docWykładnia i stosowanie prawa administracyjnego / Dariusz Ryszard
download 
Reklamacja Transkrypt
Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego / Dariusz Ryszard
KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj TOM IV WYKŁADNIA I STOSOWANIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO redakcja naukowa Dariusz Ryszard Kijowski Joanna Radwanowicz-Wanczewska Mirosław Wincenciak Warszawa 2012 Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej. Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Stan prawny na 1 lipca 2012 r. Recenzent Dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. UŁ Redakcja naukowa serii Dariusz Ryszard Kijowski, Patrycja Joanna Suwaj Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Izabela Ratusińska Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograficzny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3845-5 ISSN 1897-4392 ISBN PDF-a: 978-83-264-5144-7 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: [email protected] www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów / 9 Wprowadzenie / 13 Rozdział 1 Zagadnienia ogólne / 19 Hanna Knysiak-Molczyk Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych / 21 Piotr Ruczkowski Stosowanie przepisów dopuszczających różne formy luzu decyzyjnego administracji a zasada proporcjonalności / 41 Marek Szubiakowski Problemy współstosowania regulacji konstytucyjnej i ustawowej / 62 Mariusz Maciejewski Abstrakcyjne interpretacje przepisów prawa wydawane przez organy administracji publicznej / 70 Konrad Łuczak Wybrane zagadnienia prounijnej wykładni prawa administracyjnego / 96 5 Spis treści Rozdział 2 Jakość wykładni i stosowania prawa administracyjnego / 129 Joanna Dziedzic Sądowa kontrola administracji a wykładnia twórcza / 131 Katarzyna Celińska-Grzegorczyk Celowościowe dyrektywy wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych / 146 Rozdział 3 Wykładnia i stosowanie przepisów prawa administracyjnego materialnego / 159 Lidia Zacharko Instrumenty lepszego stanowienia prawa administracyjnego – implikacje dla jego stosowania (kilka uwag dyskusyjnych) / 161 Sławomir Pawłowski Wybrane aspekty procesu wywłaszczania nieruchomości / 174 Marcin Janik Akty i czynności organów sanitarno-epidemiologicznych (kilka refleksji) / 189 Rozdział 4 Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego procesowego / 215 Artur Gill Działanie zasady rozporządzalności na przykładzie fakultatywnego umorzenia ogólnego postępowania administracyjnego / 217 6 Spis treści Przemysław Kledzik Art. 153 p.p.s.a. jako podstawa procesowa rozstrzygnięć podejmowanych w ogólnych postępowaniach administracyjnych / 228 Marta B. Rękawek-Pachwicewicz, Michał Pater Dewaluacja norm kodeksowych w zakresie właściwości miejscowej i funkcjonalnej organów jednostek samorządu terytorialnego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym / 239 Wojciech Piątek Wiążące wskazania sądu administracyjnego oraz okoliczności sformułowane przez organ odwoławczy w perspektywie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej / 250 Wojciech Sawczyn Błędy dotyczące rozumienia przepisów k.p.a. w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych – wynik wadliwej wykładni czy złej jakości prawa? / 277 Autorzy / 293 7 Wykaz ważniejszych skrótów Akty prawne k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ord. pod. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) p.r.d. ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) rozp. z.t.p. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) u.g.n. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) 9 Wykaz ważniejszych skrótów u.g.n.w.n. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) u.s.k.o. ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) u.w.t.p.a. ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) u.z.t.w.n. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) Czasopisma ATDP CBOSA EPS GSP-Prz. Orz. KPP M. Praw. OMT 10 Administracja – Teoria, Dydaktyka, Praktyka Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (powoływana jest również strona nsa.gov.pl) Europejskie Prawo Spółek Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa Kwartalnik Prawa Prywatnego Monitor Prawniczy Organizacja – Metody – Technika Wykaz ważniejszych skrótów ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSA OSN OSNC OSP Orzecznictwo Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, seria A PiP POP Prz. Sejm. PUG RPEiS Państwo i Prawo Przegląd Orzecznictwa Podatkowego Przegląd Sejmowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Sam. Ter. Samorząd Terytorialny St. Pr.-Ek. Studia Prawno-Ekonomiczne St. Praw. ZNSA Studia Prawnicze Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Inne j.s.t. jednostka samorządu terytorialnego NSA Naczelny Sąd Administracyjny WSA wojewódzki sąd administracyjny TK TSUE Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 11 Wprowadzenie Zamysłem inicjatorów niniejszego tomu było zweryfikowanie tezy, że w Polsce mamy do czynienia z ustawicznym obniżaniem się poziomu wykładni i stosowania prawa administracyjnego. Chodzi tu zarówno o orzecznictwo administracyjne, jak i sądowe, którego analiza może uzasadniać przypuszczenie, że coraz rzadziej organy orzekające sięgają po inne instrumenty interpretacji prawa niż wykładnia językowa. Książka składa się z czterech rozdziałów. Pierwszy z nich zawiera artykuły, których autorzy zajmują się ogólnymi zagadnieniami związanymi z wykładnią prawa administracyjnego. Rozpoczyna go tekst H. Knysiak-Molczyk (pt. Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych), która postawiła sobie pytanie, czy działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wkracza w istocie zbyt daleko w sferę stanowienia prawa. Autorka zauważa, że na powyższe pytanie trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi, więc za cel swego opracowania uznała sprowokowanie dyskusji na temat funkcjonowania omawianej instytucji. Dostrzegając, że oceny tej działalności, wyrażane w licznych glosach, dotyczą jednostkowych rozstrzygnięć, jest zdania, że warto spojrzeć na instytucję uchwał NSA w sposób bardziej kompleksowy, szczególnie w zakresie, w jakim ten sąd dokonywał interpretacji przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Trudno nie zgodzić się z autorką, że wprawdzie – z jednej strony – niejednolitość orzecznictwa stanowi zagrożenie dla zasady bezpieczeństwa prawnego i konstytucyjnej zasady równości, ale z drugiej strony należy jednak rozważyć, gdzie powinna się znajdować granica wykładni prawotwórczej. Postulat ten wydaje się aktualny nie tylko w obszarze zagadnień proceduralnych, ale wręcz całego prawa administracyjnego. P. Ruczkowski, analizując problem stosowania przepisów dopuszczających różne formy luzu decyzyjnego administracji w kontekście obowiązywania konstytucyjnej zasady proporcjonalności, dochodzi do 13 Wprowadzenie wniosku, że w takich okolicznościach wątpliwa staje się możliwość wykorzystania przez organ administracji publicznej pozostawionej mu przez ustawodawcę możliwości działania według swego uznania bez jednoczesnego naruszenia tej zasady. Powraca zatem do tezy wygłoszonej przed 40 laty przez E. Leisnera, że w państwie prawnym organ administracji publicznej nigdy nie działa według uznania i każdy akt administracyjny jest aktem związanym. W kolejnym opracowaniu M. Szubiakowski snuje rozważania nad problemami związanymi ze współstosowaniem regulacji konstytucyjnej i ustawowej, ostrzegając praktykę orzeczniczą przed niebezpieczeństwami płynącymi zarówno z braku równoznaczności pojęć prawnych stosowanych w Konstytucji oraz w zwykłym ustawodawstwie, jak i stąd, że ustawy realizujące prawo Unii Europejskiej mogą pozostawać w kolizji z postanowieniami ustawy zasadniczej. Natomiast M. Maciejewski, w opracowaniu pt. Abstrakcyjne interpretacje przepisów prawa wydawane przez organy administracji publicznej, analizuje różne, przewidywane w prawie pozytywnym oraz pojawiające się w praktyce sytuacje, w których organy te, nawet bez wyraźnej podstawy prawnej, dokonują interpretacji i ogłaszają aprobowane przez nie sposoby rozumienia budzących wątpliwości uregulowań. Wskazuje również, jakie skutki prawne wyprowadzać należy z takich interpretacji, zależnie od tego, na jakiej podstawie są one podejmowane. W ostatnim artykule należącym do rozdziału pierwszego K. Łuczak, pisząc o wybranych zagadnieniach prounijnej wykładni prawa administracyjnego przez sądy administracyjne, zajmuje się czynnikami wpływającymi na decyzję sądu administracyjnego o uruchomieniu wykładni prounijnej, środkami interpretacyjnymi, z których może skorzystać sąd, aby nadać normom krajowego prawa administracyjnego znaczenie zgodne z prawem UE i właściwie je uzasadnić oraz prezentuje finalny rezultat wykładni prounijnej, wykorzystany przez sąd administracyjny do sformułowania określonego rozstrzygnięcia sprawy. Szczególnie godna podkreślenia jest w tym tekście argumentacja za odrzuceniem tezy, iż przepisy jasne, jednoznaczne, nie podlegają wykładni, a co za tym idzie – także interpretacji prounijnej. Przedstawiona koncepcja tego procesu udokumentowana została miarodajnymi przykładami wyroków sądowych i ich krytyczną analizą. Rozdział drugi tej książki, zatytułowany Jakość wykładni i stosowania prawa administracyjnego, składa się z dwóch tylko opracowań. W pierwszym z nich (pt. Sądowa kontrola administracji a wykładnia 14 Wprowadzenie twórcza), J. Dziedzic wychodzi z założenia, że braki (a wręcz „zapaść”) legislacji przybrały na tyle niepokojący rozmiar, że postulat walki z nimi należy umieścić – na co wskazywał wcześniej W. Chróścielewski – jako jeden z kluczowych punktów naprawy państwa. Środkiem służącym temu celowi może być – zdaniem autorki – twórcza wykładnia prawa dokonywana przez sądy administracyjne. Uważa ona, że znaczenie takiej wykładni wzrasta zarówno w sytuacji kontroli legalności aktów o charakterze prawotwórczym, jak i w sprawach, w których przepisy prawa charakteryzują się znaczną niejednoznacznością. Tekst ten kończy się optymistycznym stwierdzeniem o słuszności poglądów doktryny wskazujących, że „w obowiązującym systemie prawnym wykładnię dokonywaną przez sądy administracyjne należy kwalifikować jako przejaw dynamicznej i twórczej wykładni prawa w derywacyjnym modelu wykładni, umożliwiającej przekroczenie granic wykładni językowej”. Drugie opracowanie, K. Celińskiej-Grzegorczyk (pt. Celowościowe dyrektywy wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych) dostarcza nam wiedzy o stanie wykładni prawa ocenionym wprawdzie tylko z perspektywy jednego z sądów pierwszej instancji, jednak nie wydaje się, aby był to obraz odbiegający od stanu istniejącego w całym sądownictwie administracyjnym. W konkluzjach autorka zauważa, że zbadane przez nią orzeczenia sądów administracyjnych niezbyt często opierają się na innych niż językowa metodach wykładni i nierzadko optują za stosowaniem wykładni celowościowej (bądź funkcjonalnej) jedynie w sytuacji braku „jednoznaczności językowej analizowanego tekstu prawnego”. Optymizm płynący z poprzedniego opracowania nie jest zatem chyba w pełni uzasadniony. Rozdział trzeci poświęcony został zagadnieniom wykładni i stosowania prawa administracyjnego materialnego. Otwiera go artykuł L. Zacharko pt. Instrumenty lepszego stanowienia prawa administracyjnego – implikacje dla jego stosowania (kilka uwag dyskusyjnych). Także w tym przypadku autorka wychodzi z założenia, że jakość stanowionego w Polsce prawa jest niska, dodając do tego, że również „model stosowania” prawa administracyjnego „budzi zastrzeżenia”. Swoje spostrzeżenia wywodzi z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Lektura tego opracowania może skłonić czytelnika do refleksji, czy aby na pewno polskie sądy administracyjne rozstrzygające spory ujawniające się na tle tej koordynacji czyniły to z pełnym zrozumieniem prawa unijnego. 15 Wprowadzenie W dalszej części umieszczono opracowanie S. Pawłowskiego (pt. Wybrane aspekty procesu wywłaszczania nieruchomości), w którym autor ukazuje kilka znamiennych przykładów powściągliwości, zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych, w całościowym wykorzystywaniu możliwości, jakie daje pełna wykładnia stosowanych przepisów. Rozdział o problemach w interpretacji i stosowaniu prawa materialnego zamykają refleksje M. Janika nad aktami i czynnościami organów i służb inspekcji sanitarnej. Ostatni rozdział poświęcony jest wykładni i stosowaniu prawa administracyjnego procesowego. Rozpoczyna go artykuł A. Gilla, poświęcony działaniu zasady rozporządzalności na przykładzie fakultatywnego umorzenia ogólnego postępowania administracyjnego, ukazujący problemy, z jakimi borykają się organy pierwszej instancji i organy odwoławcze na tle stosowania art. 98 k.p.a. W następnym opracowaniu P. Kledzik usiłuje się „zmierzyć” z problemami, jakie nastręcza organom administracji przepis art. 153 p.p.s.a. Zdaniem autora powinien on być wskazany jako „podstawa procesowa rozstrzygnięć podejmowanych w ogólnych postępowaniach administracyjnych”, do czego zobowiązuje je w szczególności przepis art. 107 § 3 k.p.a., skoro wyjaśniają one w uzasadnieniu podjęte rozstrzygnięcie odwołaniem się m.in. do art. 153 p.p.s.a. W kolejnym artykule M. Rękawek-Pachwicewicz i M. Pater poruszyli problem dewaluacji norm kodeksowych w zakresie właściwości miejscowej i funkcjonalnej organów jednostek samorządu terytorialnego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Jako cel wyznaczyli sobie wykazanie zbędnego powielania przez ustawodawcę przepisów prawnych określających zarówno właściwość miejscową, jak i instancyjną ww. organów administracji publicznej w załatwianych przez nie sprawach administracyjnych. Wprawdzie nie napisali tego wprost, ale wydaje się, że odnaleźli jeszcze jedną przyczynę kłopotów administracji z prawidłową wykładnią i stosowaniem prawa. Do art. 153 p.p.s.a. wraca w swoich rozważaniach W. Piątek w opracowaniu pt. Wiążące wskazania sądu administracyjnego oraz okoliczności sformułowane przez organ odwoławczy w perspektywie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Autor dochodzi w nim do wniosku, że „zarówno wytyczne udzielane przez sąd administracyjny, jak i organ odwoławczy niewątpliwie przyczyniają się do wzrostu poziomu stosowanego prawa, jak i efektywności udzielanej ochrony prawnej”, pokazując zarazem, że sytuacja z korzystaniem z tej kompetencji przez organy odwoławcze i sądy nie prezentuje się zbyt optymi16 Wprowadzenie stycznie. Cały tom zamyka niebywale odważnie napisany tekst W. Sawczyna o błędach w rozumieniu przepisów k.p.a. w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Na postawione w tytule pytanie, czy takie błędy są wynikiem wadliwej wykładni (braku umiejętności sędziów?) czy złej jakości prawa, autor zdaje się odpowiadać z widocznym zaufaniem do judykatury. Opracowania zawarte w niniejszym tomie przeważnie koncentrują się na analizie zagadnień związanych z wykładnią i stosowaniem prawa administracyjnego przez organy administrujące oraz przez sądy. Trudno zatem na ich podstawie wyrobić sobie pogląd co do trafności założonej przez organizatorów konferencji o kryzysie prawa administracyjnego w administracji publicznej tezy, że poziom tych procesów jest niezbyt zadawalający. Jedynie w niektórych tekstach spróbowano tę tezę zweryfikować, dostrzegając jednocześnie jej niejednoznaczność i kłopoty, na jakie natrafi się, próbując poddać ją rzetelnej, opartej na badaniach empirycznych, analizie. Wydaje się, że mamy w tej książce do czynienia z materiałem, który może stać się podstawą wielowątkowej dyskusji podczas konferencji naukowej zaplanowanej na wrzesień 2012 r. w Białymstoku, zorganizowanej w ramach kolejnego Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, jak i dalszych badań tej problematyki. Dariusz R. Kijowski Joanna Radwanowicz-Wanczewska Mirosław Wincenciak 17 Rozdział 1 Zagadnienia ogólne Hanna Knysiak-Molczyk Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych 1. Postulat jednolitości orzecznictwa sądów, w tym administracyjnych, jest w zasadzie powszechnie akceptowany. Jednolitość orzecznictwa jest postrzegana jako „wartość o szczególnym znaczeniu dla zapewnienia pewności i jednolitości rozstrzygnięć w tożsamych sprawach, a więc bezpieczeństwa prawnego”1. Akceptacja postulatu jednolitości orzecznictwa „pozwala przyjąć, że dotychczas wypracowane zasady prawne obowiązywać będą w przyszłości”, a jednolitość orzecznictwa „jest wartością niezbędną dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego”2. Jednolitość orzecznictwa jest postrzegana jako wartość instrumentalna mająca zapewnić sprawiedliwość orzeczenia poprzez realizację postulatu równości wobec prawa3. Wartość w postaci jednolitości orzecznictwa nie ma jednak charakteru bezwzględnego, a postulat jej osiągnięcia „nie może być traktowany w sposób ortodoksyjny, nie można go realizować bezwzględnie, jako wartości nie podlegającej żadnym ograniczeniom”4. Argumentem najczęściej powoływanym przeciwko jednolitości orzecznictwa jest konflikt 1 A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 16; por. też wskazaną tamże w przypisach 1 i 2 literaturę. 2 D. Dąbek, Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego (w:) Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego w sprawach samorządowych, red. J. Filipek, Kraków 1999, s. 73. 3 J. Wróblewski, Zagadnienie jednolitości i pewności rozumienia tekstów prawnych, PiP 1966, z. 3, s. 540 i nast. 4 D. Dąbek, Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego..., s. 85. Autorka przedstawia szeroką argumentację przeciwko jednolitości orzecznictwa, por. tamże s. 85–88. 21 Hanna Knysiak-Molczyk z zasadą niezawisłości sędziowskiej poprzez wyłączenie lub ograniczenie możliwości korzystania z luzów decyzyjnych w procesie orzekania. Należy jednak zgodzić się z D. Dąbek, że idea jednolitości orzecznictwa nie stoi w zasadniczej sprzeczności z ideą niezawisłości sędziowskiej, „do sprzeczności takiej mogą jedynie prowadzić niektóre rozwiązania instytucjonalne mające na celu zapewnienie jednolitości” orzecznictwa5. Można wskazać wiele czynników służących ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych. Do najistotniejszych z nich należą: – kontrola orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych na skutek zaskarżenia, w szczególności wniesienia skargi kasacyjnej; – działalność uchwałodawcza NSA; – inicjatywa Prezesa NSA do składania w trybie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji wniosków do Trybunału Konstytucyjnego; – praktyka kierowania przez sądy administracyjne swym dotychczasowym orzecznictwem, w szczególności poprzez pozaprawną, faktyczną rolę orzeczeń NSA oddziałujących poprzez siłę argumentacji; – doktryna i edukacja prawnicza6. W niniejszym opracowaniu chciałabym poświęcić nieco uwagi jednemu z wyżej wymienionych czynników, a mianowicie działalności uchwałodawczej NSA, stanowiącej – obok działalności orzeczniczej – jedno z podstawowych zadań tego sądu, określonych w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi7. Podstawową formą realizacji powyższego zadania jest podejmowanie uchwał abstrakcyjnych, mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały podjęte w tym trybie powinny mieć charakter generalny, oderwany od realiów konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, jednakże powinny pozostawać w pośrednim związku z praktyką stosowania przez sądy administracyjne wskazanych we wniosku przepisów prawnych, to jest z toczącymi się D. Dąbek, Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego..., s. 87. Por. L. Leszczyński, Legitymizacja instytucji ujednolicających orzecznictwo sądowe (w:) Jednolitość orzecznictwa w sprawach karnych, red. S. Waltoś, Kraków 1998, s. 34 oraz D. Dąbek, Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego..., s. 76–77. 7 Dz. U. z 2012 r., poz. 270. 5 6 22 Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych uprzednio postępowaniami sądowoadministracyjnymi8. Abstrakcyjne pytanie prawne musi dotyczyć przepisów prawnych, których wykładnia była niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy w rozbieżnych orzeczeniach sądów administracyjnych, przy czym chodzi tu o rozbieżności występujące w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, NSA lub rozbieżności między orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych a NSA. Rozbieżność w orzecznictwie nie może zatem dotyczyć kwestii poruszonych wyłącznie marginalnie w uzasadnieniu orzeczenia, jak również rozbieżności w orzecznictwie organów administracji publicznej czy też orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych lub Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych9. Wykładnia prawa zawarta w abstrakcyjnej uchwale NSA nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż ustawodawca nie wprowadził jednoznacznej ustawowej regulacji nakładającej obowiązek respektowania przez składy orzekające sądów administracyjnych rezultatów wykładni dokonanej w uchwałach abstrakcyjnych, jednakże w art. 269 p.p.s.a. został uregulowany tryb odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale, co oznacza, że uchwały abstrakcyjne „mają charakter ogólnie wiążący” we wszystkich sprawach10. Instytucja abstrakcyjnych uchwał NSA jest postrzegana jako „istotne odstępstwo od konstytucyjnej zasady podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom” i jako taka „powinna być traktowana przez organy uprawnione do jej uruchomienia jako instytucja wyjątkowa, a przepisy określające możliwości jej zastosowania powinny być stosowane w sposób rygorystyczny”11. Należy także pamiętać, że abstrakcyjne uchwały NSA wiążą pośrednio również strony i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż te podmioty nie dysponują prawnymi możliwościami zainicjowania postępowania zmierzającego do zmiany wykładni ustalonej w abstrakcyjnej uchwale. Naczelny Sąd Administracyjny jest także właściwy do podejmowania uchwał konkretnych, zawierających rozstrzygnięcie zagadnień A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza..., s. 121. Por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1007. 10 A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza..., s. 224; por. też M. Wilbrandt-Gotowicz, Glosa do uchwały pełnego składu NSA z 26.10.2009 r. (I OPS 10/09), Glosa 2010, nr 2, s. 106. 11 T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 1008; por. też powołaną tam literaturę. 8 9 23 Hanna Knysiak-Molczyk prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, to jest kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Powyższe uchwały muszą się wiązać z konkretnymi sprawami rozpoznawanymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych12. Instytucja wyjaśniania wątpliwości prawnych ma charakter wyjątkowy, jej stosowanie jest dopuszczalne, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie jest trudne z uwagi na możliwość dokonania odmiennej wykładni przepisów prawnych, jak również z uwagi na pojawienie się rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały konkretne, w oparciu o art. 187 § 2 p.p.s.a., są bezwzględnie wiążące w danej sprawie. Wprawdzie do uchwał konkretnych znajduje zastosowanie tryb odstąpienia od uchwały przewidziany w art. 269 p.p.s.a., jednak jego uruchomienie nie ma wpływu na związanie wcześniejszą uchwałą w sprawie, w której została ona podjęta. Uchwały abstrakcyjne są podejmowane przez NSA na wniosek Prezesa tego Sądu, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, zaś uchwały konkretne na podstawie postanowienia składu orzekającego. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały w składzie siedmiu sędziów, całej izby lub w pełnym składzie. 2. Poniżej zostały przedstawione dane statystyczne dotyczące liczby uchwał podejmowanych przez NSA w latach 2004–201113. Ta część opracowania ma na celu ilościowe przedstawienie działalności uchwałodawczej NSA w celu zweryfikowania postawionej wyżej tezy, iż instytucja uchwał abstrakcyjnych i konkretnych ma charakter wyjątkowy, a przesłanki jej stosowania winny być interpretowane w drodze wykładni ścieśniającej. 12 Por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 1005–1009. 13 Dane statystyczne pochodzą z Informacji o działalności sądów administracyjnych oraz danych statystycznych zamieszczonych na stronie internetowej www.nsa.gov.pl i obejmują okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2011 r. 24 Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych Wnioski o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz przedstawione przez składy orzekające wnioski o rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnych sprawach sądowoadministracyjnych rok 2004 wpływ załatwie(w tym w try- nia bie konkretnym) 9 (5) 2005 15 (brak danych) podjęte odmowa podję- załatwienie w inny sposób uchwały cia uchwały (w tym przejęto do merytorycznego rozpoznania) 2 1 0 1 (0) 16 14 1 1 (1) 2006 21 (19) 17 12 2 3 (3) 2007 27 (22) 29 19 5 5 (4) 2008 35 (24) 26 18 1 7 (5) 2009 42 (24) 46 38 2 6 (4) 2010 26 (20) 25 28 3 4 (4) 2011 20 26 20 1 5 (3) Jak wynika z powyższego zestawienia, w okresie ośmiu lat do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło 195 wniosków o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz przedstawionych przez składy orzekające wniosków o rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnych sprawach sądowoadministracyjnych, z czego zostało rozpoznanych 187 wniosków. Podjęto 150 uchwał, w 15 przypadkach odmówiono podjęcia uchwały, w 32 przypadkach załatwiono wniosek w inny sposób, w tym w 24 wypadkach przejęto sprawę do merytorycznego rozpoznania. Zdecydowanie największy wpływ spraw omawianego rodzaju miał miejsce w 2009 r., przy czym w latach 2004–2009 liczba wniosków systematycznie rosła, natomiast od 2009 r. wpływ znacznie się zmniejszył. Statystycznie Naczelny Sąd Administracyjny podejmował w analizowanym okresie ponad 18 uchwał rocznie, a zatem jedną lub dwie uchwały miesięcznie. Wydaje się, że jest to – jeżeli weźmiemy pod uwagę wyjątkowy charakter analizowanej instytucji – liczba dość znaczna. W Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2007 r. wyrażono pogląd, że powodem tendencji wzrostowej, jeśli idzie o liczbę wniosków, są często zmienia- 25 Hanna Knysiak-Molczyk jące się przepisy prawa, nie zawsze spełniające wymóg przyzwoitej legislacji, niezawierające norm intertemporalnych14. W 2010 r. podjęto znacznie mniej uchwał niż w roku 2009. W Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2010 r. wyrażono pogląd, że „jest to pozytywny rezultat działań Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach poprzednich na różnych płaszczyznach dotyczących eliminacji rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych”15. W moim przekonaniu tendencja systematycznego zmniejszania się wpływu wniosków, która pojawiła się w 2010 r., jest korzystna z punktu widzenia idei jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, świadczy bowiem pośrednio o zmniejszeniu się liczby zagadnień powodujących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. 3. Szereg uchwał, zarówno o charakterze konkretnym, jak i abstrakcyjnym, dotyczy przepisów p.p.s.a., przy czym poruszane zagadnienia mają bardzo różnorodny charakter. Niektóre dotyczą kwestii stricte procesowych, inne mają charakter szerszy, związany z zagadnieniami materialnoprawnymi. Ważkość rozstrzyganych kwestii również nie jest jednakowa. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga zarówno kwestie o zasadniczym znaczeniu dla modelu postępowania sądowoadministracyjnego, jak i zagadnienia mające mniej istotne znaczenie. Dla zobrazowania powyższego zróżnicowania poniżej zostaną przedstawione tezy podjętych przez NSA uchwał dotyczących zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów p.p.s.a. W kilku uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii zakresu przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, przyjmując, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na: – skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu16, które jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.17; Warszawa, 28 kwietnia 2008 r., www.nsa.gov.pl, s. 37. Warszawa, 18 kwietnia 2011 r., www.nsa.gov.pl, s. 20–21. 16 Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm. 17 Uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21 z glosami krytycznymi Z. Kmieciaka, OSP 2008, nr 5, poz. 51, K. Defecińskiej-Tomczak 14 15 26 Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych – uchwałę zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiającą zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, będącą aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.18; – orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej19 na podstawie art. 124j tej ustawy20. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają natomiast: – postanowienie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi podatkowej, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego21. Sąd administracyjny powinien jednak dokonać kontroli jego legalności przy rozpoznawaniu skargi na decyzję dyrektora izby skarbowej, stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.22; – bezczynność polegająca na nieprzekazaniu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej odwołania od jego decyzji do sądu ochrony konkurencji i konsumentów na podstawie art. 47959 k.p.c., gdyż przekazanie odwołania nie jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., której niedokonanie dawałoby stronie i A. Kubiak, PiP 2008, z. 6, s. 133 oraz glosą aprobującą A. Skoczylasa, OSP 2008, z. 7–8, poz. 89. 18 Uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 90 z glosą aprobującą W. Federczyka, GSP-Prz. Orz. 2009, nr 1, poz. 25. 19 Tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm. 20 Uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 4/10, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 24 z glosą aprobującą T. Kuczyńskiego, OSP 2011, nr 7–8, poz. 73. 21 Tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm. 22 Uchwała NSA z dnia 1 marca 2010 r., II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 41 z glosą aprobującą W. Sawczyna i A. Skoczylasa, OSP 2010, nr 12, poz. 122. 27 Hanna Knysiak-Molczyk składającej odwołanie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy23. Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się także do przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego – przesłanki sensu largo w postaci zachowania terminu do wniesienia skargi oraz przesłanki sensu stricto w postaci wyczerpania środków zaskarżenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r.24 NSA przyjął, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r.25 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym26. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uchwale z dnia 12 grudnia 2005 r.27 NSA rozstrzygnął kontrowersyjną kwestię, czy fundacja jest organizacją społeczną w rozumieniu przepisów p.p.s.a., udzielając pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie i wskazując, że fundacja, jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. zgłosić swój udział 23 Uchwała NSA z dnia 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 56 z glosą krytyczną A. Kubiak, OSP 2011, nr 2, poz. 24 i glosą krytyczną R. Suwaja, LEX/el. 2010. 24 I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68 z glosą częściowo krytyczną P. Brzozowskiego, LEX/el. 2008. 25 II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60 z glosą aprobującą W. Maciejko, R. Sawuły i P. Zaborniaka, Sam. Ter. 2007, nr 9, s. 61 oraz glosą krytyczną M. Lewickiego, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 3, s. 60. 26 Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. 27 II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 37 z glosami aprobującymi I. Skrzydło-Niżnik, Prz. Sejm. 2006, nr 2, s. 128, A. Zielińskiego, PiP 2006, z. 8, s. 122, J.P. Tarno, ZNSA 2006, nr 1, s. 150 i J. Repel, ZNSA 2006, nr 1, s. 158 oraz glosą krytyczną T. Bąkowskiego, GSP-Prz. Orz. 2007, nr 2, s. 53. 28 Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Kwestii związanej z podmiotami występującymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczy także uchwała z dnia 29 czerwca 2009 r.28, w której NSA stwierdził, że w świetle art. 35 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym29 doradca podatkowy jest uprawniony do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Powyższa uchwała jest zgodna ze znowelizowanym brzmieniem art. 41 ustawy o doradztwie podatkowym, który stanowi, że doradca podatkowy jest uprawniony do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu w zakresie sądowej kontroli decyzji, postanowień i innych aktów administracyjnych dotyczących spraw obowiązków podatkowych i celnych oraz spraw egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami. Instytucji zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy uchwała z dnia 24 listopada 2008 r.30, w której NSA stwierdził, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dwóch uchwałach NSA odniósł się do kwestii podstawy umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych 28 I FPS 1/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 82 z glosami: aprobującą K. Tesznera, ZNSA 2010, nr 1, s. 174, częściowo krytyczną W. Sawczyna i A. Skoczylasa, OSP 2010, nr 3, poz. 27 i krytyczną M. Szubiakowskiego, OSP 2010, nr 3, poz. 27. 29 Tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213. W dacie podjęcia uchwały art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o doradztwie podatkowym stanowił: „Art. 41 ust. 1. W postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach obowiązków podatkowych pełnomocnikiem podatnika, płatnika, inkasenta oraz osób, o których mowa w art. 2 ust. 1a, może być również doradca podatkowy. 2. Doradca podatkowy uprawniony jest do występowania w charakterze pełnomocnika w postępowaniu w zakresie sądowej kontroli decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących obowiązków podatkowych”. 30 II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 62 z glosą częściowo krytyczną Z. Czarnika, OSP 2009, nr 7–8, poz. 82. 29 Hanna Knysiak-Molczyk przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi i śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r.31 NSA stwierdził, że powyższy przepis ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z kolei w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r.32 przyjęto, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę. W uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r.33 NSA rozważył kwestię obowiązku sporządzenia z urzędu uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, przyjmując, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu wynikający z art. 141 § 1 p.p.s.a. dotyczy także sytuacji, w której na podstawie art. 111 § 2 tej ustawy sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kilka oddzielnych spraw pozostających w związku i w niektórych z nich skargi oddalił. W powyższym wypadku przepis art. 141 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. W kilku uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się zagadnieniami związanymi z kosztami postępowania sądowoadministracyjnego; rozstrzygnięcia dotyczyły przy tym różnorodnych kwestii: określenia wartości przedmiotu sporu, ustalenia rodzaju wpisu pobieranego w konkretnych sprawach, zasad odpowiedzialności za koszty postępowania, prawa pomocy. W uchwale z dnia 28 stycznia 2008 r.34 NSA stwierdził, że w świetle przepisów art. 231 w zw. z art. 215 i 216 p.p.s.a. wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63. II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2. 33 I FPS 3/06, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 1 z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007, nr 6, poz. 77. 34 I FPS 7/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 24 z glosą aprobującą M. Bogusza, OSP 2009, nr 3, poz. 31. 31 32 30
