Dr hab

DR HAB. SŁAWOMIR PATYRA
KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ
W LUBLINIE
Wysłuchanie publiczne
jako środek partycypacji społecznej
w sejmowym postępowaniu ustawodawczym
I. W polskim porządku prawnym instytucja wysłuchania publicznego dotyczącego projektu ustawy pojawiła się wraz z wejściem w życie ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa1. Ustawa ta jest pierwszym aktem odnoszącym
się bezpośrednio do działalności lobbingowej. Regulacje, obowiązujące w tym zakresie do tej pory koncentrowały się zasadniczo
na decydentach procesu prawotwórczego – parlamentarzystach,
urzędnikach administracji państwowej i samorządowej, a nie na
podmiotach oddziałujących na ów proces z zewnątrz2. Idea poddania regulacji prawnej problematyki oddziaływania różnych
grup nacisku na proces prawotwórczy wyrosła z potrzeby przeciwdziałania praktykom korupcyjnym, ujawnionym w raporcie
Banku Światowego przygotowanym w 2000 r. Konieczność ujęcia
instytucji lobbingu na gruncie normatywnym artykułowana była
powszechnie zarówno przez polityków i środowiska biznesowe,
1 Art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. nr 169, poz. 1414 z późn. zm.).
2 Por. K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, Kraków 2006, s. 102.
231
Sławomir Patyra
jak i przez media, przedstawicieli doktryny, a wreszcie przez samych lobbistów3.
Prezentowana publikacja nie obejmuje szczegółowej analizy
wspomnianej ustawy ani szeroko rozumianego zjawiska lobbingu.
W dotychczasowym okresie obowiązywania ustawy z 2005 r.
kwestii tej poświęcono bowiem wiele opracowań, zarówno w postaci monografii, artykułów naukowych i publicystycznych, jak
i szczegółowych komentarzy, nie szczędząc przy tym krytyki
względem przyjętych rozwiązań, jak również braków uchwalonej
regulacji4.
Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia
prawa statuuje dwa rodzaje wysłuchań publicznych: dotyczące
projektu ustawy (art. 8) oraz projektu rozporządzenia (art. 9).
Szczegółową regulację procedur związanych z przeprowadzaniem
wysłuchania publicznego dotyczącego projektu ustawy zawiera
Regulamin Sejmu5. Z kolei tryb przeprowadzania oraz sposób dokumentowania przebiegu wysłuchania publicznego dotyczącego
projektu rozporządzenia określa rozporządzenie Rady Mini-
Genezę ustawy z 2005 r. obszernie referuje M. M. Wiszowaty, Działalność
lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. z komentarzem, Warszawa 2010, s. 7–82.
4 Np. W. J. Wołpiuk, Lobbing a demokratyczne formy wpływu na stanowienie
prawa [w:] Tryb ustawodawczy a jakość prawa, red. J. Wawrzyniak, Warszawa
2005; jak również tego Autora Ustawa o lobbingu i perspektywy jej realizacji,
„Studia Prawnicze” 2006, nr 3; A. Szmyt, Zakres art. 8 ustawy o działalności
lobbingowej z 2005 r., „Zeszyty Prawnicze” 2006, nr 1; M. M. Wiszowaty, Ustawa
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, „Przegląd Sejmowy”
2006, nr 5; M. Zubik, Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia
prawa. Uwagi na tle organizacji pozarządowych, Warszawa 2006; P. Kuczma,
Lobbing w Polsce, Toruń 2010; K. Sobczak, Lobbing źle uregulowany, „Rzeczpospolita” z 29 marca 2006 r.; M. Wojtuch, Luki w przepisach o lobbingu, „Gazeta
Prawna” z 13 kwietnia 2006 r.
5 Art. 70a–70i, wprowadzone na podstawie uchwały Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP nr 15, poz. 194).
3
232
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
strów6. Od niedawna instytucja wysłuchania publicznego obecna
jest również na gruncie Regulaminu Senatu, w odniesieniu do prac
związanych z przygotowaniem projektu ustawy przez tę izbę,
o czym szerzej mowa będzie w końcowej części opracowania7.
Z uwagi na większe znaczenie teoretyczne i praktyczne pierwszego z wymienionych rodzajów wysłuchania, jak również ze
względu na ograniczone ramy niniejszej publikacji, rozważania
w niej ujęte koncentrują się przede wszystkim wokół normatywnych i praktycznych aspektów wysłuchania publicznego dotyczącego projektu ustawy na etapie postępowania sejmowego.
Pierwsze propozycje wprowadzenia wysłuchania publicznego
do procedury legislacyjnej pojawiły się jeszcze w okresie Małej
Konstytucji z 1992 r., jednak nie wykraczały wówczas poza sferę
analiz studyjnych i dyskusji publicystycznych. Paradoksalnie,
w toku debaty poświęconej prawnej regulacji działalności lobbingowej, wysłuchanie publiczne przez długi czas postrzegane było
jako alternatywne wobec lobbingu narzędzie partycypacji społecznej w procesie prawotwórczym. Nie może zatem dziwić fakt,
iż instytucja ta nie znalazła się w pierwotnej wersji rządowego
projektu ustawy o działalności lobbingowej – do tekstu włączono
ją w toku prac komisji po pierwszym czytaniu od przedłożenia
w Sejmie8.
W obecnym stanie prawnym brak jest legalnej definicji wysłuchania publicznego. Niewątpliwie wykazuje ono pewne cechy
zbliżone do instytucji konsultacji społecznych, choć równie dobrze
może być traktowane jako forma odrębna, o uzupełniającym wo-
6 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie wysłuchania publicznego dotyczącego projektów rozporządzeń (Dz. U. nr 30, poz.
207).
7 Nowelizacja Regulaminu Senatu, przeprowadzona uchwałą z 20 czerwca
2013 r. (MP poz. 558), wyposażyła komisję opracowującą projekt ustawy
w kompetencję do przeprowadzenia wysłuchania publicznego dotyczącego
projektu, będącego przedmiotem senackiej inicjatywy ustawodawczej.
8 Zob. M. M. Wiszowaty, Działalność..., op. cit., s. 75.
233
Sławomir Patyra
bec konsultacji charakterze9. Problem z jednoznacznym zdefiniowaniem istoty wysłuchania publicznego wynika również ze sposobu jego ujęcia na gruncie przepisów ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Z jednej strony usytuowanie regulacji wysłuchania publicznego w systematyce ustawy
sugeruje, że jest ono instytucją skierowaną zasadniczo do lobbistów i stanowić ma swego rodzaju parlamentarne forum prezentowania przez nich stanowisk, opinii i wniosków. Z drugiej strony
ta sama ustawa, a w ślad za nią Regulamin Sejmu gwarantują możliwość udziału w wysłuchaniu publicznym dotyczącym projektu
ustawy nie tylko lobbistom w rozumieniu ustawowym, ale każdemu, kto w określonym regulaminowo czasie zgłosi chęć swego
w nim uczestnictwa. Tak szeroko zakreślona, wręcz powszechna
dostępność wysłuchania czyni zeń istotny czynnik dialogu obywatelskiego, a w konsekwencji instrument szeroko pojmowanej demokracji bezpośredniej10. W tym aspekcie wysłuchanie publiczne
wpisuje się zatem w formułę dialogu społecznego, wyrażoną
w preambule do Konstytucji z 1997 roku.
Wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy na etapie
sejmowego postępowania legislacyjnego przeprowadza się pomiędzy pierwszym i drugim czytaniem jej projektu11. Ani ustawa
Konsultacje społeczne w literaturze definiowane są jako zinstytucjonalizowany i prowadzony w formie dialogu przedstawicieli społeczeństwa i grup
interesów z organami prawodawczymi proces formułowania stanowisk i propozycji, dotyczących stanowionego prawa oraz wspólnego dochodzenia przez
partnerów do odpowiednich rozwiązań prawnych – tak np. M. Lewenstein,
Konsultacje społeczne w procesie stanowienia prawa w Polsce i w instytucjach
Unii Europejskiej [w:] Lobbing w praktyce: doświadczenia polskie, red. M. Molęda-Zdziech, Warszawa 2006, s. 101. Jak wskazuje M. M. Wiszowaty, we współczesnym świecie wysłuchanie publiczne kojarzone jest raczej z mechanizmami
gwarantującymi możliwość realizowania prawa do petycji, zob. Ustawa o działalności..., op. cit., s. 60.
10 Por. P. Kuczma, Komentarz do art. 8 [w:] Ustawa o działalności lobbingowej
w procesie stanowienia prawa. Komentarz, red. P. Kuczma, Toruń 2013, s. 108.
11 Pod tym względem polska konstrukcja bezpośrednio nawiązuje do rozpowszechnionej we współczesnym parlamentaryzmie demokracji zachodnich
9
234
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
o działalności lobbingowej, ani tym bardziej Regulamin Sejmu nie
przewidują jakichkolwiek ograniczeń co do możliwości przeprowadzenia wysłuchania publicznego, zarówno ze względu na materię projektów, jak również ich pochodzenie od określonych konstytucyjnie wnioskodawców.
Przedmiotem wysłuchania publicznego mogą być zatem nie
tylko projekty tzw. ustaw zwykłych, ale również projekty rozpatrywane przez Sejm w trybie pilnym, a także projekt ustawy budżetowej, bądź innego planu finansowego. Wynika to wprost z brzmienia art. 70a ust. 6 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym w przypadku wyżej wymienionych projektów ustaw skróceniu do trzech
dni przed dniem wysłuchania ulega termin udostępnienia w Systemie Informatycznym Sejmu uchwały oraz informacji dotyczącej
miejsca przeprowadzenia wysłuchania publicznego. W doktrynie
zgodnie podkreśla się, że wysłuchanie publiczne objąć może zarówno projekty rządowe, jak i pochodzące od innych podmiotów
inicjatywy ustawodawczej12.
Potencjalne ograniczenia możliwości przeprowadzenia wysłuchania publicznego wynikać mogą natomiast z powodów stricte
regulaminowych, związanych z przyjętą przez Sejm procedurą
prac nad projektem. Wysłuchanie dotyczące projektu ustawy może bowiem odbyć się jedynie po zakończeniu pierwszego czytania,
a przed przystąpieniem do szczegółowego rozpatrywania projektu. Uchwała o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego podejmowana jest na posiedzeniu komisji, do której projekt został skierowany celem rozpatrzenia. Z możliwości poddania wysłuchaniu
wyłączone są zatem projekty, które po pierwszym czytaniu na
posiedzeniu plenarnym Sejm skierował do rozpatrzenia w ramach
tzw. szybkiej ścieżki legislacyjnej, to jest postanowił o przejściu do
instytucji public hearings, funkcjonującej zasadniczo na etapie prac parlamentarnych.
12 Tak również: A. Szmyt, Tryb stanowienia ustaw – szanse i zagrożenia [w:]
Zagadnienia prawa parlamentarnego, red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 132,
a także M. M. Wiszowaty, Działalność lobbingowa..., op. cit., s. 145 oraz – z obszerną argumentacją – P. Kuczma, Komentarz do art. 8..., op. cit., s. 113–114.
235
Sławomir Patyra
ich drugiego czytania bez uprzedniego odesłania do prac komisyjnych (art. 51 Regulaminu). Z oczywistych względów, wysłuchanie
publiczne nie może mieć również miejsca wówczas, gdy Sejm odrzucił projekt ustawy w pierwszym czytaniu, przeprowadzonym
na posiedzeniu plenarnym lub przyjął wniosek komisji o odrzuceniu projektu, zawarty w sprawozdaniu z jej prac.
II. W kwestii organizacji i przebiegu wysłuchania publicznego,
ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa
odsyła do postanowień Regulaminu Sejmu.
Z pisemną inicjatywą w sprawie przeprowadzenia wysłuchania publicznego wystąpić może każdy poseł, niezależnie od tego
czy jest członkiem danej komisji, czy też nie.
Zgodnie z art. 70f ust. 2 w związku z ust. 3 Regulaminu wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy odbywa się tylko na
jednym posiedzeniu komisji, specjalnie w tym celu zwołanym.
Uchwała komisji musi wskazywać jego datę i godzinę. Regulamin
stanowi, iż miejsce przeprowadzenia wysłuchania publicznego
określa komisja w odrębnej informacji, którą wraz z uchwałą udostępnia się w Systemie Informacyjnym Sejmu co najmniej na
czternaście dni przed terminem wysłuchania 13. Krótszy, zaledwie
trzydniowy termin – o czym była już mowa – przewidziany jest
w Regulaminie w odniesieniu do wysłuchań publicznych projektów pilnych oraz projektu ustawy budżetowej.
Jeżeli Sejm skierował dany projekt do rozpatrzenia przez kilka
komisji, nic nie stoi na przeszkodzie, by każda z nich – w tym samym bądź różnym czasie – przeprowadziła wysłuchanie dotyczące tego samego projektu. Wysłuchanie publiczne może również
odbyć się na wspólnym posiedzeniu dwóch komisji rozpatrujących projekt, o ile każda z nich uprzednio podjęła stosowną
uchwałę w tej sprawie14.
Art. 70a ust. 5.
Dotychczasowa praktyka sejmowa wskazuje, iż formuła ta znajduje częste
zastosowanie. W V kadencji 2 spośród 7 wysłuchań zorganizowanych zostało
przez dwie komisje. W kadencji VI – aż 5 spośród 12, natomiast w dotychczasowym okresie kadencji VII (stan na 31 października 2013 r.) – 3 spośród 7 –
13
14
236
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
Regulamin Sejmu dopuszcza możliwość zmiany terminu i miejsca przeprowadzenia wysłuchania, ale tylko wówczas, gdy ze
względów lokalowych lub technicznych, w szczególności z uwagi
na liczbę osób chętnych do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym, nie jest możliwe jego przeprowadzenie. Kompetencje
w zakresie zmiany terminu i miejsca wysłuchania przyznane zostały prezydium właściwej komisji, które zobligowane jest wskazać w Systemie Informacyjnym Sejmu zarówno przyczyny dokonanej zmiany, jak również nowy termin i miejsce przeprowadzenia wysłuchania publicznego15.
Z tych samych powodów komisja może w drodze uchwały postanowić o odwołaniu wysłuchania16.
W posiedzeniu komisji, zwołanym w celu wysłuchania publicznego dotyczącego projektu ustawy – oprócz parlamentarzystów – mogą wziąć udział dwie grupy uczestników.
Grupę pierwszą stanowią te podmioty, które w trybie przewidzianym w art. 7 ustawy o działalności lobbingowej, jeszcze na
etapie rządowej prelegislacji, zgłosiły zainteresowanie pracami
nad projektem ustawy, przygotowywanym przez Radę Ministrów.
Wykonując inicjatywę ustawodawczą, Rada Ministrów zobligowaopracowanie własne na podstawie danych dostępnych na stronie internetowej
www.sejm.gov.pl.
15 Do tej pory komisje nie nadużywały tej kompetencji. W dotychczasowej
praktyce zmiany dotyczyły zaledwie 4 przypadków i najczęściej podyktowane
były względami lokalowymi, to jest dużą liczbą podmiotów zgłoszonych do
udziału w wysłuchaniu. Przykładowo w V kadencji Sejmu jedyny taki przypadek miał miejsce w związku z wysłuchaniem publicznym dotyczącym rządowego projektu ustawy o zasadach nieodpłatnego nabywania od Skarbu Państwa
akcji przez uprawnionych pracowników w procesie konsolidacji spółek sektora
elektroenergetycznego, zasadach zamiany posiadanych przez nich akcji oraz
o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (druk nr 1750).
W związku z tym, iż do udziału w wysłuchaniu zgłosiło się ponad tysiąc (sic!)
podmiotów, komisje Skarbu i Gospodarki, wspólnie organizujące wysłuchanie
publiczne, podjęły uchwałę o przeniesieniu posiedzenia poza obszar Sejmu,
mianowicie do Sali Kongresowej Pałacu Kultury i Nauki.
16 Dotychczas miał miejsce tylko jeden taki przypadek, o którym mowa będzie w dalszej części opracowania.
237
Sławomir Patyra
na jest załączyć do projektu wykaz tych podmiotów. Poprzez fakt
umieszczenia w wykazie, podmioty te automatycznie uzyskują
prawo do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym danego projektu ustawy.
Druga grupa podmiotów obejmuje osoby, które co najmniej na
dziesięć dni przed terminem wysłuchania zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem. Ich uprawnienie do uczestniczenia
w wysłuchaniu publicznym zostało ograniczone na poziomie Regulaminu Sejmu w ten sposób, że nie obejmuje ono wysłuchania
dotyczącego projektów opatrzonych klauzulą pilności jak również
projektu ustawy budżetowej oraz projektów innych planów finansowych państwa.
Zgłoszenie zainteresowania pracami nad projektem, równoznaczne ze zgłoszeniem udziału w wysłuchaniu publicznym, wnosi się do Marszałka Sejmu na urzędowym formularzu17. Wśród
innych elementów zgłoszenie zawiera również wskazanie interesu, który w odniesieniu do danej regulacji uczestnik wysłuchania
zamierza chronić oraz rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie zamierza zabiegać. Wypada w tym miejscu zauważyć, że
wymóg ten ma charakter formalny. Informacja dotycząca interesu
chronionego przez podmiot – choćby i najbardziej lakoniczna
w treści – musi znaleźć się w formularzu zgłoszeniowym, w przeciwnym razie zgłoszenie uznane zostanie za bezskuteczne. Zgłoszenie sporządzone prawidłowo zostaje udostępnione w Systemie
Informacyjnym Sejmu, z wyjątkiem adresu osoby fizycznej18.
Wzór formularza określa zarządzeniem Marszałek Sejmu.
Zgodnie z art. 70c ust. 3 Regulaminu Sejmu prawidłowo sporządzone zgłoszenie musi wskazywać:
1) imię (imiona) i nazwisko oraz adres osoby uprawnionej do reprezentowania podmiotu w pracach nad projektem ustawy;
2) nazwę i siedzibę osoby prawnej, jeżeli podmiot występuje na jej rzecz;
3) imię, nazwisko oraz adres albo nazwę i siedzibę podmiotu innego niż
osoba prawna, jeżeli podmiot dokonujący zgłoszenia występuje na jego rzecz;
4) interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza chronić, oraz
rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie zabiegać.
17
18
238
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
Wskazane wyżej podmioty zachowują prawo do wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym dotyczącym projektu ustawy także
wówczas, gdy na skutek wskazanych wyżej okoliczności zmianie
uległ pierwotny termin lub miejsce wysłuchania.
Prawidłowe zgłoszenie zainteresowania pracami nad projektem ustawy w Sejmie nie gwarantuje im jeszcze pewnego udziału
w wysłuchaniu publicznym. Z przyczyn lokalowych lub technicznych prezydium komisji może bowiem podjąć uchwałę o ograniczeniu liczby podmiotów biorących udział w wysłuchaniu 19.
W takim przypadku informacja o podmiotach dopuszczonych do
udziału w posiedzeniu komisji powinna być udostępniona w Systemie Informacyjnym Sejmu co najmniej na dwa dni przed terminem wysłuchania publicznego.
Regulamin nie określa wystarczająco precyzyjnie kryteriów,
stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przez komisję o tym, który z podmiotów uprzednio zgłoszonych będzie mógł wziąć udział
w wysłuchaniu, a który tego udziału zostanie pozbawiony. Rozwiązanie to ocenić należy negatywnie, zwłaszcza w kontekście
postrzegania instytucji wysłuchania publicznego jako środka społecznej partycypacji w prawotwórstwie.
W tym względzie można mówić jedynie o pewnej wskazówce,
zawartej w art. 70d ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którą ograniczenie dostępu podmiotów do wysłuchania publicznego powinno
zostać dokonane na podstawie uzasadnionego kryterium, zastosowanego jednolicie wobec wszystkich podmiotów. Jak stanowi in
fine wyżej wymieniony przepis w szczególności może je stanowić
Ponadto, w przypadku podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami
nad projektem ustawy bezpośrednio do Sejmu, co najmniej na 10 dni przed
terminem wysłuchania publicznego, do zgłoszenia załącza się zaświadczenie
albo oświadczenie o wpisie do rejestru podmiotów wykonujących zawodową
działalność lobbingową, o ile podmiot występuje w ramach zawodowej działalności lobbingowej, ewentualnie wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego albo
oświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze
Sądowym, dotyczące osoby prawnej, na rzecz której występuje podmiot dokonujący zgłoszenia
19 Art. 70d ust. 1 zd. 1 Regulaminu Sejmu.
239
Sławomir Patyra
kolejność zgłoszeń. Wynika z tego, iż w zakresie selekcjonowania
podmiotów mogących wziąć udział w wysłuchaniu publicznym
na warunkach określonych w art. 70d ust. 1, twórcy omawianych
procedur preferują regułę: prior tempore potior iure. To z kolei
jeszcze mocniej akcentuje pierwszeństwo udziału w wysłuchaniu
publicznym tych podmiotów, które zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem jeszcze na etapie opracowywania go przez
Radę Ministrów, w zdecydowanie gorszej pozycji stawia zaś tych,
którzy zgłoszenie wnieśli dopiero po wykonaniu inicjatywy ustawodawczej i nadaniu projektowi formy druku sejmowego.
W trakcie wysłuchania publicznego dotyczącego projektu
ustawy, każdy z podmiotów biorących udział w posiedzeniu może
zabrać głos tylko raz. Kolejność mówców ustala przewodniczący
komisji. On też limituje czas poszczególnych wystąpień, stosownie
do liczby uczestników wysłuchania, którzy zgłosili się do zabrania
głosu. Zgodnie z Regulaminem podmioty uczestniczące w wysłuchaniu publicznym mogą na posiedzeniu, na którym jest ono
przeprowadzane, złożyć do protokołu komisji tekst niewygłoszonego wystąpienia. Możliwość taką mają również podmioty, które
zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy, czy to
w trybie art. 7 ustawy o działalności lobbingowej, czy też art. 70c
Regulaminu Sejmu, ale nie wzięły udziału w wysłuchaniu.
W przypadku podmiotów nieobecnych na posiedzeniu, złożenie
tekstu możliwe jest do dnia wysłuchania publicznego. Konstrukcja
ta jawi się szczególnie niekorzystnie z punktu widzenia tych podmiotów, które zgłosiły chęć uczestnictwa w wysłuchaniu, ale nie
zostały przez komisję zakwalifikowane do bezpośredniego w nim
udziału. Okoliczność, iż informacja w tej sprawie pojawia się na
dwa dni przed terminem wysłuchania w praktyce oznacza, że mają one jedynie dzień na sporządzenie tekstów wystąpień i przekazanie ich komisji celem dołączenia do protokołu posiedzenia20.
Regulamin Sejmu nie daje możliwości złożenia tekstu wystąpienia na piśmie tym podmiotom, które zabrały głos w trakcie
20 Słusznie rozwiązanie to krytykuje P. Kuczma, Komentarz do..., op. cit., s. 123.
240
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
wysłuchania publicznego. Ustne wystąpienia na posiedzeniu poddane są ścisłym ograniczeniom czasowym, podczas gdy względem
tekstów niewygłoszonych Regulamin Sejmu nie przewiduje żadnych ograniczeń co do objętości. Prowadzi to do absurdalnej sytuacji, w której większe możliwości zaprezentowania swego stanowiska w kwestii projektowanej ustawy mają te podmioty, które
nie brały bezpośredniego udziału w wysłuchaniu publicznym.
Porządek posiedzenia, na którym przeprowadza się wysłuchanie publiczne dotyczące projektu ustawy nie może zawierać innych punktów, co zapobiec ma niebezpieczeństwu „rozmycia się”
dyskusji nad projektem, czy też marginalizacji kwestii go dotyczących. Zastrzeżenie, które w tym względzie zawiera art. 70f ust. 2
Regulaminu stanowi konsekwencję konstrukcji, przyjętej w ustępie go poprzedzającym, zgodnie z którą wysłuchanie publiczne
może odbyć się tylko na jednym posiedzeniu komisji.
Doniosłą rolę w kwestii przebiegu wysłuchania publicznego
odgrywa przewodniczący komisji, która to wysłuchanie przeprowadza. Oprócz wspomnianych już uprawnień, związanych z czuwaniem nad prawidłowym przebiegiem posiedzenia, przewodniczący władny jest również przerwać posiedzenie w szczególnie
uzasadnionych przypadkach. Wypada przy tym zaznaczyć, że ma
on w tym zakresie bardzo dużą swobodę, gdyż zarówno na gruncie ustawy o działalności lobbingowej, jak i w Regulaminie Sejmu
brak jest norm, które przynajmniej po części konkretyzowałyby
owe „szczególnie uzasadnione przypadki”21. W dotychczasowym
okresie funkcjonowania instytucji wysłuchania publicznego na
gruncie praktyki parlamentarnej nie zdarzył się ani jeden przypadek przerwania wysłuchania, stąd nie można korzystać w tym
względzie z jakichkolwiek doświadczeń, które mogłyby stanowić
stały punkt odniesienia dla dalszych analiz funkcjonowania tej
instytucji we wspomnianym zakresie.
Przerywając posiedzenie komisji dotyczące wysłuchania publicznego, przewodniczący zobligowany jest regulaminowo do
21
Por. P. Kuczma, Komentarz do..., op. cit., s. 121.
241
Sławomir Patyra
wskazania w postanowieniu daty, godziny i miejsca wznowienia
posiedzenia22. Informację taką przewodniczący podaje do wiadomości bądź na posiedzeniu komisji, bądź umieszcza ją w Systemie
Informacyjnym Sejmu.
Kolejną, szczególnie istotną, kwestią jest możliwość odwołania
wysłuchania publicznego. Podobnie jak ma to miejsce w przypadku zmiany terminu posiedzenia lub miejsca wysłuchania publicznego Regulamin dopuszcza taką możliwość jedynie wówczas, gdy
ze względów lokalowych lub technicznych, w szczególności ze
względu na liczbę osób chętnych do wzięcia udziału w wysłuchaniu, nie jest możliwe jego zorganizowanie23.
Tak sformułowana norma w postaci klauzuli generalnej pozostawia komisji dużą swobodę w zakresie oceny konkretnych stanów faktycznych, pod kątem kwalifikowania ich jako uzasadniających odwołanie wysłuchania publicznego. Teza ta znajduje potwierdzenie w skromnej, aczkolwiek wymownej praktyce parlamentarnej. Dotychczas miał bowiem miejsce tylko jeden przypadek odwołania wysłuchania publicznego. W V kadencji Sejmu,
Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej odwołała wysłuchanie publiczne dotyczące poselskiego projektu ustawy
o zmianie ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do
rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy z 20
czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta (druk nr 818). Odwołanie uzasadniono tym, iż termin
wysłuchania, wyznaczony pierwotnie przez komisję, kolidował
z ustalonym uchwałą Sejmu terminem zakończenia prac komisji
nad projektem. Aby zorganizować wysłuchanie stosownie do podjętej w tym zakresie uchwały i w zgodzie z przewidzianą procedurą regulaminową, komisja zmuszona byłaby przekroczyć wyznaczony jej przez Sejm termin na przedstawienie sprawozdania.
W kwestii przesłanek do odwołania wysłuchania publicznego
wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 3
22
23
242
Art. 70h ust. 2 Regulaminu Sejmu.
Art. 70e ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu.
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
listopada 2006 r.24, wydanym na kanwie przywołanego wyżej
przypadku, Trybunał stwierdził, że wysłuchanie publiczne jest
tylko jedną z wielu możliwości wyrażania opinii i prezentowania
stanowiska w toku prac nad ustawą, nie jest natomiast koniecznym konstytucyjnym lub ustawowym elementem postępowania
ustawodawczego. Z tego względu jego odwołanie per se nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności
ustawy z przyczyn formalnych, nawet jeśli nastąpiło ono z naruszeniem przesłanek określonych w Regulaminie Sejmu. Stanowisko Trybunału uznać należy za kontrowersyjne, czemu zresztą
dało wyraz trzech członków składu orzekającego, składając do
tego wyroku zdania odrębne. Przyjęcie założenia, iż komisja sejmowa może odwołać uprzednio podjętą decyzję o przeprowadzeniu wysłuchania publicznego w oderwaniu od przesłanek enumeratywnie ujętych w Regulaminie, rodzić może bowiem niebezpieczeństwo instrumentalnego traktowania tej ważnej społecznie
instytucji przez posłów mających większość w komisji. Wybiórcze
wykorzystywanie wysłuchania publicznego dla celów stricte politycznych, by nie powiedzieć partyjnych, prowadzić może z kolei
do przekształcenia go w swego rodzaju fikcję prawną.
W odniesieniu do potencjalnych efektów przeprowadzenia
wysłuchania publicznego, doktryna jest zasadniczo zgodna, iż informacje zgromadzone w jego toku mogą być uwzględnione przez
Sejm w trakcie dalszych prac legislacyjnych25. Nie ulega jednak
wątpliwości, że ocena przydatności poszczególnych wystąpień
i materiałów zebranych podczas wysłuchania zależy wyłącznie do
członków komisji.
III. Z punktu widzenia mechanizmów społecznej partycypacji
w procesie decyzyjnym wysłuchanie publiczne dotyczące projektu
ustawy jest jednym z najważniejszych rozwiązań, wprowadzonych do porządku ustrojowego w związku z wejściem w życie
ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
24
25
Sygn. akt K. 31/06, „OTK ZU” 2006/10A/147.
Tak np. W. Wołpiuk, Ustawa o lobbingu..., op. cit., s. 156–157.
243
Sławomir Patyra
Niestety, dotychczasowa praktyka parlamentarna wskazuje, iż
instytucja ta nie zaadaptowała się w realiach polskiego procesu
ustawodawczego w stopniu satysfakcjonującym.
W okresie ponad siedmiu lat obowiązywania tej regulacji, to
jest od marca 2006 r. do końca października 2013 r., w Sejmie
przeprowadzonych zostało zaledwie 25 wysłuchań publicznych26.
Dotyczyły one łącznie 34 projektów ustaw. W dwóch przypadkach
jednym wysłuchaniem publicznym objętych było kilka projektów,
przekazanych stosownym komisjom do łącznego rozpatrzenia27.
W większości przypadków organizatorami wysłuchań publicznych były stałe komisje sejmowe. Wyjątkowo, w kadencji VII,
dwukrotnie wysłuchanie publiczne zorganizowane zostało przez
komisję nadzwyczajną28.
Wśród projektów poddanych wysłuchaniu publicznemu, największą grupę stanowiły projekty rządowe (14) oraz poselskie
(11). Przedmiotem wysłuchania było również pięć projektów
przedstawionych przez Prezydenta Rzeczypospolitej, dwa projekty senackie oraz po jednym projekcie komisyjnym i obywatelskim29.
Odpowiednio: w kadencji V – 6, w kadencji VI – 12, w dotychczasowym
okresie funkcjonowania Sejmu VII kadencji (stan na 31 października 2013 r.) – 7.
27 W V kadencji Komisja Gospodarki oraz Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej przeprowadziły wysłuchanie publiczne trzech poselskich projektów ustaw o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (druki nr: 1290, 1291, 1292), natomiast w kadencji VII Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw z zakresu prawa spółdzielczego zorganizowała wysłuchanie publiczne dla łącznie 8 projektów – 6 poselskich oraz 2
senackich.
28 Poza przypadkiem wymienionym w poprzednim odsyłaczu, w VII kadencji Sejmu (stan na 31 października 2013 r.) wysłuchania publiczne dwukrotnie
zorganizowała również Komisja Nadzwyczajna do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji. Dotyczyły one dwóch rządowych projektów ustaw:
o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (druk nr
806) oraz o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (druk nr 1576).
29 Opracowanie własne, zob. odsyłacz 14.
26
244
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
Materia projektów poddanych wysłuchaniu publicznemu była
równie zróżnicowana jak ich pochodzenie. Obok przedłożeń o szczególnie istotnym znaczeniu z punktu widzenia interesów suwerena,
dotyczących np. sfery wolności i praw politycznych30 czy też socjalnych31, wysłuchania publiczne dotyczyły również projektów
ściśle związanych z realizacją polityki państwa w wymiarze makroekonomicznym32, a także wywołujących poważne kontrowersje, zarówno w szeroko pojmowanej opinii publicznej, jak i w gronie przedstawicieli określonych środowisk zawodowych i grup
interesów33.
W dotychczasowym okresie obowiązywania przepisów ustawy
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa oraz
postanowień Regulaminu Sejmu, kształtujących wysłuchanie publiczne jako jeden z elementów sejmowego procesu legislacyjnego, uwidoczniły się też pewne istotne problemy związane ze stosowaniem tej procedury. Praktyka parlamentarna ujawniła również szereg dylematów związanych z ewentualnymi kierunkami
doskonalenia regulacji wysłuchania publicznego, tak by instytucja
ta stanowiła efektywne narzędzie społecznej partycypacji w procesie stanowienia prawa, przyczyniając się tym samym do budowania kultury dialogu obywatelskiego, niezbędnej w ustroju politycznym opartym na zasadzie demokratycznego państwa prawnego.
Np. w VII kadencji Sejmu przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach (druk nr 35).
31 Na szczególną uwagę zasługują dwa projekty ustaw poddane wysłuchaniu
publicznemu w VI kadencji Sejmu, mianowicie komisyjny projekt ustawy
o zmianie ustawy o spółdzielniach socjalnych oraz o zmianie niektórych innych
ustaw (druk nr 1136) oraz rządowy projekt ustawy o wspieraniu rodziny
i systemie pieczy zastępczej (druk nr 3378).
32 Np. rozpatrywane w V kadencji, wspomniane uprzednio, trzy poselskie
projekty ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
33 Do takich zaliczyć można przede wszystkim rozpatrywany w VI kadencji
rządowy projekt ustawy – Prawo o organizmach genetycznie zmodyfikowanych
(druk nr 2547) oraz wymienione w odsyłaczu 28 dwa projekty ustaw deregulacyjnych rozpatrywane w kadencji VII.
30
245
Sławomir Patyra
W obecnym kształcie, wyznaczanym postanowieniami Regulaminu Sejmu, wysłuchanie publiczne jest fakultatywnym elementem sejmowego postępowania ustawodawczego, a jego jedynym
dysponentem jest komisja sejmowa rozpatrująca projekt. Może
być ono zatem przeprowadzone wyłącznie z inicjatywy poselskiej
i wyłącznie na podstawie uchwały tej lub tych komisji, które zajmują się projektem w ramach pierwszego czytania bądź do których projekt trafił po pierwszym czytaniu na posiedzeniu plenarnym. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie wysłuchania nie przysługuje natomiast osobom (podmiotom)
zgłaszającym zainteresowanie pracami nad projektem w rozumieniu ustawy o działalności lobbingowej, jak również reprezentantom wnioskodawcy projektu ustawy, oczywiście o ile podmiotem inicjatywy nie jest grupa posłów lub komisja sejmowa.
Komisja sejmowa dysponuje daleko idącą swobodą w zakresie
dotyczącym możliwości odwołania wysłuchania publicznego,
wzmocnioną dodatkowo stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w przywołanym wyroku z 3 listopada 2006 r.
Razem wzięte, okoliczności te mogą negatywnie wpłynąć na
efektywność wysłuchania publicznego, nadając mu w praktyce
charakter pozorny. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że
w obecnym kształcie normatywnym nie jest to instytucja, która –
zgodnie z przewidywaniem doktryny wyrażanym w początkowym
okresie obowiązywania ustawy z 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa – mogłaby stanowić skuteczną
„procedurę zastępczą” dla konstytucyjnego prawa do petycji34.
W kontekście ewentualnych zmian w dotychczasowej konstrukcji sejmowego wysłuchania publicznego jednym z możliwych
34 Zob. M. M. Wiszowaty, Ustawa o działalności..., op. cit., s. 61–62. Co się zaś
tyczy samego prawa do petycji, stosowny projekt ustawy, regulującej tryb ich
rozpatrywania przygotowany został w Senacie (druk nr 285). Co więcej, na
początku października 2013 r. senacka Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, wspólnie z Komisją Ustawodawczą zorganizowały pierwsze
w historii tej izby wysłuchanie publiczne, dotyczące właśnie projektu ustawy
o petycjach.
246
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
wariantów rozwiązań wydaje się poszerzenie kręgu podmiotów
inicjujących przeprowadzenie wysłuchania. Trudno bowiem zgodzić się z poglądem, według którego zabieg taki mógłby kwestionować zasadę autonomii Sejmu35. Dopuszczenie Rady Ministrów,
Prezydenta Rzeczypospolitej, Senatu czy grupy obywateli jako
wnioskodawców w tej sprawie nie kłóci się z zasadą autonomii,
tak jak nie podważa jej wykonywanie przez te podmioty inicjatywy ustawodawczej.
Inną kwestią, do której należy podchodzić zdecydowanie bardziej powściągliwie, jest ewentualność nadania wysłuchaniu publicznemu obligatoryjnego charakteru, przynajmniej w niektórych
przypadkach. Wydaje się, że ze względu na to, iż wysłuchanie jest
nie tylko konstrukcją proceduralną, ale również złożonym i specyficznym przedsięwzięciem natury organizacyjnej, przypisanie mu
formuły obligatoryjnej nie byłoby zasadne. Sytuacje, w których ze
względów technicznych lub lokalowych rzeczywiście nie można
byłoby przeprowadzić wysłuchania, mogłyby wówczas poważnie
rzutować na przebieg całego procesu ustawodawczego, także
w kontekście jego legalności i konstytucyjności.
W tym zakresie wyjątkowo można by dopuścić wprowadzenie
takiej formuły względem projektów ustaw, którym Marszałek
Sejmu nadał bieg, mimo że nie spełniały one wymogu określonego
w art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu36. Tym samym wysłuchanie publiczne w procesie ustawodawczym mogłoby stanowić element
uzupełniający względem wymogu społecznego konsultowania
projektów ustaw37.
W kwestii granic swobody komisji w zakresie dysponowania
procedurą wysłuchania publicznego na pierwszy plan wysuwa się
problem jego odwoływania przez komisję na podstawie dość szeTak: P. Kuczma, Komentarz do art. 8..., op. cit., s. 116.
Zgodnie z art. 34 ust. 3 zd. 1 uzasadnienie projektu ustawy powinno
przedstawiać również wyniki przeprowadzonych konsultacji oraz informować
o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek
zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy.
37 Por. P. Kuczma, Komentarz do art. 8..., op. cit., s. 127.
35
36
247
Sławomir Patyra
roko i nieprecyzyjnie określonych przesłanek regulaminowych.
Jak zostało już wskazane w niniejszej publikacji, ten element konstrukcji procedury wysłuchania publicznego wywołał jak dotąd
największe kontrowersje w praktyce stosowania tej instytucji.
Abstrahując od sposobu ujęcia materialnych przesłanek odwołania wysłuchania, zasadne wydaje się rozważenie możliwości
przeniesienia regulacji dotyczącej tej kwestii na poziom ustawy
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Za takim rozwiązaniem przemawiają przede wszystkim argumenty
natury aksjologicznej. Instytucja ustrojowa, mająca być – przynajmniej w zamyśle jej twórców – swoistą płaszczyzną dialogu
pomiędzy ustawodawcą a suwerenem w procesie prawotwórczym, a przez to istotnym narzędziem demokracji bezpośredniej,
powinna być, wzorem instytucji o podobnym charakterze i znaczeniu dla demokracji, uregulowana na poziomie co najmniej ustawowym, a nie w regulaminie, który jest tylko aktem wewnętrznej
organizacji Sejmu.
Kolejnym istotnym zagadnieniem jest kwestia możliwości
przeprowadzenia wysłuchania publicznego poza etapem sejmowych prac ustawodawczych.
W doktrynie podnosi się zasadnie, że ze względu na specyfikę
polskiego procesu ustawodawczego, zwłaszcza w odniesieniu do
rządowych projektów ustaw, organizowanie wysłuchania publicznego dopiero na etapie prac sejmowych może być działaniem
spóźnionym. Najbardziej istotne rozstrzygnięcia, determinujące
ostateczny kształt przyjmowanych rozwiązań normatywnych nierzadko zapadają bowiem już w fazie rządowych prac przygotowawczych38. Oddziaływanie lobbistów na proces legislacyjny
możliwe jest praktycznie na każdym jego etapie, także w fazie prelegislacyjnej, związanej z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej. Im mniej sformalizowana jest procedura przygotowywania
38 Zob. M. M. Wiszowaty, Działalność lobbingowa..., op. cit., s. 151. W obecnym stanie prawnym możliwość przeprowadzenia wysłuchania publicznego na
etapie postępowania rządowego odnosi się wyłącznie do prac nad projektami
rozporządzeń.
248
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
projektu ustawy, tym większe stają się możliwości nieformalnego
wpływania na kształt projektu ze strony różnych podmiotów, zainteresowanych uzyskaniem określonych rozstrzygnięć normatywnych. W obecnym stanie prawnym największe możliwości takiego oddziaływania stwarza inicjatywa poselska, prezydencka
i obywatelska.
W toku rządowej procedury, prowadzącej do wykonania inicjatywy ustawodawczej, rola czynnika społecznego akcentowana
jest przede wszystkim poprzez rozbudowany mechanizm konsultacji społecznych projektu, mający umocowanie w szeregu ustaw
i mocno zakotwiczony w procedurach, ujętych w Regulaminie pracy Rady Ministrów39. Należy jednak pamiętać, iż zmiany w wewnątrzrządowej procedurze legislacyjnej, przeprowadzone
w 2009 r., zredukowały wpływ tzw. partnerów społecznych na
ostateczny kształt rozwiązań przyjmowanych w projekcie ustawy
opracowywanym w Radzie Ministrów. Następstwem stopniowego
odchodzenia od tzw. resortowego modelu przygotowywania projektów na rzecz formuły centralizującej postępowanie prelegislacyjne w fachowych strukturach podległych Prezesowi Rady Ministrów stało się ograniczenie konsultacji społecznych wyłącznie do
fazy przygotowywania założeń do projektów ustaw40. W tym
względzie wprowadzenie możliwości przeprowadzania wysłuchań publicznych dotyczących rządowych projektów w kształcie,
jaki przybrały po przeprowadzeniu wszystkich prac przygotowawczych, a przed skierowaniem do Sejmu, mogłoby zwiększyć
zakres społecznej partycypacji w tej fazie postępowania ustawodawczego.
Wprowadzenie rozwiązań o postulowanym charakterze stało
się już kanwą zmian przeprowadzonych w senackim postępowaniu przygotowawczym. Wspomniana na wstępie opracowania
39 Uchwała nr 49 Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady
Ministrów (MP nr 13, poz. 221 z późn. zm.).
40 O specyfice tych zmian szczegółowo pisałem w monografii Mechanizmy
racjonalizacji procesu ustawodawczego w Polsce w zakresie rządowych projektów ustaw, Toruń 2012, s. 174–181.
249
Sławomir Patyra
nowelizacja Regulaminu Senatu41, nawiązując do rozwiązań
przyjmowanych w tym zakresie w Regulaminie Sejmu, określiła
zarówno procedurę podejmowania uchwały o przeprowadzeniu
wysłuchania publicznego przez komisję rozpatrującą projekt senackiej inicjatywy ustawodawczej (art. 80 ust. 1b), jak i szczegółowe zasady przeprowadzania wysłuchania publicznego (art. 80a).
Prawo wzięcia udziału w wysłuchaniu publicznym dotyczącym
przygotowywanej przez Senat inicjatywy ustawodawczej ma każdy, kto zgłosi taką chęć komisji rozpatrującej projekt co najmniej
na siedem dni przed terminem wysłuchania, w formie pisemnej
albo na adres elektroniczny ogłoszony na senackiej stronie internetowej. Podmiot zainteresowany zobowiązany jest przy tym
wskazać interes, który w odniesieniu do danej regulacji zamierza
chronić lub rozwiązanie prawne, o którego uwzględnienie będzie
zabiegać.
W kontekście udziału Senatu w procesie ustawodawczym wypada również zauważyć, że art. 8 ust. 1 ustawy o działalności lobbingowej jednoznacznie wyklucza możliwość przeprowadzenia
wysłuchania publicznego przez tę izbę po zakończeniu etapu prac
nad ustawą w Sejmie. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż
ustawa odnosi wysłuchanie publiczne wyłącznie do projektu, a nie
do ustawy, względem której Senat wypowiada się po zakończeniu
etapu sejmowej drogi ustawodawczej. Ponadto, w zakresie dotyczącym procedur przeprowadzania wysłuchania, ustawa odsyła
do Regulaminu Sejmu, który z uwagi na zasadę autonomii wewnętrznej izb nie ma w Senacie zastosowania.
Niezależnie od niekwestionowanie słabszej pozycji Senatu
w stosunku do Sejmu w procesie prawotwórczym, obserwacja
bieżącej praktyki legislacyjnej upoważnia jednak do stwierdzenia,
iż przebieg senackich prac nad ustawą wpływa niekiedy modyfikująco na ostateczną treść ustawy wychodzącej z parlamentu.
Z tej przyczyny w toku tworzenia prawa na poziomie prac Senatu
również dostrzegalna jest aktywność lobbistów. Powyższa konsta41
250
Zob. odsyłacz 7.
Wysłuchanie publiczne jako środek partycypacji społecznej w sejmowym…
tacja prowadzi z kolei do wniosku, że wdrożenie wysłuchania publicznego na etapie senackich prac nad ustawą mogłoby mieć rację bytu, oczywiście pod warunkiem wprowadzenia stosownych
zmian w brzmieniu art. 8 ustawy z 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.
W tym zakresie w doktrynie artykułowany jest postulat ewentualnego dopuszczenia możliwości przeprowadzania wysłuchania
publicznego w Senacie, po tym jak izba zaproponuje już stosowne
poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm42. Wydaje się jednak,
iż ze względu na specyfikę ustrojowych relacji pomiędzy Senatem
a Sejmem w procesie ustawodawczym, determinowanych przede
wszystkim treścią art. 121 Konstytucji, przeprowadzanie wysłuchania publicznego w Senacie po podjęciu przez izbę uchwały
o wprowadzeniu poprawek lub przyjęciu ustawy bez poprawek
nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Stanowiska, poglądy
i opinie potencjalnych uczestników wysłuchania publicznego, wykraczające poza zakres senackich poprawek, na tak zaawansowanym etapie procedury senackiej nie mogłyby już bowiem wywrzeć
jakiegokolwiek wpływu na treść zgłoszonych przez tę izbę propozycji, modyfikujących treść ustawy. Nie miałyby one również znaczenia dla przebiegu dalszego postępowania w Sejmie, które
ogranicza się już wyłącznie do rozstrzygnięcia kwestii odrzucenia
propozycji Senatu w brzmieniu określonym podjętą przezeń
uchwałą.
Z powyższych względów, rozważając hipotetycznie możliwość
zastosowania instytucji wysłuchania publicznego na etapie prac
Senatu nad ustawą, najbardziej optymalnym momentem na jego
przeprowadzenie byłaby faza prac komisyjnych, związanych
z przygotowaniem stanowiska drugiej izby wobec ustawy uchwalonej przez Sejm.
42
Por. P. Kuczma, Komentarz do art. 8..., op. cit., s. 129.
251