Dialog obywatelski w perspektywie socjologicznej

Dialog obywatelski w perspektywie socjologicznej
Tomasz Piróg
nomos
Dialog obywatelski
w perspektywie
socjologicznej
Mity i realia
dobrego rządzenia

© 2016 Copyright by Tomasz Piróg & Zakład Wydawniczy »nomos«
Wszelkie prawa zastrzeżone. Książka ani żadna jej część nie może być przedrukowywana,ani w jakikolwiek
inny sposób reprodukowana czy powielana mechanicznie,fotooptycznie, zapisywana elektronicznie lub
magnetycznie, ani odczytywana w środkach publicznego przekazu bez pisemnej zgody wydawcy.
Recenzja: dr. hab. Jerzy Bartkowski, prof. uw
Wydanie książki dofinansowane przez Akademię Górniczo-Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie
(dotacja podmiotowa na utrzymanie potencjału badawczego nr 11.11.430.158)
Redakcja i korekta: Ewa Chudoba
Projekt graficzny i skład: Michał Dziadkowiec
Książkę złożono krojami z rodziny Alegreya zaprojektowanymi przez kolektyw Huerta Tipográfica.
isbn 978-83-7688-414-1
kraków 2016
Wydanie i
Zakład Wydawniczy »nomos«
31-208 Kraków, ul. Kluczborska 25/3u; tel.: 12 626 19 21
e-mail: [email protected]; www.nomos.pl
Spis treści
Wstęp · 10
Wprowadzenie · 15
Część a
Słabości demokracji liberalnej i próba jej korekty.
Rola organizacji trzeciego sektora · 23
Rozdział ia
deficyty demokracji liberalnej · 29
1. Dwa problemy demoliberalizmu · 32
1.1. Zaburzona reprezentacja (demo-władza) · 32
1.2. Niepełna sprawiedliwość (demo-dystrybucja) · 38
2. Problem sprawiedliwego prawodawstwa · 39
2.1. Brak czystej sprawiedliwości proceduralnej · 43
2.2. Rozstrzygający charakter decyzji urzędowych · 44
2.3. Czynniki ograniczające brak satysfakcji z demo-dystrybucji · 45
2.4. W stronę lepszego rządzenia · 47
Rozdział iia
naprawa demokracji a organizacje obywatelskie
(modyfikacja demo-władzy) · 49
1. Organizacje obywatelskie jako część demokracji liberalnej · 50
2. Blaski i cienie demokracji społecznej · 52
2.1. Reforma państwa w duchu demokracji stowarzyszeniowej · 52
2.2. Komunitariańskie „wspólnoty wrażliwe” · 57
3.
4.
5.
Krytyczna refleksja nad rolą grup obywatelskich w demokracji · 60
Charyzma i legalne panowanie ngo-sów · 63
4.1. Odwołanie do idei społeczeństwa obywatelskiego · 64
4.2. Equlibrium, czyli dziedzictwo socjologii · 70
4.3. Uprawomocnienie na mocy logiki rynkowej · 78
Władze responsywne w demokracji liberalnej · 81
Rodział iiia lepsze rządzenie przy udziale ngo-sów
(modyfikacja demo-dystrybucji) · 84
1. Konieczna i niesprawna redystrybucja · 85
2. Problemy etatystycznej polityki społecznej · 86
2.1. Słabości aparatu biurokratycznego · 87
2.2. Administracja publiczna w trójdzielnym modelu władzy · 89
3. Usuwanie „niezdolności państwa do rządzenia” · 92
3.1. „Sterowana” prywatyzacja · 92
3.2. Orientacja na efekty — menedżerski styl zarządzania · 95
4. Niespodziewane skutki przedsiębiorczych rządów · 97
4.1. Rządzenie w sieci współzależności · 100
4.2. Ewolucja państwa zamiast dewolucji · 103
4.3. Polityczny wymiar współpracy z kooperantami · 106
Rozdział iva dobre rządzenie i dialog obywatelski — realne miejsce
organizacji pozarządowych w demokracji liberalnej · 108
1. Instytucjonalizacja dialogu obywatelskiego · 109
1.1. Zróżnicowanie dialogu obywatelskiego · 110
2. Dobre rządzenie — problem koordynacji polityk publicznych · 112
2.1. Heterarchiczne sterowanie — projekt konieczny i niemożliwy · 114
2.2. Władza bez podmiotów (postpolityczne państwo trzeciej drogi) · 116
3. W stronę niepełnego pluralizmu: realizm w relacjach międzysektorowych · 119
Część b
Wpływ organizacji pozarządowych na współpracę międzysektorową.
Przypadek samorządów lokalnych · 123
Rodział ib
współpraca międzysektorowa w polskich samorządach
— diagnoza makrosocjologiczna · 128
1. Współpraca międzysektorowa w świetle przepisów prawa · 128
2.
1.1. Wsparcie ekonomiczne · 130
1.2. Współpraca pozafinansowa · 132
1.3. Zróżnicowanie relacji publiczno-społecznych · 135
1.4. Specyfika miast na prawach powiatu (analiza danych zastanych) · 137
Dziedzictwo komunizmu? Cechy iii sektora i władz samorządowych w Polsce · 142
2.1. Władze nie-samorządne · 142
2.2. Słaby iii sektor · 146
2.3. Społeczeństwo nie-obywatelskie · 154
2.4. Współpraca międzysektorowa jako instytucja społeczna · 159
Rozdział iib
wpływ organizacji społecznych na procesy instytucjonalizacji.
przegląd teorii socjologicznych · 160
1. Pole organizacyjne — charakterystyka pojęcia · 161
1.1. Gminna polityka społeczna jako pole organizacyjne · 163
2. Korzyści płynące z perspektywy mezostrukturalnej · 164
3. Konstruktywizm społeczny w naukach o organizacjach · 166
4. Indywidualizm strukturalny, czyli sprawstwo celowe · 170
5. Konflacja centralna · 174
5.1. Teoria strukturacji — główne tezy · 175
5.2. Strukturalny konstruktywizm — główne tezy · 178
5.3. Nowe ujęcia zmiany instytucjonalnej (druga fala organizational studies) · 180
6. Zmiana instytucjonalna w ujęciu morfogenetycznym · 191
6.1. Agenci i aktorzy · 192
6.2. Pierwotne i zbiorowe podmioty działania · 194
6.3. Schemat morfogenezy · 195
6.4. Refleksyjność jako „konwersacja wewnętrzna” · 196
6.5. Morfogenetyczny czas teraźniejszy (sieci społeczne) · 198
6.6. Strukturalny wymiar sprawczości instytucjonalnej („teoria kapitału społecznego”) · 199
6.7. Bariery i zniekształcenia innowacji instytucjonalnej · 207
7. Organizacja jako agent lokalnej zmiany instytucjonalnej · 207
7.1. Dynamika współpracy międzysektorowej w polu gminnej polityki społecznej · 209
7.2. Dalsze zastosowanie przedstawionych teorii · 209
Rozdział iiib
program badań empirycznych · 211
1. Inspiracje badawcze · 211
1.1. Polski kontekst instytucjonalny · 213
2. Cel badań i pytania badawcze · 214
3.
Metodyka badań · 215
3.1. Opis narzędzia badawczego · 218
Rodział ivb
rozmowy z władzą. doświadczenia organizacji
pozarządowych współtworzących lokalną wielosektorową
politykę społeczną · 221
1. Członkowie rad · 222
1.1. Aktywiści z porozumienia organizacji pozarządowych (miasto a) · 222
1.2. Podmioty nieuczestniczące w porozumieniu (miasto a)
229
1.3. Historia dziwnego konfliktu (miasto b) · 231
1.4. Członkowie rad — podsumowanie · 233
2. Organizacje składające uwagi do kluczowych dokumentów · 236
2.1. Członkowie komisji dialogu obywatelskiego · 236
2.2. Organizacje spoza komisji · 238
2.3. Nierozwiązany problem małej organizacji · 241
2.4. Pisemni konsultanci — podsumowanie · 242
3. Beneficjenci zdystansowani wobec konsultacji · 242
3.1. Uzależniająca praca z młodzieżą · 243
3.2. Kulturalna konkurencja · 249
3.3. Proste zadanie w rękach podwykonawcy · 251
3.4. Funkcjonowanie obok samorządu · 252
3.5. Aktywność poza konsultacjami — podsumowanie · 254
4. Istotne ruchy społeczne · 255
4.1. Zmiana przez dialog · 255
4.2. Bój o infrastrukturę · 256
4.3. Udrażnianie przepływu informacji · 259
4.4. Ruchy społeczne — podsumowanie · 259
5. Różne podmioty, różne doświadczenia — wnioski z badań empirycznych · 260
5.1. Beztroski dialog · 261
5.2. Strategie niezadowolonych · 262
6. Puenta: nowe wzory, stare zwyczaje — polityka strefy cienia · 265
Zakończenie · 269
Bibliografia · 274
Indeks nazwisk · 295
Spis rysunków · 300
Spis tabel · 302
Summary: Civil Dialogue in Sociological Perspective: the Myths and Realities of Good Governance · 304
Rodzicom
Wstęp
Niniejsza książka jest socjologicznym studium dialogu obywatelskiego, będącego
elementem ładu instytucjonalnego demokratycznych państw opiekuńczych. Na
przełomie xx i xxi wieku wzrost politycznego znaczenia tego dialogu i zwiększenie troski o jego jakość zbiegły się w czasie z upowszechnianiem się reform
administracji publicznej, polegających na decentralizacji rządzenia i wprowadzaniu wielosektorowego modelu polityki społecznej. Reformy te sprawiły, że
do organizacji pozarządowych popłynął szerszy strumień dotacji publicznych
i zaczęły one częściej wchodzić w trwałe relacje z organami władz wykonawczych,
zwłaszcza na szczeblu władz lokalnych (por. Salamon i in. 1999).
Dialog obywatelski jest instytucją społeczną, która otwiera administrację
publiczną na interakcje z organizacjami pozarządowymi. Co ważne, jego jakość
wynika z ludzkich praktyk i nie zależy wyłącznie od obowiązującego prawa. Dialog
obywatelski jest również kształtowany przez uwarunkowania kulturowo-społeczne, niezwiązane bezpośrednio z treścią aktów prawnych. Jednak politycznej waga
tego dialogu sprawia, że demokratyczne państwa opiekuńcze starają się regulować
jego przebieg. W stosownych ustawach formułują one minimalne standardy
proceduralne i standardy moralne, które powinny przyświecać urzędnikom
w komunikacji międzysektorowej. W ten sposób jakość dialogu obywatelskiego
staje się przedmiotem sporów politycznych.
Definicja dialogu obywatelskiego obejmuje wszelką komunikację administracji publicznej z organizacjami obywatelskimi zaliczanymi do sektora
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
11
po­za­rządowego1. Pojęcie to nie niesie ze sobą ładunku normatywnego, dlatego
na potrzeby analiz dokonywanych w książce za punkt odniesienia obrałem koncepcję dobrego rządzenia (mrr 2008). Stanowi ona model ładu instytucjonalnego,
który zawiera w sobie zestaw wartości i wytycznych mających służyć usprawnie­
niu administracji publicznej oraz wzmacnianiu satysfakcji obywateli z demokra­
cji. Koncepcja ta wyznacza kierunek reform współczesnych państw opiekuńczych.
Pisząc o zjawisku społecznym, jakim jest dialog obywatelski, inspirowałem się perspektywą badawczą socjologii wiedzy, socjologii krytycznej i socjologicznych analiz dynamiki instytucjonalnej. Moja uwaga skupiała się na trzech
głównych celach: a) opisaniu ideowych źródeł doktryny dobrego rządzenia, która
podkreśla wagę dbania o jakość dialogu obywatelskiego, b) wykazaniu jej utopijności, c) zbadaniu rzeczywistych procesów instytucjonalnych występujących
w zreformowanych samorządach lokalnych.
Książkę rozpoczyna wprowadzenie. Przybliżyłem w nim kontekst historyczny wzrostu znaczenia organizacji pozarządowych w rządzeniu państwem
i zamieściłem definicję trzech najważniejszych pojęć stosowanych w pracy:
„organizacja pozarządowa”, „wielosektorowa polityka społeczna”, „współpraca międzysektorowa”.
Potem następuje pierwsza część książki (a). Opisałem w niej przyczyny
kryzysu rządzenia w demokratycznych państwach opiekuńczych oraz ideowe
źródła reform administracji publicznej, które legitymizują wzrost politycznego
znaczenia ngo-sów. W rozdziale ia przedstawiłem słabości instytucjonalne
charakterystyczne dla państw demokratycznych, które prowadzą do niezadowolenia obywateli z demo-władzy i demo-dystrybucji2. W następnych rozdziałach
zaprezentowałem trzy koncepcje, które postulują naprawę rządzenia poprzez
zwiększenie znaczenia organizacji pozarządowych w polityce publicznej. Znalazły
się wśród nich: demokracja społeczna (rozdz. iia), nowe zarządzanie publiczne
(rozdz. iiia) oraz dobre rządzenie (rozdz. iva).
Ostatnia z wymienionych koncepcji czerpie inspiracje z dwóch pozostałych,
próbując pogodzić realne sprzeczności rządzenia: racjonalność instrumentalną
z dyskursywną. Wpisane w nią wytyczne wymuszają częściową prywatyzację
polityki społecznej i zobowiązują administrację publiczną do prowadzenia dialogu obywatelskiego, aby zwiększyć satysfakcję obywateli z działania państwa.
Dobre rządzenie jest promowane przez Unię Europejską i Bank Światowy jako
1
Definicja, której używam w pracy, ma charakter ekskluzywny i opiera się na instytucjonalnym rozumieniu dialogu obywatelskiego. Ten rodzaj definicji często występuje w literaturze przedmiotu i pismach
urzędowych krajów wspólnoty europejskiej. Przykładowo, polskie ministerstwo pracy i polityki społecznej
definiuje dialog obywatelski jako formę „kontaktu między władzą państwową a organizacjami trzeciego
sektora, polegającą na wzajemnym przekazywaniu sobie opinii, informacji czy ustaleń dotyczących celów,
instrumentów i strategii wdrażania polityki publicznej” (dpp 2015). Warto dodać, że dialog obywatelski
posiada także szersze, ale rzadziej używane znaczenie i służy do określania całokształtu komunikacji między
obywatelami, która toczy się w sferze publicznej (por. Misztal 2011: 100).
2
Pojęć demo-władza i demo-dystrybucja używam za Giovannim Sartorim (1998). Pełniejszy opis tych
kategorii umieściłem w rozdziale ia.
wstęp
12
standard rządzenia, stanowi zatem awangardę wśród wspomnianych nurtów
reformatorskich. Koncepcja ta ma dwa oblicza: a) idealistyczne — związane
z wiarą w harmonijne rządy, zgodne z ideą państwa trzeciej drogi (Giddens
1999); b) realistyczne — ukazujące utopijność dobrego rządzenia jako „nowej
ironii publicznej” (Jessop 2010). W mojej pracy opisuję oba powyższe stanowiska,
ostatecznie przychylając się do podejścia realistycznego.
Druga część książki (b) posiada odrębny charakter. Poświęciłem ją refleksji
nad realiami rządzenia w warunkach zakładających współpracę międzysektorową
i dialog obywatelski. Obejmuje ona badania nad wpływem organizacji pozarządowych na politykę społeczną samorządów terytorialnych zreformowanych
w duchu koncepcji dobrego rządzenia. Moją uwagę badawczą skoncentrowałem
na gminach, które są podstawową jednostką zdecentralizowanej administracji
publicznej w Polsce. W skład tej części pracy wchodzą trzy bloki zagadnień:
makrosocjologiczna charakterystyka współpracy międzysektorowej i dialogu
obywatelskiego w polskich samorządach lokalnych (rozdz. ib); rozważania teoretyczne na temat endogennego wpływu organizacji społecznych na lokalny
ład instytucjonalny (rozdz. iib); prezentacja badań empirycznych nad opiniami
i strategiami ngo-sów wobec praktyk władz gminnych występujących w ramach
dialogu obywatelskiego (rozdz. iiib i ivb).
Wspomniane cztery rozdziały ilustrują realia wielosektorowej polityki
społecznej w samorządach lokalnych. Przedstawiłem w nich wpływ ngo-sów na
gminną politykę społeczną, który nie ogranicza się wyłącznie do prowadzenia
dialogu z administracją samorządową, i opisałem realia lokalnej współpracy
międzysektorowej, ukazując jej oddalenie od normatywnego modelu dobrego rządzenia.
W mojej pracy potraktowałem koncepcję dobrego rządzenia jako współczes­
ną utopię3. Szerzy ona wiarę w możliwość stworzenia przez władze publiczne
warunków instytucjonalnych, które przyczyniają się do optymalnego przebiegu
dialogu obywatelskiego i wzrostu satysfakcji obywateli z rządzenia. Warunki te
powinny odpowiadać określonym wzorcom normatywnym, nawiązującym treścią
do wartości uniwersalnych (por. tab. 5, rozdz. iva). Interpretacja tych wzorców
i wdrażanie ich w życie nie jest oczywiste, może być zatem przedmiotem sporów
politycznych i przyczyniać się do powstawania różnorodnych praktyk rządzenia.
Niemożność uzyskania idealnego stanu dialogu obywatelskiego ma również swe
źródła w niedoskonałościach organizacji pozarządowych, które zniekształcają
komunikację między obywatelami a rządzącymi. Niedoskonałości te budzą niepokój zwolenników doktryny dobrego rządzenia — marzących o idealnym iii
sektorze, zasiedlonym przez organizacje o cechach charyzmatycznych (por. Załęski 2012). Rezultatem trosk formułowanych przez osoby wierzące w uproszczone
3
Podział na utopię i ideologię stosuję za Karlem Mannheimem: „Ideologiami nazywamy te wyobrażenia
wobec rzeczywistości transcendentne, które de facto nigdy nie osiągają realizacji zawartych w nich treści.
[…] Dopiero z chwilą, gdy określone grupy ludzi włączyły swe obietnice w swoje działanie i próbowały je
urzeczywistnić, ideologie te stawały się utopiami” (1992: 160).
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
13
założenia nowej utopii politycznej są publiczne apele moralne o wzmocnienie
więzi społecznych w ramach „społeczeństwa obywatelskiego” (por. Graff 2010),
które de facto są apelami o zmianę kultury danego społeczeństwa.
Warto jednak zauważyć, że w codziennej praktyce politycznej dialog obywatelski doświadcza stałego braku doskonałości, a ukazywanie jego deficytów
bywa używane jako uzasadnianie nieskuteczności polityk publicznych. Inicjatorzy,
uczestnicy i interesariusze dialogu mogą wówczas głosić, że wykazywali dobrą
wolę i należycie troszczyli się o przebieg procesu komunikacji, oraz oskarżać
pozostałych aktorów wpływających na współpracę międzysektorową o działanie
szkodliwe dla obywateli. Tym samym spór o jakość dialogu obywatelskiego staje
się zasłoną dla rzeczywistych konfliktów o zasoby i władzę (por. Mouffe 2008).
Społeczne kształtowanie instytucji dialogu obywatelskiego i dbanie o jego
jakość są przedmiotem współczesnej polityki, zaś waga nadawana dialogowi
wiąże się z wieloma mitami. Przystępując do pisania książki, postanowiłem
nie tylko przedstawić wspomniane mity (część a), ale również ukazać realia
polityki lokalnej, które powstają w wyniku reformowania administracji publicznej
w duchu dobrego rządzenia (część a).
Efektem mojej pracy jest książka odległa od ideału nauk wolnych od wartościowania. W trakcie jej pisania byłem bliski przesłaniu socjologii krytycznej
(por. Mucha 1986), głoszącemu nieusuwalność nierówności strukturalnych z życia
społecznego i teoretyczną niemożność powstania systemu rządów, który przez
wszystkich byłyby odebrany jako sprawiedliwy. Starałem się również pamiętać
o przestrodze Jeffreya Alexandra, że „mimo tęsknoty za ideałem każdy socjolog
musi uznać, że doskonałość nie jest osiągalna w warunkach tego świata, a każdy
filozof zrozumieć, że myśląc inaczej zagraża inspirującemu, ale i dyscyplinującemu napięciu między tym ‘jak jest’, a tym ‘jak być powinno’ ” (Alexander 2006: 439).
Według wybranej przeze mnie perspektywy, żadna reforma administracji
publicznej nie zlikwiduje wszystkich problemów rządzenia, a jedynie spowoduje
ich nową odsłonę. Co więcej, programy instytucjonalne oparte na projekcji zgody
politycznej — powszechnie akceptowanej i przynoszącej każdemu oczekiwane
efekty — negują „polityczność” demokracji i rodzą zagrożenie dla wolności człowieka (Mouffe 2008)4.
***
Na zakończenie pragnę podziękować promotorowi mojej pracy doktorskiej
Profesor Barbarze Gąciarz, która jest polskim prekursorem stosowania perspektywy nowego instytucjonalizmu w badaniach nad zmianami społecznymi w układach samorządowych (Gąciarz 2004; Gąciarz, Bartkowski 2012). Jej twórczość była
dla mnie inspiracją do zgłębiania zagadnień lokalnej dynamiki instytucjonalnej.
4
Polityczność rozumiem za Chantal Mouffe jako „wymiar antagonizmu leżący u podstaw każdego
ludzkiego społeczeństwa” (2008: 24).
wstęp
14
Osobne podziękowania składam mojemu opiekunowi podczas pobytu badawczego na Uniwersytecie Marcina Lutra w Halle, prof. Reinholdowi Sackmannowi i jego współpracownikom. Za wiele inspirujących dyskusji dziękuję koleżankom i kolegom z agh, m.in. Jackowi Gądeckiemu, Katarzynie Leszczyńskiej,
Marii Stojkow, Dorocie Żuchowskiej, Łukaszowi Krzyżowskiemu, Tomaszowi
Masłykowi i Magdalenie Parus. Szczególnie dziękuję władzom Wydziału Humanistycznego agh za sfinansowanie moich badań i pomoc w wydaniu tej książki.
Wprowadzenie
Celem niniejszego wprowadzenia jest przybliżenie kontekstu historycznego
wywołującego potrzebę refleksji nad jakością dialogu obywatelskiego. Przedstawiłem w nim wzrost znaczenia organizacji pozarządowych w demokratycznych
państwach opiekuńczych5 jako fakt społeczny oraz omówiłem trzy kluczowe
terminy wykorzystywane w pracy: „organizacja pozarządowa”, „współpraca
międzysektorowa” i „wielosektorowa polityka społeczna”.
zmiana znaczenia organizacji pozarządowych
jako fakt społeczny
W ciągu ostatnich kilku dziesięcioleci wykształciło się szerokie spektrum wzorów współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w zakresie realizowania zadań państwa. Na jednym z jego krańców ulokowane były
kraje o dużych (model socjaldemokratyczny) lub małych (model liberalny) wydatkach socjalnych, w których administracja publiczna samodzielnie produkowała większość usług publicznych. Na drugim końcu znajdował się model konserwatywny, określany również korporacyjnym (najpełniej reprezentowany przez
Niemcy), który promował zlecanie produkcji usług publicznych organizacjom
5
Celowo używam pojęcia państwo opiekuńcze, a nie państwo bezpieczeństwa socjalnego, bowiem
nie każde takie państwo opiekuńcze nim jest, mimo prowadzenia polityki społecznej. Uznanie państwa
opiekuńczego za państwo bezpieczeństwa socjalnego zależy od przyjętych kryteriów klasyfikacyjnych (Huber
i Stephens 2005: 712-713).
16
pozarządowym zrzeszonym w szersze „organizacje służebne” (Esprig-Andersen
2010; Salamon i Anheier 1996).
Niezależnie od utrwalonego modelu polityki społecznej, po drugiej wojnie
światowej doszło do wzmocnienia znaczenia etatystycznego modelu produkcji
usług publicznych, który bazuje na publicznych wytwórcach korzystających z pieniędzy pochodzących z budżetu państwa. W czasach tych państwa opiekuńcze
szybko rozwijały swoje funkcje socjalne. Nie występował wtedy deficyt budżetowy,
a nadwyżki przeznaczano na programy rządowe służące podnoszeniu jakości
ludzkiej egzystencji. Prawa socjalne, w tym prawo do godnego życia, stały się
wówczas standardem praw człowieka (Marshall 2010), zaś odpowiedzialnością
za ich realizację obarczono władze publiczne.
Jednak już na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych xx wieku
doszło do przemian społeczno-ekonomicznych, które zaowocowały kryzysem
etatystycznego modelu polityki społecznej (Grewiński 2009). Zakończył się okres
powojennej prosperity, co zachwiało skutecznością interwencjonistycznych rządów opartych na teorii ekonomicznej Johna Maynarda Keynesa (2003). Przyczyniła się do tego m.in. globalizacja gospodarcza, uwolnienie rynków finansowych
i kryzys paliwowy. Rozwiązywanie problemów społecznych dzięki rządowej stymulacji zatrudnienia i konsumpcji nie przynosiło oczekiwanych efektów. Państwa
opiekuńcze stanęły wobec nowych wyzwań, jak otwieranie granic gospodarczych
i presja ekonomiczna ponadnarodowych firm. Zjawiska te ułatwiły podmiotom
gospodarczym prywatyzowanie zysków i upublicznianie kosztów działalności.
Zwiększyła się mobilność kapitału i możliwość unikania podatków, co negatywnie
wpływało na systemy socjalne bazujące na społecznym konsensusie pomiędzy
pracodawcami i pracownikami (Bauman 2006).
W opisywanym okresie w krajach Europy Zachodniej pojawiły się pierwsze
oznaki kryzysu demograficznego, a w budżetach państw opiekuńczych powstał
deficyt skutkujący długiem publicznym względem przyszłych pokoleń. Obserwowany od początku industrializacji trend wzrostu liczby osób, które wchodziły
na rynek pracy i zasilały system ubezpieczeniowy oraz płaciły podatki, ulegał
stopniowemu wyczerpaniu (Voruba 2006). W dodatku podnoszenie efektywności
pracy u coraz lepiej wykwalifikowanych ludzi i rozwój technologiczny — przy
rosnącym popycie na nietypowe formy zatrudnienia — sprawiły, że sprawdzone
regulacje prawne dotyczące rynku pracy straciły skuteczność (Voruba 2000; Rifkin
2001). W tych warunkach realizacja dotychczasowej polityki społecznej państw
opiekuńczych, prowadzonej na kredyt i zakładającej istnienie bezpiecznego
poziomu zadłużenia, stała się o wiele trudniejsza.
Przedstawione zjawiska zbiegły się z końcem społeczeństwa przemysłowego. Branża usługowa zaczęła generować największe zatrudnienie i rozpoczęła
się, trwająca do dzisiaj, era postindustrialna (Bell 1973; Touraine 1971). Charakteryzuje ją rosnąca indywidualizacja potrzeb ludzkich i niechęć wobec przemysłowej standaryzacji. W nowych warunkach gospodarczych wytwarzanie, przetwarzanie i przekazywanie informacji i symboli stało się ważniejsze od produkcji
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
17
materialnej. W społeczeństwie informacyjnym to wiedza, a nie materialne środki
produkcji, prowadzą do sukcesu podejmowanych działań (Drucker 1999; Castells 2011). Aby sprawnie działać, konieczna jest gotowość komunikacji i otwartość
na współpracę z podmiotami kontrolującymi cenne zasoby informacyjne. W
tych okolicznościach scentralizowany aparat biurokracji państwowej — hierarchicznie kierujący polityką społeczną — zaczął stwarzać problemy w rządzeniu.
Obok opisanych przemian gospodarczych, ostatnie trzydziestolecie xx wieku przyniosło również ewolucję wartości wyznawanych przez wysokorozwinięte
społeczeństwa demokratyczne. Wzmocnieniu uległa orientacja obywateli na
wartości post-materialistyczne, co oznacza, że jakość życia stała się ważniejsza
od kumulowania dóbr (Inglehart 2010)6. Zmiany te można odczytywać na dwa
sposoby: a) jako rezultat dobrobytu powstałego w ramach wolnego rynku; b)
jako wynik długoletnich działań rządów państw opiekuńczych, które oferowały
bezpieczeństwo socjalne oparte na zasadzie dekomodyfikacji7. Wsparcie socjalne
sprzyjało jednostkowej emancypacji społeczno-ekonomicznej oraz „instytucjonalizacji” indywidualnej relacji obywatela z państwem (Beck 2009).
Przemiany te stanowiły zespół bodźców, które zaowocowały społecznym
niezadowoleniem z efektów polityki prowadzonej przez demokratyczne państwa
opiekuńcze i doprowadziły do reform etatystycznego systemu produkcji usług
publicznych. W obliczu kryzysu rządzenia dostrzeżono wówczas potencjał tkwiący
w sektorze prywatnym i pozarządowym. Wprowadzono częściową prywatyzację
polityki społecznej i wzmocniono znaczenie kontraktowania produkcji usług
publicznych (Osborne, Gaebler 1992). Tak zrodziło się nowe zarządzanie publiczne. Nieco później powstała koncepcja dobrego rządzenia, wymagająca od
administracji publicznej szerszego uwzględnienia wartości społecznych w procesach decyzyjnych, co miało stanowić zaporę m.in. dla zbytniej ekonomizacji
i menedżeryzacji polityki społecznej.
Wzrost znaczenia organizacji pozarządowych w procesach rządzenia przypomina zatem durkheimowski fakt społeczny. Tezę tę można zilustrować na dwa
sposoby: a) po pierwsze, zjawisko to stanowi polityczną konsekwencję przemian
społeczno-ekonomicznych zachodzących w ostatnim półwieczu (vide powyższy opis); b) z drugiej strony należy jednak pamiętać, że relacje administracji
publicznej z organizacjami pozarządowymi nie jest są rezultatem innych zjawisk, ale same mogą także stanowić zmienną przyczynową. Postulaty wzmacniania roli iii sektora w rządzeniu są elementem dyskursu politycznego, a spór
o jakość współpracy międzysektorowej przekłada się de facto na legitymizację
6
W społeczeństwie polskim wartości postmaterialistyczne przyjmują się wolniej niż w demokratycznych
państwach o dłuższych tradycjach kapitalistycznej ekonomii — w przeciwieństwie do postfordyzmu, który
wiąże się z gospodarką opartą na wiedzy, dającą politykom nadzieję na szybsze osiągnięcie dobrobytu.
Wprowadzanie nowych technik zarządzania w sektorze publicznym i prywatnym jest obecne w Polsce od
początku transformacji systemowej.
7
Bezpieczeństwo o określonym przez rząd standardzie zostało zapewnione każdemu, na zasadzie
zagwarantowanych praw i obowiązków i uniezależnione od wysokość wkładu, który dana osoba wnosi do
systemu socjalnego.
wprowadzenie
18
zinstytucjonalizowanych stosunków władzy panujących w państwie (te zaś znajdują wyraz w realnych praktykach społecznych). Hipotetycznie możliwa jest
zatem sytuacja, w której dane rozwiązanie instytucjonalne ulega społecznej
sedymentacji, a nierówności stosunków władzy wynikające ze zmiany praktyk
społecznych przestają być postrzegane jako problem polityczny. Władza nie musi być wówczas odbierana jako siła zewnętrzna, ale może objawiać się w postaci
rządomyślności podzielanej przez obywateli, łagodzącej wszelkie potencjalne
konflikty (Foucault 1998).
nota terminologiczna (trzy kluczowe pojęcia)
Dla jasności wywodu uznałem, że we wprowadzeniu warto doprecyzować znaczenie trzech kluczowych pojęć, których używam w pracy: „organizacja pozarządowa”, „wielosektorowa polityka społeczna” oraz „instytucja współpracy
międzysektorowej”. Mam nadzieję, że zabieg ten pozwoli uniknąć nieścisłości
w interpretacji treści zawartych w książce.
Organizacja pozarządowa
W literaturze przedmiotu nie ma zgodności co do jednej definicji organizacji
pozarządowej (Gliński 2004; Gumkowska 2005), sięgnąłem więc do wykładni
nawiązującej do języka prawniczego. W książce używam zamiennie określeń:
organizacja pozarządowa, podmiot iii sektora oraz ngo (od angielskiej nazwy nongovernmental organization). Posługuję się własną definicją organizacji pozarządowej,
szerszą niż ma to miejsce w polskiej Ustawie o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie (art. 3, ust. 2). Do organizacji pozarządowych zaliczam podmioty
spełniające warunki zapisane przynajmniej w jednym z dwóch ustępów (ust. 2 lub
ust. 3), które należą do art. 3 tej ustawy. Moja definicja obejmuje zatem wszystkie
podmioty mogące świadczyć działalność pożytku publicznego8, opisane w art. 3,
ust. 3 (por. tab. 1). Definicja ta została skonstruowana pod kątem jej użyteczności
dla badań empirycznych nad dialogiem obywatelskim w polskich samorządach.
Według przedstawionej powyżej definicji „organizacji pozarządowych”,
zaliczają się do nich również spółki akcyjne i kluby sportowe działające nie dla
zysku, Kościoły oraz związki wyznaniowe, a także spółdzielnie socjalne i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Celowo nie sięgałem w książce
8
Świadczenie działalności pożytku publicznego uprawnia do współpracy finansowej i pozafinansowej
z administracją publiczną w sferach wymienionych w ustawie (art. 4, ust. 1). Należy jednak odróżnić świadczenie działalności pożytku publicznego od statusu organizacji pożytku publicznego, który zwiększa zakres
potencjalnych uprawnień dla organizacji pozarządowej w relacjach z administracją publiczną. O taki status,
po spełnieniu określonych warunków (rozdz. 3 ustawy), mogą ubiegać się wszystkie organizacje pozarządowe
wymienione w mojej definicji, poza spółdzielniami socjalnymi (art. 3, ust. 3a), które zostały także wykluczone
z możliwości zasiadania w Radach Pożytku Publicznego i wybierania do nich przedstawicieli.
Pełny tekst Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie znajduje się na stronach internetowych
Kancelarii Sejmu rp oraz w Dz. U. 2003 nr 96, poz. 873, z późn. zmianami.
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
19
Tabela 1. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (fragment)
Artykuł 3. Ustęp 2
Według ustawy organizacjami pozarządowymi są osoby prawne lub jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym
fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4:
1.
niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych,
2.
niedziałające w celu osiągnięcia zysku.
Ustęp 4. wyłącza z definicji organizacji pozarządowej: partie polityczne, związki zawodowe
i organizacje pracodawców, samorządy zawodowe i fundacje utworzone przez partie polityczne.
Artykuł 3. Ustęp 3
Działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez: 1) osoby prawne i jednostki
organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego
w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych
oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; 2) stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego;
3) spółdzielnie socjalne; 4) spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby
sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010
r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857, z późn. zm.), które nie działają w celu osiągnięcia zysku
oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku
do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.
do określenia non-profit organization, bowiem według mojej definicji spółdzielnie
socjalne wchodzą w skład iii sektora, a jednocześnie nie wykluczają działalności
prowadzonej dla osiągnięcia zysków.
Budując powyższą definicję włączyłem do niej tzw. Quasi-ngo-sy9. Jestem
świadom, że ten zabieg może budzić u czytelnika poczucie lekkiej konfuzji, której jednak nie dało się uniknąć. Wspomniane podmioty korzystają z praw zarezerwowanych dla organizacji pozarządowych, a pominięcie ich w definicji nie
zlikwidowałoby faktu, że wśród pozostałych ngo-sów nadal mogą występować
takie podmioty, które mają bliższy związek z władzami publicznymi za pośrednictwem powiązań osobowych występujących w sieciach społecznych (np. organizacje współtworzone przez obecnych lub byłych radnych i pracowników
administracji)10.
9
Zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami, państwowe osoby prawne mogą tworzyć własne
organizacje pozarządowe, pozostające z nimi w formalnoprawnej relacji zależności. Odbywa się to poprzez
utworzenie niedochodowej spółki akcyjnej, ufundowanie fundacji lub członkostwo w związku stowarzyszeń.
Administracja lokalna ma prawo uczestniczyć w stowarzyszeniach jednostek samorządu terytorialnego (np.
Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Małopolski) oraz angażować się w powoływanie spółdzielni socjalnych.
Dodatkowo, w myśl ustawy o stowarzyszeniach, każda osoba prawna może uzyskać status członka wspierającego stowarzyszenie osób fizycznych, ale występuje wtedy w roli głosu doradczego oraz pozbawiona jest
biernych i czynnych praw wyborczych.
10
Polskie prawo nie zakazuje politykom i urzędnikom uczestnictwa w pracach iii sektora. Według danych
stowarzyszenia Klon/Jawor w naszym kraju co szósta organizacja pozarządowa — rozumiana w węższym
wprowadzenie
20
Współpraca międzysektorowa
Współpracę międzysektorową definiuję jako każdą formę aktywności administracji publicznej wobec osób prawnych należących do sektora pozarządowego.
Używana przeze mnie definicja obejmuje jedynie współpracę publiczno-społeczną.
Wykluczyłem z niej zatem współpracę społeczno-prywatną i publiczno-prywatną11.
W definiowaniu współpracy międzysektorowej inspirowałem się Ustawą
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, według której kontakty
władz wykonawczych z podmiotami iii sektora mogą być związane zarówno ze
współpracą finansową (m.in. zlecanie zadań publicznych), jak i pozafinansową
(użyczanie nieruchomości, wsparcie merytoryczne, konsultowanie aktów prawa,
informowanie o własnej działalności)12.
W demokratycznych państwach opiekuńczych administracja publiczna
prowadzi współpracę międzysektorową za pomocą takich narzędzi rządzenia,
jak prawo i pieniądz. Moim zdaniem, formalnoprawny opis współpracy międzysektorowej nie pozwala w pełni zrozumieć jej złożoności. Z tej przyczyny traktuję
ją jako instytucję społeczną. Uważam, że jest ona zestawem praktyk społecznych
odtwarzanych przez podmioty publiczne i pozarządowe. Kształt tej współpracy nie wynika wyłącznie z obowiązującego stanu prawa, ale także z lokalnych
uwarunkowań społecznych, ekonomicznych i kulturowych. Jak każda instytucja
społeczna, opiera się na trzech filarach: regulacyjnym, kulturowo-kognitywnym
oraz normatywnym (Scott 2001: 52)13.
Warto podkreślić, że dialog obywatelski jest pojęciem węższym niż współpraca międzysektorowa. Jeśli administracja publiczna prowadzi dialog obywatelski, wówczas automatycznie wliczamy go w skład tej współpracy. Jest on również instytucją społeczną. Jego przebieg współokreślają przepisy prawa, które
standaryzują komunikację publiczno-społeczną (por. rozdz. iva).
Wielosektorowa polityka społeczna
Kryzys państwa opiekuńczego sprawił, że w literaturze dotyczącej polityki społecznej pojawiły się pojęcia welfare society, welfare mix czy welfare pluralism, które
na język polski tłumaczone są jako „wielosektorowa polityka społeczna” (Rodger 2000; Grewiński, Kamiński 2007: 55). Współczesne państwa opiekuńcze
dopuszczają równoczesne funkcjonowanie „publicznych podmiotów polityki
znaczeniu (zgodnie z art. 3, ust. 2) — ma wśród członków osoby pełniące funkcje we władzy samorządowej:
radnych gminy lub powiatu, członków sejmiku lub zarządu województwa, burmistrzów, wójtów, starostów
lub marszałków województwa. Podmioty tego typu częściej występują na wsiach (31%), najrzadziej zaś
w dużych ośrodkach miejskich (7%), liczących pow. 200 tys. mieszkańców (Przewłocka i in. 2013: 149).
11
Pierwsza z nich łączy niepublicznych aktorów zbiorowych działających non- i for-profit. Druga dotyczy
interakcji administracji publicznej z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą.
12
Szczegółowy opis prawny form współpracy międzysektorowej określonych według norm polskiego
prawa znajduje się w drugiej części książki (rozdz. ib).
13
Szerszą charakterystykę tych filarów umieściłem w podsumowaniu rozdziału ib.
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
21
społecznej, organizacji pozarządowych i instytucji rynkowych, które dostarczają
środków i usług służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa (i/lub człowieka)”
(Rysz-Kowalczyk [red.] 2001: 141). Pojęcie wielosektorowa polityka społeczna
będę stosował w powyższym szerokim ujęciu, wskazując jednocześnie na wzrost
znaczenia niepublicznych organizacji non-profit i for-profit w polityce społecznej
państw opiekuńczych14.
14
Niepubliczni aktorzy zbiorowi dzielą się na podmioty rynkowe działające dla zysku (for-profit) i pozostałe podmioty, których głównym celem nie jest maksymalizacja korzyści prywatnych, ale przekazywanie
ewentualnych przychodów na cele społeczne (non-profit). Warto jednak zaznaczyć, że powyższa kategoryzacja
ma charakter formalnoprawny i analityczny. W rzeczywistości występuje szerokie spektrum praktyk społecznych, które nie mieszczą się w podziale dychotomicznym. Dany podmiot niepubliczny może równolegle
prowadzić działalność non- i for-profit (por. Kaźmierczak 2007). Na przykład niektóre podmioty rynkowe
angażują się w działalność społeczną, zaś organizacje pozarządowe korzystają czasem z prawa do prowadzenia
wyodrębnionej działalności gospodarczej (opartej na osobnych rozliczeniach księgowo-kadrowych).
część
23
A
Słabości demokracji
liberalnej i próba
jej korekty
Rola organizacji
trzeciego sektora
wprowadzenie
24
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
We wprowadzeniu opisałem wzrost znaczenia organizacji pozarządowych we
współczesnych państwach opiekuńczych. Zmianę tę przedstawiłem jako fakt
społeczny w znaczeniu zmiennej wynikowej, czyli jako rezultat kryzysu systemów
opiekuńczych i przejścia w stronę społeczeństwa postindustrialnego. Zaznaczyłem jednak, że zjawisko wzrostu znaczenia ngo-sów w rządzeniu państwem
można równolegle traktować jako zmienną źródłową. Koncepcje wzmacniania roli podmiotów iii sektora w rządzeniu są bowiem elementem przekazu
symbolicznego i funkcjonują jako część dyskursu politycznego, który kształtuje
współczesną rzeczywistość społeczną.
Pierwszą część książki (a) poświęciłem na prezentację różnych koncepcji naukowych, uzasadniających zwiększanie wpływu ngo-sów na rządzenie.
Opisałem w niej trzy dyskursy funkcjonujące w sferze publicznej, które głoszą
potrzebę naprawy państwa i przypisują organizacjom pozarządowym cechy
charyzmatyczne. Należą do nich: a) filozoficzna koncepcja społeczeństwa obywatelskiego, b) ekonomiczna teoria zarządzania publicznego, oraz c) polityczna
propozycja kierowania administracją publiczną według reguł dobrego rządzenia
(ang. good governance).
Przedstawiając znaczenie sformalizowanych grup obywatelskich w trzech
współczesnych projektach odnowy demokracji liberalnej, podjąłem próbę odpowiedzi na dwa pytania, kluczowe z perspektywy instytucjonalizacji współpracy
międzysektorowej. Czy nawet najlepsze współdziałanie władz publicznych i organizacji pozarządowych jest w stanie: a) usunąć bariery ograniczające wpływ
słabości demokracji liberalnej i próba jej korekty. rola organizacji trzeciego sektora
26
obywatela na podejmowanie decyzji zbiorowych?, b) doprowadzić do pełnej
satysfakcji obywateli z działania państwa opiekuńczego?
Nadzieja na naprawę demokracji liberalnej jest współcześnie bardzo żywotna. Inspiruje ona wielu teoretyków (Lijphard 1995; Sartori 1998; Giddens 1999;
Beck 2004; Beck, Giddens, Lash 2009; Habermas 2002; Hirst 1993; Warren 2011)
oraz praktyków (Erbel, Sadura 2012; Olech 2011). Promowane przez nich poglądy
wychodzą poza mury uczelni wyższych i przenikają do debaty publicznej, tworząc
ramy odniesienia dla ludzkich marzeń o rządach efektywnych, opartych na powszechnej zgodzie, które dadzą pojedynczym ludziom równy wpływ na politykę.
Część a zawiera cztery rozdziały. W rozdziale ia opisałem relację państwo-obywatel w ramach demokracji liberalnej, z wykorzystaniem podziału zaproponowanego przez Giovanniego Sartoriego na demo-władzę i demo-dystrybucję
(1998). Przybliżyłem problem przedstawicielskiego charakteru władz politycznych
(napięcie na linii egalitaryzm-elitarność) oraz niepełnej reprezentacji obywateli
przez ich wybrańców. Zaprezentowałem również paradoks niemożności stworzenia rozwiązań instytucjonalnoprawnych, które gwarantowałyby automatyczne
powstawanie sprawiedliwego prawodawstwa i interwencji państwa w sferę życia
prywatnego. Zagadnienie to staje się szczególnie problematyczne w warunkach
zróżnicowanych ludzkich potrzeb (charakterystycznych dla późnej nowoczes­
ności). Opis deficytów demokracji liberalnej, umieszczony w tym rozdziale, stanowił dla mnie punkt odniesienia w dalszych rozdziałach książki, w których
przedstawiłem idee naprawy mechanizmu rządzenia i zbliżania władzy do ludzi.
W rozdziale iia zaprezentowałem narracje opisujące iii sektor i jego relacje
z państwem, które przyczyniają się do wzmacniania politycznego znaczenia organizacji pozarządowych. Przybliżyłem w nim współczesne propozycje ulepszenia
demokracji liberalnej formułowane poprzez dwa warianty koncepcji demokracji
społecznej: demokrację stowarzyszeniową oraz komunitarianistyczną wizję państwa jako „wspólnoty wspólnot”. Obie koncepcje niosą nadzieję na zwiększenie
wpływu każdego obywatela na proces rządzenia demokratycznym państwem.
Odbywa się to za pośrednictwem ngo-sów, których szczególne cechy sprawiają,
że skutecznie wysłuchują one ludzi oraz dopasowują się do ich potrzeb. W rozdziale tym odkrywam, w jaki sposób demokraci społeczni fetyszyzują iii sektor,
definiując go jako część społeczeństwa obywatelskiego. Nadają tym samym organizacjom pozarządowym rolę podmiotów pośredniczących pomiędzy obywatelami a władzami publicznymi, mimo że pośrednictwo to nie jest oczywiste i nie
przebiega bez zakłóceń (powyższy deficyt falsyfikuje założenie leżące u podstaw
idei demokracji społecznej, które mówi, że za pomocą odpowiednio prowadzonej
współpracy międzysektorowej można doprowadzić do sytuacji, w której wszyscy
obywatele uzyskają poczucie pełnego, subiektywnego, wpływu na rządzenie).
W rozdziale iiia opisałem miejsce organizacji pozarządowych w teorii
zarządzania publicznego. Stanowi ona naukową próbę obiektywizacji konieczności zmiany reguł działania sektora publicznego, tak aby wymusić współpracę
administracji publicznej z podmiotami niepublicznymi. Celem reform rządzenia
dialog obywatelski z perspektywy socjologicznej. mity i realia dobrego rządzenia
27
jest uzyskanie zadowolenia obywateli z efektów działania demokratycznego
państwa, postrzeganego przez pryzmat jakości dóbr publicznych.
Głównym fetyszem nowego zarządzania publicznego jest wolny rynek. Korzenie tej koncepcji leżą w neoliberalnych projektach reformy państwa opiekuńczego (Hayek 2005, 2007; Friedman 1976). Zmienia ona zasady działania władz
politycznych, aby efektywniej wydawać pieniądze publiczne. W takim ładzie instytucjonalnym państwo traci zdolność imperatywnego rządzenia. Ustawodawcy
decentralizują administrację publiczną i wyposażają ją w różnorodne instrumenty
umożliwiające szerszą współpracę publiczno-społeczną i publiczno-prywatną.
Rządzenie ewoluuje tym samym w stronę współzarządzania i sterowania zachowaniem innych podmiotów, dzięki czemu administracja publiczna może
wchodzić w rolę władz przedsiębiorczych (Osborne, Gaebler 1992). Zwolennicy
zarządzania publicznego doceniają iii sektor, przypisując organizacjom pozarządowym cechy ekonomicznie korzystne dla państwa, takie jak: mobilizowanie
dodatkowych zasobów potrzebnych do produkcji dóbr publicznych (wolontariat,
filantropia), czy przeznaczanie wypracowanych zysków na cele społeczne. Uzasadnia to tworzenie specjalnych quasi-rynków dotacji publicznych dla ngo-sów,
z których wyłączone są podmioty działające wyłącznie z pobudek komercyjnych.
Pierwszą część książki zamyka rozdział iva, w którym przedstawiłem koncepcję dobrego rządzenia. Łączy ona tezy głoszone przez obie opisane wcześniej
orientacje reformatorskie. Rozwiązania znane z zarządzania publicznego (instrumentalne sterowanie ładem społecznym) uzupełnia postulatem demokratów
społecznych, którzy głoszą konieczność uwzględniania w rządzeniu czynników
pozaekonomicznych i potrzebę poprawy jakości komunikacji międzysektorowej. Prawna implementacja reguł dobrego rządzenia wymusza proceduralną
responsywność władz wykonawczych wobec postulatów zgłaszanych przez organizacje pozarządowe. Realnym wyrazem tej responsywności są próby prawnego
ram dialogu obywatelskiego, które polegają na tworzeniu przepisów narzucających administracji publicznej minimalne standardy prowadzenia komunikacji
z podmiotami iii sektora. Celem przywołanych zmian jest rozładowanie napięć
społecznych (zmniejszanie kosztów procesów decyzyjnych) oraz dostarczenie
egzekutywie informacji potrzebnych do skutecznego rządzenia.
W literaturze znajdujemy dwa podejścia dotyczące dobrego rządzenia:
idealistyczne i realistyczne. Pierwsze z nich głosi, że oparcie rządów na racjonalności instrumentalnej uzupełnionej przez racjonalność dyskursywną może
doprowadzić do zgody politycznej i powszechnego zadowolenia obywateli z działań państwa (por. Giddens 1999; Beck 2009). Drugie podejście ujmuje dobre
rządzenie jako projekt utopijny i niemożliwy do wprowadzenia w życie w formie
proponowanej przez teoretyków. Wskazuje ono, że dzięki mechanizmom charakterystycznym dla demokracji liberalnych, dobre rządzenie jest podatne na
sterowanie polityczne. Docenia jednak wagę reform prowadzonych w duchu tej
koncepcji, bowiem pomagają one częściowo rozwiązywać konkretne problemy
związane z prowadzeniem polityk publicznych (Jessop 2007). W rozdziale iva
słabości demokracji liberalnej i próba jej korekty. rola organizacji trzeciego sektora
28
przybliżyłem oba te podejścia, opowiadając się za drugim z nich. Wskazałem,
że implementowanie nowych rozwiązań instytucjonalnych, mimo łagodzenia
negatywnych skutków centralizacji władzy, nie usuwa głównych słabości rządzenia, takich jak: niepełna reprezentacja, brak sprawiedliwego prawodawstwa
oraz rozstrzygający charakter decyzji urzędowych.
W moich rozważaniach świadomie przyjąłem postawę realistyczną. Według
tego ujęcia, demokracja zakładająca pełną równość i wolność jednostek jest
mglistym ideałem, którego nie da się urzeczywistnić. Perspektywa realistyczna
stoi w opozycji do marzeń, które są bliskie wielu liberalnym umysłom wierzącym w zanik antagonizmów międzyludzkich15, osiągany za pomocą rozsądnych
rozwiązań instytucjonalnych i międzyludzkiej komunikacji (por. Gray 2001;
Mouffe 2008).
Przyjęte przeze mnie podejście bliższe jest utylitarystycznej tradycji anglosaskiej (Bentham, Mill) niż rozpalającej wyobraźnię myśli europejskich filozofów
(Rousseau, Hegel, Marks). Giovanni Sartori twierdzi, że „demokracje empiryczne
są z natury realistyczne, natomiast demokracje racjonalne wykazują skłonność do
antyrealizmu” (Sartori 1998: 73). Stąd wypływa wniosek, że każda próba odnowy
demokracji według projektu racjonalnego rozwijanego przez filozofów napotyka
pokusę idealizmu i realne sprzeczności w implementacji — historia jest zatem
cmentarzyskiem prób racjonalnej zmiany i zarazem miejscem narodzin realisty
(Hertz 1951: 70).
15
Stan ten bywa również określany mianem „polityki bez polityczności”. Polityczność w tym przypadku
oznacza „wymiar antagonizmu leżący u podstaw każdego ludzkiego społeczeństwa”, zaś polityka to „zestaw
praktyk i instytucji, które w obliczu wprowadzonego przez polityczność konfliktu tworzą porządek umożliwiający współistnienie” (Mouffe 2008: 24)