Stanowisko PTC w sprawie roamingu międzynarodowego

Stanowisko PTC w
międzynarodowego.
§
sprawie
propozycji
KE,
dotyczącej
usług
roamingu
Uwagi ogólne
Na polskim rynku detalicznym pojawiły się w ostatnim czasie bardzo innowacyjne oferty
roamingowe, zarówno w zakresie połączeń głosowych, jak i transmisji danych. Już dziś
polscy konsumenci mogą za jedyne 9 PLN (ca. 2,23 Euro) kupić pakiet 30 minut do
wykorzystania poza granicami kraju, co umożliwia obniżenie ceny za połączenie głosowe w
roamingu do 0,30 PLN (ca. 0,07 Euro). Jest to cena konkurencyjna nie tylko do ceny obecnie
płaconej w ramach Eurotaryfy, tj. 0,35 Euro, a także w stosunku do cen za połączenia
krajowe. Operatorzy oferują także coraz atrakcyjniejsze pakiety w zakresie transmisji danych
w roamingu i wyraźnie zaczynają konkurować między sobą w celu pozyskania jak
największej ilości klientów. Podobne trendy zauważalne są także na innych rynkach w
ramach Unii Europejskiej.
Powyższe trendy, obserwowalne na rynkach europejskich, wyraźnie wskazują, iż nie ma już
potrzeby dla regulacyjnego ustalania limitów cenowych w zakresie detalicznych usług
roamingu międzynarodowego. Tymczasem KE nie tylko zamierza prowadzić dalszą
regulację cen detalicznych, a nawet rozszerzyć ją na usługę transmisji danych, ale także
wprowadzić dodatkowe rozwiązania strukturalne, które zdaniem Komisji Europejskiej, mają
pobudzić konkurencję na rynku roamingu międzynarodowego. Przy czym, Komisja, odchodzi
w swoich propozycjach, od kluczowych zasad regulacji ex ante, tj. regulowania tylko tych
rynków, co do których uprzednio stwierdzono brak skutecznej konkurencji (definiowane
poprzez występowanie podmiotu/podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej), nakładania
obowiązków regulacyjnych tylko na podmioty SMP i to tylko w zakresie niezbędnym do
usunięcia zidentyfikowanych problemów konkurencyjnych oraz traktowania regulacji rynków
detalicznych jako rozwiązania ostatecznego.
Takie podejście jest zupełnie nieuzasadnione w kontekście obecnego stanu konkurencji na
rynku usług roamingu. Biorąc pod uwagę fakt, iż w ciągu ostatnich kilku miesięcy
konkurencja na rynku roamingu międzynarodowego zaczęła się rozwijać, propozycja Komisji
Europejskiej wykracza znacząco ponad to, co mogłoby być w obecnych okolicznościach
zarówno uzasadnione, proporcjonalne jak i odpowiednie do zidentyfikowanych problemów.
Proponowane regulacje nie mogą sankcjonować tych krajów i/lub operatorów, którzy już
doświadczają konkurencji. Wszelkie środki regulacyjne powinny być tak zaprojektowane, by
stanowić odpowiedź na problemy konkurencyjne, tylko tam, gdzie jest to uzasadnione.
Zunifikowane podejście regulacyjne, bez uwzględnienia różnic w zakresie poziomu
konkurencyjności, będzie miało negatywny wpływ na konkurencję, inwestycje, innowacyjność
oraz usługi świadczone użytkownikom końcowym.
§
Regulacja cen detalicznych
Wyniki finansowe operatorów wskazują, iż sektor ten charakteryzuje się dużą efektywnością
oraz konkurencją. Ceny usług, w szczególności usług roamingowych, stale spadają. Zgodnie
z raportami BEREC oraz Komisji ceny połączeń głosowych wychodzących oraz
przychodzących są obecnie odpowiednio niższe o ok. 55% i 46% niż przed wejściem w życie
pierwszego rozporządzenia roamingowego (Nr 717/2007). Ponadto, konsumenci korzystają
także z taryfikacji sekundowej. Również ceny wiadomości SMS spadły średnio o 60%.
1/1
Wprowadzenie środków, których celem jest zwiększenie przejrzystości oraz mechanizmów
bezpieczeństwa, polegających na blokowaniu usług po przekroczeniu ustanowionego limitu
przyczyniło się do eliminacji zjawiska „szoków związanych z rachunkami za usługi
roamingowe”.
Jak zostało powyżej wskazane, na rynku coraz powszechniej pojawiają się nowe,
innowacyjne oferty w zakresie usługi roamingu międzynarodowego, a operatorzy coraz
intensywniej zaczynają między sobą konkurować. Co więcej, niektóre oferowane pakiety
pozwalają już dziś konsumentom na korzystanie z usług po cenach niższych niż
spodziewane na rok 2015 w wyniku regulacji, co świadczy o rozwijającej się konkurencji.
Obecny poziom cen, pojawiające się coraz częściej innowacyjne i konkurencyjne oferty w
zakresie usług roamingowych oraz stopień konkurencji występujący na rynkach mobilnych w
Europie gwarantują, że nawet brak dalszej kontynuacji interwencji regulacyjnej nie
spowodowałby wzrostu cen, po wygaśnięciu Rozporządzenia roamingowego. Obawy w tym
zakresie są również nieuzasadnione ze względu na fakt, iż w wielu krajach (w tym w Polsce)
podwyżka cen dawałaby także klientom możliwość rozwiązania umów. Mechanizmem
zabezpieczającym przed ewentualną podwyżką cen, jest także to, że wzrost cen spotkałby
się z natychmiastową reakcją ze strony różnych środowisk i mógłby doprowadzić do
ponownej regulacji.
Należy także zwrócić uwagę, iż możliwe są różne rozwiązania zabezpieczające w tym
zakresie, np. wprowadzenie tzw. „okresu obserwacyjnego”, ewentualnie „okresu
przejściowego” polegającego na zamrożeniu cen w końcowej fazie regulacji.
Regulacja cen detalicznych powinna być absolutną ostatecznością i może być dopuszczalna
tylko wtedy, gdy uprzednio wykazano występowanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu
rynku i nieprawidłowościom tym nie można w żaden inny sposób zaradzić.
PTC pragnie podkreślić , iż regulacja cen:
- nie jest ani w interesie konsumentów, ani branży telekomunikacyjnej, natomiast może
ona mieć negatywny wpływ na usługi świadczone konsumentom oraz na dobrobyt
społeczny.
- Niepotrzebna regulacja usług roamingowych takich jak transmisja danych, które
nadal dynamicznie się rozwijają może zahamować lub spowolnić ich rozwój. A.T.
Kearney szacuje, że europejski udział przychodów z transmisji danych w całkowitych
przychodach roamingowych na poziomie detalicznym wzrósł z 10% w 2007 r. do 20%
w 2010 r
- może mieć negatywny wpływ na inwestycje (z których korzyści odnoszą wszyscy
klienci). Ze względu na fakt, iż elastyczność cenowa dla usług roamingu głosowego
jest niska, popyt nie wzrasta wystarczająco, by zrównoważyć skutki regulacyjnego
obniżenia cen, co ma negatywny wpływ na przychody przedsiębiorców, a tym samym
na ich możliwości inwestycyjne. Ten negatywny skutek jest widoczny w UE, ponieważ
detaliczny rynek roamingu kurczył się pomiędzy 2006-2010 rocznie o ok. 7% (i o 13%
rocznie, jeśli chodzi o połączenia głosowe). W tym samym czasie cały rynek telefonii
komórkowej wzrósł o 2%, co wyraźnie wskazuje, iż globalne czynniki ekonomiczne
nie mogą być istotnym powodem redukcji przychodów z roamingu.
- polegająca na wprowadzeniu jednolitych cen jest trudna do osiągnięcia i
nieuzasadniona, w szczególności ze względu na występowanie istotnych różnic w
cenach krajowych oraz kosztach ich świadczenia (np. różne platformy
technologiczne, koszty pracy, ekonomie skali, stopy inflacji itp.).
Ponieważ celem regulacji ex ante jest eliminacja niedoskonałości rynkowych (ang. „market
failures”), każde przyjmowane podejście regulacyjne powinno nie tylko umożliwiać, ale także
stwarzać takie bodźce dla operatorów, by konkurowali oni przynajmniej na poziomie cen
2/2
detalicznych, m.in. poprzez zróżnicowanie ich ofert oraz przystosowywanie struktur
cenowych oferowanych taryf do warunków rynkowych oraz preferencji konsumentów. W
konkurencyjnych warunkach rynkowych usługi oraz struktury cenowe są tak kształtowane, by
konsumenci z różnymi preferencjami mogli wybrać takie usługi i pakiety, które najbardziej
odpowiadają ich potrzebom.
Obecny model regulacji nie tylko nie stwarza takich bodźców, ale także nie uwzględnia
niezmiernie istotnego faktu, iż operatorzy konkurują całymi koszykami usług.
Szczególnie negatywny wpływ na konkurencję będzie mieć ewentualne rozszerzenie
regulacji cen detalicznych na usługi transmisji danych. Należy zauważyć, iż rynek transmisji
danych, także na poziomie krajowym, znajduje się na wczesnym etapie rozwoju. Operatorzy
cały czas poszukują najbardziej korzystnych modeli oferowania usług oraz modeli cenowych.
Ponadto, usługi transmisji danych w roamingu różnią się fundamentalnie od innych usług,
takich jak połączenia głosowe czy smsy.
Wydaje się, że pozostawienie regulacji na obszarze cen hurtowych połączonych z
obowiązkowym stosowaniem środków przejrzystości mogłoby ograniczyć negatywne efekty
obecnej regulacji. Przy czym unifikacja cen na poziomie hurtowym powinna być tak
ukształtowana, aby regulowane ceny hurtowe nie znajdowały się poniżej kosztów
świadczenia usługi w najdroższym z krajów Unii Europejskiej. Bowiem miałoby to negatywny
wpływ na inwestycje w tym kraju.
§
Alternatywne strukturalne opcje regulacji – uwolnienie usług (ang. „unbundling”)
Komisja proponuje wprowadzenie rozwiązania polegającego na możliwości świadczenia
usług roamingowych osobno od usług krajowych, tj. przez innego dostawcę usług.
Należy jednak zauważyć, iż zapewnienie takiego rozwiązania, które będzie gwarantować, że
· konsument może używać swój numer komórkowy przez cały czas,
· nie ma ograniczeń w byciu dostępnym, jeśli chodzi o połączenia przychodzące,
· nie ma konieczności, by zmieniać kartę SIM przy każdym wyjeździe poza granicę
kraju macierzystego,
będzie się wiązało z koniecznością wprowadzenia kosztownych rozwiązań technicznych,
zmiany dotychczasowych rozwiązań i współpracy międzyoperatorskiej oraz wprowadzenia
nowych standardów technicznych.
Takie strukturalne rozwiązanie musiałoby się opierać na rozwiązaniu „double SIM”. Koszty
wprowadzenia takich strukturalnych rozwiązań byłyby wysokie, zwłaszcza dla mniejszych
operatorów.
Obecnie usługi roamingowe są oferowane przez operatorów razem z abonamentem oraz
innymi usługami telekomunikacyjnymi. Jeśli usługi roamingowe miałyby być oferowane
osobno, to w celu zaoferowania atrakcyjnej ceny za usługę prawdopodobnie konieczne
byłoby wprowadzenie podstawowej/abonamentowej opłaty roamingowej. Z punktu widzenia
użytkownika prawdopodobnie konieczne byłoby posiadanie dwóch kontraktów, dwóch
rachunków. Dodatkowe kłopoty pojawiłyby się w przypadku chęci zmiany dostawcy usług
roamingowych.
Wdrożenie tych rozwiązań wymagałoby zmiany standardu GSM oraz wdrożenia
odpowiednich zmian w systemach. Szczególne problemy może rodzić zwłaszcza realizacja
połączeń przychodzących na numer w sieci macierzystej. Dla świadczenia niektórych usług
(np. wysyłania SMSów) konieczne byłoby także dokonanie modyfikacji na poziomie aparatu
telefonicznego. Konieczne byłoby także blokowanie usług roamingowych na rynku krajowym
oraz odblokowywanie przed wyjazdem zagranicę. Szczególne trudności techniczne
3/3
napotkałoby świadczenie transmisji danych ze względu na specyficzną charakterystykę
świadczenia usług.
Jak zostało to wskazane przez różne zainteresowane podmioty, takie jak BEREC, GSMA,
WIK-Consult, BMWi oraz większość operatorów, implementacja takiego „uwolnienia”
charakteryzuje się wysoką złożonością techniczną. Będzie to wymagało nie tylko dokonania
szeregu zmian na poziomie infrastruktury sieciowej, ale również wprowadzenie zmian w
urządzeniach końcowych.
·
·
BEREC: "... nasza analiza wykazała kilka barier technicznych w zakresie
implementacji. Podczas gdy rozwiązania takie mogą istnieć, znaczące działania
standaryzacyjne będą wymagane w celu ustalenia odpowiednich procedur. Z tego
powodu uważamy, że opcja polegająca na CPS [Carrier Pre-select] na krajowym
rynku jest nieatrakcyjna w krótkimi i średnim okresie. ... BEREC nie uważa, że jest to
właściwe rozwiązanie regulacyjne. "
WIK-Consult w badaniu przeprowadzonym dla Komisji: "Jeśli chodzi o techniczną
realizację i koszty, większość badanych MNO miało poważne wątpliwości co do
rentowności tej opcji, w świetle potencjalnie znaczących dodatkowych kosztów
poniesionych na zmianę systemów. (...) Sprawdzaliśmy wiele innych opcji, ale żadna
z nich nie wydała nam się warta dalszych rozważań ... "
Ponadto takie rozwiązanie w sposób nieproporcjonalny obciążałoby podmioty gospodarcze,
ze względu na wysokie koszty ich wdrożenia, które są szacowane na ok. 250 – 300 milionów
Euro oraz blokowałoby zasoby finansowe niezbędne dla rozwoju innowacji, i które w ten
sposób musiałyby zostać opóźnione. A zatem koszty wprowadzenia takich rozwiązań będą
znacznie wyższe niż ewentualne korzyści dla użytkowników czy intensyfikacji konkurencji.
Jednocześnie wprowadzenie takich kosztownych rozwiązań regulacyjnych będzie w
nieuzasadniony sposób negatywnie sankcjonować tych operatorów, których oferty już dziś
spełniają cele regulacji w zakresie cen detalicznych usług roamingowych. Dlatego naszym
zdaniem, jeśli w ogóle rozwiązanie w zakresie uwolnienia usług roamingowych miałoby być
wprowadzone, to powinno to dotyczyć tylko tych podmiotów, których oferty nie spełniają
założonych celów. Wprowadzenie takiego mechanizmu w sposób skuteczny zachęcałoby
operatorów do dobrowolnego tworzenia coraz bardziej innowacyjnych ofert roamingowych.
§
Rozwiązania strukturalne – obowiązek zapewnienia dostępu na poziomie hurtowym.
Nałożenie obowiązku zapewnienia dostępu na poziomie hurtowym w zakresie usługi
roamingu międzynarodowego oznaczałoby znaczące zwiększenie intensywności regulacji
rynków hurtowych w porównaniu do obecnych już regulacji cen usług w roamingu.
Europejskie ramy regulacyjne w zakresie łączności elektronicznej opisują szczegółowo
procedury, jakie należy przeprowadzić w celu ewentualnego nałożenia obowiązków dostępu
do sieci telekomunikacyjnych. Są to w szczególności: analiza rynków właściwych w celu
oceny stanu konkurencji, stwierdzenie braku skutecznej konkurencji (tj. występowania
znaczącej pozycji rynkowej, /SMP/) oraz nałożenie na podmiot SMP odpowiednich i
proporcjonalnych środków regulacyjnych. Jednocześnie ramy regulacyjne zawierają zakaz
nakładania obowiązków na rynkach, na których nie stwierdzono braku skutecznej
konkurencji, co oznacza, iż nie występuje na nich podmiot o znaczącej pozycji rynkowej.
Nałożenie hurtowego obowiązku zapewnienia dostępu, bez uwzględnienia wyżej
wymienionych przesłanek nakładania obowiązków regulacyjnych, będzie nieproporcjonalne i
sprzeczne z elementarnymi zasadami regulacji ex ante.
Wprowadzeniu takiego środka zaradczego przeciwstawiał się także BEREC w swoim
raporcie z 2010 r. w zakresie roamingu międzynarodowego: Środek regulacyjny oznacza,
mniej lub bardziej kosztowo zorientowaną regulację dawnego "Rynku 15", bez uprzedniego
4/4
stwierdzenia znaczącej pozycji rynkowej (SMP). Niektórzy uważają, że może to budzić
istotne zastrzeżenia prawne.”
"Skutki takiego środka wykraczają jednak daleko poza roaming, jako że wszelka dodatkowo
generowana konkurencja może zrewolucjonizować konkurencję na rynkach krajowych [...],
prowadząc ostatecznie do prawdziwego jednolitego europejskiego rynku detalicznych usług
telefonii komórkowej. Z tych powodów, BEREC skłania do poglądu, że środek ten należy
uznać za nieproporcjonalny, biorąc pod uwagę, że problemem do rozwiązania są wysokie
ceny roamingu."
Ponadto, na krajowym rynku dostępu do usług roamingu międzynarodowego nie
odnotowywane są żadne problemy i PTC nie są znane przypadki odmowy dostępu
jakiemukolwiek
operatorowi
zagranicznemu
do
hurtowych
usług
roamingu
międzynarodowego w Polsce. Nawet, jeśli na jakimkolwiek rynku w UE taki problem by
występował, to nie może to być powodem automatycznego nałożenia na wszystkich
operatorów działających na krajowych rynkach w Unii Europejskiej obowiązku zapewnienia
dostępu. Obowiązek taki powinien być nakładany jedynie wówczas i w stosunku do tych
podmiotów, gdzie taki problem został zidentyfikowany i gdzie jest to wynikiem posiadania
przez dany podmiot znaczącej pozycji rynkowej.
Nałożenie rozległego obowiązku zapewnienia dostępu do hurtowych usług roamingu
międzynarodowego, w połączeniu z dalszą nieuzasadnioną drastyczną redukcją cen
hurtowych prowadzi do ogromnych możliwości arbitrażu, które będą mieć negatywny wpływ
na inwestycje w sieci telekomunikacyjne. Komisja nie wskazuje powodów, dla których
konieczne jest wprowadzenie tak radykalnych obniżek w zakresie hurtowych opłat jak
zaproponowane, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że już obecnie możliwe jest oferowanie
niskich i atrakcyjnych usług detalicznych (głos i transmisja danych).
Wprowadzenie takiego obowiązku spowoduje, iż operatorzy MVNO i inni przedsiębiorcy
będą mogli konkurować na wszystkich europejskich rynkach telekomunikacyjnych, poprzez
oferowanie lokalnym klientom usług opartych na regulacyjnie ustalonych cena hurtowych w
zakresie roamingu międzynarodowego jako „oferty krajowe”. A zatem dostawcy usług
telekomunikacyjnych – bez jakichkolwiek inwestycji w sieć – będą mogli korzystać z
inwestycji i sieci ich partnerów roamingowych w oparciu o regulowane warunki.
Konsekwencją tego będzie de facto regulowanie rynku 15, pomimo iż rynek ten w większości
krajów Unii Europejskiej (również w Polsce) został uznany za skutecznie konkurencyjny.
Taka lokalna konkurencja spowoduje zachwianie w zakresie sytuacji różnych dostawców
usług telekomunikacyjnych. "Krajowy" operator sieci ponosi bowiem ryzyko związane z
odzyskaniem swoich inwestycji w sieć, podczas gdy operatorzy zagraniczni "roamingowi" nie
ponoszą materialnych kosztów stałych, ale będą mogli generować takie same przychody,
oferując "krajowe" usługi w oparciu o uregulowane usługi hurtowe w zakresie roamingu
miedzynarodowego. Dlatego też, powinna zostać przynajmniej wprowadzona gwarancja, że
te usługi hurtowe oferowane w oparciu o regulowane ceny mogą być wykorzystywane
wyłącznie do świadczenia usług roamingowych na rzecz użytkowników końcowych, a nie
mogą być wykorzystywane do świadczenia usług na rynku krajowym/lokalnym.
§
Wpływ regulacji na wyniki operatorów i gospodarkę europejską
Europejscy operatorzy sieci mobilnych odczuwają spadającą zyskowność, zmniejszający się
przepływ gotówki oraz zwiększające się obciążenia regulacyjne.
Dotychczasowa regulacja w zakresie roamingu międzynarodowego doprowadziła do
znacznego obniżenia cen za te usługi. Znaczna redukcja cen miała jednak ograniczony
wpływ na wzrost ruchu (mała elastyczność cenowa). Odczuwalnym dla operatorów skutkiem
wprowadzonych regulacji było więc znaczne zmniejszenie przychodów. Jedynie w
5/5
segmencie usług transmisji danych obserwowalny jest stały organiczny wzrost wynikający z
rosnącej penetracji w zakresie tych usług. Wynika to jednak z faktu, iż usługi te znajdują się
na wczesnym etapie rozwoju.
Podsumowując, należy mieć na uwadze, iż nadmierna regulacja ma negatywny bezpośredni
wpływ na wyniki sektora telekomunikacyjnego. Ze względu na znaczenie tego sektora dla
gospodarki, efekt ten przełoży się na sytuację ekonomiczną w państwach Unii Europejskiej.
Należy także liczyć się z pośrednim ujemnym wpływem na gospodarkę europejską.
Spadające zyski będą bowiem powodować zmniejszenie przychodów państw z podatków.
Oczekiwania co do spadków przepływów pieniężnych sektora spowodują zmniejszenie
inwestycji infrastrukturalnych, czego kolejnym efektem może być m.in. pogorszenie jakości
infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ograniczenie popytu.
W przeciwieństwie do cen większości innych usług, ceny usług telekomunikacyjnych
charakteryzują się stałym spadkiem. Rozwój cen usług telekomunikacyjnych ma odmienną
charakterystykę niż przyjmuje się w klasycznych teoriach ekonomicznych. Usługi
telekomunikacyjne są uznawane za usługi o znacznej wartości, popyt na nie jest wysoki, ale
ceny nieustannie spadają. Spadkowi przychodów operatorów telekomunikacyjnych
towarzyszy jednak stały wzrost kosztów wynikających z presji inflacyjnej.
Nieustanna presja regulacyjna wobec sektora telekomunikacyjnego jest o tyle niezrozumiała,
że w tym samym czasie Komisja Europejska oraz krajowe rządy wydają miliardy Euro na
przyspieszenie wzrostu gospodarczego poprzez transfer środków do różnych sektorów w
kontekście kryzysu finansowego.
Regulacje nastawione na efekty krótkookresowe (2-3 lata) ignorują fundamentalny fakt, że
działalność jako operator telekomunikacyjny wymaga wysokich nakładów inwestycyjnych,
które amortyzują się jedynie w długim okresie.
6/6