Aspekty prawne rozwoju energetyki odnawialnej w

Aspekty prawne rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce na tle aktów UE
Autor: dr Leszek Karski, niezależny ekspert do spraw Prawa energetycznego
(„Czysta Energia” – grudzień 2004)
Polski i unijny prawodawca skierowali szereg instrumentów prawnych, które mają dostosować energetykę do koncepcji
środowiskowych. Stosowanie w tym sektorze zasady zrównoważonego rozwoju wymaga uwzględnienia na równych
prawach elementów ekologicznych, ekonomicznych i społecznych. Powyższe wartości łączy w sobie rozwój energetyki
odnawialnej.
Podstawowe krajowe akty prawne odnoszące się do energetyki odnawialnej
Zagadnienia odnoszące się do energetyki odnawialnej są regulowane w wielu aktach normatywnych.
Fundamenty znajdują się w ustawie zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej – Konstytucji RP. Z aktów
wykonawczych podstawowe znaczenie mają Rozporządzenie MGPiPS z 30 maja 2003 r. w sprawie
szczegółowego zakresu obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła z odnawialnych źródeł energii oraz
energii elektrycznej wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła oraz Rozporządzenie RM z 27
kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy publicznej na inwestycje związane
z odnawialnymi źródłami energii.
Podstawowe akty polityczne
Należy przeprowadzić ścisłe rozgraniczenie pomiędzy aktami prawa o mocy powszechnie obowiązującej
oraz aktami o charakterze strategicznym, politycznym lub planistycznym (tzw. aktami kierownictwa
wewnętrznego). Za pomocą tej ostatniej kategorii aktów nie można ani nakładać obowiązków, ani nadawać
uprawnień. Nie posiadają one waloru prawa powszechnie wiążącego. Wyznacza się w nich pewne cele i
określa środki ich osiągnięcia. Wiążą one jedynie podmioty bądź osoby, które pozostają w podległości
służbowej od organu, który wydał akt kierownictwa wewnętrznego. Z aktów tego typu odnoszących się do
energetyki odnawialnej należy wymienić:
• Strategię rozwoju energetyki odnawialnej, uchwaloną w sierpniu 2001 r. przez Sejm,
• Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 r. – dokument rządowy przyjęty przez Radę
Ministrów 22 lutego 2000 r.,
• II Politykę Ekologiczną Państwa, przyjętą przez Sejm w 2001 r.,
• ocenę realizacji i korektę Założeń polityki energetycznej Polski do 2020 r., przyjęte przez Radę
Ministrów 2 kwietnia 2002 r.,
• Politykę Ekologiczną Państwa na lata 2003-2006 z uwzględnieniem perspektywy na lata 20072010, przyjętą przez Sejm 9 maja 2003 r.
Krajowy system wsparcia energetyki odnawialnej
W związku z postanowieniami dyrektyw 2001/77/EC i 2003/30/EC, wspólnotową polityką energetyczną oraz
celami, które stawia sobie Polska w zakresie rozwoju energetyki odnawialnej należy poszukiwać polskich
mechanizmów wsparcia omawianego sektora. Związane z rozwojem energetyki odnawialnej cele nie tylko w
pełni uzasadniają poszukiwanie luźno powiązanych mechanizmów, lecz także wprost motywują do
stworzenia sprawnego systemu wsparcia.
Krajowy system wsparcia energetyki odnawialnej można podzielić na mechanizmy związane z
ograniczeniem wolności gospodarczej i pomoc publiczną. Do tych pierwszych należą dostęp czystej energii
do rynku, reglamentację i jej wpływ na energetykę odnawialną, taryfowanie, środki przewidziane w P.o.ś.,
obowiązek zakupu ciepła i energii elektrycznej wytworzonych w odnawialnych źródłach energii, gwarancja
pochodzenia, planowanie i niefunkcjonujący obowiązek wprowadzenia do obrotu biokomponentów. Pomoc
publiczna to udzielanie środków z EkoFunduszu, Funduszu Termomodernizacyjnego, funduszy ochrony
środowiska oraz środki budżetu państwa, samorządów i wspólnotowe –6. Program Ramowy, Inteligentna
Energia, fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności. Pomoc publiczna to również mechanizmy
zmniejszające obciążenia: zwolnienie z akcyzy energii elektrycznej wytworzonej w źródłach odnawialnych,
obniżenie stawek podatku od towarów i usług dla producentów niektórych wyrobów i urządzeń związanych z
ochroną środowiska, ulga w podatku rolnym z tytułu wydatków poniesionych na zakup i zainstalowanie
urządzeń do wykorzystywania na cele produkcyjne odnawialnych zasobów energii i zwolnienie z kar
administracyjnych i opłat za korzystanie ze środowiska.
Z pewnością nie jest to wyliczenie wyczerpujące. Ponadto można liczyć na to, iż polski i unijny prawodawca
skieruje nowe mechanizmy wsparcia dla osiągnięcia zakładanych celów.
Wybrane mechanizmy polskiego systemu wsparcia energetyki odnawialnej
Obowiązek zakupu lub wytworzenia energii elektrycznej z OZE oraz obowiązek zakupu ciepła z OZE
od 1 stycznia 2005 r.
Podstawowym mechanizmem wsparcia energetyki odnawialnej jest obowiązek zakupu. Na mocy nowelizacji
z 2 kwietnia 2004 r. ulega on znaczącym modyfikacjom. Artykuł 9a ust. 1 stanowi, iż przedsiębiorstwa
energetyczne, które zajmują się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające tę energię
odbiorcom końcowym, są obowiązane do zakupu energii elektrycznej wytwarzanej w OZE przyłączonych do
sieci w ilości ustalonej w akcie wykonawczym i wytworzenia energii elektrycznej we własnych OZE.
Warunkiem niezbędnym jest, aby energia wytwarzana była na terytorium RP. Potwierdzeniem wytworzenia
energii elektrycznej w OZE jest świadectwo pochodzenia.
Z kolei w myśl art. 9a ust. 3 przedsiębiorstwo energetyczne, które zajmuje się obrotem ciepła i sprzedaje je,
jest obowiązane do zakupu oferowanego ciepła z odnawialnych źródeł przyłączonych do sieci w zakresie
określonym w akcie wykonawczym. Tak jak w przypadku obowiązku zakupu energii elektrycznej,
powinność została zawężona do obowiązku zakupu ciepła wytwarzanego na terytorium RP. Obowiązek ten
ma również granice logiczno-ekonomiczne. Przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do zakupu ciepła
wytworzonego w odnawialnych źródłach energii, jeżeli jego ilość przekracza zapotrzebowanie odbiorców
przyłączonych do sieci, do której przyłączone są odnawialne źródła energii.
Szczegółowy zakres obowiązków, które omówiono powyżej, został określony w ww. rozporządzeniu
MGPiPS. Określa ono:
• zakres obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła z odnawialnych źródeł energii,
• rodzaje, parametry techniczne i technologiczne źródeł odnawialnych wytwarzających energię
elektryczną lub ciepło,
• wielkość udziału energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii, których zakup
przez przedsiębiorstwa energetyczne jest obowiązkowy,
• sposób uwzględniania w taryfach kosztów energii elektrycznej i ciepła objętych obowiązkiem zakupu.
Obowiązek zakupu lub wytworzenia czystej energii elektrycznej uznaje się za spełniony, jeżeli udział
ilościowy zakupionej energii elektrycznej z OZE lub wytworzonej we własnych odnawialnych źródłach i
sprzedanej odbiorcom dokonującym zakupu energii elektrycznej na własne potrzeby, w wykonanej
całkowitej rocznej sprzedaży energii elektrycznej przez dane przedsiębiorstwo energetyczne tym odbiorcom,
wynosi nie mniej niż 2,85% w 2004 r., 3,1% w 2005 r., 3,6% w 2006 r., 4,2% w 2007 r., 5% w 2008 r., 6% w
2009 r. i 7,5% w 2010 r.
Planowanie a rozwój energetyki odnawialnej
Planowanie odgrywa niezmiernie ważną rolę w zakresie rozwoju energetyki odnawialnej. Na podstawie
postanowień Prawa energetycznego można mówić o czterech poziomach planowania: założeniach polityki
energetycznej państwa, gminnych założeniach do planów zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa
gazowe, planach rozwoju przedsiębiorstw, które zajmują się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych,
energii elektrycznej lub ciepła i planach zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla
obszaru gminy lub jej części.
Przedsięwzięcia termomodernizacyjne
W ustawie z 18 grudnia 1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych przewidziano
mechanizmy skierowane do podmiotów inwestujących w segment energetyki odnawialnej. Prawodawca
określił m.in. zasady wspierania projektów, które mają na celu całkowitą lub częściową zamianę
konwencjonalnych źródeł energii na źródła niekonwencjonalne, w tym odnawialne. Szczególne znaczenie
posiada premia termomodernizacyjna, którą może otrzymać inwestor za pośrednictwem Banku
Gospodarstwa Krajowego.
Ulga inwestycyjna w podatku rolnym
Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym podatnikom przysługuje ulga
inwestycyjna z tytułu wydatków poniesionych m.in. na „zakup i zainstalowanie urządzeń do
wykorzystywania na cele produkcyjne naturalnych źródeł energii (wiatr, biogaz, słońce, spadek wód)”.
Ulga inwestycyjna przyznawana jest po zakończeniu inwestycji. Ulga z tytułu tej samej inwestycji nie może
być stosowana dłużej niż przez 15 lat.
Prawo i polityka UE
Zagadnienia energetyczne odegrały niezmiernie ważną rolę w powstaniu Wspólnot Europejskich. Aż dwa z
trzech traktatów założycielskich, tzn. Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali z 1951 r. oraz Traktat
o Euroatomie z 1957 r. odnosiły się do szeroko pojmowanej branży energetycznej. Dosyć szybko państwa
członkowskie zaczęły dostrzegać znaczenie czystego środowiska naturalnego.
Energetyka i ochrona środowiska są niezwykle ważnymi obszarami oddziaływania i troski Unii Europejskiej.
Należą one do kompetencji ustawodawczej Wspólnoty na mocy traktatu o ustanowieniu Wspólnoty
Europejskiej. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest pozostawanie wsparcia energetyki
odnawialnej w kręgu zainteresowania prawodawcy unijnego.
Ukoronowaniem wspólnotowej polityki energetycznej w zakresie wsparcia energetyki odnawialnej jest
Dyrektywa 2001/77/EC z 27 września 2001 r. o promocji energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych
źródeł energii na wewnętrznym rynku energii elektrycznej. Jej znaczenie trudno przecenić, ponieważ po raz
pierwszy zagadnieniom wsparcia źródeł odnawialnych poświęcono akt rangi dyrektywy o powszechnych
skutkach obowiązywania, zagwarantowano stabilność w zakresie wsparcia, a poza tym odnosi się ona przede
wszystkim do czystej energii elektrycznej, lecz również do całego sektora energetyki odnawialnej. Zatem jest
on swoistą „konstytucją” w zakresie OZE dla ustawodawców krajowych oraz dla przyszłych regulacji na
szczeblu UE.
Wśród innych wspólnotowych aktów prawnych, które odnoszą się bądź mają wpływ na rozwój energetyki
odnawialnej, należy wymienić:
•
•
•
•
•
•
•
Dyrektywę 2003/30/EC z maja 2003 r. w sprawie promocji wykorzystania biopaliw lub innych
odnawialnych paliw w transporcie,
Dyrektywę 2003/54/EC z 26 czerwca 2003 r. w sprawie wspólnych zasad wewnętrznego rynku
energii elektrycznej i uchylenia dyrektywy 96/92/EC,
Dyrektywę 2004/8/EC z 11 lutego 2004 r. w sprawie promocji kogeneracji,
Dyrektywę 2002/91/E z 16 grudnia 2002 r. o wydajności energetycznej budynków,
Dyrektywę 2001/80/EC z 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych
zanieczyszczeń do powietrza z dużych źródeł spalania paliw,
Dyrektywę 2001/81/EC z 23 października 2001 r. w sprawie krajowych pułapów emisji dla
niektórych zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego,
Dyrektywę 2003/96/EC z 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji podatków od produktów
energetycznych i energii elektrycznej.
Wśród dokumentów politycznych można wskazać natomiast Zieloną Księgę „Energia dla przyszłości”
Odnawialne źródła energii, 20.11.1996, COM(96)576 final, Białą Księgę „Energia dla przyszłości”
Odnawialne źródła energii, 26.11.1997, COM(97)599 final oraz Zieloną Księgę „Ku europejskiej strategii
bezpieczeństwa energetycznego”, 29.11.2000, COM(2000)769 final.
Podsumowanie
Prawo jest niezmiernie efektywnym środkiem realizacji polityki. Dlatego, jeżeli państwo chce osiągnąć
planowane cele w zakresie rozwoju energetyki, to powinno tworzyć sprawny system wsparcia, w którym
instrumenty prawne będą odgrywały decydującą rolę.
Do niedawna Polska stawiała sobie bardzo ambitne cele, aczkolwiek środki prawne, które polski
prawodawca kierował na wsparcie rozwoju energetyki odnawialnej, nie były ani spójne, ani wystarczające.
Zdarzyło się również, iż o niektórych mechanizmach wsparcia przewidzianych przez prawo, np. o uldze w
podatku rolnym, najzwyczajniej w świecie zapomniano. Ponadto należy podkreślić niezmierne rozbicie
regulacji energetyki odnawialnej pomiędzy dużą liczbę aktów normatywnych.
Bezpośrednie postanowienia normujące funkcjonowanie w Polsce omawianego podsektora znajdują się w
prawie publicznym w postaci Prawa energetycznego oraz Prawa ochrony środowiska. W tych działach prawa
publicznego znajdują się fundamentalne zasady odnoszące się do energetycznego wykorzystania zasobów
odnawialnych. Tam też polski prawodawca zawarł podstawowe instrumenty wsparcia skierowane do
producentów czystej energii. Jednak szczegółowe zagadnienia odnoszące się do energetyki odnawialnej są
normowane również w Prawie budowlanym, Prawie zagospodarowania przestrzennego, Prawie
podatkowym, celnym oraz gospodarczym. Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej decydująco oddziałuje na
otoczenie prawne i ekonomiczne sektora energetyki odnawialnej.
Ostatnia nowelizacja Prawa energetycznego oraz Prawa ochrony środowiska wskazuje na to, iż polski
prawodawca zmierza do osiągnięcia celów odnoszących się do rozwoju energetyki odnawialnej. Z pewnością
wiąże się to z silnym oddziaływaniem prawodawcy wspólnotowego oraz konsekwentną realizacją
wspólnotowej polityki energetycznej.