Analiza IS #16 - Instytut Sobieskiego

Raport Instytutu Sobieskiego
Nr 16/2005
2005 09 19
„Nadzór nad rynkiem kapitałowym”
Justyn Piskorski, Paweł Szałamacha
TWORZYMY IDEE DLA POLSKI
Instytut Sobieskiego
ul. Nowy Świat 27, 00-029 Warszawa
tel./fax: (022) 826 67 47
tel.: (022) 211 12 75
fax: (022) 211 12 76
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
Volkswagen Bank Polska S.A.
45 2130 0004 2001 0340 1999 0001
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
Wzmocnienie Komisji Papierów

zaostrzenie sankcji karnych za
Wartościowych i Giełd
przestępstwa
Niniejsze memorandum obejmuje propozycje
obrotowi giełdowemu.
przeciwko
programowe dotyczące organizacji nadzoru
nad
rynkiem
kapitałowym.
W
skrócie
Stan obecny
obejmują one:

Sprawcy przestępstw związanych z obrotem
powołanie
pionu
giełdowym są praktycznie bezkarni, skazania
Komisji
są nieliczne, a kary symboliczne. Kary -
Wartościowych
zwykle pozbawienie wolności w zawieszeniu
prokuratorskiego
Papierów
w
i Giełd (KPWiG)

przeniesienie
nie stanowią dolegliwej sankcji, gdyż premia
nadzoru
Otwartymi
nad
finansowa z przestępstwa jest wielokrotnie
Funduszami
wyższa. Nie odstraszają przestępców ani nie
Komisji
spełniają innych celów kary. W efekcie
Emerytalnymi
z
Nadzoru
Ubezpieczeń
osłabiona
jest
efektywność
rynku
i Funduszy Emerytalnych do
kapitałowego i wiarygodność nadzoru nad
KPWiG
rynkiem kapitałowym. W oczach obywateli
potwierdza się przekonanie, że "pierwszy
milion należy ukraść".
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
2
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
Wyroki skazujące za przestępstwa
związane z obrotem papierami wartościowymi
Artykuł ustawy Prawo o Publicznym
obrocie Papierami Wartościowymi z
1997 r
Art. 165 - oferowanie papierów
wartościowych do obrotu bez
zezwolenia KPWiG
Art. 174 - zatajenie istotnych
informacji w obrocie
Art. 176 – ujawnienie/wykorzystanie
informacji poufnych
Art. 177 – manipulacja kursem
papierów wartościowych
Art. Inne
Razem
Wyroki wydane w latach 19992004
12
1
1
1
2
17
Źródło : Komisja Papierów Wartościowych i Giełd, wrzesień 2004
Większość wyroków zapadła za przestępstwo
przestępstwa
oferowania papierów wartościowych bez
giełdowym pozostają bezkarne. Są to np.
zezwolenia Komisji. Jest to przestępstwo sprawy
w
względnie
niewielkiej
szkodliwości
w
w
Impela
prospekcie),
społecznej, popełnione zwykle nieświadomie, (manipulacja
związku
z
(zatajenie
Banku
kursem),
obrotem
informacji
Handlowego
PKN
poprzez osoby zamierzające sprzedać akcje
(wykorzystywanie
spółki
niedopuszczonej
w obrocie), Elektrim (zatajenie informacji
obrotu
i
do
zamieszczające
publicznego
w
tym
celu przez
zarząd),
poufnych
Orlen
Wedel
informacji
(wykorzystywanie
ogłoszenie w prasie lokalnej typu „sprzedam poufnych informacji w obrocie).
akcje”.
Najbardziej
uzasadnione
głośne
czyny
podejrzenie
budzące
Dzieje się tak ze względu na ogólnie znane
popełnienia
słabości wymiaru sprawiedliwości w Polsce,
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
3
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
pogłębione specyfiką przestępstw i niską
wiedzą
prokuratorów
kapitałowego.
dotyczącą
Sytuacji
nie

rynku
Umocowanie działu prokuratorskiego
w KPWiG da gwarancję niezależności
poprawiło
od
silnych
lokalnych
powołanie działu zajmującego się tymi
gospodarczych,
przestępstwami w V wydziale Prokuraturze
psychologiczne
Okręgowej w Warszawie.
oddziaływanie
interesów
oraz
wzmocni
odstraszające
na
potencjalnych
sprawców,
Pion
prokuratorski
w
Komisji

Nastąpi dyfuzja wiedzy dotyczącej
Papierów Wartościowych i Giełd
rynku kapitałowego pomiędzy innymi
Wzorem
działami merytorycznymi KPWiG, co
należy
Instytutu
powołać
Pamięci
w
Narodowej,
Komisji
Papierów
poprawi
Wartościowych i Giełd wyspecjalizowany
jakość
postępowań
i sporządzanych aktów oskarżenia,
pion prokuratorski. Obecnie KPWIG może

Zaistnieje możliwość wykorzystania
jedynie składać zawiadomienie o popełnieniu
(po
przestępstwa do jednej z wielu prokuratur wg
zmotywowanych prokuratorów z IPN,
właściwości miejscowej. W opinii szeregu
w
obserwatorów
postępowań
rynku
obecnie
KPWiG
odgrywa więc rolę „papierowego tygrysa”.
pozytywne
efekty
Stworzenie
z
malejącą
liczbą
prowadzonych
przez
jest
stworzenie
wyłomu
w jednolitej organizacji prokuratury w RP,
takiego rozwiązania:

związku
części
IPN.
Minusem
Spodziewane
przeszkoleniu)
oraz
wyspecjalizowanej
i
niewykluczona
doświadczenie
niższa
nowego
aktywność
pionu
jednostki prokuratorskiej o nowej
prokuratorskiego w pierwszym okresie po
kulturze
jego powstaniu.
pracy,
podstaw,
budowanej
nieobciążonej
od
wadami
Kraje OECD stosują różne rozwiązania
prokuratury,
w tym zakresie, tj w sprawach związanych
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
4
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
z
obrotem
zwykłe
giełdowym
urzędy
kompetentne
prokuratorskie
są
przejrzystość i zachowanie reguł obrotu
lub giełdowego, ma znikome kompetencje wobec
wyspecjalizowane piony wewnątrz organów
OFE.
nadzoru. W Polsce podobna propozycja była
rozważana podczas mijającej kadencji Sejmu, KNUiFE która nie posiada dostatecznej
lecz upadła ze względu na opór Ministerstwa
wiedzy dotyczącej obrotu giełdowego, nie
Sprawiedliwości.
jest w stanie poradzić sobie z częstą praktyką
OFE polegająca na tzw „window dressing”, tj
Przeniesienie
nadzoru
Otwartymi
nad
dokonywaniu
Funduszami
sprzedaży
Emerytalnymi do KPWiG
Obecnie
jednymi
akcjonariuszy
na
z
wartościowych
Fundusze
Emerytalne
stanowiące
emerytalnego.
największych
warszawskiej
papierów
Powszechne
w
są
drugi
Wartość
dniach
jednostki
ustalonym
przed
kursie
obliczeniem
uczestnictwa,
aby
sztucznie podnieść jej wartość. O tych
przez
Emerytalne,
filar
po
transakcji
Otwarte praktykach często pisała prasa gospodarcza.
zarządzane
Towarzystwa
tzw.
giełdzie
akcji
ostatnich
wartości
wzajemnych
OFE dokonują innych nagannych praktyk,
systemu
aktywów
np. zawierają niedozwolone porozumienia co
OFE do
wynosi ok. 73 mld zł z czego ok. 25 mld
inwestowania
w
konkretne
spółki,
wykonywania praw głosu z akcji etc. KPWiG
stanowią akcje. Wartość tych aktywów jest ich świadoma i proponowała środki
wzrasta
ze
względu
na
comiesięczne
zaradcze, tzw. kodeks dobrych praktyk
przelewy składek z ZUS.
inwestycyjnych OFE (zob. artykuł z Gazety
Giełdy Parkiet), który nie został przyjęty.
Aktywność
przede
inwestycyjna
wszystkim
OFE
nadzorowi
podlega
W
KNUiFE,
ramach
obowiązujących
przepisów
KPWiG oraz KNUIFE mogą przekazywać
KPWiG która odpowiada systemowo za
i
wymieniać
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
5
informacje
niezbędne
do
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
wykonywania nadzoru, lecz praktyka dnia
emisyjnego państwa. Przykładem podobnego
codziennego pokazuje, że współpraca między
rozwiązania może być Wielka Brytania
tymi instytucjami nie istnieje.
w której Financial Services Authority jest
regulatorem bankowości komercyjnej oraz
Proponujemy: należy przenieść funkcje działalności ubezpieczeniowej. Ta materia
nadzoru
nad
Otwartymi
Funduszami wykracza poza zakres tego memorandum
Emerytalnymi z KNUiFE do KPWiG.
Już
obecnie
KPWiG
wykonuje
i nie będziemy jej rozwijać.
nadzór
w stosunku do dobrowolnych Towarzystw
Zaostrzenie sankcji
Funduszy Inwestycyjnych, a więc instytucji
Przestępstwa związane z obrotem giełdowym
których działalność w zasadniczych zrębach są
odpowiada
OFE,
tj.
polegającą
zdefiniowane
na publicznej
i
w
ustawie
warunkach
gromadzeniu składek i ich inwestowaniu.
instrumentów
Jednolity nadzór pozwoli na skuteczniejsze
zorganizowanego
o
ofercie
wprowadzania
finansowych
systemu
obrotu
do
oraz
egzekwowanie prawa w praktyce, poprzez o spółkach publicznych z 8 lipca 2005,
usunięcie znanego w administracji zjawiska a także ustawie o obrocie instrumentami
braku współpracy między konkurującymi
finansowymi z 8 lipca 2005. Najgroźniejsze
organami nadzoru.
z
tych
przestępstw
zagrożone
następującymi sankcjami:
•
W dalszej kolejności proponujemy funkcje
Zatajenie
lub
podanie
nadzoru nad działalnością ubezpieczeniową
nieprawdziwych
(pozostałe w okrojonej KNUiFE) włączyć do
informacji w prospekcie:
Komisji Nadzoru Bankowego, zlikwidować
grzywna do 5 mln zł
KNUiFE, zaś samą KNB wyprowadzić ze
pozbawienie wolności od
struktur Narodowego Banku Polskiego. NBP
6 miesięcy do 5 lat;
pełniłby
tradycyjne
funkcje
banku
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
6
są
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
•
Wykorzystanie tajemnicy
wartościowymi
z
21
zawodowej w obrocie:
Powtarzające się bezczelne naruszenia prawa
grzywna do 1 mln zł
dowodzą, że sankcje przewidziane tą ustawą
pozbawienie wolności do
były nieskuteczne. Należy sądzić, że nadal
3 lat;
łagodne
sankcje
sierpnia
także
nie
1997.
odstraszą
sprawców. Grzywny finansowe nie stanowią
•
Wykorzystanie tajemnicy
skutecznej kary, gdyż w warunkach obecnego
poufnej
obrocie
światowego systemu finansowego, zyski
trading):
będące owocem naruszenia prawa zwykle
grzywna do 5 mln zł
zostają bezzwłocznie transferowane, a osoba
pozbawienie wolności od
je popełniająca nie posiada dużych środków
3 miesięcy do 5 lat;
finansowych w kraju.
w
(insider
Przykłady kar stosowanych przez USA, kraj
•
Manipulacja
o
kursem
najbardziej
rozwiniętym
systemie
giełdowym: grzywna do
kapitałowym skłaniają do preferowania kary
5 mln zł pozbawienie
bezwzględnego pozbawienia wolności na
wolności od 3 miesięcy
możliwie długi czas, tak aby odebrać
do 5 lat. Działanie w
sprawcom możliwość cieszenia się owocami
porozumieniu
przestępstwa.
grzywna
do 5 mln zł pozbawienie
Tymczasem kary przewidziane w polskim
wolności od 6 miesięcy
prawie są bardzo niskie, zwłaszcza dolne
do 8 lat.
progi zagrożenia, a sądy przywykłe do
wyrozumiałej
wobec
przestępców
zwykle
orzekają
powiela orzecznictwa,
dotychczasowe rozwiązania z ustawy Prawo w granicach dolnego progu.
Powyższy
o
system
publicznym
sankcji
obrocie
papierami
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
7
linii
kary
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
Proponujemy: podwyższyć dolny próg podnieść
dolny
próg
zagrożenia
za
zagrożenia karą za wszystkie powyżej przestępstwa związane z obrotem giełdowym.
wymienione przestępstwa do jednego roku
pozbawienia wolności.
Powyższe
propozycje,
aczkolwiek
nie
wyczerpują zagadnienia, stanowią logiczną
Jest to sankcja przewidziana za przewidziane całość,
w
Kodeksie
karnym
przestępstwo zarówno
proponujemy
realnych
wyrządzenia szkody majątkowej o wielkich pozwalających
bowiem
nadanie
kompetencji
KPWiG
na
energiczniejsze
rozmiarach. W dalszej kolejności, o ile egzekwowanie prawa, jak i podniesienie
sankcja
za
to
przestępstwo
zostanie sankcji.
Powyższe
podwyższona przez Sejm kolejnej kadencji wzmocnieniu
w znowelizowanym kodeksie karnym, należy strzegących
propozycje
wiarygodności
zasad
sprzyjają
instytucji
uczciwego
obrotu
wolnorynkowego.
Załącznik: artykuł z Gazety Giełdy Parkiet
Gazeta Giełdy Parkiet
W
ramach
akcji
"czyste
ręce
Tytuł: Zamykamy prywatne folwarki Ewa
zarządzających"
Bałdyga
Wartościowych
Data: 07:09 21.01.2005 1
wprowadzenie kilku zasad, między innymi:
KPWiG
proponuje
wypracowanie
się
Giełd
proponuje
muszą jednak taką informację upublicznić
emerytalne w spółki giełdowe. Jest to
pojawiających
Papierów
- zarządzający mogą działać w porozumieniu,
standardów inwestowania przez fundusze
skutek
i
Komisja
i
głosów
wykonywać
z
o nieprawidłowościach w tym zakresie.
obowiązki
związane
porozumieniem;
- uwaga na tzw. firmy doradcze - kojarzeniem
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
8
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
kupujących i sprzedających akcje spółek decyzje do podjęcia innym akcjonariuszom;
powinny zajmować się licencjonowane domy -
w
funduszach
emerytalnych
należy
maklerskie, a nie inni "doradcy". Nie znaczy dokładnie określić ścieżkę podejmowania
to, że nie należy korzystać z usług firm np. decyzji: trzeba wyraźnie oddzielać pomysł od
PR-owskich, czyli dbających o wizerunek. ostatecznej decyzji inwestycyjnej. Potrzebna
Wręcz
przeciwnie.
Fundusze
powinny jest bezstronna osoba, która wyrazi zgodę na
tłumaczyć, dlaczego inwestują w daną spółkę realizację
transakcji.
i jakie mają wobec niej zamiary. Firmy PR monitorować,
czy
Należy
inwestycja
też
nie
jest
mogą im w tym pomagać, ale nie mają prawa inwestycją "wspólną" z innymi inwestorami,
zajmować się kojarzeniem ofert. To domy np. z kim i w jaki sposób była uzgadniana;
maklerskie powinny np. prowadzić książkę -
przyda
się
też
trochę
biurokracji.
popytu i podaży. W takiej sytuacji wymiana W przypadku pojawienia się jakichkolwiek
własnych opinii między zarządzającymi nie wątpliwości, konieczne jest odtworzenie
budziłaby
podejrzeń; ścieżki realizacji inwestycji. Powinny zostać
- zarządzający powinni przyjąć własny zachowane analizy, wnioski inwestycyjne,
kodeks dobrych praktyk. Dotyczyłby nie decyzje
osób
zezwalających
tylko inwestowania, ale także wykonywania przeprowadzenie
transakcji
na
itp.
praw z akcji. Chodzi np. o ustalenie
zasad udziału przedstawicieli OFE w pracach Funkcje
zarządzających
Otwartymi
rad nadzorczych i głosowania na walnych Funduszami Emerytalnymi pełni kilkadziesiąt
zgromadzeniach
spółek.
Inwestorzy osób. Włączając fundusze inwestycyjne i inne
finansowi powinni odgrywać rolę pasywną, instytucje finansowe jest ich jeszcze więcej.
a nie
aktywną W wielu przypadkach osoby te dobrze się
w zarządzaniu przedsiębiorstwami. Być może znają,
więc powinni zrezygnować z głosowania o
w
niektórych
sprawach,
pozostawiając z
także
ogromnych
pieniądzach.
najważniejszych
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
9
prywatnie.
osób
Decydują
Są
na
jednymi
rynku
Justyn Piskorski
[email protected]
Paweł Szałamacha
kapitałowym.
Jednak
swoboda
przy Emerytalnych
podejmowaniu decyzji inwestycyjnych, jaką Gospodarcza
(KNUiFE)
oraz
Izba
Powszechnych Towarzystw
niektórzy z nich dostali od pracodawców, Emerytalnych (PTE) Ewa Lewicka, prezes
może powodować patologie.
Izby PTE, zaznacza, że co prawda nie da się
- Nie może być tak, że zarządzający wszystkiego uregulować standardami, ale
funduszami spotykają się przy piwie deklaruje wolę współpracy z Komisją. i wybierają spółkę, którą chcą przejąć oraz Chodzi nam o wypracowanie zasad w takich
ustalają cenę akcji, jaką są skłonni zapłacić - przypadkach, gdy zachodzi podejrzenie
zastępca działania funduszy w porozumieniu, które nie
przewodniczącego KPWiG. - Potrzebne są zostało zgłoszone. Poza tym, należy
standardy, w tym standardy współpracy uregulować kwestie nadzoru zarówno nad
mówi
Zbigniew
między
instytucjami
umożliwią
ocenę
Mrowiec,
które przeprowadzeniem transakcji, jak i nadzoru
spółkami,
w
które
fundusze
działania nad
finansowymi,
poprawności
zarządzających aktywami - dodaje. KPWiG zainwestowały - mówi. Jej zdaniem, już teraz
chce, aby w akcję "czystych rąk wiele towarzystw emerytalnych korzysta ze
zarządzających OFE" włączyła się Komisja standardów, nie budzących wątpliwości.
Nadzoru
Ubezpieczeń
i
Funduszy
e-mail: [email protected]
http://www.sobieski.org.pl
10