minimalna gwarantowana przepływność to 8 kbit/s103, a zatem 10 000 razy mniej niż wynosi maksymalna, możliwa do osiągnięcia. Wersja Prezydencji rozróżnia podejście do definiowania minimalnej jakości usług przez operatorów stacjonarnych i mobilnych. Operatorzy stacjonarni mają definiować rzeczywistą dostępną przepływność oraz minimalne przepływności łącza w dół (pobieranie danych) i w górę Wynika to ze zjawiska tzw. „oddychających komórek” polegającego na zmniejszaniu się komórki wraz ze wzrostem liczby użytkowników w komórce. 103 Źródło: http://serwisy.gazetaprawna.pl/telekomunikacja/artykuly/734174,internet-mobilny-wersjasredniowieczna-gwarantowana-predkosc-w-t-mobile-i-play-to-8-kb-s.html 102 130 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 (wysyłanie danych). Operatorzy mobilni mieliby natomiast obowiązek podawać przepływności osiągane przez większość użytkowników sieci oraz średnie przepływności na łączach w dół i w górę w lokalizacji użytkownika. Podanie wartości średniej zdaje się zapobiegać jaskrawym sytuacjom, w których w jednym punkcie lokalizacji użytkownika sygnał jest bardzo słaby, natomiast w innej możliwe jest osiągnięcie maksymalnej przepływności zdefiniowanej przez dostępną technologię komórkową (np. 3G, HSPA, 4G). Pozycja klientów wówczas stałaby się silniejsza względem operatorów niż w scenariuszu bez regulacji. Konsumenci mieliby potencjalnie możliwość lepszego egzekwowania swoich praw i zrywania umów w przypadku niższej niż określona w umowie jakość dostępu do Internetu świadczonego na zasadzie „besteffort”. Warunkiem koniecznym faktycznego umocnienia pozycji klienta i możliwości dochodzenia swoich praw odnośnie gwarancji jakości usług jest dostęp do narzędzi obiektywnie ją mierzących. Artykuł 25 ust. 3 gwarantuje użytkownikom dostęp do „narzędzi oceniających, umożliwiających (…) porównywanie funkcjonowania dostępu do sieci łączności elektronicznej”. W przypadku braku takich certyfikowanych narzędzi na rynku, regulator powinien udostępnić takie narzędzie użytkownikom. W Internecie można znaleźć wiele bezpłatnych narzędzi służących do pomiaru przepływności łącza i opóźnień sygnału, oferowanych przez dostawców zewnętrznych (np. speedtest.pl, netmeter.pl), jak i samych operatorów (np. UPC, Orange, Multimedia). Technicznie, narzędzie takie nie jest skomplikowane w realizacji – mierzy ilość przesyłanych danych z określonego serwera do użytkownika (oraz w przeciwnym kierunku) w badanym czasie i podaje uśrednioną wartość, która jest uzyskaną przepływnością. Wiarygodność takiego testu (a więc poprawność uzyskiwanych wyników) powinna być jednak zbadana przed udostępnieniem go konsumentom w celu weryfikacji zapisów umownych. Należy równocześnie zaznaczyć, że wyniki testów mogą być różne w zależności od serwera, z / do którego przesyłane są dane podczas testu. Wynik może być także odmienny w zależności od konkretnego momentu, w jakim wykonywane jest badanie. Reasumując, istnieje wiele kluczowych czynników, które powinny być zdefiniowane odgórnie: sposób badania poprawności narzędzia / algorytmu liczącego przepływność; lokalizacja i liczba serwerów wykorzystywanych do przeprowadzenia testu; minimalna częstotliwość wykonywania testów (liczba testów w określonym okresie), która może być podstawą kwalifikacji obniżenia jakości usługi jako występującego regularnie, tj. nieposiadającego charakteru chwilowego; sposób dostarczania i prezentacji wyników testów operatorom – aby rozwiać wątpliwości dostawcy usług co do prawdziwości przesłanych wyników. Otwartą kwestią pozostaje zatem w pierwszej kolejności - ustalenie przez państwa członkowskie systemu certyfikowania tych narzędzi, w drugiej - przyznanie certyfikatów istniejącym narzędziom lub stworzenie własnych. Jeżeli natomiast proces certyfikacji nie będzie uwzględniał wymienionych w poprzednim akapicie czynników (a nie są one określone w żadnej wersji Rozporządzenia), istnieje poważne ryzyko, że narzędzia te nie przyniosą jednoznacznych i decydujących argumentów o racji klienta, a w konsekwencji zapisy dotyczące poziomu jakości usług dostępu do Internetu staną się zapisami martwymi. Podsumowując, w perspektywie długoterminowej, prawdopodobny jest scenariusz, w którym operatorzy będą także konkurować oferowanymi poziomami gwarancji przepływności. Prawdopodobnie wypracują też procedury efektywnego nadzorowania realizacji warunków 131 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 umowy, minimalizując liczbę zrywanych przez klientów umów. W konsekwencji, przyjmując Wersję Prezydencji w zakresie dotyczącym umów SLA dotyczących usług „best-effort”, klienci prawdopodobnie uzyskają dostęp do usług lepszej jakości w perspektywie długoterminowej, natomiast w krótko- i średnioterminowym okresie ich główną korzyścią będzie wzrost transparentności informacji, wzrost świadomości konsumenckiej i potencjalne ułatwienie procesu zmiany dostawcy Internetu104. Kluczowym czynnikiem sukcesu jest jednak rzetelnie przygotowany i przeprowadzony proces certyfikacji narzędzi pomiaru jakości usług. Ochrona Internetu „best-effort” Umieszczanie w umowach konsumenckich zapisów dotyczących minimalnego poziomu jakości usług służy nie tylko umocnieniu pozycji klienta, ale – przede wszystkim – jest jednym ze sposobów ochrony Internetu „best-effort”. Główną obawą konsumentów związaną z wprowadzeniem Rozporządzenia i usankcjonowaniem usług specjalistycznych jest bowiem wolny dostęp do otwartego Internetu, który nie jest spowalniany przez operatorów, czerpiących zyski głównie ze sprzedaży usług specjalistycznych. Obawa ta posiada szeroko zakrojony oddźwięk społeczny i określana jest mianem „Internetu dwóch prędkości”105. Rozporządzenie106 chroni jakość Internetu „best-effort” także w Artykule 23 ust. 2, zastrzegając, że „świadczenie specjalistycznych usług nie może regularnie lub stale negatywnie wpływać na ogólną jakość usług dostępu do Internetu”. Regulator krajowy ma z kolei obowiązek monitorować „stałą dostępność niedyskryminacyjnych usług dostępu do Internetu na poziomie jakości odpowiadającym postępowi technologicznemu” (art. 24 ust. 2). Jest także uprawniony do nałożenia na dostawców łączności wymogów co do minimalnej jakości usług. W praktyce oznacza to, że jakość Internetu „best-effort” będzie monitorowana i niemożliwa będzie sytuacja trwałego podziału społeczeństwa na biedniejsze, posiadające usługi na znacząco niższym poziomie niż oferowanym obecnie (tj. trwale obniżanym przez usługi specjalistyczne) oraz bogatsze, posiadające gwarancje jakości i szybkość odpowiadającą postępowi technologicznemu. Warto dodać, iż kwestia określona jako problem „obniżonej” jakości usług dla uboższych może istnieć niezależnie od przyjęcia Rozporządzenia. Dostawcy treści mogą bowiem swobodnie tworzyć usługi premium, np. dostęp do materiałów HD i UHD w przypadku usług wideo, za darmo oferując jedynie treści niższej jakości. wydaje się to w pełni uzasadnionym działaniem wolnego rynku. Z pewnością jednak, po wejściu Rozporządzenia, operatorzy nie będą mogli żadnej z tych usług blokować. Artykuł 23 w ustępie 5 Rozporządzenia w każdej jego wersji, uniemożliwia „blokowanie (…) lub dyskryminowanie określonych treści, aplikacji lub usług”. Wyjątkiem są przypadki przeciążenia sieci, w których operator może stosować narzędzia zarządzania ruchem. Według każdej Wersji środki te mają być „przejrzyste i niedyskryminacyjne”. Co do zasady, Rozporządzenie chroni zatem prawa użytkownika dotyczące niedyskryminacji, więc poprzez implikację chroni pośrednio prawa dotyczące wolności kulturowej i wolności słowa. 104 105 106 Analizowany artykuł 26 ust. 2 odnosi się do „usług dostępu do Internetu”, a zatem do Internetu „best-effort”. Przykład polskiej inicjatywy: http://panoptykon.org/wiadomosc/powiedz-nie-dla-internetu-dwoch-predkosci Fragmenty cytowane w niniejszym akapicie pochodzą z wersji oryginalnej Rozporządzenia. 132 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Warto zauważyć, że w Polsce w ostatnich latach praktyki blokowania konkretnych treści bądź aplikacji przez operatorów nie były powszechnie stosowane107. W Europie, zgodnie z analizami BEREC, blokowanie lub dyskryminowanie usług VoIP i P2P jest powszechną praktyką108, przede wszystkim wśród operatorów mobilnych. Egzekwowanie zakazu niedyskryminacji będzie mieć dodatni wpływ na prawa użytkowników w skali ogólnoeuropejskiej. Niezależnie od wersji, regulator ma obowiązek monitorowania rynku pod kątem zgodności działań operatorów z Artykułem 23. Wersja PE, zgodnie z Poprawką 55 dodatkowo nakłada na operatorów obowiązek raportowania każdorazowo o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem, co zapewniłoby ich pełną transparentność i co do zasady uniemożliwi dyskryminowanie konkretnych usług. Obowiązki te mają być gwarantem przestrzegania zasad niedyskryminacji tak, aby analizowane zapisy nie stały się zapisami martwymi, a konsumenci mogli w pełni korzystać z otwartego Internetu. Wobec jednak marginalnego problemu blokowania / dyskryminacji treści w Polsce, korzyści wynikające z Wersji PE w zakresie ściślejszej ochrony jakości „best-effort” należy uznać za niewielkie. Należy równocześnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 23 ust. 5, operatorzy będą mogli w uzasadnionych przypadkach stosować narzędzia zarządzania ruchem. Główne różnice między Wersjami, widziane z perspektywy użytkownika końcowego tradycyjnego Internetu, odnoszą się do litery d) wspomnianego ustępu. Wersja Bazowa oraz Prezydencji zakładają w nim jednakowe traktowanie równorzędnych rodzajów ruchu, przy zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem. Oznacza to w praktyce, że operatorzy będą mieli możliwość nałożenia na usługi głosu bądź transmisji wideo w czasie rzeczywistym polityk QoS, zapewniających minimalizację opóźnień. Przykładowo, usługi transmisji danych (takie jak pobieranie plików za pomocą protokołu FTP) mogą być przesyłane z większymi opóźnieniami bez konsekwencji dla jakości usługi, jednakże konieczna jest w ich przypadku niezawodna transmisja (brak zerwania połączenia). Są to rozsądne praktyki zarządzania ruchem, które wynikają z różnych charakterystyk ruchu poszczególnych typów usług i służą poprawie doświadczenia użytkownika końcowego – klient prawdopodobnie nie zauważy znaczącego obniżenia jakości usługi. Ponieważ te same klasy ruchu, tj. przykładowo wszystkie usługi wideo – zarówno specjalistyczne, jak i te przesyłane w ramach Internetu „best-effort” – będą ograniczane w taki sam sposób, użytkownicy niedopłacający za gwarancję jakości nie będą dyskryminowani. Wersja PE (zgodnie z Poprawką 30) zakłada traktowanie ogółu ruchu jednakowo, tj. niezależnie od rodzaju i charakterystyki usługi, z której korzysta konsument. Jest to zgodne z ideą „neutralności sieci”, wprowadzonej w tej Wersji w Poprawce 23 do art. 2, lecz zdaje się gorzej przystawać do rozsądnych praktyk inżynierskich zarządzania ruchem (które opisano w powyższym akapicie, w kontekście Wersji Bazowej i Prezydencji), a tym samym stwarza ryzyko gorszego subiektywnego poziomu usług, w ocenie użytkowników końcowych (QoE). Należy także zauważyć, że Wersja Bazowa zezwala operatorom na stosowanie narzędzi zarządzania ruchem, m.in. w celu blokowania treści o charakterze przestępczym (Art. 23 ust 5 lit a). Wersja PE, w Poprawce 152 usuwa ten zapis, natomiast Wersja Prezydencji dodaje możliwość blokowania treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników, za zgodą konsumenta. W ramach analizy nie odnotowano głosów o blokowaniu aplikacji na forach internetowych, ani na stronach UKE; Według Eurobarometru (badanie użytkowników Internetu wewnątrz UE) z 2013 roku, istniał pewien niewielki odsetek użytkowników, którzy dostrzegli blokowanie konkretnych aplikacji przez użytkowników mobilnych. 108 Źródło: http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digitalagenda/files/Traffic%20Management%20Investigation%20BEREC_2.pdf 107 133 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Przyjęcie Wersji Bazowej, w którym przestępczy charakter nie jest jednoznacznie zdefiniowany, stwarza ryzyko nadużywania tej możliwości w celu blokowania treści np. o charakterze politycznym. Należy tu zwrócić uwagę na dwa czynniki - po pierwsze przestępstwa są definiowane różnie przez różne państwa. To oznacza potencjalne różnice stosowania przepisów. Po drugie, dużą rolę odegra tu ocena treści dokonana przez dostawcę usług lub operatora a więc de facto przez podmiot prywatny. Może to prowadzić do rozpowszechnienia prywatnej cenzury o charakterze prewencyjnym (zapobiegawczym). Może to mieć znaczny wpływ na podstawowe prawa jednostki, takie jak wolność wyrażania opinii, prawo do informacji oraz prawo do życia własnym życiem. Wpływ na ceny usług detalicznych. Poza oczywistymi korzyściami wynikającymi z podniesienia jakości usług, rozwoju wachlarza dostępnych na rynku usług oraz ochrony praw podstawowych konsumentów, całość działań proponowanych przez Rozporządzenie może doprowadzić podniesienia cen dostępu do Internetu. Czynnikami wynikającymi z Rozporządzenia, wpływającymi potencjalnie na poziomy cen usług dostępu do Internetu są: wzrost kosztów operacyjnych operatorów wynikających z nowych obowiązków względem regulatora; wzrost kosztów dostarczania usług wynikający z określania w umowie faktycznych bądź minimalnych gwarantowanych przepływności; skala inwestycji w infrastrukturę sieciową; potencjalna zmiana w strukturze przychodów wynikająca z nowych strumieni przychodów. Zgodnie z analizą przeprowadzoną w podrozdziale 7.3, nieograniczanie operatorom możliwości świadczenia usług specjalistycznych oznacza dla nich dodatkowe źródło przychodów od dostawców treści. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przyjęcie Wersji PE Rozporządzenia, hamującej rozwój usług specjalistycznych, a tym samym ograniczającej przychody operatorów z tego tytułu, będzie oznaczało zbliżenie rynku europejskiego do zachowującego neutralność sieci rynku holenderskiego. Skutkami wprowadzenia zasady neutralności był wzrost cen Internetu. Jako pierwszy, ceny pakietów danych podniósł operator KPN. Pozostali operatorzy mobilni, tj. T-Mobile i Vodafone niedługo później przemodelowali swoje taryfy tak, że efektywna cena za GB danych była większa109. T-Mobile zrezygnował z nielimitowanych planów, natomiast Vodafone zmniejszył oferowane pakiety danych. Na bazie doświadczeń holenderskich można wnioskować, że wzrost cen jest najbardziej prawdopodobny przyjmując Wersję PE. Należy podkreślić, iż wersja ta nie jest identyczna z holenderskimi regulacjami. Przyjmując ją, może natomiast nastąpić mechanizm podniesienia, ponieważ: operatorzy będą ograniczeni w realizacji usług specjalistycznych do zamkniętych sieci; wskaźnik ARPU wykazuje tendencję spadkową (rozdział 4), a sieć będzie wymagać inwestycji (z pewnością w perspektywie długoterminowej), zatem operatorzy będą musieli pozyskać jakkolwiek potrzebne nań fundusze; 109 Wniosek na podstawie raportu OVUM Net Neutrality: The Approach of Regulators and the Industry 134 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 operatorzy będą zobowiązani do raportować każdorazowo o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem, co podniesie ich koszty operacyjne (Poprawka 55 do Art. 24); operatorzy będą określać minimalne przepływności w umowach (Poprawka 64 do Art. 26), a więc będą musieli lepiej kontrolować jakość świadczonych usług i zarządzać ryzykiem powiązanym ze zrywaniem umów przez klientów w przypadkach niespełnienia określonych w umowie warunków. Warto zauważyć, że w Wersji Bazowej oraz Wersji Prezydencji również istnieje ryzyko wzrostu cen, lecz ich skala jest mniejsza w porównaniu do Wersji PE. Przykładem jest rynek amerykański, gdzie operatorzy AT&T oraz Verizon zaczęli stopniowo zwiększać ceny usług dostępu do Internetu w miarę przeprowadzanych inwestycji w infrastrukturę110. Na rynku europejskim nie zaobserwowano takiego trendu, ponieważ operatorzy obawiali się reakcji konsumentów na wzrost cen, mając na uwadze silną konkurencję na rynku. W związku z tym ryzyko to wciąż istnieje. Czynnikiem zwiększającym to ryzyko są potencjalne inwestycje w infrastrukturę, powiązane z przygotowaniem sieci do rozrostu rynku usług wideo i usług specjalistycznych. Przykład z rynku holenderskiego pokazuje mechanizm – nawet na rynku silnie konkurencyjnym podniesienie cen za usługi przez jednego operatora może pociągnąć za sobą kolejne wzrosty. Wynika to z faktu, iż rynek konkurencyjny doprowadził najpierw do obniżek cen za usługi, które w pewnym momencie przestały być opłacalne dla operatorów. 7.6 Wpływ na regulatora i regulacje Jednolitość regulacji w UE Wybór Rozporządzenia jako formy regulacji daje większe gwarancje stosowania jednolitych zasad w państwach UE. W wielu sektorach obserwuje się obecnie zmianę formy regulacji prawnej z wymagających implementacji dyrektyw na formę rozporządzenia, które co do zasady nie wymaga implementacji i stosuje się bezpośrednio w krajowym porządku prawnym. Nie zawsze jednak użycie formy rozporządzenia wywołuje pożądany efekt w postaci ujednolicenia zasad z uwagi np. na używanie wyrażeń nieostrych umożliwiających pewien zakres swobody interpretacyjnej. W omawianym zakresie wydaje się, iż przepisy są sformułowane na tyle jednoznacznie, że zapewniają jednolite ich stosowanie we wszystkich państwach UE. Z uwagi na brak swobody interpretacyjnej należy uznać, że operatorzy inwestujący w wielu państwach członkowskich będą korzystali z stabilnych i przewidywalnych ram prawnych. Należy w tym miejscu jednak zwrócić uwagę na problem, którego Rozporządzenie nie rozwiązuje, a mianowicie na rozszerzanie regulacji telekomunikacyjnej na podmioty, które uczestniczą w świadczeniu usług telekomunikacyjnych lub są w inny sposób z nim powiązane, a które nie podlegają tym regulacjom, ponieważ nie są przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Prawodawca nie jest tu zresztą konsekwentny, ponieważ niektóre przepisy, w tym również PT już teraz dotyczą podmiotów i osób niebędących przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi (np. przepisy dot. cookies, tajemnicy telekomunikacyjnej, usług o podwyższonej opłacie itp.) Rozporządzenie ten trend potwierdza, np. w zakresie obowiązków użytkowników udostępniających sieci RLAN. Ponadto, nie sposób już w chwili obecnej precyzyjnie rozdzielić rynku usług telekomunikacyjnych od rynku dostaw treści. Wszystko to powoduje, że regulacje telekomunikacyjne (łączności elektronicznej) stają się coraz bardziej ułomne, ponieważ nie obejmują faktycznie całego sektora zarówno łączności jak i treści. Ma to w konsekwencji wpływ 110 Źródło: Raport OVUM Understanding How Telcos Innovate 135 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 na ograniczenie uprawnień organów regulacyjnych i antymonopolowych. Wspomniane rynki powinny być bowiem rozpatrywane łącznie a działalność regulatora powinna już dziś wykraczać poza ściśle rozumiany sektor telekomunikacyjny. Wpływ na kompetencje Prezesa UKE Jak wspomniano powyżej, jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich, i narzędzia monitorowania usług. W Poprawkach PE nałożono na operatorów obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź blokujących ruch). Regulator będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących minimalnej jakości usług. Zadania polskiego regulatora będą podobne do obecnie obowiązujących, jednakże według Rozporządzenia badania jakości usług będą dokonywane wobec wszystkich dostawców, a nie tylko tych, którzy ogłaszają parametry usług w materiałach promocyjnych. Jeśli oceniać jakość regulacji z punktu widzenia jasności i jednoznaczności sformułowań to projektowane Rozporządzenie nie budzi wątpliwości. Wpływ Rozporządzenia na kompetencje Prezesa UKE wynikające z obowiązku monitorowania potencjalnych naruszeń zasady neutralności sieci przez operatorów i dostawców telekomunikacyjnych zależy od ostatecznego kształtu przyjętych rozwiązań. Zakładając, że przyjęte zostałoby rozwiązanie, zgodnie z którym usługi specjalistyczne nie byłyby dostępne w otwartej sieci, na Prezesie UKE spocząłby obowiązek egzekwowania zasady neutralności sieci. Należy zwrócić uwagę na brak w PT postanowień odnośnie możliwości skutecznego przeciwdziałania naruszeniom zasady neutralności sieci. Prezes UKE dysponuje uprawnieniami kontrolnymi, nie ma jednak uprawnień do nałożenia kary pieniężnej za takie naruszenie. Nie miałby również uprawnienia do nałożenia kary za niewykonanie obowiązku dostarczenia informacji lub raportowania o parametrach usług. Obecnie obowiązujący katalog kar określonych w art. 209 PT nie przewiduje bowiem tego typu przypadków. Skuteczność kontroli i egzekucji obowiązków przez Prezesa UKE wymagałaby więc wprowadzenia kolejnej kary pieniężnej za naruszenie zasady neutralności sieci oraz niewykonywanie obowiązku raportowania w tym zakresie. Wzorem może tu być przepis art. 209 ust. 1 pkt 29 PT wprowadzający karę za niewypełnienie przepisów Rozporządzenia UE 531/2012. Możliwości prawne usankcjonowania usług specjalistycznych Bezpośrednie stosowanie przepisów Rozporządzenia oznacza brak konieczności wprowadzenia przepisów o usługach specjalistycznych do polskiego prawa. Warto natomiast zwrócić uwagę na kwestię gwarancji jakości usług. Dziś kompetencje Prezesa UKE odnoszą się przede wszystkim do weryfikacji i działań władczych w przypadku, gdy przedsiębiorca zapewnia w materiałach informacyjnych o jakości połączenia. Realizacja obowiązków Prezesa UKE związanych z gwarancjami jakości usług wymagałaby nowelizacji przepisów PT. Wydaje się, że pozostawienie przepisów PT w obecnym kształcie spowodowałoby bezzasadne zdublowanie obowiązków. Skoro dostawcy mieliby obowiązek raportowania „z urzędu” parametrów jakości usług a regulator miałby prawo do narzucania norm jakościowych, to przepisy odnośnie możliwości żądania informacji na temat jakości usług w przypadku gdy dostawca ogłasza parametry usług, nie byłyby potrzebne. 136 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 Istotną zmianą regulacyjną miałyby być parametry gwarantujące jakość usług z zastrzeżeniem, że ich moc wiążąca zależałaby od ostatecznie przyjętej formy prawnej (akty wykonawcze Komisji lub wytyczne BEREC). 7.7 Wpływ na budżet państwa Rozporządzenie w zakresie usług specjalistycznych nie odnosi się bezpośrednio do budżetu państwa. Nie przewiduje się też jego pośredniego wpływu. Niezależnie od przyjęcia Rozporządzenia bądź nie, rynek usług podwyższonej jakości ma szansę się rozwijać. Można zatem przyjąć, iż nie będzie znaczących różnic między wpływami podatkowymi z tych usług w scenariuszach opartych na 3 wersjach Rozporządzenia i scenariuszu braku regulacji. Rozwój polskich przedsiębiorstw w porównaniu do globalnych graczy może być zahamowany głównie przez czynniki pozaregulacyjne (Rozdział 7.4). W związku z tym, samo Rozporządzenie nie przyniesie także istotnych zmian w zakresie wpływów do budżetu pochodzących od tych przedsiębiorstw. 7.8 Podsumowanie oraz ocena adekwatności proponowanych zapisów oraz alternatywne sposoby osiągnięcia zakładanych celów W zakresie wpływu na operatorów telekomunikacyjnych: umożliwienie operatorom świadczenia usług specjalistycznych może prowadzić do uzyskania dodatkowego strumienia przychodów pochodzącego od dostawców treści, niezależnie od obranej Wersji Rozporządzenia. Usługi specjalistyczne świadczone przez operatorów bezpośrednio użytkownikom końcowym będą mieć charakter usług o wartości dodanej, co oznacza, że będą dla operatorów przynosić wartość lojalizującą klientów; wersja PE, biorąc pod uwagę poprawkę 25 do art. 23 ust. 2, potencjalnie oznacza osiąganie mniejszych przychodów przez operatorów, niż w przypadku Wersji Bazowej bądź Wersji Prezydencji, gdyż uniemożliwia wykorzystanie otwartej sieci internetowej do świadczenia usług specjalistycznych. Ze względu na przewidywane stosowanie przez operatorów usług specjalistycznych jako narzędzia utrzymania klientów, a także prognozy rozwoju usług o wartości dodanej, nie przewiduje się, aby usługi specjalistyczne miały skutek kanibalizujący usługi dostępu do Internetu świadczone na zasadzie „best-effort” – niezależnie od przyjętej ostatecznie wersji Rozporządzenia; Rozporządzenie nie ogranicza operatorom możliwości świadczenia usług o podwyższonej jakości, a zatem dopuszcza dalszą ewolucję modeli biznesowych, struktury przychodów i rozwijanie portfela usług, zgodnie z globalnymi trendami rynkowymi. Nowe źródła przychodów, działające w określonym Rozporządzeniem otoczeniu regulacyjnym, mogą przyspieszyć inwestycje w nowoczesną infrastrukturę; większość przychodów operatorów z tytułu usług specjalistycznych będzie prawdopodobnie pochodziła od dostawców treści, rozliczających się z operatorami za gwarancję jakości usług dostarczanych użytkownikom końcowym; nałożenie zbyt daleko idących obowiązków na operatorów, tj. np. obowiązków raportowania (które proponuje Wersja Prezydencji) może być postrzegane przez operatorów negatywnie ze względu na potencjalny związany z tym wzrost kosztów operacyjnych; 137 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 usankcjonowanie usług specjalistycznych może umocnić pozycję operatora zasiedziałego i negatywnie wpłynąć na dotychczasowy model drabiny inwestycyjnej, jednakże ryzyko to można wyeliminować poprzez wprowadzenie przez operatora zasiedziałego do swojej oferty usługi stanowiącej hurtowy odpowiednik usługi specjalistycznej. W zakresie wpływu na rynek dostawców treści: istnieją istotne bariery konkurowania małych przedsiębiorstw z dużymi (np. obecność w mediach społecznościowych, pozycjonowanie w silnikach wyszukiwania), na które regulacja nie ma wpływu. Likwidowanie głównych barier wejścia dla dostawców OTT poprzez zapisy Rozporządzenia nie będzie miało miejsca; Rozporządzenie nie wpływa na koszty wejścia dostawcy treści na nowy rynek, z uwagi na ochronę jakości Internetu „best-effort”. W zakresie wpływu na konsumenta: usankcjonowanie usług specjalistycznych przyspieszy rozwój oraz rozszerzy zakres portfela usług dostępnych dla użytkownika końcowego; stymulowanie rozwoju ofert świadczenia połączeń o gwarantowanej jakości nastąpi przy jednoczesnej ochronie użytkowników niekorzystających z usług specjalistycznych (ochrona połączeń „best-effort”), a więc nie powoduje negatywnego wpływu na pozycję klientów; scenariusz oparty na Wersji PE może nieść ryzyko podniesienia cen za usługi dostępu do Internetu ze względu na potencjalny wzrost kosztów operatora, w związku z nowymi obowiązkami regulacyjnymi, w tym w szczególności obowiązkiem każdorazowego raportowania Regulatorowi o zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem; konsumenci będą mieć zagwarantowaną „neutralność sieci” w rozumieniu delegalizacji praktyk blokowania i dyskryminacji treści oraz aplikacji. Najbliższa zasadzie „neutralności sieci” jest Wersja PE, która ogranicza stosowanie usług specjalistycznych oraz nakłada na operatorów dodatkowe obowiązki egzekwujące równe traktowanie ruchu w sieci. Ze względu na fakt, iż w Polsce problem dyskryminacji usług jest marginalny, korzyść tę należy uznać za niewielką; Rozporządzenie chroni użytkowników Internetu „best-effort” poprzez gwarancje przepływności w umowach i nałożone na regulatora obowiązki, zapobiegając stworzeniu Internetu „dwóch prędkości”. Pod względem gwarancji na prędkości Internetu „best-effort”, najbardziej zasadne podejście przejawia Wersja Prezydencji, rozróżniając umowy z dostawcami mobilnymi i stacjonarnymi. W zakresie wpływu na Regulatora: Regulator dysponuje uprawnieniami kontrolnymi w zakresie przestrzegania zasady neutralności, jednakże nie ma uprawnień do nakładania kar za naruszenie tej zasady. W konsekwencji, katalog kar w art. 209 ust. 1 PT powinien zostać uzupełniony o stosowne przepisy w szczególności o karę za naruszenie parametrów jakości usług ustalonych np. przez Prezesa UKE w związku z przepisami Rozporządzenia. W celu oceny proporcjonalności i adekwatności proponowanych zapisów Rozporządzenia zidentyfikowano szanse i zagrożenia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rynku telekomunikacyjnego (w tym operatorów i konsumentów) oraz administracji publicznej 138 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 (Regulator i budżet państwa). Podsumowanie przeprowadzonych analiz zostało przestawione na poniższym Szanse schemacie. i zagrożenia jakie niesie ze sobą wprowadzenie Rozporządzenia dla rozwojuSzanse rynku telekomunikacyjnego Schemat: i zagrożenia wynikające z zapisów Rozporządzenia w zakresie usług specjalistycznych i neutralności sieci Szanse Zagrożenia źródła przychodów + Nowe Na podstawie umów z dostawcami treści – o ile dostawcy ‒ Wzrost kosztów operacyjnych Obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem. możliwości lojalizacji klientów + Nowe przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te ‒ Trudności w określeniu faktycznych bądź minimalnych przepływności przez operatorów mobilnych W Wersji Bazowej i PE, zapisy dotyczące wymogów informacyjnych nie uwzględniają trudności wynikających z technicznej charakterystyki sygnału radiowego pozyskania nowych klientów na terenach + Szansa cechujących się niskim poziomem konkurencji ‒ Negatywne postrzeganie inwestycji w sieć przez nowych operatorów Wynikające z regulacji - monitorowania jakości usług i stosowania praktyk ograniczania ruchu + dostawców Przyjęcie Wersji PE, która jest bliższa zasadzie neutralności ‒ Zagrożenie dla małych dostawców Usankcjonowanie usług specjalistycznych potencjalnie obniży możliwości konkurowania małych dostawców treści z globalnymi (Wersja Bazowa oraz Prezydencji); + jakości ‒ Wzrost cen usług dostępu do Internetu W przypadku nałożenia zbyt dużych obowiązków regulacyjnych na operatorów ‒ Martwe zapisy dotyczące minimalnej jakości usług • W przypadku przyjęcia zapisów nie rozróżniających wymaganych parametrów dla operatorów stacjonarnych i mobilnych • W przypadku braku rzetelnych narzędzi pomiaru jakości usług zakresu badania jakości usług, które + Rozszerzenie będą dokonywane wobec wszystkich dostawców, a ‒ Ograniczenie kompetencji krajowego regulatora poprzez możliwość określenia przez Komisję warunków realizacji obowiązków w zakresie monitorowania jakości blokowania przez regulatora treści + Możliwość nieodpowiednich dla nieletnich. warunki monitorowania jakości + Zharmonizowane usług specjalistycznych ‒ Obecnie brak narzędzi do egzekwowania obowiązku utrzymywania wymaganej jakości usług (konieczna nowelizacja PT w zakresie adekwatnych kar pieniężnych) dostrzegą wartość w usługach specjalistycznych, a klienci będą gotowi za nie zapłacić Operatorzy świadczone w ramach zamkniętych sieci Przywileje i obowiązki operatorów, wynikające z + Rozporządzenia mają szansę przyspieszyć inwestycje w infrastrukturę sieciową Operatorzy zamierzający świadczyć usługi specjalistyczne muszą dysponować infrastrukturą przygotowaną do Nowi operatorzy Dostawca treści Pod warunkiem możliwości stworzenia hurtowych odpowiedników usług specjalistycznych za pomocą VULA Zasada neutralności sprzyja rozwojowi małych sieci, wzmocni potencjalnie pozycję małych przedsiębiorców. Większy portfel dostępnych usług oraz usługi wyższej Rozwój usług, dla których gwarancja jakości jest szczególnie istotna Konsumenci + Konsumenci będą mogli efektywniej bronić swoich praw w zakresie jakości usług • W umowach będą mieć zdefiniowaną faktyczną/ minimalną jakość usług • Kluczowe jest dostarczenie konsumentom rzetelnych narzędzi pomiaru ruchu nie tylko tych, którzy ogłaszają parametry usług w materiałach promocyjnych Regulator i regulacje Budżet Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa ‒ Trudności krajowych regulatorów w objęciu regulacjami dostawców treści wobec funkcjonujących przepisów (PT) Brak zidentyfikowanego wpływu na budżet państwa Legenda: + ‒ + ‒ Wpływ istotny Wszystkie wersje Rozporządzenia Wersja Bazowa i PE Wersja PE Wpływ mniej istotny Źródło: Opracowanie KPMG Większość zapisów Rozporządzenia w zakresie usankcjonowania usług specjalistycznych pozytywnie wpływa na postawione w rozporządzeniu cele. Ochrona zasad niedyskryminacji, ochrona jakości „best-effort” oraz wymóg umieszczania warunków dotyczących przepływności 139 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 w umowach umocni pozycję użytkowników i zapewni im dostęp do otwartego, niedyskryminującego Internetu. Nieograniczone możliwości świadczenia usług o podwyższonej jakości mogą skutkować poszerzeniem portfela usług dostępnych dla konsumentów (zwłaszcza w kategorii usług wideo). Stworzone otoczenie regulacyjne ma także szansę przyspieszyć inwestycje w sieć. Zapisy, które budzą wątpliwości to: art. 2 pkt 15 w Wersji PE – ograniczenie świadczenia usług specjalistycznych do zamkniętych sieci – określenie zamkniętych sieci jest nieprecyzyjne i może ograniczyć rozwój rynku usług o podwyższonej jakości. Wersja Bazowa oraz Prezydencji nie wprowadza takich ograniczeń; art. 26 ust. 2 w Wersji Bazowej oraz Wersji PE – wymogi dotyczące podawania w umowach informacji o faktycznej bądź minimalnej dostępnej przepływności stoją w sprzeczności z możliwościami technicznymi operatorów mobilnych, wynikającymi z charakterystyki sygnału radiowego. Wersja Prezydencji natomiast rozróżnia wymogi informacyjne dotyczące przepływności dla operatorów stacjonarnych i mobilnych oraz przejawia rozsądne podejście do ich definiowania. Jako alternatywne rozwiązania dla regulacji zawartej w Rozporządzeniu można rozważyć: brak regulacji w zakresie ochrony Internetu „best-effort” i usankcjonowania usług specjalistycznych; usankcjonowanie zasady neutralności w rozumieniu konserwatywnym, to jest delegalizacja technik priorytetyzacji ruchu w sieci Internet i transmisja całego ruchu na zasadzie „besteffort”. Pierwsza opcja alternatywna, tj. pozostawienie funkcjonowania Internetu „best-effort” wolnemu rynkowi, mogłaby ułatwić operatorom wprowadzanie zmian w ich modelach biznesowych – tworzenie abonamentów opartych o różne poziomy jakości świadczonych usług i/lub o różny zakres usług dostarczania treści dostępnych w abonamencie. Nieregulowany rynek zdejmie z operatorów obowiązki takie jak raportowanie, bądź równorzędne traktowanie ruchu „best-effort” i usług specjalistycznych. W efekcie, ograniczyłoby to koszty operacyjne w porównaniu ze scenariuszem przyjęcia Rozporządzenia, przy równoczesnym potencjalnie szybszym rozwoju usług specjalistycznych. Operatorzy bowiem mogliby ograniczać przede wszystkim ruch „besteffort” w przypadku występowania przeciążeń sieci, a dla usług specjalistycznych podtrzymywany byłby określony poziom jakości. Można zaryzykować stwierdzenie, że wolnorynkowa konkurencja mogłaby powstrzymać operatorów przed regularnym, zauważalnym obniżaniem jakości Internetu „best-effort”. Klienci niezadowoleni z jakości „best-effort” zmienialiby dostawcę łączności. Należy jednak zauważyć, że w Polsce wciąż istnieje problem wykluczenia cyfrowego, a poziom konkurencji na terenach słabiej zurbanizowanych jest niższy w porównaniu z aglomeracjami miejskimi. Na rzadziej zaludnionych obszarach klienci często nie mają możliwości wyboru operatora stacjonarnego – działa tam tylko operator zasiedziały. W związku z tym, pozycja klienta względem operatora jest tam stosunkowo słaba. Jakość Internetu „best-effort” należy zatem chronić przez cały czas istnienia tej dysproporcji w poziomie konkurencji oraz istnienia problemu wykluczenia cyfrowego. Przyjęcie drugiego alternatywnego rozwiązania, tj. sankcjonującego zasadę neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym, zdaje się bardziej chronić konsumentów, w tym jakość Internetu „best-effort” oraz pozytywnie wpływać na konkurencję na rynku dostawców treści. Korzyści te są jednak pozorne. Po pierwsze, Rozporządzenie w wystarczający sposób chroni Internet „best- 140 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 effort”, jako że świadczenie usług specjalistycznych nie może wpływać na jego jakość. Po drugie – dostawcy treści będą musieli pokonać bariery, których Rozporządzenie nie ma możliwości w żaden sposób uregulować, a pozytywny wpływ neutralności sieci jest wobec nich marginalny. Dodatkowo, zasada neutralności sieci w rozumieniu konserwatywnym może przynieść istotne negatywne skutki dla operatorów oraz konsumentów. Zasada neutralności sieci ogranicza operatorom możliwości stworzenia nowych źródeł przychodów i dywersyfikacji ofert. W związku z tym, negatywnie wpływa na postrzeganie przez nich inwestycji w sieć. Operatorzy, wobec spadającego wskaźnika ARPU i ścisłej regulacji, mogą podnieść ceny usług dostępu do Internetu. W efekcie, ucierpieć może konsument – posiadając droższe usługi, bądź dostęp do infrastruktury, w którą operatorzy będą mniej chętnie inwestować. Należy zatem uznać, że proponowane Rozporządzenie, w zakresie neutralności sieci i usług specjalistycznych jest podejściem kompromisowym, zapewniającym możliwość realizacji postawionych celów. 141 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 A Zapisy Rozporządzenia podlegające analizie Załącznik zawiera zestawienie zapisów Rozporządzenia, które podlegają analizie w niniejszej Ekspertyzie. Zapisy te dotyczą harmonizacji widma, sieci lokalnego dostępu radiowego oraz usług specjalistycznych w trzech następujących dokumentach: Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012; zwany dalej Wersją Bazową Rozporządzenia; Projekt Rezolucji Ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dn. 3 kwietnia 2014 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniającego dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 (zwany również „Poprawkami Parlamentu Europejskiego do projektu Rozporządzenia”) z uwzględnieniem Opinii Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów, Opinii Komisji Rozwoju Regionalnego, Opinii Komisji Kultury i Edukacji, Opinii Komisji Prawnej oraz Opinii Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych; zwany dalej Wersją PE bądź Poprawkami PE; Poprawki do Projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniające dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 opracowane podczas włoskiej prezydencji w Radzie UE; zwany dalej Wersją Prezydencji bądź Poprawkami Prezydencji. Niniejsze zestawienie uwzględnia poprawki wniesione przez poszczególne instancje, zgłaszające opinie do projektu Rezolucji Ustawodawczej Parlamentu Europejskiego z dn. 3 kwietnia 2014 r. Wersja Bazowa Rozporządzenia W Wersji Bazowej Rozporządzenia przeanalizowane zostały następujące artykuły: w zakresie harmonizacji widma – artykuły 8-13; 16; w zakresie sieci RLAN i punktów dostępu bezprzewodowego o bliskim zasięgu – artykuły 14-15; w zakresie neutralności sieci i usług specjalistycznych – artykuły 2 oraz 23-26. Harmonizacja widma Kluczowe zapisy Rozporządzenia w zakresie koordynacji wykorzystania widma radiowego, które implikują biznesowe i ekonomiczne skutki na operatorów telekomunikacyjnych, użytkowników końcowych oraz budżet państwa: motyw 22 oraz artykuł 10 ust. 3 pkt d – płatność za prawo do korzystania z widma radiowego powinna zostać rozłożona w czasie (zastąpienie części płatności natychmiastowej płatnościami okresowymi); 142 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 motyw 23 – ustanowiona zostanie harmonizacja harmonogramów przydzielania widma radiowego oraz określony zostanie jednolity okres obowiązywania praw do użytkowania danej częstotliwości. Ponadto, zsynchronizowanie przydzielania widma radiowego według Rozporządzenia powinno ułatwić osiągnięcie korzyści skali, np. w zakresie większej liczby zamówień sprzętu sieciowego u dostawców; artykuł 12 – harmonizacja harmonogramów może wymagać zsynchronizowania terminów wygaśnięcia dotychczasowych praw do korzystania z częstotliwości, co może z kolei oznaczać przedłużanie licencji obecnym licencjobiorcom do określonego punktu w czasie; artykuł 12 pkt 2 – zsynchronizowany harmonogram to wspólny harmonogram dla całej Unii bądź harmonogramy, które są dostosowane do indywidualnych okoliczności panujących w poszczególnych państwach członkowskich. Komisja Europejska może określić minimalny okres obowiązywania praw do użytkowania widma radiowego; artykuł 12 pkt 3 – organy krajowe w związku z dostosowaniem się do zharmonizowanego harmonogramu mogą połączyć przedłużenie okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości (przyznanych przed wprowadzanym Rozporządzeniem) z wprowadzeniem dodatkowych opłat. Sieci lokalnego dostępu radiowego artykuł 14 – operatorzy telekomunikacyjni nie mogą ograniczać prawa użytkowników do udostępniania innym użytkownikom końcowym dostępu do ich lokalnych sieci radiowych, w tym inicjatyw, które grupują i udostępniają publicznie lokalne sieci radiowe użytkowników końcowych; artykuł 14 ust. 5 – organy publiczne będą miały możliwość zapewnienia publicznego dostępu do lokalnych sieci radiowych w lokalach zajmowanych przez te organy; artykuł 14 ust. 6 – przedsiębiorstwa, organu publicznego lub innego użytkownika końcowego nie uznaje się za dostawcę łączności elektronicznej dla ludności wyłącznie za sprawą zapewniania publicznego dostępu do lokalnych sieci radiowych, w sytuacji gdy takie dostarczanie dostępu nie ma charakteru komercyjnego, lub gdy ma charakter dodatkowy w stosunku do innego rodzaju działalności handlowej lub usługi publicznej, które nie są uzależnione od przekazywania sygnałów w takich sieciach. Neutralność sieci i usługi specjalistyczne artykuł 2 pkt 15 – zdefiniowanie usług specjalistycznych jako tych, których właściwości techniczne są kontrolowane od początku do końca sieci. Definicja nie obejmuje usług stosowanych jako substytut dostępu do Internetu, nie przywołuje, ani nie wpływa na stosowanie sieci CDN (Content Delivery Networks); artykuł 23 ust. 2 – zarówno operatorzy, jak i dostawcy treści będą mogli zawierać umowy z użytkownikami końcowymi o świadczenie usług specjalistycznych o podwyższonej jakości. W konsekwencji, Rozporządzenie umożliwia też zawieranie umów między dostawcami treści a dostawcami łączności dotyczących gwarancji odpowiedniej jakości łącza dla konkretnych usług. Treść ustępu zastrzega jednak brak regularnego wpływu usług specjalistycznych na ogólną jakość dostępu do Internetu dla osób z nich niekorzystających; 143 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 artykuł 23 ust. 5 – określone zostały dopuszczalne narzędzia zarządzania ruchem oraz przypadki zezwalające na ich zastosowanie. Treść zapisu zakłada jednakowe traktowanie równorzędnych rodzajów ruchu w przypadku zastosowania takich narzędzi; artykuł 24 ust. 1 – jakość Internetu „best-effort” ma być chroniona poprzez narzędzia regulacyjne, tj. wymóg umieszczania gwarancji jakości usług w umowach konsumenckich i narzędzia monitorowania usług; artykuł 24 ust. 2 – Prezes UKE będzie miał możliwość ustanowienia wymogów dotyczących minimalnej jakości usług; artykuł 26 ust. 2 – umowa użytkownika z operatorem musi zawierać zdefiniowane parametry jakości dostępu do Internetu; artykuł 26 ust. 3 – użytkownicy będą mieć zapewniony dostęp do obiektywnych narzędzi pomiaru jakości łącza oraz jej porównywania z opcjami alternatywnymi. Zmiany zaproponowane przez Parlament Europejski i Prezydencję Poprawki PE W obszarze harmonizacji widma artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego wykorzystania lub przetrzymywania widma; Wykreślenie Artykułu 12 ust. 3 – wykreślone zostały zapisy dotyczące dodatkowych opłat związanych z przedłużeniem okresu obowiązywania praw do użytkowania częstotliwości w celu synchronizacji harmonogramu w UE; Ponadto wprowadzono zmiany zapisów, które wymuszają na KE wydanie odpowiednich aktów wykonawczych doprecyzowujących wymagania i zapisy Rozporządzenia w przeciągu roku od wejście w życie Rozporządzenia. W obszarze neutralności sieci i usług specjalistycznych artykuł 2 pkt 15 – w Poprawkach 14, 25 i 44 przedefiniowuje się usługi specjalistyczne jako te świadczone w ramach zamkniętych sieci (a więc nie w otwartej sieci Internet); artykuł 2 pkt 12 – w Poprawce 23 wprowadzono definicję neutralności sieci, nieobecną w wersji oryginalnej Rozporządzenia; artykuł 23 ust. 2 – w Poprawce 41 Regulator otrzymuje możliwość zażądania od operatora dokładnych informacji o przepustowościach przypisanych usługom specjalistycznym oraz pozostałym realizowanym na zasadzie „best-effort”; 144 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji Ekspertyza w zakresie skutków regulacji dotyczącej harmonizacji widma oraz usankcjonowania usług specjalistycznych 5 grudnia 2014 artykuł 23 ust. 5 – w Poprawce 30 zmodyfikowano dopuszczalne wykorzystanie przez operatorów narzędzi zarządzania ruchem, wymagając równego traktowania ogółu ruchu, a nie równorzędnych jego rodzajów; artykuł 24 ust. 1 – w Poprawce 55 nałożono na operatorów obowiązek raportowania o każdorazowym zastosowaniu narzędzi zarządzania ruchem (tj. spowalniających bądź blokujących ruch); artykuł 26 ust. 2 – w Poprawce 64 zmieniono wymóg określenia w umowie między operatorem a użytkownikiem końcowym faktycznej przepływności Internetu na konieczność określenia minimalnej przepływności. Poprawka ta traktuje w ten sam sposób operatorów stacjonarnych i mobilnych. Proponowane zmiany we wstępnej wersji Prezydencji W obszarze harmonizacji widma artykuł 8a – okres udzielania licencji został doprecyzowany względem Wersji Bazowej, a zarazem wydłużony w stosunku do obecnie obowiązującego PT. Okres trwania licencji został określony na minimum 25 lat, a w każdym razie na okres, mający na celu zachęcanie do inwestycji oraz do konkurencji, jak również zniechęcanie do niewystarczającego wykorzystania lub przetrzymywania widma; artykuł 12a – Państwa Członkowskie mogą współpracować ze sobą w celu przeprowadzenia wspólnej procedury selekcyjnej. Inne kraje mogą przystępować do wspólnych procedur. W obszarze neutralności sieci i usług specjalistycznych artykuł 23 ust. 5 – dodano zapis umożliwiający blokowanie przez operatorów, na życzenie klienta, treści nieodpowiednich dla nieletnich użytkowników; artykuł 26 ust. 2 – zmodyfikowano wymóg określenia w umowie między dostawcą łączności a użytkownikiem gwarantowanych przepływności - w odniesieniu do operatorów stacjonarnych dotyczy w tej wersji minimalnych przepływności, natomiast w odniesieniu do operatorów mobilnych – średnich dostępnych w sieci i średnich w lokalizacji użytkownika. 145 © 2014 KPMG Advisory Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k.. All rights reserved.