Prawo Administracyjne semestr I

Transkrypt

5.10.2010
•
•
•
Prawo administracyjne – czym jest administracja
Nauka administracji – funkcjonowanie administracji w rzeczywistości
Polityka administracyjna – nauka o sposobie działania
Najważniejsze (spośród 187) sposoby rozumienia administracji:
•
Funkcjonalne – każda działalność organizująca państwo (a przez to: administracja jest
państwowa, nie publiczna, nie ma trójpodzialu władzy i ie ma samorządów). To rozumienie
promowała filozofia Marksistowska.
• Podmiotowe – to czym zajmują się podmioty administracji.
• Przedmiotowe - działalność, której przedmiotem są typowe cele administracyjne.
12.10.2010
Podziały administracji:
1. Ze względu na zadania
• Administracja górnicza
• Administracja sanitarna
• Administracja skarbowa
• Administracja weterynaryjna
• etc. ...
2. Zewzględu na podmiot działania:
• Wewnętrzna – działalnośc wobec samej siebie; ogół aktó wewnętrznych administracji
• Zewnętrzna – ogół działań podejmowanych między podmiotami administracji, a tymi
spoza jej aparatu. W tych sprawach wumagana jest forma aktu prawnego
3. Ze względu na kryterium władczości:
• Władcza
• Niewładcza
Istotą władztwa administracji jest możliwośc stosowania środków przymusu bezpośredniego bez
konieczności uciekania się na drogę sądową.
4. Ze względu na sposób działania:
• Reglamentacyjna (policyjna) – określenie pochodzi od sformułowanej w XVIII w. W
Niemczech koncepcji ius politie, która nadawała policji (z racji suwerenności władzy) prawo
ingerowania w życie obywateli, celem ochrony ich wartości. Wyróżniamy cztery strefy
reglamentacji:
a) Wolna – bez żadnych ograniczeń
b) Ratyfikacyjna – bez żadnych ograniczeń, ale z obowiązkiem informowania właściewego
organu administracji.
c) Zezwoleń – czynność może być wykonywana jedynie za pozwoleniem
d) Ekstrakomersum – czynność została wyłączona z obrotu, monopol na jej wykonywanie ma
państwo, które może wydawać koncesje.
Autor: Wojciech Skorupski
• Świadcząca – administracja, która świadczy pewne świadczeia na rzecz obywateli. Jest to
realizacja idei państwa opiekuńczego, a więc państwa, które ponosi odpowiedzialność za standart
życia obywateli. Wyróżniamy 3 obszary świadczeń:
I Obszar:
Dostęp do dóbr kultury
Edukacja
Opieka zdrowotna
II Obszar
• Transport zbiorowy
• Oczyszczanie miasta
• Dostęp do kanalizacji
III Obszar
• Stypendia
• Zasiłki
• Renty
• Emerytury
Umowy adhezyjne – umowy przez przystąpienie, a więc takie umowy, w których treść dyktuje
jedna strona, a druga albo ja przyjmuje bez negocjacji, albo nie przyjmuje w ogóle, umawa, któej
nie można negocjować.
19.10.2010
Cechy administracji:
• Charakter wykonawczy
• Charakter inicjatorski – w odróżnieniu od władzy sądowniczej administracja może działać z
urzędu = inicjować pewne działania. Aby sąd mógł orzec w danej sprawie, musi do niego wpłynąć
pozew lub akt oskarżenia. Trudno natomiast wyobrazić sobie sytuację, w której np. grozi
przerwanie wałów przeciwpowodziowych, a mieszkańcy piszą podanie. Administracja musi móc
działać z urzędu.
• Charakter władczy = może stosować środki przymusu. Nie jest tak zawsze (patrz
administracja świadcząca), ale nie zmienia to faktu, że administracja ma rys władczości. Władztwo
administracyjne = możliwość stosowania środków przymusu bez uciekania się na drogę sądową.
Gdy do sklepu z dopalaczami przychodzi inspektor sanitarny z decyzją o zabezpieczeniu towaru i
spotyka się ze sprzeciwem, może wówczas wezwać policję.
Normy zharmonizowane w UE – określają maksymalne poziomy promieniowania z urządzeń
elektronicznych. W Polsce mamy ustawę o systemie oceny zgodności. Przedsiębiorca, który
sprzedaje w Polsce amerykańskie CB-radia, musi udowodnić, że są one zgodne. Musi wystąpić do
certyfikowanego laboratorium po deklarację zgodności. Z partii towaru wybiera się część próbek.
Problem polega na tym, że w USA takie radio kosztuje 8 dolarów. Miał ogromne zyski, bo mimo
wysokiej marży jego produkty i tak były tańsze niż Europejskie. Po donosie nastąpiła kontrola
przedsiębiorstwa. Po badaniu okazało się, że radia nie spełniają wymogów. Pojawiła się decyzja
zakazująca sprzedaży. Jednak ta decyzja była obarczona wadą prawną.
KPA – trzy podstawowe przepisy, które właściwie streszczają cały kodeks.
•
Art. 7 To organ administracji musi podjąć wszelkie kroki w celu sprawdzenia rzeczywistego
stanu rzeczy = prawdy obiektywnej.
• Art. 80 Należy rzetelnie i bezstronnie ocenić materiał dowodowy. To organ musi zebrać całość
materiału dowodowego. Nie może powiedzieć np. „nie stać mnie na biegłego, więc nie będzie
biegłego”.
•
Art. 104
Z tego wszystkiego wynika: istotą działania organu jest władztwo. Choć decyzja jest niezgodna z
prawem, zostaje utrzymana i wywołuje skutki prawne. Organ ma władztwo, bo wydaje decyzję,
która ma skutek prawny, dopiero potem może być ona uznana za niezgodną przez sąd.
Administracja nie potrzebuje zgody sądu.
• Administracja jest związana.
W prawie cywilnym – tym, które reguluje relacje pomiędzy jednostkami – wszystko to, co nie jest
zakazane, jest dozwolone. Administracja działa inaczej. Zasada związania administracji prawem –
organowi administracji wolno tylko to, na co prawo mu wyraźnie pozwala. Zatem kluczową cechą
administracji winno być, to, że umie ona odpowiedzieć: jaka jest podstawa prawna danego
działania.
Kiedyś dr. Cherka dostał mandat za parkowanie. Funkcjonariusz przykleił do szyby zdjęcie pojazdu
ze zdjęciem. Cherka Pojechał na policję i zażądał podstawy prawnej do naklejenia tej naklejki;
zagroził też, że wniesie skargę. Mandat mu skasowali, dostał pouczenie, bo się wystraszyli.
• Administracja działa w interesie publicznym. Ma wymiar społeczny, ogólny, powszechny –
nie jednostkowy. Chronione są te dobra, które mają taki wymiar: bezpieczeństwo, porządek,
dobrobyt jakiejś grupy.
Inne cechy administracji:
• Administracja działa w sposób bezosobowy – działają jednostki, organy, podmioty – nie
osoby. Jest to ważne, bo jeśli administracja ma działać w sposób ciągły i nieprzerwany, nie może
być uzależniona od konkretnych osób.
• Administracja nie jest nastawiona na zysk. Administruje dlatego, że są potrzeby społeczne.
Robi to, niezależnie od tego, czy jest to opłacalne, czy nie jest. Gdy gmina buduje ośrodek
sportowy, nie musi się to opłacać – najpewniej wpływy z biletów nie pokryją wydatków.
• Administrację charakteryzują kadry urzędnicze. To jest jej biurokratyzm.
• Administracja ma pewien wymiar polityczny. Przy administrowaniu nie uciekniemy od
polityki. Gra interesów politycznych rzutuje na jej funkcjonowanie. Administracja powinna być od
polityka odseparowana, ale nigdy nie jest do końca. Jest przestrzenią polityczną.
W większości podręczników stosuje się definicje podmiotowo-przedmiotowe.
26.10.2010
Prawo administracyjne – to normatywne podstawy działania administracji. Od wszystkich innych
gałęzi prawa różni się brakiem równości stron. Stosunek w prawie administracyjnym ma trzy
elementy:
• podmioty (Organ administracji publicznej i strona)
• przedmiot (temat postępowania)
• treść (układ praw i obowiązków podmiotów)
Stare publiczne zarządzanie – forma organizacji administracji polegająca na oparciu się na
aparacie administracyjnym, co zapewni sprawne i efektywne działanie. Każdą sprawę należało
automatycznie rozpatrywać w identyczny sposób. Ojcem tej koncepcji jest Max Webber, który
tworząc ją wzorował się na biurokracji carskiej Rosji.
Nowe publiczne zarządzanie - forma organizacji administracji, powstała jako reakcja na
anachroniczność starego publicznego zarządzania, oparła się na wzorcach zaczerpniętych z
prywatnych biznesów. Istota nowego publicznego zarządzania zawiera się w 3 punktach:
1. Najważniejsza jest efektywność działań, na drugi plan odsunięte zostają procedury
2. Zmiana struktur i formuł administracyjnych
• Wycofywanie administracji z pewnych sfer (prywatyzacja notariatu z 1991r.)
• Wykonywanie zadań publicznych przez podmioty prywatne (prywatyzacja szpitali)
• Dawniej (u początków wdrażania nowego publicznego zarządzania) rolę administracji
przejmował samorząd)
• Wprowadzanie adhocracji, a więc modelu administracji, która nie jest przywiązana do
hierarchicznego systemu urzędniczego
3. Powszechna informatyzacja administracji publicznej
02.11.2010
Źródła prawa administracyjnego. Źródła prawa – termin wieloznaczny; nie ma jednej definicji.
• Źródła prawa w rozumieniu instytucjonalnym. „Sejm uchwalił”, „TK orzekł”, „Prezydent
podpisał ustawę”. Źródło prawa = organ, który ustanowił normę prawa.
Oczywiście w naszym porządku źródłami prawa w tym znaczeniu są przede wszystkim
Sejm i Senat. Mogą być nimi też określone organy administracji (np. rozporządzenie
ministra).
Jest to rozumienie ważne w świetle prawa administracyjnego, bo jest cechą prawa
administracyjnego, że tworzy je sama administracja.
• Źródła prawa w znaczeniu materialnym = ogół czynników wpływających na treść
obowiązującego prawa (różnego rodzaju normy kulturowe, religijne, społeczne, obyczajowe, które
mają wpływ na tworzenie prawa).
Przykład: in vitro; prawo szariatu w krajach islamskich. W różnych krajach wpływ tych
czynników jest różny, ale wszędzie mamy z nim do czynienia.
• Źródła prawa w rozumieniu formalnym = akt stanowienia prawa. Akt, który ustanawia
normę prawną, który zawiera normy abstrakcyjne i generalne.
Norma prawna (=wzór powinnego zachowania się) jest skierowana do generalnego odbiorcy
poprzez określenie go w sposób rodzajowy (nie „Jan Kowalski” tylko „wszyscy mieszkańcy
gminiy”).
Norma jest też abstrakcyjna = ma regulować sytuację, która się powtarza. „W czasie
powodzie mieszkańcy gminy zobowiązani są…” – jest tu mowa o każdej powodzi; norma
nie jest skrojona pod daną konkretną powódź.
Regulowanie źródeł prawa w ustawodawstwie.
Problematyka źródeł prawa została uregulowana w konstytucji. Stwierdzono, że jest to
problematyka tak istotna (ma ona charakter fundamentalny, bo opisuje, jaki akt może nas do czegoś
zobowiązać), że zdecydowano się poświęcić jej oddzielny rozdział (III).
Cechy:
• Fundamentalny podział na źródła zewnętrznego (prawa powszechnie obowiązującego) i
wewnętrznego. Tylko źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą nakładać obowiązki na
wszystkich. Źródła prawa wewnętrznego mogą regulować ustalenia dla jednostek, które wchodzą w
skład aparatu państwowego.
Innymi słowy: jeśli ktoś chce nas zobowiązać do czegoś, może oprzeć się tylko na tych pierwszych.
Zaletą konstytucji jest to, że wymienia ona akty prawa powszechnie obowiązującego: konstytucja,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego i
rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy.
•
Zasada zamknięcia katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Żadne inne źródła
prawa poza wymienionymi powyżej nie mogą być źródłem praw i obowiązków dla jednostki.
Zatem np. zarządzenia ministra w ogóle nie obchodzą Kowalskiego. Wiążą one tylko organy
administracji.
Dopełnieniem tej zasady jest art. 93 konstytucji, który reguluje problematykę prawa wewnętrznego.
Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i
obowiązują tylko jednostki organizacyjneg podległe organowi wydającemu te akty.
Tego przepisu nie można odczytywać jednak literalnie – nie znaczy to, że poza dwoma typami
wymienionymi powyżej nie ma już w Polsce innych aktów prawa wewnętrznego. Należy przyjąć,
że akty prawa wewnętrznego to wszystkie akty, które nie są na liście źródeł prawa zewnętrznego.
Nie są tu wymienione, bo jest ich zbyt dużo. Ustawodawca mówi: prawo zewnętrzne ma charakter
zamkniętego katalogu, a wszystko, co do niego nie zależy, jest z prawa wewnętrznego.
Ważna jest tu organizacyjna podległość (występuje wtedy, gdy organ zwierzchny może
powołać/odwołać osoby – podległość osobowa i gdy może on wydawać polecenia – podległość
służbowa). Innymi słowy, jest to zaawansowana podległość. Jeśli ona występuje, można stosować
akty wewnętrzne.
Konstytucja mówi wyraźnie, że na podstawie aktów wewnętrznych nie można podejmować wobec
obywatela decyzji (nie tylko administracyjnej; chodzi o szersze rozumienie).
(Dygresja: Wykładnia konstytucji różni się od wykładni innych aktów. Mówi się, że akty napisane
są językiem prawnym, a konstytucja językiem prawniczym. Język prawniczy to ten, w którym
wypowiadamy się o prawie. Uznaje się, że język prawny jest językiem potocznym – ma więcej
znaczeń. Dlatego jeśli w konstytucji piszemy o decyzji, nie należy tego interpretować jako decyzji
administracyjnej. Decyzja w rozumieniu konstytucji to jakikolwiek akt podejmowany przez organ
wobec jednostki, bo tak rozumie się to słowo w potocznym rozumieniu.)
Dlaczego podział na prawo zewnętrzne i wewnętrzne wskazywany jest jako cenny element
polskiego porządku konstytucyjnego? W latach 70. i 80. pojawiło się pojęcie prawa
powielaczowego = różnego rodzaju akty prawne ustanawiane przez różnego rodzaju ministrów,
prezesów urzędów centralnych, etc., które formalnie były skierowane do podległego aparatu
administracji, ale ten aparat wykorzystywał je do nakładania obowiązków na obywatela. Stąd
nazwa: powielano te obowiązki. Było to niebezpieczne, bo groziło naruszeniem praworządności.
Nie zachowywano formalnego trybu ustanawiania przepisów. Administracja sama tworzyła
podstawy swojego działania.
Przykład: W 1956 Rada Państwa podjęła uchwałę o generalnej zgodzie na zmianę obywatelstwa.
Ówcześnie obowiązująca ustawa określała, że kto chce zmienić obywatelstwo, występował o zgodę
do Rady Państwa. Obywatele polscy, którzy urodzili się na obszarze Polski po 2. wojnie światowej
z pochodzeniem niemieckim, często opuszczali Polskę. Władza przy wyjeździe dawała „dokument
podróżny”, w którym było napisane, że nie są już obywatelami. Te osoby nabywały w Niemczech
obywatelstwo niemieckie. W latach 90. jeden taki facet rozwiódł się z żoną i chciał zrobić podział
majątku na Mazurach. Okazało się, że by to zrobić potrzebne jest zezwolenie ministra, bo ten facet
jest już obcokrajowcem. NSA uznał, że osoby, które wyjechały, nigdy tak naprawdę nie straciły
obywatelstwa, bo ta uchwała Rady Państwa była aktem wewnętrznym. To był właśnie akt
powielaczowy – nie miał wyraźnej podstawy w przepisach.
Przykład 2: Słynna historia o ciężarówkach. Był sobie naczelnik dzielnicy Wrocław-Śródmieście.
Wydał on decyzję aministracyjną skierowaną do spółdzielni transportowej, w której to decyzji
nakazał udostępnienia ZDM-owi kilku ciężarówek. W postawie prawnej powołał się na uchwałę z
1968. Spółdzielnia odwołała się do wojewody, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej
instancji, tłumacząc, że usuwanie skutków śnieżycy należy do obowiązków ZDM-u. Ich tabor jest
oczywiście niewystarczający, dlatego jest uzasadnione, by ci, którzy z tych dróg korzystają (czyli
też spółdzielnie), pożyczyli swój tabor. Od roku 1980 reaktywowany został w Polsce NSA. Była to
jedna z pierwszych rozpatrywanych przez niego skarg. Zwrócił on uwagę: czy uchwała Rady
Ministrów może być podstawą do decyzji wobec podmiotów zewnętrznych? NSA powiedział, że
akty kierownictwa wewnętrznego (skierowanego do jednostek podporządkowanych) nie mogą
stanowić podstawy do działań wobec obywatela.
Dziś, gdy złożymy wniosek o pozwolenie o budowę, a urzędnik powie, że musimy coś dostarczyć,
bo jego szef wydał rozporządzenie, które tego wymaga, możemy się sprzeciwić: To, że jego szef go
do czegoś zobowiązał, nie znaczy, że on może zobowiązać do tego samego nas.
Art. 92: Delegacja ustawowa
W porównaniu z konstytucją PRL-u znacznie ograniczono ilość organów, które mogą stanowić
rozporządzeń: Prezes Rady Ministrów, Ministrowie kierujący działami, przewodniczący KRRiT,
Rada ministrów jako cała, prezydent (on nie jest organem administracji). Zrobiono to, by
ograniczyć takie sytuacje. Administracja tworzy prawo, ale to ma być sytuacja wyjątkowa; ona ma
je przede wszyskstim stosować.
Ustawa musi wyraźnie określać, jaki jest zakres rozporządzenia. Musi być on precyzyjnie wskazany
w ustawie.
Poza tym ustawa musi zawierać wytyczne co do treści rozporządzenia.
Przykład pokazujący, że nie zawsze tak jest: „Dzień dobry, nazywam się tak i tak i szukam jakiegoś
profesora prawa.” Mężczyzna, który to powiedział, poprosił burmistrza o udzielenie mu zgody na
uruchomienie działalności transportowej (busików). Pozwolenia dostał, ale… Ustawa o transporcie
zawierała przepis, który mówił, że minister infrastruktury określi w drodze rozporządzenia wzór
tego pozwolenia. Ten wzór miał 2 strony. Na samym dole było postanowienie mówiące, że
„niniejsze postanowienie traci moc w terminie 2 miesięcy, jeśli nie zdąży się w danym terminie
ustalić rozkładu jazdy”. Były opóźnienia i w końcu niczego nie ustalili, więc straciło moc.
Przyjrzeniu się rozporządzeniu ministra, Profesor i Cherka stwierdzili, że ustawa nie dawała
żadnych podstaw do zawarcia w rozporządzeniu takiego warunku. Przedsiębiorca nie mógł
bezpośrednio zaskarżyć tego prawa – musiałby przejść całą drogę sądową, a na koniec trafić ze
swoją sprawą do TK.
09.11.2010
Rozporządzenia to nie jedyny charakterystyczny akt normatywny wydawany przez administracje.
Prawo administracyjne to nie tylko prawo rozporządzeniowe. Drugim charakterystyczny źródłem
prawa administracyjnego to prawo miejscowe. Akty prawa miejscowego wymienione są w art. 77
jako źródła prawa powszechnie obowiązującego (na danym obszarze).
Ważne: prawo miejscowe to prawo powszechnie obowiązujące, nie prawo wewnątrzsamorządowe!
Np. prawo wydane przez daną gminę nie dotyczy tylko mieszkańców tej gminy, ale wszystkich. Np.
planowi zagospodarowania podlegają wszyscy, którzy chcieliby coś wybudować w danej gminie.
Prawo miejscowe jest wyodrębnione w oddzielnym ustępie art. 77.
Dlaczego ustawodawca zdecydował się na podzielenie prawa na centralne i lokalne? Dlaczego
terenowe organy administracji uzyskały kompetencje prawotwórcze? (ważny skutek: różne kwestie
są w różnych miastach regulowane w inny sposób, np. pojęcie „willa wielkomiejska” dotyczy tylko
Wrocławia).
Przesłanki dla wyodrębnienia prawa lokalnego:
• Niektóre sprawy muszą być regulowane na poziomie centralnym, bo realizują interes
państwowy. Niektóre są jednak ważne w innej skali – z punktu widzenia lokalnego. Nie o
wszystkim należy decydować centralnie. Gdyby w każdej sprawie musiałby decydować Sejmu lub
Rada Ministrów, organy te nie mogłyby sprawnie administrować. Przekazanie tych spraw na
poziom lokalny pozwala na koncentrację na sprawach istotniejszych z punktu widzenia państwa.
• Szybkość regulacji – przyspieszenie procesu prawotwórczego. Uchwalenie aktu na poziomie
lokalnym może być szybsza.
• Demokratyzacja sprawowania władzy publicznej. W założeniu gros aktów władzy publicznej
miało być wydawane przez władzę lokalnej. Przekazujemy władzę mieszkańcom lub im
przedstawicielom. Władzę w samorządach dzierżą głównie organy pochodzące z wyboru.
• (Argument podnoszony w szkole zachodniej) Swoista szkoła demokracji. Nauka działalności
legislacyjnej. W innych państwach często karierę w polityce rozpoczyna się od samorządu. W
Polsce jest nieco inaczej, bo często okazuje się, że prezydent miasta lub nawet radny ma więcej do
powiedzenia niż szeregowy poseł.
Powyższe przesłanki powodują, że zasada równości traci na znaczeniu. Równo =/= wszędzie tak
samo. Prawo ma odzwierciedlać pewien interes publiczny, a on może być inny w Warszawie, a inny
w Łomiankach.
Organy, które uzyskały kompetencję do tworzenia przepisów miejscowych. Ilość organów
mających kompetencje prawotwórcze na szczeblu lokalnych jest ograniczona. Na poziomie
terenowym jest inaczej, co zresztą budzi wątpliwości. Na poziomie gminy kompetencje takie ma
rada gminy (jej zasadnicze zadanie), ale są też wyjątkowe sytuacje, w których ma je
wójt/burmistrz/prezydent. Na poziomie powiatu mamy radę powiatu, ale czasami kompetencje te
uzyskuje też zarząd.
Istnieją jednak organy administracji niezespolonej, które również mają kompetencje do stanowienia
prawa. Np. zarządzenie dyrektora urzędu morskiego ograniczające połów. To jest dyskusyjne,
bowiem w tym wypadku nie może być mowy o realizacji zasady demokratyzacji.
Art. 94 konstytucji: „Prawo miejscowe jest wydawane przez organy administracji terenowej na
podstawie i w zakresie określonym w ustawie”. Zatem prawo miejscowe jest prawem
podustawowym. Rozporządzenia to też akty podustawowe. Służą one wykonaniu przepisów
ustawy. Jednak tego elementu brakuje w art. 94. Artykuł ten nie traktuje prawa miejscowego jako
aktów wykonawczych. Nie mają one na celu rozwijać tego, co znajduje się w ustawie. W art. 92
jednym z elementów upoważnień do wydawania rozporządzeń są wytyczne, których brakuje w art.
94. Innymi słowy akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, ale nie są one jednocześnie
ściśle związane z ustawami. Zakres elastyczności tego prawa jest większy, jest więcej luzu
decyzyjnego.
Grupy aktów prawa miejscowego:
• Przepisy o charakterze wykonawczym. Klasyczny przykład: miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma władztwo. Ustawodawca mówi, co tam powinno się
znaleźć, ale to, w jaki sposób te wartości mają być uwzględnione w kontekście lokalnym, zależy od
rady. Decyzja konkretna w tym zakresie oddana jest prawodawcy lokalnemu. W tym zakresie jest to
działalność wykonawcza. To gmina ustawa wysokość podatków od nieruchomości, obszary
edukacyjne, etc.
• Przepisy strukturalno-organizacyjne (Ważne: są to nazwy z doktryny, nie pojęcia
ustawowej!). Są one wewnętrznie zróżnicowane:
• Normy statutowe. Chodzi o statuty jednostek samorządu terytorialnego. Jedną z zasad, które
tworzą instytucje decentralizacji administracji publicznej, jest tzw. samodzielność statutowa
jednostek samorządu terytorialnego. By mówić o rzeczywistym samorządzie, trzeba dać
jednostkom prawo do stanowienia swojej struktury. Np. decyzje typu: „Jakie będą komisje w radzie
gminy?”. W statucie trzeba też określić gospodarowania mieniem przez jednostki pomocnicze
(dzielnice, sołectwa, etc.), zasady zwoływania i odbywania posiedzeń rady gminy. Statut uzupełnia
ustawę.
Przykład: W radzie gminy zmienił się stosunek gmin. W mniejszości pozostał
przewodniczący rady gminy. Zgodnie z ustawą posiedzenia rady gminy zwołuje
przewodniczący. Nowa rada chciała powołać nowego przewodniczącego. Jedna
czwarta radnych (zgodnie z ustawą) zgłosiła o to wniosek, ale przewodniczący… nie
zwołał sesji rady gminy. W końcu sesję zwołał wiceprzewodniczący – ale było to
wbrew prawu, bo wiceprzewodniczący może to zrobić tylko wtedy, gdy
przewodniczący jest nieobecny. Pat wziął się stąd, że regulacja w gminie nie może
dublować ustaleń ustawy, tylko je uzupełniać. Rozwiązaniem było zawieszenie
funkcjonowania rady, bo nie była ona w stanie administrować. Paradoks sytuacji: ze
względu na niedostateczną regulację ustawową trzeba było zawiesić działanie rady,
mimo że rada chciała pracować.
Drugi przykład: Zmieniła się konstelacja polityczna w radzie dzielnicy.
Dotychczasowa przewodnicząca zwołała sesję, zobaczyła, że dotychczasowi
koalicjanci mają mniejszość i bojąc się, że zaraz zostanie odwołana, ogłosiła przerwę
i wyszła. Radni rozpoczęli poszukiwania, z pomocą ochrony otworzyła jej gabinet.
Okazało się, że schowała się w szafie… Wiceprzewodniczący poprowadził sesję
dalej. Na kolejnych sesjach rady dzielnicy podjęto uchwały, co do których nie było
potem wiadomo, czy były ważne. Czy wiceprzewodniczący mógł wznowić obrady?
Trzy lata później wznowiono przerwaną sesję, na której trzeba było konwalidować
cały trzyletni okres pracy rady dzielnicy. Jaki był problem? Nie było regulacji
statutowej. Nie było wskazania, kto może ogłosić przerwę i ją zakończyć. To
pokazuje, że ustalenia te są bardzo istotne.
[posiedzenie rady gminy = sesja rady gminy. Drugi termin jest ustaowy.]
•
Uchwały określające zasady gospodarowanie mieniem samorządowym. Jednostki
samorządu dysponują swoją własnością, tzw. dominium. Zatem istnieje konieczność określania
przez organy jednostek samorządu terytorialnego zasad zarządzania tym mieniem. Ma to daleko
idące konsekwencje dla podmiotów zewnętrznych, np. mieszkańców (np. zasada udzielania najmu
budynków komunalnych, uchwała określająca zasady przyznawania mieszkań komunalnych).
•
Przepisy porządkowe. Mają specyficzny charakter. Pod względem treści zależą tylko i
wyłącznie od woli organów samorządowych. Dwie przesłanki:
• Określona sytuacja, w której zachodzi sytuacja wydania danego przepisu porządkowego, nie
jest opisana w żadnym przepisie. Istnieje pewna luka, jest to obszar, w którym brakuje regulacji
prawnej.
• Istnieje konieczność uregulowania tego stanu ze względu na ochronę wartości takich jak: życie,
zdrowie, bezpieczeństwo, porządek, mienie, ochrona środowiska.
Dopiero łączne pojawienie się obu przesłanek daje podstawy do wydania przepisów
porządkowych. Na przykład: Ukończony stadion narodowy, ważny mecz: Polska-Niemcy.
Zwolennicy futbolu brazylijskiego są zrozpaczeni: czemu nie Brazylia? Hordy
Brazylijczyków idzie szturmem na stadion. Jest to sytuacja nieprzewidziana w prawie.
Prawo porządkowe służy właśnie takim sytuacjom: nie ma regulacji, a dzieje się coś
niezwykłego.
Przepisy porządkowe mogą wydawać na obszarze gminy: rada gminy, a gdy rada nie może
się zebrać: wójt/burmistrz/prezydent. Ważne: taki przepis obowiązuje warunkowo – pod
warunkiem, że zostanie zatwierdzony na najbliższym posiedzeniu rady. Jeśli nie zostanie
zatwierdzony, traci moc, a wszystkie działania podjęte na jego podstawie, muszą zostać
cofnięte.
Na poziomie powiatu, może to zrobić rada powiatu, a gdy ta nie może się zebrać: zarząd
powiatu (również warunkowo).
W województwie jest inaczej: kompetencję prawotwórczą mają albo sejmik, albo – w
zakresie przepisów porządkowych – wojewoda.
Dosyć trudno jest w praktyce znaleźć sytuację, w której można ustanowić przepis
porządkowy!
Jak ogłasza się akty prawa miejscowego?
Ogłasza się je w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero po 14 dniach lub terminie
późniejszym, jeśli tak stanowią przepisy, wchodzą w życie.
Nieco inaczej jest w przypadku przepisów porządkowych. Również są one umieszczane w
wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale należy je też ogłosić (np. w środkach masowego przekazu
jak np. lokalne radio, poprzez akcje plakatowe, obwieszczenia lub innym zwyczajowo przyjętym
sposobem). Co do zasady wchodzą one w życie po 3 dniach od ogłoszenia. W sprawach
niecierpiących zwłoki może być termin krótszy. W sytuacji zagrożenia życia lub mienia mogą
wchodzić w życie w dniu uchwalenia.
2010.11.09
Rozporządzenia to nie jedyny charakterystyczny akt normatywny wydawany przez
administracje. Prawo administracyjne to nie tylko prawo rozporządzeniowe. Drugim
charakterystyczny źródłem prawa administracyjnego to prawo miejscowe. Akty prawa
miejscowego wymienione są w art. 77 jako źródła prawa powszechnie obowiązującego (na
danym obszarze).
Ważne: prawo miejscowe to prawo powszechnie obowiązujące, nie prawo
wewnątrzsamorządowe! Np. prawo wydane przez daną gminę nie dotyczy tylko
mieszkańców tej gminy, ale wszystkich. Np. planowi zagospodarowania podlegają wszyscy,
którzy chcieliby coś wybudować w danej gminie.
Prawo miejscowe jest wyodrębnione w oddzielnym ustępie art. 77.
Dlaczego ustawodawca zdecydował się na podzielenie prawa na centralne i lokalne?
Dlaczego terenowe organy administracji uzyskały kompetencje prawotwórcze? (ważny
skutek: różne kwestie są w różnych miastach regulowane w inny sposób, np. pojęcie „willa
wielkomiejska” dotyczy tylko Wrocławia).
Przesłanki dla wyodrębnienia prawa lokalnego:
1. Niektóre sprawy muszą być regulowane na poziomie centralnym, bo realizują
interes państwowy. Niektóre są jednak ważne w innej skali – z punktu widzenia
lokalnego. Nie o wszystkim należy decydować centralnie. Gdyby w każdej sprawie
musiałby decydować Sejmu lub Rada Ministrów, organy te nie mogłyby sprawnie
administrować. Przekazanie tych spraw na poziom lokalny pozwala na koncentrację
na sprawach istotniejszych z punktu widzenia państwa.
2. Szybkość regulacji – przyspieszenie procesu prawotwórczego. Uchwalenie aktu na
poziomie lokalnym może być szybsza.
3. Demokratyzacja sprawowania władzy publicznej. W założeniu gros aktów władzy
publicznej miało być wydawane przez władzę lokalnej. Przekazujemy władzę
mieszkańcom lub im przedstawicielom. Władzę w samorządach dzierżą głównie
organy pochodzące z wyboru.
4. (Argument podnoszony w szkole zachodniej) Swoista szkoła demokracji. Nauka
działalności legislacyjnej. W innych państwach często karierę w polityce rozpoczyna
się od samorządu. W Polsce jest nieco inaczej, bo często okazuje się, że prezydent
miasta lub nawet radny ma więcej do powiedzenia niż szeregowy poseł.
Powyższe przesłanki powodują, że zasada równości traci na znaczeniu. Równo =/= wszędzie
tak samo. Prawo ma odzwierciedlać pewien interes publiczny, a on może być inny w
Warszawie, a inny w Łomiankach.
Organy, które uzyskały kompetencję do tworzenia przepisów miejscowych. Ilość organów
mających kompetencje prawotwórcze na szczeblu lokalnych jest ograniczona. Na poziomie
terenowym jest inaczej, co zresztą budzi wątpliwości. Na poziomie gminy kompetencje takie
ma rada gminy (jej zasadnicze zadanie), ale są też wyjątkowe sytuacje, w których ma je wójt/
burmistrz/prezydent. Na poziomie powiatu mamy radę powiatu, ale czasami kompetencje te
uzyskuje też zarząd.
Istnieją jednak organy administracji niezespolonej, które również mają kompetencje do
stanowienia prawa. Np. zarządzenie dyrektora urzędu morskiego ograniczające połów.
To jest dyskusyjne, bowiem w tym wypadku nie może być mowy o realizacji zasady
demokratyzacji.
Art. 94 konstytucji: „Prawo miejscowe jest wydawane przez organy administracji terenowej
na podstawie i w zakresie określonym w ustawie”. Zatem prawo miejscowe jest prawem
podustawowym. Rozporządzenia to też akty podustawowe. Służą one wykonaniu przepisów
ustawy. Jednak tego elementu brakuje w art. 94. Artykuł ten nie traktuje prawa miejscowego
jako aktów wykonawczych. Nie mają one na celu rozwijać tego, co znajduje się w ustawie. W
art. 92 jednym z elementów upoważnień do wydawania rozporządzeń są wytyczne, których
brakuje w art. 94. Innymi słowy akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, ale
nie są one jednocześnie ściśle związane z ustawami. Zakres elastyczności tego prawa jest
większy, jest więcej luzu decyzyjnego.
Grupy aktów prawa miejscowego:
1. Przepisy o charakterze wykonawczym. Klasyczny przykład: miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma władztwo. Ustawodawca mówi, co
tam powinno się znaleźć, ale to, w jaki sposób te wartości mają być uwzględnione w
kontekście lokalnym, zależy od rady. Decyzja konkretna w tym zakresie oddana jest
prawodawcy lokalnemu. W tym zakresie jest to działalność wykonawcza. To gmina
ustawa wysokość podatków od nieruchomości, obszary edukacyjne, etc.
2. Przepisy strukturalno-organizacyjne (Ważne: są to nazwy z doktryny, nie pojęcia
ustawowe!). Są one wewnętrznie zróżnicowane:
a. Normy statutowe. Chodzi o statuty jednostek samorządu terytorialnego.
Jedną z zasad, które tworzą instytucje decentralizacji administracji publicznej,
jest tzw. samodzielność statutowa jednostek samorządu terytorialnego.
By mówić o rzeczywistym samorządzie, trzeba dać jednostkom prawo do
stanowienia swojej struktury. Np. decyzje typu: „Jakie będą komisje w
radzie gminy?”. W statucie trzeba też określić gospodarowania mieniem
przez jednostki pomocnicze (dzielnice, sołectwa, etc.), zasady zwoływania i
odbywania posiedzeń rady gminy. Statut uzupełnia ustawę.
Przykład: W radzie gminy zmienił się stosunek gmin. W mniejszości
pozostał przewodniczący rady gminy. Zgodnie z ustawą posiedzenia rady
gminy zwołuje przewodniczący. Nowa rada chciała powołać nowego
przewodniczącego. Jedna czwarta radnych (zgodnie z ustawą) zgłosiła
o to wniosek, ale przewodniczący… nie zwołał sesji rady gminy. W
końcu sesję zwołał wiceprzewodniczący – ale było to wbrew prawu, bo
wiceprzewodniczący może to zrobić tylko wtedy, gdy przewodniczący jest
nieobecny. Pat wziął się stąd, że regulacja w gminie nie może dublować
ustaleń ustawy, tylko je uzupełniać. Rozwiązaniem było zawieszenie
funkcjonowania rady, bo nie była ona w stanie administrować. Paradoks
sytuacji: ze względu na niedostateczną regulację ustawową trzeba było
zawiesić działanie rady, mimo że rada chciała pracować.
Drugi przykład: Zmieniła się konstelacja polityczna w radzie dzielnicy.
Dotychczasowa przewodnicząca zwołała sesję, zobaczyła, że dotychczasowi
koalicjanci mają mniejszość i bojąc się, że zaraz zostanie odwołana, ogłosiła
przerwę i wyszła. Radni rozpoczęli poszukiwania, z pomocą ochrony otworzyła
jej gabinet. Okazało się, że schowała się w szafie… Wiceprzewodniczący
poprowadził sesję dalej. Na kolejnych sesjach rady dzielnicy podjęto
uchwały, co do których nie było potem wiadomo, czy były ważne. Czy
wiceprzewodniczący mógł wznowić obrady? Trzy lata później wznowiono
przerwaną sesję, na której trzeba było konwalidować cały trzyletni okres
pracy rady dzielnicy. Jaki był problem? Nie było regulacji statutowej. Nie było
wskazania, kto może ogłosić przerwę i ją zakończyć. To pokazuje, że ustalenia
te są bardzo istotne.
[posiedzenie rady gminy = sesja rady gminy. Drugi termin jest ustaowy.]
b. Uchwały określające zasady gospodarowanie mieniem samorządowym.
Jednostki samorządu dysponują swoją własnością, tzw. dominium.
Zatem istnieje konieczność określania przez organy jednostek samorządu
terytorialnego zasad zarządzania tym mieniem. Ma to daleko idące
konsekwencje dla podmiotów zewnętrznych, np. mieszkańców (np. zasada
udzielania najmu budynków komunalnych, uchwała określająca zasady
przyznawania mieszkań komunalnych).
3. Przepisy porządkowe. Mają specyficzny charakter. Pod względem treści zależą tylko i
wyłącznie od woli organów samorządowych. Dwie przesłanki:
a. Określona sytuacja, w której zachodzi sytuacja wydania danego przepisu
porządkowego, nie jest opisana w żadnym przepisie. Istnieje pewna luka, jest
to obszar, w którym brakuje regulacji prawnej.
b. Istnieje konieczność uregulowania tego stanu ze względu na ochronę wartości
takich jak: życie, zdrowie, bezpieczeństwo, porządek, mienie, ochrona
środowiska.
Dopiero łączne pojawienie się obu przesłanek daje podstawy do wydania przepisów
porządkowych. Na przykład: Ukończony stadion narodowy, ważny mecz: PolskaNiemcy. Zwolennicy futbolu brazylijskiego są zrozpaczeni: czemu nie Brazylia? Hordy
Brazylijczyków idzie szturmem na stadion. Jest to sytuacja nieprzewidziana w prawie.
Prawo porządkowe służy właśnie takim sytuacjom: nie ma regulacji, a dzieje się coś
niezwykłego.
Przepisy porządkowe mogą wydawać na obszarze gminy: rada gminy, a gdy rada
nie może się zebrać: wójt/burmistrz/prezydent. Ważne: taki przepis obowiązuje
warunkowo – pod warunkiem, że zostanie zatwierdzony na najbliższym posiedzeniu
rady. Jeśli nie zostanie zatwierdzony, traci moc, a wszystkie działania podjęte na jego
podstawie, muszą zostać cofnięte.
Na poziomie powiatu, może to zrobić rada powiatu, a gdy ta nie może się zebrać:
zarząd powiatu (również warunkowo).
W województwie jest inaczej: kompetencję prawotwórczą mają albo sejmik, albo – w
zakresie przepisów porządkowych – wojewoda.
Dosyć trudno jest w praktyce znaleźć sytuację, w której można ustanowić przepis
porządkowy!
Jak ogłasza się akty prawa miejscowego?
Ogłasza się je w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero po 14 dniach lub terminie
późniejszym, jeśli tak stanowią przepisy, wchodzą w życie.
Nieco inaczej jest w przypadku przepisów porządkowych. Również są one umieszczane w
wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale należy je też ogłosić (np. w środkach masowego
przekazu jak np. lokalne radio, poprzez akcje plakatowe, obwieszczenia lub innym
zwyczajowo przyjętym sposobem). Co do zasady wchodzą one w życie po 3 dniach od
ogłoszenia. W sprawach niecierpiących zwłoki może być termin krótszy. W sytuacji
zagrożenia życia lub mienia mogą wchodzić w życie w dniu uchwalenia.
2010.11.16
Prawo administracyjne częściowo nakłada się na prawo tworzone przez konstytucjonalistów.
Miller twierdził nawet, że prawo część ustrojowa prawa administracyjnego jest częścią prawa
konstytucyjnego. Niektóre organy administracji publicznej to organy konstytucyjne. Trzeba
jednak również pamiętać, że prawo ustrojowe administracyjne jest szersze niż konstytucja,
bo mówi też o organ w konstytucji niewymienionych.
Podstawowe zasady z konstytucji, które organizują budowę aparatu administracji publicznej
w Polsce:
1. Zasada demokratycznego państwa prawnego. Kto sprawuje władzę w gminie? To
nie burmistrz, czy rada gminy. Tak naprawdę władzę sprawują mieszkańcy poprzez
swoich przedstawicieli. Ta zasada ma za źródło zasadę demokratycznego państwa
prawnego zawartą w konstytucji.
2. Zasada legalizmu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach
prawa.
Bezpośrednio z tej zasady nie możemy wykoncypować szczegółowych zasad działania
urzędów, jednak jest ona ważną zasadą ogólną.
Poza tym na gruncie zasady legalizmu powstała inna zasada – być może nie wprost
wyrażona w konstytucji – która mówi, że są kwestie, które mogą być regulowane
tylko na poziomie ustawy lub aktu wyższego rzędu. Uznaje się, że budowa ogniw
władzy publicznej oraz kompetencje tych ogniw to właśnie takie kwestie. Utworzenie
jakiegoś organu administracji publicznej musi być regulowane w ustawie.
3. Zasada subsydiarności (Nie do końca realizowana, a zawsze przytaczana na
zasadzie doktryny). Została ona wprost wyrażona po raz pierwszy w 1931 w nauce
społecznej Kościoła. Wtedy Papież Pius XI ogłasza encyklikę Quadregessimo Anno
(?). Człowiek jest podmiotem społecznym. Struktura organizacji państwa powinna
polegać na tym, że jak najwięcej spraw pozostawia się jednostce. Jest natomiast
rzeczą oczywistą, że czasem pojawiają się problemy, z którymi nie może sobie
poradzić. Człowiek powinien najpierw udać się po pomoc do najbliższego otoczenia.
Gdy i to zawodzi, pojawia się przestrzeń, która powinna być zagospodarowana
przez różnorodne organizacje społeczne, wspólnoty, etc. W obszarach, które
wykraczają poza możliwości takich grup, powinno działać państwo. Tu pojawia się
pierwsza wspólnota o charakterze społeczno-prawnym: samorząd.
Zasada subsydiarności to wyraźna dyrektywa: ustawodawco, twórz samorząd! To
pierwsza wspólnota publiczno-prawna, która winna wykonywać władztwo. Samorząd
jest elementem sine qua non państwa. Zasada ta opiera się na domniemaniu
wykonywaniu zadań przez najniższe szczeble samorządu.
Zasada ta jest o tyle elastyczna, że nie mówi dokładnie, który organ powinien mieć
jakie kompetencje.
W drugą stronę tak zasada działa również: Ustawodawco, nie zabieraj zbyt wielu
zadań na szczebel centralny.
Istnieje pewien problem – otóż konstytucji znajduje się tylko w preambule. Czy to, że
preambuła nie jest zbudowana tak jak typowy akt prawny, nie sprawia, że preambułę
należy traktować inaczej.
Wg. niektórych preambuła jest tylko wskazaniem, czym należy się kierować w
interpretacji konstytucji, choć nie ma takiego przymusu. Jest to tylko pewna wytyczna
ideowa. Nie są to normy powinnego zachowania się, nie są to normy prawne.
Wg. innych preambuła ma jak najbardziej charakter normatywny, ponieważ znajduje
się ona pod tytułem „Konstytucja”.
Problem ten ma istotne znaczenie. Przykład Warszawy: W 2002 Warszawa przestała
być związkiem gmin, a stała się gminą z jednostkami pomocniczymi – dzielnicami). W
takich sytuacjach gminy mogą wnieść skargę do TK. Wg. niektórych była to sytuacja
przeciwna zasadzie pomocniczości. Gdyby TK chciał zablokować, mógł zablokować.
Wybrał inny rodzaj interpretacji, ale uznał, że ta zasada ma charakter normatywny.
4. Zasada decentralizacji. Jest zawarta w art. 15 konstytucji (= jest ważna, bo to rozdział
I, zawierający fundamentalne zasady działania państwa). „Ustrój terytorialny państwa
zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Ust. 2: Tworząc podział terytorialny,
należy uwzględniać kwestie społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnić
zdolność do wykonywania zadań publicznych.
Pojęcie decentralizacji definiuje się jako odwrotność centralizacji. Zasada centralizacji
oznacza, że władza publiczna wykonywana jest z poziomu centralnego (tu jest
nagromadzenie kompetencji), a jednocześnie nawet jeśli kompetencje są przekazane
na poziom terenowy, nie są one wykonywane w sposób samodzielnie. Jest to
administrowanie w strukturze hierarchicznej, na podstawie zwierzchnictwa
osobowemu i służbowemu. Organy terenowe są podległe służbowo organom
centralnym (org. centralne mogą wydawać wiążące wytyczne i polecenia co do
sposobu działania). Podległość osobowa: organy wyższe mają wpływ na wkład
personalny organów niższych. Zatem wszystkie strategiczne decyzje zapadają
na szczeblu centralnym. Zasada centralizacji jest charakterystyczna dla państwa
absolutystycznego, dla państw socjalistycznych.
Decentralizacja – administrowanie z wyłączeniem centralnego administrowania.
Wojewoda nie wykonuje administracji na swoją odpowiedzialność: odpowiada
przed premierem. Tymczasem wójt czy burmistrz są niezależni. W decentralizacji
obowiązuje tylko zasada nadzoru: można uchylić czynności, które zostały wykonane
z przekroczeniem przepisów. Nadzór nie może ingerować bezpodstawnie w
samodzielność.
Dziś zasada decentralizacji nie jest tylko zasadą doktrynalną, lecz również zasadą
konstytucyjną. Dlaczego ustawodawca decentralizuje? Trzy przyczyny:
a. Przesłanka ideowa. Włączenie samych zainteresowanych (tych, których
sprawowanie władzy bezpośrednio dotyczy) w rządzenie. Zasada decentralizacji
jest w zasadzie zasadą transmisji uprawnień. Ma to na celu demokratyzację
struktur państwa.
b. Państwo decentralizuje, bo podmioty zdecentralizowane są pod większą kontrolą
społeczną, gdy idzie o wydatki środków budżetowych. Społeczność lokalna ma
potencjalnie więcej możliwości kontroli finansów.
c. Tak jest sprawniej. Organ na miejscu ma doświadczenie i wiedze, co jest
potrzebne. Jest to układ potencjalnie ważniejszy.
Oczywiście nie wszystko można zdecentralizować, bo trzeba wykonywać zadania
podobnie.
Ważne: należy oddzielać pojęcia centralizacji od koncentracji. Centralizacja odnosi
się do braku samodzielności, natomiast koncentracja/dekoncentracja dotyczy
kompetencji. W układzie scentralizowanym kompetencje mogą być umiejscowione
tylko na poziomie centralnym. Zdekoncentrowane = umiejscowione też w organach
terenowych. Te organy będą wciąż poddane hierarchicznej zależności. Np. wojewoda
ma pewne kompetencje, ale jest scentralizowany, bo odpowiada przed RM. Ma
natomiast pewne kompetencje: więc jest zdekoncentrowany.
Administracja zdecentralizowana zakłada rozproszenie tych konsekwencji.
Decentralizacja rzeczywiście wiąże się z dekoncentracją, natomiast centralizacja
nie rozstrzyga tej kwestii, kompetencje mogą być zdekoncentrowane lub
skoncentrowane.
Kompetencja – np. rada gminy może podjąć decyzję o budowie czegoś-tam. Każda
gmina tak może, więc mamy do czynienia z rozproszeniem kompetencji.
Układ scentralizowany częściej charakteryzuje się dekoncetracją, tzn. np. jacyś
inspektorzy sanitarni mogą podjąć deyzje
[Informacja w Wierzbowskim]
2010.11.30
Pojęcie decentralizacji odnosi się do tego, jaki zakres samodzielności mają poszczególne
ogniwa aparatu administracji publicznej. Podmiot jest zdecentralizowany = jest samodzielny
ustrojowo. Np. samodzielny jest samorząd Warszawy = nikt nie jest mu w stanie narzucić, jak
powinien wykonywać zadania publiczne.
W aparacie administracji zcentralizowanej poszczególne organy nie są samodzielne, bo są
podporządkowane administracji wyższej, np. wojewoda podlega Premierowi.
Pojęcia koncentracji i dekoncentracji odnosi się do tego, gdzie wykonywane są zadania. Gdy
mamy do czynienia z decentralizacją, mamy też do czynienia z dekoncentracją. Np. skoro
Warszawa jest podmiotem samodzielnym, jego różne organy, jak np. rada gminy, mają
określone kompetencje.
Decentralizacja = samodzielność ustrojowa danego podmiotu, a to pociąga za sobą
przyznanie temu podmiotowi kompetencji do wykonywania danych zadań.
Koncentracja i dekoncentracja mogą również występować w układzie scentralizowanym
(=takim, w którym nie ma samodzielności ustrojowej poszczególnych organów). W obrębie
scentralizowanego układu administracji od strony kompetencyjnej może być tak, że
wszystkie kompetencje będą skoncentrowanego np. w ręku Prezesa Rady Ministrów, a
wojewoda będzie mógł najwyżej powiedzieć: „Panie Premierze, potrzeba takiego a takiego
rozporządzenia”. W przypadku dekoncentracji wojewoda wciąż jest podległy Premierowi, ale
ma własne kompetencje.
Administracja zdecentralizowana – jej znaczna część jest wypełniona przez samorząd
terytorialny.
Administracja – podział ze względu na zakres właściwości miejscowej:
a) Centralna
b) Terenowa
Resort w znaczeniu ścisłym to wyodrębniona kategoria spraw (z zakresu administracji)
jednorodnych lub pochodnych, zawiadywana ze szczebla centralnego przez ministra.
Resort w znaczeniu szerokim zawiadywać może również np. Główny Inspektor Ochrony
Danych Osobowych, Główny Lekarz Weterynarii, etc.
Model resortowy – mamy ministra ds. infrastruktury, który jest właściwy na terenie danego
państwa.
Model prowincjonalny – na szczeblu centralnym sytuujemy organ, który swoją właściwością
miejscową obejmuje tylko prowincję, np. województwo, kilka województw. Nazwa
nawiązuje do Cesarstwa Rzymskiego, gdzie prefekci administrowali wszelkimi sprawami z
zakresu administracji w obrębie prowincji.
W modelu resortowym są pewne rzeczowe ograniczenia dla resortu, ale resort odpowiada
za całe państwo, natomiast w modelu prowincjonalnym jest odwrotnie: nie ma ograniczenia
rzeczowego, jest geograficzne.
W Polsce powojennej był np. Minister właściwy do spraw Ziem Odzyskanych. Wykonywał
oni zadania z zakresu administracji w pełnym zakresie, ale tylko na tym obszarze. Chodziło o
to, by jeden organ skoordynował wszystkie działania na terenie danego obszaru. Dziś model
prowincjonalny w Polsce nie występuje.
Dwa spojrzenia na organ:
a) Koncepcja personalna – utożsamiamy organ z człowiekiem, który wykonuje daną
funkcję. Prezydentem Warszawy jest Hanna Gronkiewicz-Waltz.
b) Koncepcja abstrakcyjna
a. Organ jest wyodrębniony organizacyjnie = ma swoją nazwę „Naczelny Lekarz
Weterynarii”, „Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska”
b. Struktura organizacyjna – organy jednoosobowe i kolegialne
c. Wyodrębnienie kompetencyjne: wiązka kompetencji przyznana temu
organowi przez przepisy
Kompetencja – prawem przyznana możność działania w określonej sprawie w określony
sposób. Elementy kompetencji:
a) Wskazanie, jakiemu organowi podlega;
b) Kiedy organ może ją zastosować;
c) Wobec kogo;
d) W jaki konkretnie sposób;
Organizacja aparatu organizacji centralnej wynika z konstytucji oraz ustaw ustrojowych. W
odniesieniu do organów administracji centralnej mamy dwa pojęcia:
a) Naczelne organy administracji państwowej
b) Centralne organy administracji państwowej
Konstytucja tego podziału nie zawiera. Pojęcie organu naczelnego występuje raz, w
odniesieniu do NIK. Tymczasem w literaturze to pojęcie funkcjonuj. Występowało ono
bowiem w konstytucji z 1952. Pojęcie to pozostało w doktrynie prawniczej. Naczelne organy
administracji państwowej = najważniejsze kluczowe organy: Sejm, Senat, Prezydent, Rada
Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni Ministrowie.
Centralne organy administracji nie mają tak istotnego znaczenia. Są one grupą szerszą.
Chodzi tu o, Komendanta Głównego Policji, Polski Komitet Normalizacyjny, etc. Jest ich ok.
50.
Na ten podział nakłada się jeszcze jeden podział, który pojawił się w 2. połowie lat 90-tych,
kiedy zaczęła się reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rządu. Próbowany
wprowadzić model wzorowany na modelu szwedzkim. Chodziło o relacje pomiędzy organami
centralnymi a naczelnymi. Chciano odseparować sferę polityki państwa od wykonywania
zadań. Uważano, że organy naczelne powinny zajmować się polityką państwa, a centralne
wdrażaniem.
Reforma ta nigdy nie została domknięta. Dlatego jest tak, że np. minister finansów nie tylko
podejmuje decyzję, czy np. zabrać pieniądze z funduszy emerytalnych (pomysł kierunkowy,
polityczny), a minister zdrowia nie tylko tym, czy skomercjalizować służbę zdrowia (pomysł
kierunkowy, polityczny), lecz również np. podejmuje decyzję o zwolnieniu z podatki. Okazuje
się, że ministrowie nie tylko tworzą politykę, lecz również wydają polecenia, rozporządzenia,
etc.
Minister to organ polityczny, a prezes wyższego urzędu górniczego już nie – to tylko organ
wykonawczy.
Pomysł ten dobrze ilustruje przykład Nowego Jorku. Rudolph Giuliani jest znany z
wprowadzenia akcji „Zero Tolerancji”. Pomysł polegał na tym, że policja miała zmienić
strategię działania. Komendant policji stwierdził, że tak naprawdę najważniejsze jest
poczucie szacunku dla prawa i trzeba w tym kierunku wychowywać społeczeństwo. Policja
miała ścigać jakiekolwiek, choćby najdrobniejsze przekroczenie przepisów. W ciągu ośmiu
lat działania programu ilość przestępstw wyraźnie spadła. Giuliani wziął na siebie ten pomysł
politycznie, dzięki temu wygrał wybory. Sam pomysł natomiast pochodził od komendanta
policji.
Podział nazwać można: adminsitracja na rzecz rządzenia i administracja wykonawcza
W domu: czytać rozdział o administracji centralnej
07.12.2010
[opracowanie w RM.pdf]
Rząd:
W sensie largo (sens polityczny) – organ władzy państwowej odpowiedzialny za wyznaczanie
kierunków polityki państwa i prowadzenie jej zarówno w zakresie polityki wewnętrznej jak i
zewnętrznej [Rząd = Rada ministrów + Prezydent+ Ministrowie nie związani z RM (w tym min.
Wojewodowie, prezesi agencji)]. Istnienie rządu podporządkowane jest jakiemuś z góry ustalonemu
celowi, a sam rząd dysponuje środkami (narzędziami) do jego realizacji.
• W sensie stricte – Rząd = Rada Ministrów
•
Ustawa o RM z dn. 08.VIII.1996
Konstytucja RP(Rozdział VI, z ze szczególnym uwzględnieniem art. 146, 147 i 148)
Rada Ministrów jest podstawowym organem prowadzącym politykę państwa. Oznacza, to ze w
sprawach dotyczących całego państwa domniemaj się w razie wątpliwości domniemuje się, że
organem kompetentnym jest Rada Ministrów.
KPT 2/08
Do administracji rządowej (art. 146 ust. 3) zaliczamy wszystkie podmioty powiązane z Radą
Ministrów więzami:
• Kierownictwa
• Kontroli
• Nadzoru
• Koordynacji
Obok nich są organy administracji państwowej, ale nie rządowej (np. Państwowa Inspekcja Pracy
podległa bezpośrednio Sejmowi).
Rada ministrów ma też kompetencje prawodawcze, bo może wydawać:
• Akty prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzeń
• Akty prawa wewnętrznie obowiązującego w postaci regulaminu pracy Rady Ministrów
Obradami Rady Ministrów kieruje Prezes Rady Ministrów. Nie robi tego jednak osobiście a za
pośrednictwem sekretarza Rady Ministrów. Posiedzenia Rady Ministrów są niejawne (co wcale nie
równa się tajne). Służy to nieujawnianiu wewnętrznych sporów w Radzie Ministrów, która powinna
być jednością, której brak grozi usunięcie z Rady Ministrów.
Rozporządzenie atrybucyjne prezesa Rady ministrów.
14.12.2010
Ministerstwo - aparat pracy ministra. Dzieli się na: departamenty, wydziały, biura i seretariaty.
04.01.2011
Urzędy centralne:
• Monokratyczne - zasadnicza postać, organem jest prezes urzędu (Komendant Główny
policji)
• Kolegialne - są wyjątkami, cały urząd jest organem (Przykłady ?)
Urzędy centralne:
• Resortowe - podlegajż ministrom, którzy kierują określonymi działami administracji
publicznej.
• Pozaresortowe - podlegają bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów, przykładami są, szef
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, szef wywiadu, prezes GUS . Podległość
wynikająca z ustawy o Radzie Ministrów mówi, że polecenia mogą mieć tylko charakter
kierunkowy, czyli nie tworzą decyzji administracyjnej ani nie poddają konkretnych działań
(zwiększyć bezpieczeństwo instrumentów masowych, ale nie mogą nakazać sposobu
zwiększenia tego bezpieczeństwa).
Celem istnienia urzędów centralnych jest stanowienie standartów i wydawania zezwoleń
sprzyjających zachowywaniu ich. Mają charakter czysto administracyjny, nie polityczny. Jako
regulatory mają także oprócz możliwości wydawania pozwoleń i koncesji możliwość nakładania
kar.
Agecje rządowe - wynikają z New Public Management. Był to pomysł rozbudowy agencji
powstałych w 2 poł. XIX w. w stanach zjednoczonych, wśród, któych pierwszą była Agencja
Weteranów powstała po wojnie secesyjnej i wspierać w życiu codziennym jej weteranów i
kombatantów. Później powstały kolejne takie jak NASA, czy federalny urząd kontroli leków lub też
komisja kontroli lotów cywilnych. Mają kompetencje w różnych gałęziach władzy, natomiast w
obrębie jednego działu administracji publicznej. Pomysł usunięcia ich upadł, gdy okazało się, że są
bardzo praktyczne, a zadaniom im powierzonym nie podołają ministerstwa.
Klasyczne organy centralne - de facto są urzędami:
• Agaencja Atomistyki (Szef Agencji Atomistyki)
• Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego)
• Agencja Wywiadu (Szef Agencji Wywiadu)
Agencje gospodarcze - mają charakter państwowej osoby prawnej, a więc na mocy ustawy
realizują określone cele, ale bez wykorzystywania środków budżetu państwa
• Agencja rolna
• Agencja nieruchomości rolnych skarbu państwa
• Wojskowa agencja mieszkaniowa
•
•
•
Agencja mienia wojskowego
Agencja rozwoju przemysłu
Państwowa agencja rezerw materiałowych
Agencje (budowa):
• Zarząd - Prezes
• Rady Nadzorcze
Ponieważ nie da się wszystkich dziedzin administracjni (skutecznie) sworzona podział
terenowy. Mówi się tu o mapie państwa, która pokazuje jak podzielić
Podział terytorialny (administracyjny) - trwałe lub względnie trwałe rozczłonkowanie
powierzchni państwa celem umieszczenia w powstałych jednostkach organów administracji
publicznej. Podzielić można to w sposób zasadniczy, pomocniczy i specjalny.
Podział zasadniczy - w nich koncemtruje się działanie administracji. W jego wyniku powstały:
• Województwa
• Powiaty
• Gminy
Podział pomocniczy - wspiera podział zasadniczy
Gmina:
• Osiedla
• Sołectwa
• Dzielnice
Podział pomocniczy - tyczy się nietypowych sytuacji administracji, której nie daje się umieścić
w jednostkach podziału zasadniczego (po co administracja morska w małopolsce i górnicza na
pomorzu - kryterium racjonalności).

Prawo Administracyjne semestr I

Transkrypt

Podobne dokumenty

Kierunek studiów: ADMINISTRACJA I ZARZĄDZANIE PUBLICZNE

Administracja Gospodarcza - Wyższa Szkoła Ekonomii i

Prawo samorządu terytorialnego – wybrane zagadnienia Prawo

Administracja I stopnia_Administracja spraw europejskich_PROGRAM

administracja 0,5

prawo administracyjne

Wysokość opłat za usługi edukacyjne na studiach niestacjonarnych

Kody - sektory gospodarki

BEZPIECZEŃSTWO PUBLICZNE Profil: ogólnoakademicki

PL_Podanie o przeniesienie na Wydział PiA_45