prof. dr hab. Wiesław Skrzydło Uniwersytet Marii Curie

prof. dr hab. Wiesław Skrzydło
Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
1. Stan prac i zakres dyskusji wokół nowej Konstytucji RP
Trwające od kilku lat prace przygotowawcze do stworzenia
projektu nowej konstytucji Polski wydają sie wkraczać w fazę
końcową. Mimo że dotychczas nie powstał ostateczny projekt
konstytucji, to jednak dorobek lat 1989-1994 w tym zakresie jest
poważny, zamyka się on liczbą ok. 20 projektów powstałych w
różnych okresach czasu. Jest to dorobek zarówno Sejmu kontraktowego (11 projektów), jak i Sejmu I kadencji z lat 1991-1993
(7 projektów oficjalnych i kilka nieoficjalnych). Obejmuje on także dokumenty przygotowane w 1994 r., z których jeden powstał
z inicjatywy społecznej pod egidą NSZZ „Solidarność".
Mimo tak bogatego dorobku nie doszło dotychczas do uchwalenia
nowej konstytucji, w ten sposób Polska notuje wyraźne opóźnienie w
porównaniu z państwami z nami sąsiadującymi, które bądź to posiadają już konstytucje uchwalone w toku transformacji ustrojowej (Czechy, Litwa, Rosja i Słowacja), bądź też gotowy projekt ustawy zasadniczej (Ukraina).
Ważny etap w pracach prowadzonych w Polsce stanowiło uchwalenie ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej1. Art. 1
ust. 1 tej ustawy stanowi, że nową konstytucję uchwalą Sejm i Senat
połączone w Zgromadzenie Narodowe, a przyjmie ją Naród w drodze
referendum konstytucyjnego. W przewidzianym w tej uchwale okresie przeznaczonym na zgłaszanie projektów konstytucji, czyli do 30
1
Dz.U. Nr 67, poz. 336 i z 1994 r. Nr 61, poz. 251.
24
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
kwietnia 1993 r., zgłoszono ich72. Prezentują różne opcje polityczne, różnorodne koncepcje ustrojowe, wykazują określone różnice, ale i pewne podobieństwa. Warto zatem tym projektom poświęcić kilka uwag charakterystyki, gdyż mimo iż Sejm i Senat
zostały rozwiązane przez prezydenta w dn. 29 V 1993 r., co przerwało prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego,
to jednak nowy parlament, wybrany 19 września 1993 r., nie zastosował zasady dyskontynuacji prac konstytucyjnych. Powołana
przez aktualne Zgromadzenie Narodowe nowa Komisja Konstytucyjna postanowiła uczynić przedmiotem swych prac dotychczas zgłoszone projekty. Jednocześnie parlament dokonał nowelizacji ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, dzięki czemu prawo zgłaszania projektów konstytucji zostało przyznane także obywatelom (poparcie
co najmniej 500 tys. podpisów). W wyniku zaszłych zmian został
wycofany z Komisji Konstytucyjnej projekt Porozumienia Centrum, pewnym zmianom uległy (dokonane zostały przez ich inicjatorów) projekty: prezydencki, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, a
także Unii Demokratycznej, doszedł wreszcie zupełnie nowy projekt obywatelski, opracowany z inicjatywy NSZZ „Solidarność" i poparty prawie milionem podpisów obywateli.
Prezentowane w tych projektach opcje polityczne dają się sprowadzić do trzech modeli ustrojowych. Pierwszy z nich wyraża tendencje zmierzające w kierunku rządów prezydenckich (projekt prezydenta, a także projekt Senatu), drugi przewiduje wprowadzenie
systemu parlamentarnego, ale z wyraźną tendencją do wzmocnienia władzy wykonawczej - przede wszystkim rządu (głównie projekt Unii Wolności), trzeci wreszcie, przyjmując system parlamentarny, zakłada wyraźną w jego ramach dominację parlamentu,
przy tym jednoizbowego (projekty SLD, a także PSL-UP)3. Tak więc
wszystkie te trzy opcje wyrastają z systemu parlamentarnego, wprowadzając do klasycznej jego postaci szereg innowacji, oznaczających jego „racjonalizację".
2
3
Pochodzą one od: Senatu, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Unii Demkratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy, Prezydenta RP, Konfederacji Polski Niepodległej oraz Porozumienia Centrum.
Por. J. Zakrzewska, Spór o konstytucję, „Przegląd Sejmowy" 1993, nr 3, s. 93.
25
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
Po zmianach przeprowadzonych na przestrzeni roku 1994 (wycofanie projektu PC, zgłoszenie nowego przez NSZZ „Solidarność", a także modyfikacje w kilku projektach z 1993 r.) ostatecznie pod obrady Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego
weszło 7 projektów. Nowelizacja ustawy z 1992 r. i dane możliwości zgłaszania projektów obywatelskich spowodowały przedłużenie okresu składania projektów konstytucji do 4 września 1994 r.,
prace zatem mogły ruszyć dopiero we wrześniu. Tak też się stało i
pod koniec września Zgromadzenie Narodowe mogło przystąpić do
dyskusji nad zgłoszonymi projektami, przekazując je następnie do
Komisji Konstytucyjnej w celu prowadzenia dalszych etapów prac.
Dotychczasowe dyskusje toczone wokół problematyki nowej
konstytucji prowadzą do następujących wniosków:
a) Polsce pilnie potrzebna jest konstytucja pełna, kompleksowo regulująca kwestie mające konstytucyjny charakter. Nie można
dłużej utrzymywać tymczasowych i fragmentarycznych uregulowań konstytucyjnych, a także niespójnych zasad i postanowień
prawnych pochodzących z różnych epok,
b) nowa konstytucja winna w miarę wyczerpująco określić zasady wyznaczające wzajemny do siebie stosunek trzech władz w
państwie: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej,
c) konstytucję winna cechować redakcyjna precyzja sformułowań, wykluczająca możliwość stosowania dowolnej interpretacji
jej tekstu.
Brak kompleksowości uregulowań materii konstytucyjnych
widoczny jest szczególnie w przypadku władzy sądowniczej. J a k
bowiem świadczy i tytuł, ale przede wszystkim treść ustawy konstytucyjnej z 17 X 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz
o samorządzie terytorialnym (tzw. Mała konstytucja), brak jest
zupełnie w jej treści postanowień dotyczących sądów. Natomiast
regulacje konstytucyjne z 1952 r., utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Małej konstytucji, są nie tylko niespójne, ale nie są
także kompletne. Wynika stąd pilna potrzeba przygotowania i
uchwalenia nowej konstytucji dla pełnego, kompletnego uregulowania problemów ustroju politycznego naszego państwa.
26
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
Dyskusja konstytucyjna zatacza coraz szersze kręgi, widoczna
jest w środowisku prawników, przede wszystkim konstytucjonalistów, w środowisku polityków zrzeszonych w różnych partiach,
akcentują ją organizowane konferencje, sympozja, spotkania, objęła
szerokie kręgi społeczeństwa, czego dowodem jest m.in. akcja gromadzenia podpisów pod solidarnościowym projektem, która doprowadziła do zebrania około miliona podpisów.
W dotychczasowej dyskusji uderza duże zróżnicowanie uwagi
i zainteresowania problemami ustrojowymi. Zdecydowana większość opracowań naukowych, publikacji i wypowiedzi prasowych dotyczy z reguły problemów ustrojowych z zakresu władzy
ustawodawczej i wykonawczej, zaś kwestie dotyczące sądownictwa
są jakby na dalszym planie. Trudno uznać zasadność takiej sytuacji i godzić się z istniejącym stanem rzeczy. Konstytucja winna regulować problemy ustrojowe Polski w dużym horyzoncie czasowym,
ma temu niewątpliwie sprzyjać przyjęta procedura jej uchwalenia,
przewidująca referendum konstytucyjne, w którym naród ma zadecydować o ustawie zasadniczej. Dyskusja konstytucyjna winna zatem dotyczyć także problematyki wymiaru sprawiedliwości,
zakresu władzy sądowniczej ujmowanej tak w aspekcie organizacyjno-strukturalnym, jak też od strony konstytucyjnych zasad funkcjonowania organów sądowych. Jeśli problemy te nie znajdą dostatecznego naświetlenia w toku prac przygotowawczych, jeśli nie
wywołają żywego zainteresowania społecznego, a przede wszystkim środowisk zawodowo związanych z sądownictwem, to może
być stracona szansa poddania szerokiej dyskusji ważnej dziedziny
związanej z istnieniem i funkcjonowaniem jednej z trzech władz
państwa. Sytuacja taka uzasadnia zastanowienie się nad kwestią,
jak władza sądownicza jest ujmowana w różnych projektach konstytucji, jaki jest jej zakres i jakie organy wchodzą w grę, a także
jakie są przewidywane i proponowane konstytucyjne zasady organizacji i funkcjonowania organów sądowych, co nowego wnosi w tej
dziedzinie trwająca dyskusja, z drugiej zaś strony zgłaszane projekty konstytucyjne.
27
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
2. Główne p o s t a n o w i e n i a projektów u s t a w konstytucji
w zakresie w ł a d z y sądowniczej
Prawie wszystkie projekty konstytucji (wyjątek pod tym względem stanowi projekt Konfederacji Polski Niepodległej) za podstawę organizacji aparatu państwowego przyjmują wyraźnie zasadę podziału władz, wyodrębniając mniej lub bardziej konsekwentnie
władzę sądowniczą od ustawodawczej i wykonawczej. Natomiast
zakres władzy sądowniczej pojmowany jest w sposób bardziej zróżnicowany. Niektóre projekty pod tym pojęciem ujmują tylko i wyłącznie sądy z Sądem Najwyższym na czele, inne włączają doń także
Naczelny Sąd Administracyjny (który dotąd nie ma konstytucyjnej
podstawy), a nawet Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Nazwa odpowiedniego rozdziału jest też zróżnicowana, brzmi ona:
władza sądownicza (projekt senacki i solidarnościowy), władza sądowa, (Unia Wolności), wymiar sprawiedliwości (SLD, KPN, PSLUP), sądy i trybunały (prezydencki), sądy (PC).
W rozdziałach tych, poza tradycyjnie normowanymi kwestiami dotyczącymi sądów, zawarte zostały niekiedy postanowienia
odnoszące się do Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu.
Warto także odnotować wprowadzenie nowej instytucji jak Trybunał Kompetencyjny (KPN), mający rozstrzygać spory o właściwość między sądami a innymi organami władzy, czy Kanclerz Prawa (SLD), czuwający nad zgodną z prawem działalnością organów
administracji publicznej i funkcjonariuszy państwowej służby cywilnej. Ma on być zarazem zwierzchnikiem wszystkich prokuratorów działających przy sądach.
Tak więc dostrzegalna jest w projektach konstytucji troska o
ustanowienie racjonalnego mechanizmu kontroli i równowagi, zapewnienia koniecznej współpracy i współdziałania między władzami
w ramach obowiązującej zasady podziału władz. Troska o równoważenie się władz jest dostrzegalna 4 , gorzej z deklarowaną równorzędnością, co zresztą jest problemem bardzo złożonym 5 .
4
5
Zob. uzasadnienie senackiego projektu konstytucji w wydawnictwie pt. Komisja
Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego. Projekty Konstytucji, Warszawa 1993,
s. 17.
Por. W. Sokolewicz, Rozdzielone, lecz czy równe? Legislatywa i egzekutywa w
28
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
Projekty zakładają samodzielność każdej z władz, wyznaczając niezbędny zakres kompetencji do wykonywania powierzonych
im zadań. Konsekwencją tak przyjętych rozwiązań jest ustalenie
zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości, od której nie przewiduję się wyjątków.
Należy jednak podkreślić, że zasada podziału władz prezentowana w omawianych projektach konstytucji występuje w bardziej
złagodzonej formie, takiej jaką przyjmuje „doktryna europejska".
Odznacza się ona bardziej elastycznym ujmowaniem zasady podziału władz, w odróżnieniu od bardziej rygorystycznego jej traktowania w doktrynie amerykańskiej 6 .
J a k już wspomniano, zakres regulacji ujętych w rozdziałach
zatytułowanych wymiar sprawiedliwości, czy władza sądownicza
jest różny. Dostrzega się tendencje zmierzające do całościowego
potraktowania tej problematyki i ujęcia jej w jednym rozdziale (np.
projekt prezydencki wprowadza rozdział „Sądy i trybunały"), inne
traktują problematykę Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału
Stanu odrębnie, są także koncepcje, by kompetencje w zakresie
orzekania w sprawach z zakresu odpowiedzialności konstytucyjnej
powierzyć Trybunałowi Konstytucyjnemu, rezygnując z Trybunału Stanu. Nie są to jednak różnice o zasadniczym znaczeniu, które
mogą powodować trudności w znalezieniu wspólnego stanowiska.
Na tle analizy postanowień projektów konstytucji stanowiących podstawę prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego należy dojść do wniosku, że problemy z zakresu władzy
sądowniczej wykazują dużo bardziej zbliżone rozwiązania, mniej
występuje w nich różnic. Powinno to ułatwić prace nad znalezieniem rozwiązań możliwych do przyjęcia najpierw w Komisji Konstytucyjnej, a następnie na forum Zgromadzenia Narodowego.
Tym samym sytuacja w zakresie władzy sądowniczej odbija się
Małej konstytucji 1992 roku, „Przegląd Sejmowy" 1993, nr -1. Zob. także A. Pułło, Podział władzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, „Przegląd Sejmowy" 1993, nr 3.
6
Tak słusznie podkreśla się w pracy zbiorowej pod
cja? Analiza projektów konstytucji RP zgłoszonych Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w 1993 roku, Warszawa 1994, s. 18.
29
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
dużo korzystniej na tle daleko większych różnic i rozbieżności
stanowisk w kwestiach dotyczących uregulowania problematyki
władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Analizę postanowień omawianych projektów rozpocząć należy
od porównania ujmowanego w nich w katalogu zasad dotyczących organizacji i funkcjonowania sądów. Są w tym zakresie dostrzegane zasady dotychczas uregulowane w prawie aktualnie
obowiązującym lub powszechnie uznawane w świecie i w Polsce,
są też propozycje nowych uregulowań, których przyjęcie i wprowadzenie do konstytucji może wyraźnie wzmocnić konstytucyjną
pozycję sądów, a zarazem wzmocnić ochronę praw i wolności obywateli.
Na czoło wysunąć należy zasadę, że na straży przestrzegania
prawa w Polsce stoją niezawisłe sądy. W stwierdzeniu tego rodzaju
zawierają się dwie istotne kwestie:
a) wskazanie na konstytucyjną rolę i zadania sądów jako organów stojących na straży obowiązującego prawa i
b) podkreślenie ważnej zasady funkcjonalno-organizacyjnej,
wyróżniającej sądy w strukturze aparatu państwowego, czyli zasadę niezawisłości (niezależności) sądów. Zasada ta stanowi gwarancję skuteczności roli sądu jako strażnika prawa. Tę właśnie zasadę
podkreślają szczególnie mocno wszystkie projekty konstytucji, co
jest zrozumiałe zarówno w świetle doświadczeń historycznych w
państwach totalitarnych, ale także i w nawiązaniu do rozmów i
pertraktacji „okrągłego stołu", i przyjętego tam stanowiska w sprawach polityczno-ustrojowych. Tak więc system sądów jest w pełni
wyodrębniony organizacyjnie i niezależny od innych organów
państwa, przede wszystkim od organów władzy wykonawczej.
Wzmocnieniu tej niezależności służą także inne zasady organizacyjne, o których będzie mowa dalej. Podkreślić należy, że zasadę
niezależności (niezawisłości) sądów od innych organów państwa
przyjmują wprost wszystkie projekty. Można także stwierdzić, że
w świetle omawianych dokumentów da się sformułować zasadę,
że wymiar sprawiedliwości należy do sądów. Podkreśla to z jednej
strony treść działalności organów sądowych, z drugiej zaś regułę,
od której projekty nie przewidują wyjątku, że kompetencje w tym
zakresie nie mogą być przyznane żadnym innym organom państwa.
30
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
Co więcej, niektóre projekty stwierdzają wprost, że niedopuszczalne jest ustanawianie sądów wyjątkowych lub specjalnych, że
władzę sądowniczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują „sądy
powszechne z Sądem Najwyższym na czele, Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Trybunał Stanu" (projekt
prezydencki - art. 100 ust. 1). Sprawa zatem uregulowana została
nie tylko częściowo, ale istnieje wprost zakaz tworzenia sądów
poza wymienioną strukturą sądownictwa. Mamy zatem do czynienia z sądowym wymiarem sprawiedliwości, całościowo i kompleksowo określonym w projektach. Wzmocnieniem tej zasady, jak i
uprzednio wymienionej, jest zakaz zmieniania lub uchylania orzeczeń sądowych przez inne organy państwa, z wyjątkiem stosowania
łaski przez prezydenta RP.
Kolejną regułą organizacyjną jest zasada dwuinstancyjności
sądów przewidziana w kilku projektach, z tym, że dopuszczają
one czasowo ograniczenie jej stosowania w przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika stąd perspektywa rozbudowy struktury sądownictwa administracyjnego, w sensie wprowadzenia i w tym zakresie dwuinstancyjności.
Sądownictwo administracyjne, nie mające dotąd w Polsce podstaw konstytucyjnych, doznaje bardzo istotnego wzmocnienia. Projekty konstytucyjne wprowadzają bowiem z jednej strony zasadę
kontroli indywidualnych aktów administracji publicznej przez sąd,
powierzając tę funkcję naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (chyba, że osobna ustawa określa właściwość innego sądu). Jednocześnie szereg projektów (senacki, prezydencki i solidarnościowy)
powierza NSA prawo rozstrzygania sporów kompetencyjnych między administracją rządową a samorządem.
Projekty precyzują bliżej pozycję Sądu Najwyższego, określanego jako naczelny organ sądowy, sprawujący nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów w zakresie orzekania. Podkreślają
jednocześnie, że działa on jako sąd kasacyjny Podobnie, rolę sądu kasacyjnego przyznaje się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W dziedzinie określenia sposobu powoływania Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego notuje się różnice stanowisk, o ile bowiem większość projektów przyjmuje jako zasadę, że jest on po-
31
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
woływany i odwoływany przez Sejm na wniosek prezydenta, to
projekt KPN przyznaje to prawo prezydentowi, który działa w
tym zakresie z własnej inicjatywy, nie będąc związany żadnym
wnioskiem. W jego gestii leży mianowicie Pierwszego Prezesa,
jak i prezesów i sędziów Sądu Najwyższego. Projekt „Solidarności" prawo powoływania powierza Senatowi, który działa na wniosek prezydenta, natomiast projekt prezydencki rezerwuje to
uprawnienie dla głowy państwa, która powołuje Pierwszego Prezesa SN spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN i zaopiniowanych przez Senat.
Mamy zatem w omawianym przypadku dość daleko idącą rozbieżność stanowisk i związanych z tym propozycji. Mniej rozbieżności
notuje się w zakresie propozycji powoływania prezesa NSA, którego ma powoływać i odwoływać prezydent na wniosek Krajowej
Rady Sądownictwa, lub spośród dwu kandydatów przedstawionych
przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów tegoż sądu (projekt prezydencki i solidarnościowy).
Dużą zgodność stanowisk obserwuje się w zakresie powoływania sędziów. Wszystkie projekty stoją na stanowisku analogicznym
do aktualnie obowiązującego, stąd też wszystkie one (poza KPN)
powierzają to uprawnienie głowie państwa działającej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Projekt KPN stanowi, że prawo
to należy do prezydenta, który mianuje sędziów spośród kandydatów umieszczonych na liście sporządzanej corocznie przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
Na niezależność działania władzy sądowniczej olbrzymi wpływ
wywiera zasada niezawisłości sędziów, stanowi ona zarazem gwarancję tej niezależności. Również i ta zasada została wyrażona we
wszystkich omawianych projektach, przy tym sformułowana w niemal identyczny sposób. Jej wzmocnieniem jest, również przez
wszystkie projekty przewidziana, zasada nieusuwalności sędziów.
Wzmocnieniem tych dwu wymienionych zasad jest znane wszystkim
projektom sformułowanie, iż na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów stoi Krajowa Rada Sądownictwa. Odnotować należy także fakt jednoznacznego potraktowania immunitetu sędziowskiego, w sposób niemal analogiczny sformułowanego w
omawianych projektach.
32
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
Nie tak już wyraźnie zastały potraktowane inne zasady organizacji i funkcjonowania sądów. Wśród nich wymienić należy zasadę jawności i rozprawy, którą wprost i w sposób wyraźny ujmują projekty: UD w art. 144 oraz PSL-UP w art. 146 i prezydencki
w art. 143, inne jej nie wymieniają. Spotykamy także dodatkowe
określenia, wskazujące warunki ograniczenia tej zasady, a jest
to dopuszczalne jedynie ze względu na ochronę prawa do prywatności lub ze względu na dobro publiczne.
Obowiązująca dotychczas w działalności sądów zasada udziału
ławników ma szanse utrzymania. Jednakże tylko niektóre projekty wymieniają ją wprost i wskazują na udział ławników w sądach pierwszej instancji. Inne projekty przyjmują ją w sposób
bardziej ogólny, np. projekt NSZZ „Solidarność" stwierdza w art.
126: „Formy i zakres udziału obywateli w wymiarze sprawiedliwości sprawowanym przez sądy pierwszej instancji określa ustawa".
Czyli projekt ten nie przesądza sprawy i nie rozstrzyga, czy mają to
być sądy ławnicze, czy też ma być stosowana inna forma udziału obywateli w wymiarze sprawiedliwości. Identyczne postanowienie
znajdujemy w art. 146 projektu PSL-UP.
Warto podkreślić, że w projekcie SLD znajdujemy próbę określenia zadań sądów. Są nimi: ochrona praw i słusznych interesów
obywateli, zapewnienie przestrzegania ładu prawnego i zasady sprawiedliwości społecznej, urzeczywistnianie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz kształtowanie poczucia prawnego społeczeństwa (art. 136 ust. 2). Aby cele te osiągnąć wprowadza się
zasadę niepołączalności stanowiska sędziego z innymi stanowiskami publicznymi i płatnym prywatnym, a także zakaz przynależności
sędziego do partii i prowadzenia działalności politycznej (projekt
prezydencki - art. 106).
Odnotować także należy konstytucyjny zakaz tworzenia sądów
doraźnych (SLD - art. 140), wyjątkowych lub specjalnych (projekt
prezydencki - art. 100).
Sposób ujęcia analizowanej problematyki w projektach konstytucyjnych jest różny, zróżnicowana jest zatem objętość odpowiednich rozdziałów. Najmniej rozbudowany jest stosowny rozdział projektu KPN, obejmuje on bowiem tylko 6 artykułów, zaś
najbardziej rozwinięty wyraz znalazły te kwestie w projekcie pre-
33
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
zydenckim, który poświęca im aż 21 artykułów. Różnice wynikają m.in. stąd, że niektóre projekty postanowienia dotyczące Trybunału Konstytucyjnego i Stanu ujmują w tym rozdziale wraz z sądami, inne poświęcają im odrębne rozdziały.
W sumie jednak regulacje te nie wykazują zasadniczych rozbieżności, w wielu wypadkach odpowiednie postanowienia cechuje duża zbieżność, niekiedy wręcz identyczność sformułowań.
Na szczególne podkreślenie w tym zakresie zasługują, godne zdecydowanego poparcia, postanowienia nakładające na wszystkie organy państwa obowiązek realizowania prawomocnych wyroków sądowych, jak też zakaz tworzenia wszelkich sądów specjalnych7.
Jest jeszcze jeden problem zasługujący na uwagę, a dotyczący
sytuacji prawnej i roli ustrojowej prokuratury w państwie. Od
rewizji konstytucji z grudnia 1989 r. prokuratura przestała stanowić
odrębny pion organizacyjny w strukturze aparatu państwowego,
została bowiem włączona w skład organów wykonawczych, gdyż
funkcję Prokuratora Generalnego powierzono Ministrowi Sprawiedliwości. Na tym tle już od pewnego czasu toczy się interesują
dyskusja dotycząca miejsca prokuratury w systemie aparatu państwowego.
W nawiązaniu jakby do tej dyskusji trzy projekty konstytucji
wprowadzają konkretne propozycje. Pierwsza z nich zmierza w
kierunku oddzielenia prokuratury od Ministerstwa Sprawiedliwości. Najpełniej stanowisko takie wyraża projekt SLD, postulujący wprowadzenie urzędu Kanclerza Prawa czuwającego nad zgodnością z prawem działania organów administracji państwowej i
funkcjonariuszy państwowej służby cywilnej (art. 141). W myśl
tej koncepcji Kanclerz byłby zwierzchnikiem wszystkich prokuratorów działających przy poszczególnych sądach, zaś jego zastępca sprawowałby obowiązki Prokuratora Generalnego. Kanclerza Praw miałby powoływać Sejm na wniosek prezydenta lub 46
posłów. W tym samym też trybie miałby Sejm wybierać Prokuratora Generalnego. Art. 143 ust. 1 projektu stanowi wyraźnie, że
prokuratura jest niezależna od organów administracji państwowej
oraz od sądów. Projekt prezydencki przewiduje natomiast fun7
Zob. Jaka konstytucja?..., op. cit., s. 43.
34
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
kcjonowanie przy Radzie Ministrów urzędu Naczelnego Prokuratora, powoływanego przez prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (art. 76). Jego sytuacja jest dość specyficzna - ma
ona ścigać przestępców, wnosić i popierać oskarżenia w sądzie,
mają być stosowane wobec niego przepisy prawne dotyczące ministrów, ale z wyjątkiem odpowiedzialności parlamentarnej, ma on
mieć prawo uczestniczenia w posiedzeniach Rady Ministrów, ale z
głosem tylko doradczym.
Projekt KPN przewiduje powołanie przy prezydencie Straży
Praw, na czele jej ma stać Strażnik Wielki Praw, powoływany i
odwoływany przez głowę państwa. Jego zadaniem ma być nadzorowanie zgodności z prawem działania wszystkich urzędów i instytucji państwowych, samorządowych oraz osób prawnych. Może
on zawieszać wszelkie decyzje administracyjne i wstrzymywać
działania sprzeczne z prawem, zaś stwierdzając przestępstwo może
występować z aktem oskarżenia do sądu (art. 115).
Tak więc wymienione dwie propozycje, występujące przy tym
w różnej postaci, zmierzają do reaktywowania znanej z okresu
PRL instytucji prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa. W
trosce o realizację zasady demokratycznego państwa prawnego
propozycje te zasługują na wnikliwe rozpatrzenie.
3. Propozycje dotyczące Trybunału Konstytucyjnego
Trybunału S t a n u
i
W większości projektów instytucje te nie mieszczą się w rozdziale poświęconym sądom i wymiarowi sprawiedliwości (poza
projektem prezydenckim). Tym samym nie została ostatecznie
rozstrzygnięta kwestia charakteru tych organów. Natomiast ich
usytuowanie w świetle omawianych projektów ocenić należy jako korzystniejsze niż w znowelizowanej Konstytucji 1952 r., a
więc nie są one regulowane w jednym rozdziale z Najwyższą Izbą Kontroli i Rzecznikiem Praw Obywatelskich, co nie znajdowało
merytorycznego uzasadnienia. Wierności takim łącznym regulacjom dochowuje tylko projekt NSZZ „Solidarność", w rozdziale
„instytucje kontrolne", z tym, że nie przewiduje on instytucji Trybunału Stanu, powierzając jego kompetencje Sądowi Najwyższe-
35
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
mu. Łącznie omawiane instytucje reguluje także projekt konstytucji Senatu.
W celu pełniejszej charkterystyki proponowanych regulacji
prawnych celowe wydaje się odrębne omówienie każdego z dwu
trybunałów.
A. Trybunał Konstytucyjny. Tylko projekt Porozumienia
Centrum (wycofany przez wnioskodawców) nie przewiduje istnienia odrębnej instytucji powołanej do badania konstytucyjności ustaw. Wszystkie pozostałe poświęcają tej instytucji odrębne
postanowienia, choć projekt KPN pod nazwą Trybunał Konstytucyjny przewiduje organ powołany do orzekania w przypadku pociągania do odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta, ministrów, posłów lub senatorów. Natomiast funkcję badania zgodności
ustaw z konstytucją powierza projekt KPN odrębnej instytucji
zwanej Radą Stanu.
W zakresie powoływania składu TK odnotować należy pewne
zmiany w porównaniu ze stanem obowiązującym, ale i różnorodność propozycji. Dotychczasowy sposób powoływania składu TK a
więc w drodze wyboru przez Sejm, utrzymują projekty SLD, UD, a
także PSL-UP, który zakłada jednak, że kandydatów na sędziów
przedstawiają prezydent i Sejm. Niektóre projekty stanowią, iż sędziów powołuje prezydent spośród kandydatów przedstawionych
przez Sejm, Senat i Sąd Najwyższy (projekt prezydencki) albo spośród kandydatów zgłoszonych przez Izbę Poselską i Senat (KPN).
Przewodniczący TK byłby wybierany przez sędziów (stanowisko
to przeważa zdecydowanie) bądź przez Sejm.
Co do składu TK propozycje wahają się od 12 aż do 18 sędziów.
Wszystkie projekty zakładają niedopuszczalność reelekcji sędziów. Kadencja sędziów jest różnie ujmowana i waha się od 6
bądź 9 aż do 12 lat z utrzymaniem zasady, że skład ten ulega
częściowemu odnawianiu po upływie połowy lub 1/3 kadencji.
Zgodność stanowisk istnieje także co do zadeklarowania niezawisłości sędziowskiej, podporządkowania sędziów jedynie konstytucji (co pozwala im na badanie ustaw z punktu widzenia ich
zgodności z ustawą zasadniczą), a także co do wymaganych od
kandydatów na sędziego kwalifikacji, winny to być kwalifikacje
prawnicze, jak w przypadku sędziów Sądu Najwyższego.
36
Władza sądownicza w projektach Konstytucji RP
Co do zakresu kompetencji TK stanowiska są zbieżne, chociaż
notuje się także propozycje nowe, idące w kierunku poszerzenia tego zakresu o badanie zgodności z konstytucją umów międzynarodowych, a także aktów prawnych organów samorządu. Niektóre propozycje zmierzają do nadania TK prawa czuwania nad prawidłowym
przebiegiem wyborów, jak też i referendum.
Istotne novum, w porównaniu ze stanem dotychczasowym,
stanowi propozycja nadania orzeczeniom Trybunału mocy ostatecznej i powszechnie obowiązującej, a zatem także wiążącej wobec Sejmu. Jest rzeczą godną podkreślenia, że w tym względzie
stanowisko wszystkich projektów jest całkowicie zgodne. Odnotować wreszcie należy propozycje zmierzające do przyznania prawa do skargi konstytucyjnej poszczególnym obywatelom.
Tak więc dostrzega się daleko idącą zbieżność stanowisk w
omawianej dziedzinie, zaś występujące różnice dotyczą sprawy
umieszczenia postanowień dotyczących TK w systematyce konstytucyjnej, a także w kwestii przyznania kompetencji do orzekania o pozbawieniu mandatu przedstawicielskiego na wniosek
klubu poselskiego czy senatorskiego, chociaż propozycja ta wydaje się naruszać zasady podziału władz 8 .
B. Trybunał Stanu. Przyjęcie zasady odpowiedzialności konstytucyjnej osób piastujących najwyższe (kierownicze) stanowiska w państwie powoduje w konsekwencji przyjęcie potrzeby wprowadzenia odrębnego organu państwowego powołanego do orzekania
w omawianej dziedzinie. Większość projektów jest za utrzymaniem istniejącej dotychczas instytucji w postaci Trybunału Stanu (projekt senacki powierza te kompetencje TK, a solidarnościowy
włącza je do zakresu działania Sądu Najwyższego), stanowisko takie
wynika z rozwiązań przyjętych w projektach SLD,UD, PSL-UP, prezydenckiego i PC.
Co do zakresu kompetencji nie stwierdza się większych różnic,
podobnie jak i co do trybu powoływania składu Trybunału. Funkcję
tę projekty powierzają Sejmowi (SLD, PSL-UP) bądź Sejmowi i Se8
Por. J. Zakrzewska, Trybunat Konstytucyjny w pr
nych Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w 1993 roku, [w:| Jaka konstytucja?..., op. cit., s. 191.
37
REJENT Nr 3 - marzec 1995 r.
natowi (UP i PC). Pewną odmienność rozwiązań wprowadza projekt
prezydencki przewidujący wybór sędziów przez Sejm (6 członków) i
wyłonienie w drodze losowania dalszych 6 spośród sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zaś prezes TK miałby jednocześnie przewodniczyć Trybunałowi Stanu. Projekt KPN przewiduje wybór sędziów
przez Radę Stanu.
Analiza rozwiązań przyjętych w omawianych projektach konstytucji uzasadnia wcześniejsze stwierdzenie, że dokumenty te
wiele uwagi poświęcają problematyce wymiaru sprawiedliwości,
określeniu zasad organizacji i funkcjonowania sądów oraz trybunałów. Istniejące w tym zakresie różnice nie są daleko idące. Wspólną
cechą omawianych projektów jest dążenie do zapewnienia sądom
niezawisłości sędziowskiej, umocnienia pozycji i roli sądu.
Fakt, że nie spotyka się w omawianej dziedzinie większych rozbieżności dowodzi, że znalezienie wspólnego stanowiska, możliwego do przyjęcia przez siły polityczne reprezentowane w Komisji
Konstytucyjnej i w Zgromadzeniu Narodowym, jest w pełni realne.
Jest możliwe w daleko większym stopniu niż w przypadku rozstrzygnięć odnoszących się do władzy ustawodawczej i wykonawczej.
38