docZarządzanie bezpieczeństwem narodowym
download 
Reklamacja Transkrypt
Zarządzanie bezpieczeństwem narodowym
PR ZEDSIĘBIORCZOŚĆ I ZA R ZĄ DZA NIE TOM X, ZESZYT 3 Zarządzanie bezpieczeństwem narodowym Redakcja naukowa: Łukasz Sułkowski, Andrzej Marjański Łódź 2009 Redakcja naukowa: Łukasz Sułkowski, Andrzej Marjański Skład i łamanie tekstu: Ilona Marczak, Agnieszka Zytka Projekt okładki: Marcin Szadkowski © Copyright: Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania ISSN 1733-2486 Druk i oprawa: Drukarnia „Green”, Plac Komuny Paryskiej 4 90-007 Łódź, tel./fax 042 632 27 13, 0 604 507 082 e-mail: [email protected] Adrzej Marjański, Mirosław Włodarczyk Wstęp......................................................................................... 5 Mirosław Kwieciński Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy organizacji i zarządzania. Przykład kasztelanii . ...................................................................... 7 Mirosław Włodarczyk Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela ............................ 21 Włodzimierz Fehler Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa................................ 31 Natalia Czuhraj, Zina Żywko The Role of Law Enforcement bodies in Home and International Security Systems..... 41 Jan D. Antoszkiewicz Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna.. ........................... 53 Stanisław Kwiatkowski Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa...................... 73 Jadwiga Mazur Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem................. 85 Henryk Skłodowski Psychologia sytuacji kryzysowych....................................................... 97 Jerzy Szafrański Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi oraz zdarzeniami terrorystycznymi........................ 107 Kazimierz Kołodziejczyk Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie ..................................... 121 Tomasz Barański, Rafał Szklarek Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne a bezpieczeństwo państwa.. ..........133 Tomasz Hoffmann Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego ........................... 151 Tadeusz Leszczyński Migrations and security of the European Union....................................... 159 Maciej Trippner Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych................ 175 Halina Sobocka-Szczapa Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa zasobów pracy na rynku pracy w Polsce................................................................. 183 Dariusz Rzepka Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa państwa........................................................................ 195 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej w obszarze zarządzania kryzysowego w ramach regionalnych programów operacyjnych................ 203 Konrad Piechota Ekspansja światowych korporacji energetycznych a bezpieczeństwo narodowe.. ... 219 Michał Śnierzyński Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych w małych przedsiębiorstwach w obszarze zarządzania kryzysowego................................................... 227 Tomasz Hoffman, Michał Śnierzyński Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego jako istotnego obszaru zapewniającego bezpieczeństwo narodowe za pomocą środków Unii Europejskiej ............237 Michał Chmielecki, Łukasz Sułkowski Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych...................... 249 Joanna Łuczak Problematyka występowania stresu zawodowego jako nieodłącznego elementu pracy funkcjonariusza i zarządzania jednostkami Policji .............................257 Rafał Szklarek Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji na Kaukazie Północnym w XIX i XX w............................................................... 267 Joanna Sułkowska, Robert Seliga Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej na przykładzie zagrożenia zarażeniem wirusem ptasiej grypy..................................................... 277 Gniewomir Pieńkowski Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element zarządzania bezpieczeństwem.. ........................................................................287 Andrzej Marjański Organizacja zarządzania kryzysowego jako element bezpieczeństwa wewnętrznego państwa................................................................................... 297 Jan Wojnarowski Wstęp do rozważań o gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego............. 3 07 Wstęp Wśród wielu nowych procesów i zjawisk, z którymi spotykamy się w codziennym funkcjonowaniu w wymiarze osobowym, społecznym i funkcjonowania organizacji problematyka bezpieczeństwa, zagrożeń i zarządzania kryzysowego zyskuje coraz większe znaczenie. Bezpieczeństwo choć jest różnie określane i pojmowane stanowi jedną z najwyżej cenionych wartości zarówno przez jednostki, narody i organizacje. Coraz bardziej widoczne staje się nie tylko wzrastanie poziomu ryzyka i szybkości przemieszczania jego źródeł, ale także coraz powszechniejsza świadomość wzrostu zagrożeń we wszystkich obszarach począwszy od skali lokalnej a na globalnej skończywszy. Kształtowanie polityki i rozwijanie metod zarządzania w zakresie bezpieczeństwa narodowego to jedno z najważniejszych wyzwań przed jakimi staje współczesne państwo. Niezbędne staje się podejmowanie dyskusji i badań związanych z bezpieczeństwem oraz prób usystematyzowania wiedzy w zakresie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Wiedza ta jest niezbędna do pełnienia różnych funkcji administracyjnych i kierowniczych w życiu społeczno-politycznym i gospodarczym kraju zwłaszcza w okresie postępującej globalizacji. Szczególna rolę ogrywa działalność kryzysowa na poziomie samorządu i przedsiębiorstw. Posiadanie wiedzy z zakresu zarządzania bezpieczeństwem jest niezbędne każdemu nowoczesnemu menedżerowi bez względu na to czy funkcjonuje w sektorze publicznym czy biznesowym. Zasadniczą intencją prezentowanego opracowania jest dostarczenie czytelnikowi impulsu do podjęcia wszechstronnej dyskusji na głównymi wyzwaniami bezpieczeństwa postrzeganego jako stan osiągany poprzez odpowiednio zorganizowaną i zarządzaną obronę przed zagrożeniami przy użyciu sił i środków pochodzących z różnych dziedzin działalności państwa. Współczesny świat stanowi nie tylko różnorodność kultur, ale też złożoną sytuację polityczną i ekonomiczną. Współczesne zarządzanie kryzysowe jest jednym z elementów szeroko pojmowanego zarządzania. Swym zakresem obejmuje działania mające na celu ograniczenia wystąpienia zagrożenia, a w przypadku jego powstania szybką likwidację, a następnie minimalizację i usuwanie powstałych strat. Prezentowane referaty obejmują obszar zagadnień związanych z zarządzaniem kryzysowym i bezpieczeństwem. Ukazują problemy i zjawiska na- tury ogólnej a także odniesienia do praktycznej działalności służb, struktur samorządu i biznesu. Publikacja adresowana jest do wszystkich tych czytelników, którzy są zainteresowani problematyką zarządzania w obszarze bezpieczeństwa. Autorzy poszczególnych referatów jak i redaktorzy mają świadomość, że kompleksowość tej publikacji ogranicza wiele istotnych dla poruszanej problematyki zagadnień. Pomimo tych ograniczeń i braków oddajemy ją w ręce Czytelników jako materiał analityczny mogący stanowić podstawę do refleksji i dyskusji nad poruszanymi zagadnieniami Andrzej Marjański, Mirosław Włodarczyk Łódź, maj 2009 Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 7–20 Mirosław Kwieciński Krakowska Szkoła Wyższa im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy organizacji i zarządzania. Przykład kasztelanii Wstęp Problematyka kształtowania bezpieczeństwa wewnętrznego państwa dotyka bez wątpienia zagadnień teorii oraz praktyki organizacji i zarządzania. Polskie doświadczenia związane z postrzeganiem doniosłości rozwiązań organizacyjnych wskazują, że zaczynają one być powoli coraz bardziej zauważane i nielekceważone. Nie brakuje także wielu głosów ekspertów z teorii organizacji i zarządzania, ale wszelkie dotychczasowe rozwiązania związane z kształtem struktur i systemów bezpieczeństwa są raczej jedenym z efektów licznych „przepychanek” wśród polityków niż wynikiem zaadoptowania uznanych rozwiązań teorii i praktyki organizacji i zarządzania. O postrzeganiu w świecie teoretyków organizacji i zarządzania doniosłości zagadnień bezpieczeństwa niech świadczy fakt, iż o tę problematykę zostały już wydatnie wzbogacone standardy kształcenia dla kierunku studiów zarządzanie. Zawierają one taką problematykę jak: — kształcenie w zakresie bezpieczeństwa publicznego, obejmujące m.in. takie zagadnienia jak: czynniki determinujące stan bezpieczeństwa, rodzaje i źródła zagrożeń, sposoby i mechanizmy zachowania bezpieczeństwa, systemy bezpieczeństwa, zarządzanie bezpieczeństwem, organizacje i struktury odpowiedzialne za bezpieczeństwo, strategię bezpieczeństwa, prognozowanie stanu bezpieczeństwa, — kształcenie w zakresie dowodzenia, obejmujące z kolei m.in. takie zagadnienia jak: istota i funkcje dowodzenia, rola i uprawnienia dowódcy, cykle działań zorganizowanych w procesie dowodzenia, organizacja dowodzenia w czasie pokoju, akcji, kryzysu i wojny, struktura systemów dowodzenia, proces decyzyjny w dowodzeniu, dowodzenie zespołami zadaniowymi w czasie akcji, operacji i walki, — kształcenie w zakresie operacji i technik operacyjnych, obejmujące m.in.: istotę i rodzaje działań oraz technik operacyjnych, planowanie operacji, zasady organizowania i sposoby przygotowania zespołów zadaniowych do działań operacyjnych i taktycznych, współpracę i współdziałanie roż- Mirosław Kwieciński nych sił, kierowanie zgrupowaniami i zespołami zadaniowymi w operacji i w walce. Poruszana problematyka stanowi wyraz powstałego novum w kanonie kształcenia adeptów sztuki zarządzania. Dostrzega się jednak potrzebę rozszerzenia treści nauczania, a także wielkie znaczenie dla nowoczesnego wykształcenia menedżera. Złośliwie rzecz komentując, kształt nowych treści nauczania może wynikać także, obok uzasadnień poza dyskusją, z potrzeby zaangażowania wielu wykształconych i doświadczonych oficerów-dowódców przechodzących na emeryturę, bądź redukowanych z armii (w związku z jej profesjonalizacją) lub służb specjalnych, do procesów nauczania w szkołach wyższych. Jakby jednak nie patrzeć, nowe treści kształcenia wydatnie wzmocnią spojrzenie na zarządzanie w jego nowej perspektywie. Kanony teorii organizacji i zarządzania w bezpieczeństwie wewnętrznym Nawiązanie do nowych treści w standardach kształcenia na kierunku zarządzanie wskazuje na nadanie nowej i ważnej rangi problematyce bezpieczeństwa w wykształceniu menedżerów. Pytanie centralne jednak jest inne: czy kształtowanie organizacji i zarządzania bezpieczeństwem wewnętrznym państwa uwzględnia uznane kanony myśli teoretycznej i dorobku praktycznego organizacji i zarządzania? Nie sposób w krótkim artykule zawrzeć całego bogatego dorobku myśli organizatorskiej, który stanowić mógłby podstawę do analiz i projektowania nowych rozwiązań. Ale wystarczy, że pokrótce wskazać na te, które winny przyświecać autorom podejmowanych rozwiązań. Zachowanie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa jako niezwykle skomplikowany stan i proces wymagać będzie zatem uwzględnienia: — holistycznego spojrzenia na kształtowanie stanu i procesu bezpieczeństwa, którego absolutnym beneficjentem jest każdy obywatel Rzeczpospolitej, — wyraźnego, długookresowego nakreślenia pryncypiów polityki i strategii bezpieczeństwa, czemu winny być podporządkowane zasady politycznego systemu państwa, — nadanie priorytetu skuteczności tym wszystkim rozwiązaniom, które pozwolą na realizacji celów polityki bezpieczeństwa, — prowadzenie wszelkich działań zorganizowanych z wyobraźnią, co wymagać będzie doboru kadr o nieprzeciętnym fachowym przygotowaniu, apolitycznych w zakresie przynależności partyjnej oraz o najwyższym poziomie etycznym, — jasno określonej kompetencji wszelkich organów oraz ich podległości, wykluczających ich wzajemne dublowanie się w zakresie wykonywania zadań. Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy… Wychodząc z holistycznej perspektywy zachowania jak najwyższego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego, podział zadań publicznych między organizacjami państwowymi a samorządowymi należy poddać w najbliższym okresie dalszej wyraźnej krystalizacji. Dotyczy to zwłaszcza podziału na poszczególnych szczeblach przez ograniczenie rozstrzygnięć jedynie do dwóch szczebli, a zatem osiągnięciu wyraźnej decentralizacji poczynań władz. Zasadniczą ideą podziału jest przypisanie zadań do organizacji terytorialnych: — wyłącznie państwa – do szczebla centralnego i regionalnego, — powierzonych rozstrzygnięciom samorządu – do szczebla regionalnego i lokalnego. Dla sprawnej realizacji zadań konieczne jest utworzenie organizacji terytorialnych o odpowiedniej skumulowanej wielkości potencjału. Ponieważ beneficjentem realizowanych zadań publicznych są wszyscy mieszkańcy zamieszkujący dane terytorium, organizacja terytorialna winna być utworzona dla określonego potencjału wyrażonego liczbą ludności. Zdecydowanie ułatwi to osiąganie efektu synergicznego poprzez planowanie wielkości zadań, kosztów (budżetów) ich realizacji (przez wyznaczenie wielkości na jednego mieszkańca), określenie niezbędnych zasobów na rzecz realizacji (w tym określenie maksimum biurokracji), a zatem opisanie standardów realizacji. Zarys podziału zadań publicznych przedstawia rysunek 1. Rys. 1. Podział zadań publicznych między organizacje państwowe a samorządowe - ochona polskich interesów za granicą, - zachowanie minimum integralności państwa i bezpieczeństwa na jego terytorium - zapewnienie bezpieczeństwa obywateli - dochodzenie praw przed sądem - ściganie przestępstw - obrona terytorium przed agresją zewnętrzną i wewnętrzną - sprawowanie zarządu nad drogami publicznymi - zapewnienie ładu przesrzennego - rozwój potencjału innowacyjnego - rozbudowa infrastruktury technicznej - pozyskiwanie środków finansowych (prywatnych i publicznych z zagranicy) na realizaję zadań z zakresu użyteczności publicznej - promocja walorów i możliwości rozwojowych - zapewnienie ładu przestrzennego - rozwój infrastruktury technicznej - rozwój potencjału innowacyjnego Źródło: opracowanie własne. Podział zadań publicznych stwarza swoistą symetrię: najmniejsza część przypada na szczebel centralny i lokalny, a największa – na regionalny. Jak widać z rysunku wiele z dotychczas realizowanych zadań, szczególnie przez 10 Mirosław Kwieciński gminy i powiaty, dałoby się sprywatyzować (np. w zakresie ochrony zdrowia), gdyż podmioty publiczne nie powinny zajmować się działalnością gospodarczą na własny rachunek (tzn. na rachunek podatników). Szczególne beneficjum dla wszystkich zamieszkujących każdą jednostkę terytorialną, bez względu na poglądy, stan majątkowy, wiek, zasób różnorodnych doświadczeń i inne, stanowi bezpieczeństwo wewnętrzne. O ile bowiem organizacje samorządu na szczeblu gmin i województw (metropolii) koncentrują się przede wszystkim na budowie potencjału konkurencyjności, którego osnową jest kapitał ludzki, to organizacje państwa powinny skupić się na zapewnieniu warunków bezpiecznego zachowania i rozwoju tego potencjału. Współczesne państwo winno poświęcać temu wiele troski wobec wielu wymienionych powyżej zagrożeń. O postrzeganiu sposobu funkcjonowania państwa przez ogół budujących ten specyficzny twór przymusu obywateli decyduje zasadniczo odniesienie do poczucia bezpieczeństwa. Rosnące poczucie poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego wyznaczone jest jako splot wielu ważnych determinant. Należy do nich przede wszystkim zaliczyć: — potraktowanie każdego z mieszkańców danej jednostki terytorialnej jako szczególnego podmiotu bezpieczeństwa, — odpowiadająca poziomowi zagrożeń organizacja systemu sił i środków zapewnienia bezpieczeństwa, — dostosowany do zidentyfikowanych i monitorowanych zagrożeń niezbędny poziom finansowania systemu bezpieczeństwa, — kadry o profesjonalnym przygotowaniu i wysokim morale, opartym na przywództwie, — ujęcie funkcjonowania systemu bezpieczeństwa na tle jasno określonej strategii rozwoju i bezpieczeństwa państwa, — sprawne zarządzanie całością systemu bezpieczeństwa. Wydaje się, że mimo podejmowanych niewątpliwie w tym zakresie wysiłków, brak jest nadal znaczących osiągnięć pozwalających na potraktowanie bezpieczeństwa wewnętrznego jako specyficznego produktu dobrego państwa. W historii państwa polskiego istniały już udane osiągnięcia w tym zakresie, realizujące holistyczne podejście. Współcześnie taką potrzebę mogłaby wypełnić nowa organizacja terytorialna o nazwie kasztelania. Ze względu na fundamentalne znaczenie dla budowy trwałych podstaw konkurencyjności regionów i struktur lokalnych (gmin) system podejmowanych środków zabezpieczeń wymaga właściwej organizacji skupionej na efekcie synergii, przepływie informacji i skoncentrowanym użyciu środków przymusu. Takie podejście zachęca do budowy sieci organizacji kasztelanii. Jej zasadnicze atrybuty ujęto w poniższej tabeli. 5. 4. przepływ informacji i wiedzy budżetowanie zadań ułatwienie transferu informacji i wiedzy ze względu na możliwości, które stwarza sieć powiązań, możliwość katalogowania zagrożeń, jak również przypisywania im zunifikowanych sposobów przeciwdziałań i powielania doświadczeń; możliwość szerokiego wykorzystania nadzoru elektronicznego w systemie skomplikowanych różnorodnych działań, w tym błyskawicznego powiadamiania o pojawiających się zagrożeniach ułatwienie przypisania kosztów działań zorganizowanych ze względu na możliwość przeliczenia na jednego beneficjenta, a realizowanych w jednakowych warunkach synergia działań każda z kasztelanii wyposażona jest w ten sam zestaw prerogatyw, taką samą organizację, zestaw jasno określonych kompetencji, budżet i sposób zarządzania, co upodabnia je wzajemnie do siebie obszar kasztelanii obejmuje zbliżoną do jednakowej liczbę mieszkańców, czyniąc każdego z nich prawdziwym beneficjentem podziału zadań Charakterystyka możliwość osiągnięcia wielu korzyści wynikająca ze standaryzacji procedur, struktur i podobieństwa warunków działań; możliwość osiągnięcia wysokiego poziomu skuteczności, zwłaszcza ze względu na wizerunek organów państwa, dający wrażenie monolitu działań i efektów, traktowanych jako podstawowe znamiona silnego państwa samopodobieństwo 2. 3. jednorodność Atrybut 1. Lp. Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy… 11 Tab. 1. Niektóre atrybuty organizacji sieci kasztelanii Źródło: opracowanie własne. Wydaje się, że takie osadzenie sieci organizacji kasztelanii powinno znacząco wpłynąć na stan i postrzeganie systemu bezpieczeństwa wewnętrznego przez jego podstawowych beneficjentów. Zarys bliższych rozstrzygnięć ustrojowych przedstawiono w następnym punkcie. 12 Mirosław Kwieciński Kasztelania. Projekcja nowego typu organizacji terytorialnej bezpiecznego państwa Kasztelania powinna wypełnić szczególne miejsce w podziale zadań publicznych, co przedstawiono na rysunku 2. Rys. 2. Usytuowanie kasztelanii w projektowanej koncepcji struktury organów władzy Tworzenie Władza Ściganie Dochodzenie prawa wykonawcza przestępstw praw Organa państwa – szczebel centralny sejm RP Suweren senat RP Urząd ministerialny ministeria interesów zagranicznych wojny policji finansów (i skarbu) prokuratura generalna sąd najwyższy metropolia (województwo) organa samorządu sejmik – szczebel regionalny marszałek urząd marszałkowski kasztelania organa państwa kasztelan urząd kasztelański – szczebel regionalny Prokuratura sąd o k r ę g ow e Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy… podkasztelania organa państwa – sczebel lokalny prokuratura 13 Kasztelańskie sąd sądy grodzkie Gmina organa samorządu – szczebel lokalny rada gminy wójt/ burmistrz/ nadburmistrz urząd gminny Objaśnienia: organ wybierany w wyborach powszechnych organ częściowo wybierany w wyborach powszechnych oraz częściowo powoływany tryb powoływania władzy Źródło: opracowanie własne. Kasztelania jako jednostka organizacji terytorialnej państwa występowała w Polsce już w XII–XIII wieku, obejmując swoim zasięgiem gród – siedzibę kasztelana oraz okoliczny okręg. Kasztelan jako urzędnik mianowany przez panującego sprawował władzę administracyjną (m.in. ściągał daniny i świadczenia), sądową i wojskową nad powierzoną mu kasztelanią. Urząd kasztelana stracił na znaczeniu w XIV wieku po pojawieniu się urzędu starosty i wydaniu przywilejów nieszawskich. Z czasem kasztelan stał się tytularnym urzędnikiem ziemskim, doprowadzającym pospolite ruszenie do wojewody. Kasztelan zasiadał w senacie, stojąc w hierarchii niżej od wojewody z wyjątkiem kasztelana krakowskiego – najwyższego świeckiego dostojnika. Urząd kasztelana istniał jeszcze w Królestwie Polskim do 1831 roku [Encyklopedia 2001, s. 427]. 14 Mirosław Kwieciński Wobec niepowodzenia trójszczeblowego podziału administracyjnego kraju oraz perspektywy zniesienia powiatu, szczebel niższy organów państwa jako jednostkę mniejszą od województwa, ale zdecydowanie silniejszą w swoich kompetencjach od dotychczasowego powiatu, można śmiało nazwać, sięgając do polskiej terminologii, kasztelanią. Każda kasztelania obejmować miałaby terytorium działania zamieszkałe przez tą samą liczbę mieszkańców (940–950 tysięcy). Współczesna kasztelania dostosowana byłaby w swoich działaniach do wymogów dobrego państwa, a zatem państwa zdecentralizowanego w zarządzaniu, taniego w utrzymaniu i skutecznego w swoich ściśle określonych prerogatywach. Ich zarys przedstawiono w poniższej tabeli 2. Tab. 2. Zakres upodmiotowienia kasztelanii Lp. Odniesienie do elementu ustroju państwa Zakres odniesienia oraz organa wykonawcze Organizacja administracji publicznej jednostka podziału terytorialnego państwa powołana do wykonywania administracji publicznej oraz realizacji polityki rządu; zarządzana przez kasztelana powoływanego i odwoływanego przez Suwerena (Prezydenta RP, Regenta lub Króla) 2. Relacja do samorządu terytorialnego obszar sprawowania przez kasztelana nadzoru nad legalnością działania gmin na terenie kasztelani; kasztelan stanowi organ odwoławczy od decyzji zarządzających gminą i uchwał rad gmin 3. Senat RP 1-mandatowy okręg wyborczy 4. Dochodzenie praw obywatelskich 1. 5. Organa ścigania przestępców obszar rozpatrywania przez Sąd Okręgowy wszelkich spraw karnych (I instancja) o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności powyżej lat 15-tu; obszar rozpatrywania odwołań (II instancja) od postanowień wydanych przez Sądy Kasztelańskie obszar ścigania przez Prokuraturę Okręgową przestępczości zorganizowanej oraz przestępstw o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności powyżej lat 15-tu; obszar rozpatrywania odwołań (II instancja) od postanowień wydanych przez Prokuratury Kasztelańskie obszar działania zorganizowanych sił obrony terytorialnej – dowództwo i sztab brygady 6. Obrona narodowa 7. Bezpieczeństwo obszar działania zorganizowanych sił policyjnych – wewnętrzne komenda policji kasztelanii 8. Majątek państwa zarząd właścicielski wyodrębnionym majątkiem państwa przeznaczonym do prywatyzacji Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy… 9. Służby i inspekcje 10. Pobór podatków 11. 12. Nadzór nad finansami samorządu Utrzymanie dróg 15 obszar działania zorganizowanych służb i inspekcji kasztelanii – centra zarządzania kryzysowego obszar poboru podatków i świadczeń na rzecz państwa objęty zarządem kasztelana – departament finansów i skarbu kasztelan sprawuje nadzór nad legalnością działań i postanowień w zakresie finansów samorządowych gmin kasztelan sprawuje zarząd nad drogami krajowymi o numerach dwu- i trzycyfrowych oraz nad pozostałymi drogami kasztelańskimi (za wyjątkiem dróg gminnych) Źródło: opracowanie własne. W rozstrzygnięciach konstytutywnych kasztelani należy przyjąć zasadę, że sędziowie i prokuratorzy okręgowi będą pochodzić z terenu zamieszkania sąsiednich kasztelani. Siły obrony terytorialnej będą skadrowane, zdolne do pełnego rozwinięcia w terminie kilku godzin w przypadku wystąpienia istotnych zagrożeń. Członkowie sił obrony terytorialnej powoływani będą na okresowe ćwiczenia (np. na czas weekendu) bez potrzeby długookresowego odrywania od codziennych zajęć. Wszelkie okręgi (obwody) wyborcze na terenie państwa (w tym także kasztelani) winny być 1-mandatowymi. Zmiana ordynacji wyborczej na większościową z całymi jej konsekwencjami (z czego najważniejsza to realna możliwość odwołania złego polityka) winna wesprzeć w znaczący sposób jawność poczynań organów władzy. Stanowi także, zdaniem ekspertów, punkt wyjścia i pierwszy konieczny (lecz niewystarczający) element uruchamiający ciąg niezbędnych zmian w funkcjonowaniu życia publicznego w Polsce [por. Wojciechowski 2003, ss. 65–68]. Dalsze uszczegółowienie realizacji zadań publicznych w postaci utworzenia podkasztelanii jako wydzielonej części obszaru kasztelanii dla jurysdykcji sądu kasztelańskiego. Istotne novum to wyznaczenie obszaru podkasztelanii jako jednocześnie 1-mandatowego okręgu wyborczego do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej. Oznacza to, że liczba mandatów poselskich zmniejszy się zdecydowanie, aż do łącznej wielkości 123. Zarys rozstrzygnięć konstytutywnych dla podkasztelanii przedstawiono w tabeli 3. 16 Mirosław Kwieciński Tab. 3. Zakres upodmiotowienia podkasztelanii Odniesienie do elementu Lp. ustroju państwa Zakres odniesienia oraz organa wykonawcze 1. Sejm RP 1-mandatowy okręg wyborczy Dochodzenie praw obywatelskich obszar rozpatrywania przez Sąd Kasztelański wszelkich spraw karnych (I instancja) o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności od lat 5-ciu do lat 15-tu; obszar rozpatrywania odwołań (II instancja) od postanowień wydanych przez Sądy Grodzkie; obszar dla rejestracji spółek handlowych 2. 3. obszar ścigania przez Prokuraturę Kasztelańską wszelOrgana ścigania kich przestępstw o zagrożeniu wymiarem kary pozbawieprzestępców nia wolności do lat 15-tu 4. Obrona narodowa obszar działania zorganizowanych sił obrony terytorialnej – dowództwo i sztab batalionu 5. Pobór podatków obszar poboru podatków – Kasztelański Urząd Skarbowy 6. Utrzymanie dróg utrzymanie dróg kasztelańskich (za wyjątkiem dróg gminnych) – obwód drogowy Źródło: opracowanie własne. Konsekwentnie sędziowie i prokuratorzy kasztelańscy winni pochodzić z terenu zamieszkania w sąsiednich podkasztelaniach. Oparcie dobrego państwa na poszanowaniu prawa i możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem, najczęściej w przypadkach rozstrzygnięć praw własności, możliwe będzie w oparciu o działalność powszechnych sądów grodzkich. Stanowić one będą fundament systemu dochodzenia praw w państwie. Ich jurysdykcja wyznaczona jest w tej części obszaru podkasztelanii, która będąc osadzona najbliżej mieszkańców, stanowi fundament funkcjonowania całej organizacji kasztelanii (tabela 4). Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy… 17 Tab. 4. Zakres upodmiotowienia podkasztelanii na obszarze jurysdykcji Sądu Grodzkiego Odniesienie Lp. do elementu ustroju państwa Zakres odniesienia oraz organa wykonawcze 1. Sejmik Województwa 1-mandatowy okręg wyborczy 2. Dochodzenie praw obywatelskich obszar rozpatrywania przez Sąd Grodzki w I instancji wszelkich spraw cywilnych (w tym wydział ksiąg wieczystych) oraz karnych o zagrożeniu wymiarem kary pozbawienia wolności do lat 5-ciu 3. Obrona narodowa obszar działania zorganizowanych sił obrony terytorialnej – dowództwo i sztab kompanii 4. Bezpieczeństwo wewnętrzne obszar działania zorganizowanych sił policyjnych – komenda grodzka policji 5. Służby i inspekcje obszar działania zorganizowanych służb i inspekcji – stacje prewencji i ratownictwa Źródło: opracowanie własne. W tym przypadku konsekwentnie sędziowie sądów grodzkich pochodzić będą z terenu zamieszkania sąsiednich jurysdykcji sądów grodzkich. Obszar jurysdykcji Sądu Grodzkiego stanowi teren działania ważnego elementu realizacji zadań publicznych w postaci stacji prewencji i ratownictwa, świadczącej swoisty multiprodukt realizujący się szczególnie w sytuacjach nadzwyczajnych (kryzysowych). Ideowy schemat funkcjonowania całości organizacji kasztelanii przedstawiono na rysunku 3. Korzystając z proponowanego wzorca, można przedstawić podział terytorium kraju na organizacje kasztelanii jak w tabeli 5. Tab. 5. Kasztelanie Rzeczpospolitej Polskiej – projekt podziału terytorium Lp. Nazwa Stolica Lp. 1. Beskidzka Bielsko-Biała 22. 2. Białostocka Białystok 23. 3. 4. Bydgoska Częstochowska DąbrowskoJurajska Gdańska Gdyńska Bydgoszcz Częstochowa 5. 6. 7. Stolica 24. 25. Nazwa MazurskoPodlaska NadbużańskoRoztoczańska Opolska Piotrkowska Sosnowiec 26. Poznańska Poznań Gdańsk Gdynia 27. 28. Radomska Rybnicka Radom Rybnik Suwałki Chełm Opole Piotrków Tryb. 18 Mirosław Kwieciński 8. 9. 10 11. 12. Gliwicka Kaliska Karpacka Katowicka Kielecka Gliwice Kalisz Nowy Sącz Katowice Kielce 29. 30. 31. 32. 33. Rzeszów Tarnobrzeg Skierniewice Wałbrzych Szczecin 35. Rzeszowska Sandomierska Skierniewicka Sudecka Szczecińska Środkowopomorska Tarnowska 13. Konińska Konin 34. 14. Kraków 16. 17. Krakowska KujawskoMazowiecka Legnicka Leszczyńska Płock 36. Toruńska Toruń Legnica Leszno 37. 38. Olsztyn Warszawa Lubelska Lublin 39. 19. Lubuska Zielona góra 40. 20. Łódzka MazowieckoPodlaska Łódź 41. Warmińska Warszawska WarszawskoMokotowska WarszawskoPraska Wrocławska 18. 15. 21. Koszalin Tarnów Wrocław Siedlce Źródło: opracowanie własne. Organizacja kasztelanii stanowi zwarty system, zapewniający elastyczność i mobilność działania wyspecjalizowanych komórek. System zarządzania i odpowiedzialności są przejrzyste i nie tworzą kolizji kompetencji. System organizacji terytorialnej państwa oparty na kasztelanii, nawiązujący do jednakowej liczby mieszkańców, daje się w pełni wykorzystać do wyznaczania systemu obszarów statystycznych NUTS, służących dynamizowaniu rozwoju gospodarczego oraz jako wsparcie w ustalaniu rozmiarów pomocy finansowej w postaci funduszy strukturalnych Wspólnoty Europejskiej, której beneficjentami są organizacje samorządowe. Organizacji sieci kasztelanii można byłoby pomocniczo wykorzystać do ustalania wielkości pomocy strukturalnej. Ideę powyższego rozwiązania przedstawia tabela 6. Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa z perspektywy… 19 Rys. 3. Schemat funkcjonowania organizacji kasztelanii suweren dowództwo obrony narodowej kasztelan krajowe centrum zarządzania kryzysowego podkasztelan dyrektor generalny urzędu kasztelańskiego brygada obrony narodowej urząd kasztelański departamenty samorządowy infrastruktury sztab finansów i skarbu 1 2 3 centum zarządzania kryzysowego zespół monitorowania zagrożeń i profilaktyki zespół planowania i koordynacji batalion obrony narodowej dywizjon wsparcia (w tym 2–3 śmigłowce) inspekcje i służby centralna dyspozytornia 9–10 STACJI RATOWNICTWA ŚMIGŁOWIEC Źródło: opracowanie własne. 20 Mirosław Kwieciński Tab. 6. Zasady tworzenia systemu jednostek statystycznych NUTS w oparciu o organizację kasztelanii Rozwiązanie europejskie Polski odpowiednik Nazwa jednostki Liczba mieszkańców Nazwa jednostki Liczba mieszkańców Nuts 1 3–7 mln Województwo (3–4 kasztelanii) 2,82–3,8 mln Nuts 2 800–3 000 tys. Kasztelania (3 podkasztelanie) 940–950 tys. Nuts 3 150–800 tys. podkasztelania 270–360 tys. Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Molenda, Wawel wedle Spodka?, „Dziennik Polski” 2004, nr 43. W projektowanym systemie podziału terytorium kraju przewiduje się utworzenie wielu kasztelanii, których wielkość zbliżona będzie do kształtu województw sprzed 1 stycznia 1999 roku. Abstract The paper makes an attempt to implement some indications of theory’s output and the practice of organization and management to settlements concerning state’s internal security. Given article is concentrated on pointing territory’s organization of new-type state, which acts on regional level – castle district. Such organization would bear main burden of implementation of country’s duties in the field of internal security. The article shows far-reaching consequences of political system, which result from the foundation of the network of castle districts on Polish territory. These have ordered previous, non finished changes which were taken in conjunction with the reform of dismemberment system, enacted by Seym in 1998s. Bibliografia Encyklopedia podręczna, Kraków 2001. Molenda A., Wawel wedle Spodka? „Dziennik Polski” 2004, nr 43. Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2003. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 21–30 Mirosław Włodarczyk Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela Wprowadzenie Podstawowym elementem współczesnego świata pozostaje państwo narodowe, które chroni swoich obywateli i kształtuje ich byt. Zakres swobód i praw obywatelskich zależą od ustroju państwa, który wywiera decydujący wpływ na aktywność społeczną i zachowania obywateli. Przedmiotem naszego zainteresowania są prawa i obowiązki obywatela w państwie demokratycznym z pominięciem państwa autorytarnego. W państwie demokratycznym władze pochodzą z wyborów powszechnych i są jednocześnie decydentem strategicznym i politycznym. Podlegają one kontroli politycznej ze strony opozycji parlamentarnej i opinii publicznej, która szybko reaguje na dostępne informacje. Działania narodowego państwa demokratycznego skupiają się na zapewnieniu możliwości samostanowienia i zapewnieniu dobra nie tylko swych obywateli, lecz także na poszanowaniu praw obywateli innych państw. Realizacja zadań państwa narodowego jest możliwa jedynie poprzez zachowanie integralności i suwerenności narodu. W pojęciu ogólnym bezpieczeństwo jest traktowane jako stan pewności państwa lub grupy państw do przeciwdziałania sytuacji kryzysowej. Natomiast w naukach społecznych bezpieczeństwo określa się jako zdolność przetrwania, niezależność lub pewność rozwoju. Według M. Berkowitza „bezpieczeństwo narodowe może być najbardziej owocnie zdefiniowane jako zdolność narodu do ochrony jego wewnętrznych wartości przed zewnętrznymi zagrożeniami” [Jemioło, Dawidczyk 2008, s. 36]. Wśród innych należy wyróżnić definicję Nowaka, który określa bezpieczeństwo „jako stan i proces uzyskiwany w wyniku odpowiednio zorganizowanej ochrony i obrony przed zagrożeniami zewnętrznymi i wewnętrznymi, określane stosunkiem potencjału obronnego do skali zagrożeń” [Nowak 2008]. Współczesny wymiar bezpieczeństwa charakteryzuje się wysokim stopniem niepewności wynikającym z podziału świata na dwa bieguny – dobro- 22 Mirosław Włodarczyk bytu i nędzy – oraz dążności niektórych państw do wzrostu swojego znaczenia w skali globalnej. Światowe supermocarstwa – USA, Rosja, Chiny i Unia Europejska – posiadają ogromny potencjał militarny, skutecznie odstraszający przed wszczynaniem konfliktu zbrojnego i wzajemną destrukcją. Aktualnie konfrontacja militarna w większej skali, choć możliwa, występuje rzadziej ze względu na wysokie nakłady finansowe i małą opłacalność ekonomiczną. Warto przypomnieć fakt poniesienia olbrzymich kosztów przez USA w wyniku interwencji militarnej w Iraku (3 biliony dolarów amerykanskich do 2007 r. włącznie). Cele strategiczne i większe korzyści można osiągnąć innymi środkami bez rozpoczynania wojny. Zależy to jednak przede wszystkim od horyzontu czasowego osiągnięcia celu w określonej sytuacji geopolitycznej, a także od mentalności stron konfliktu. Poza oceną jako mało wymierne pozostają korzyści polityczne odnoszone przez światowe supermocarstwa w perspektywie długoterminowej. Obecnie najpoważniejszymi zagrożeniami bezpieczeństwa w skali regionalnej i globalnej są: — międzynarodowa przestępczość zorganizowana, — terroryzm międzynarodowy, — działania imperialne supermocarstw, — zbrojne konflikty lokalne, — zagrożenia teleinformatyczne, — globalne zagrożenia ekologiczne, — zagrożenia ze strony państw uruchamiających produkcję broni masowego rażenia i środków jej przenoszenia poza kontrolą międzynarodową. Trudno przecenić znaczenie poszczególnych zagrożeń, ale po strategicznym ataku terrorystycznym 11 września 2001 r. na USA na czoło wysuwa się globalna sieć terrorystyczna [Koziej 2008]. Centralnym pojęciem w strategii militarnej stała się kategoria asymetryczności (zagrożenia asymetryczne, strategie asymetryczne). Konflikt asymetryczny wybucha pomiędzy państwem i organizacją, która nie jest państwem, nie ma własnego terytorium i ludności. Jest zdolna do wieloletniej walki z państwem narodowym, może dyktować mu warunki, a jej zachowania zależą od aktualnej sytuacji. Globalna sieć terrorystyczna jest nieprzewidywalna i niszczy międzynarodowy ład demokratyczny. Bezpieczeństwo narodowe jest elementem bezpieczeństwa międzynarodowego, stanowiąc składnik bezpieczeństwa wszystkich państw-członków społeczności międzynarodowej. Zawierane są sojusze i pakty obronne jak np. Pakt Północnoatlantycki (NATO), w którym pełnoprawny członek sojuszu w przypadku naruszenia integralności jego terytorium ma prawo do pomocy ze strony innych państw członkowskich (artykuł 5 Traktatu Waszyngtońskiego). Pełna współpraca międzynarodowa może zapewnić bezpieczeństwo w szerszej skali poprzez zapobieganie narastającym zagrożeniom lub zmniej- Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela 23 szanie ich skutków. W szczególności dotyczy to nowych wyzwań pojawiających się przed ludzkością, których rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć zagrożeń bezpieczeństwa w skali globalnej. Efektem współpracy międzynarodowej jest coraz częściej uniknięcie zagrożenia militarnego ze strony innego państwa. Konflikty zbrojne wprawdzie występują, ale nie ulegają eskalacji ze względu na reakcję społeczności międzynarodowej. Dlatego zagrożenie zewnętrzne ze strony sił zbrojnych innego kraju stało się znacznie mniejsze, natomiast mocno rośnie niestabilność wewnętrzna w państwach etnicznie i religijnie niejednolitych o ustroju niedemokratycznym w wyniku pozaprawnej rywalizacji o władzę. Wybuch wojny domowej jest zjawiskiem o coraz większej częstotliwości i wymaga rozwagi społeczności międzynarodowej, gdyż destabilizacja jednego państwa staje się zagrożeniem dla państw sąsiednich i może stanowić zaczątek większego konfliktu. Stąd też istnieje potrzeba wczesnego poznania przyczyn i możliwości przeciwdziałania niestabilności wewnętrznej jako źródeł nowych wyzwań i zagrożeń dla stanu bezpieczeństwa w skali regionalnej i globalnej. W państwach demokratycznych występują mechanizmy formalno-prawne, które przeciwdziałają gwałtownym konfliktom wewnętrznym, ale jednocześnie pomniejszają skuteczność w walce z terroryzmem. Istniejący ład prawny i poszanowanie praw człowieka są nadużywane przez organizacje przestępcze ze szkodą dla bezpieczeństwa wewnętrznego obywateli państwa demokratycznego. Przykładem ograniczeń w walce z terroryzmem i trudności z poszanowaniem godności człowieka mogą być niedawne doświadczenia z terenu Wielkiej Brytanii i Hiszpanii. W tej sytuacji coraz większego znaczenia nabiera szeroka świadomość społeczna istniejących wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego. Prawa obywatela w państwie demokratycznym Prawa człowieka i obywatela w państwie demokratycznym są gwarantowane w ustawie zasadniczej. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawowe prawa są ujęte w rozdz. II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Art. 30 głosi, że „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.” W kolejnych artykułach znajdujemy: — art. 31 ust. 1 „Wolność człowieka podlega ochronie prawnej”. — art. 32 ust. 1 „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. — art. 32 ust. 2 „Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”. 24 Mirosław Włodarczyk W Konstytucji RP zawarte są dalsze prawa i wolności obywatelskie typowe dla państwa demokratycznego jak: czynne i bierne prawo wyborcze, ochrona własności i prawo dziedziczenia, wolność sumienia i religii, ochrona życia, nietykalność osobista, ochrona tajemnicy komunikowania się, wolność zrzeszania się, prawo dostępu do służby publicznej oraz inne. Obok Konstytucji źródłami prawa są ustawy, rozporządzenia oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. Należy podkreślić, że „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy” (art. 91 ust. 1 ). Ponadto źródłami powszechnie obowiązujacego u nas prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego wydawane na podstawie ustawy. Natomiast „Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty” (art. 93 ust. 1 Konstytucji RP ). Do największych zagrożeń praw obywatelskich i ładu prawnego w państwie demokratycznym należy korupcja. Zjawisko korupcji polega najczęściej na uzyskaniu pozytywnej decyzji władzy państwowej lub samorządowej w zamian za korzyści natury finansowej lub rzeczowej od beneficjenta lub jego przychylność w niezbyt odległej przyszłości. Zasada równości wobec prawa wszystkich obywateli jest zwykle naruszana w państwach, w których władze nie podlegają skutecznej kontroli lub przykładają nadmierne znaczenie dla regulacji prawnej wielu dziedzin życia oraz wykazują słabą znajomość i niechęć do innych mechanizmów. Zjawisko korupcji jest poważnym problemem w wielu krajach świata. W raporcie Amnesty International z 2005 r. przedstawiono wyniki badań zjawiska korupcji w 158 krajach [Hałat 2008]. Jedynie 10 krajów było wolnych od korupcji, a wśród nich znalazły się kraje skandynawskie, Australia, Austria, Singapur, Szwajcaria i Nowa Zelandia. Polska znalazła się na 70 pozycji razem z takimi krajami jak: Arabia Saudyjska, Burkina Faso, Chorwacja, Egipt i Lesoto. Należy podkreślić, że nasz kraj w analogicznych badaniach na początku lat dziewięćdziesiątych zajmował 22 miejsce. Jedną z barier na drodze rozwoju korupcji w państwie demokratycznym jest prawo do informacji. Art. 31 ust. 1 Konstytucji RP głosi: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela 25 Ograniczenie tego prawa reguluje Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powszechny dostęp do informacji publicznej został zrealizowany poprzez „Biuletyn Informacji Publicznej” w postaci elektronicznej zawierający publikacje w/w podmiotów. W poszukiwaniu określonych informacji należy uwzględnić Ustawę z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95) oraz implikacje z tego wynikające [Włodarczyk 2007]. W celu uczynienia życia gospodarczego w Polsce bardziej przejrzystym [Forlicz 2008] została przyjęta Ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych, która „określa zasady i tryb udostępniania przez przedsiębiorców informacji gospodarczych dotyczących wiarygodności płatniczej innych przedsiębiorców i konsumentów…”. Przyjęte regulacje prawne wpływają na bezpieczeństwo obrotu gospodarczego oraz wpływają korzystnie na podejmowanie decyzji inwestycyjnych. Obowiązki obywatela państwa demokratycznego w zakresie bezpieczeństwa Na początku XXI wieku coraz silniej występuje zjawisko konkurencji międzynarodowej związane z rozwojem informacji i integracji gospodarczej. Wykorzystanie posiadanych zasobów materialnych i potencjału intelektualnego obywateli decyduje o pozycji państwa na arenie międzynarodowej. W sytuacji względnego bezpieczeństwa zewnętrznego państwo może realizować strategię swobodnego rozwoju i postępu w interesie własnych obywateli bez naruszania interesów wspólnoty międzynarodowej. Obywatel państwa demokratycznego ma nie tylko prawa i wolności obywatelskie, lecz także obowiązki. Do podstawowych obowiązków obywatela należą przestrzeganie prawa i troska o dobro wspólne, a w tym powszechny obowiązek obrony i odbycie służby wojskowej. W Polsce obowiązek ten jest realizowany zgodnie z ustawą poprzez odbycie przeszkolenia w ramach zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 9 miesięcy. W przypadku obywateli odmawiających odbycia służby wojskowej ze względów religijnych lub wyznawanych zasad moralnych istnieje obowiązek służby zastępczej w wymiarze 18 miesięcy. W niektórych krajach obowiązek zasadniczej służby wojskowej został zlikwidowany i powołano armię zawodową. W najbliższym czasie także w Polsce obowiązek służby wojskowej zostanie zniesiony ze względu na zmianę polityki obronnej państwa. Przewiduje się likwidację powszechnego poboru do służby wojskowej i utworzenie armii zawodowej, która lepiej odpowiada wymaganiom współczesnego pola walki. Zakłada się, że w ciągu dwóch lat nastąpi wzrost liczby żołnierzy zawodowych do 120 tys. i wsparcia w postaci narodowych sił rezerwy w liczbie 30 tys. Jest to poważne przedsięwzięcie, 26 Mirosław Włodarczyk gdyż obecnie mamy 78 tys. żołnierzy zawodowych. Oznacza to konieczność znalezienia 42 tys. ochotników z cenzusem co najmniej gimnazjalnym, co może być trudne pomimo tradycji oręża polskiego i wysokiego prestiżu, jakim niezmiennie cieszy się armia w naszym społeczeństwie. W podjęciu decyzji o wyborze kariery żołnierza zawodowego może być pomocna promocja armii i prezentacja warunków zatrudnienia, czyli stabilność służby, wynagrodzenie, podnoszenie kwalifikacji zawodowych, korzystne zabezpieczenie emerytalne itp. Niezbędnym warunkiem realizacji tych zamierzeń jest także wzrost nakładów finansowych z budżetu państwa, aby pokryć koszty zatrudnienia, utrzymania, szkolenia, infrastruktury itp. Warto zauważyć, że budżet na modernizację armii nie został podzielony według rodzajów sił zbrojnych, a wynikająca z tego elastyczność powinna przyczynić się do lepszego wykorzystania środków. W ciągu najbliższej dekady Polska powinna mieć armię na miarę XXI wieku i swojego położenia geograficznego. W tym kontekście truizmem będzie stwierdzenie, że Polska jest państwem brzegowym Paktu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej. Członkostwo w obu tych organizacjach i aktywny udział w misjach pokojowych nie mogą pomniejszać znaczenia roli własnych sił zbrojnych w obronie integralności i suwerenności naszego państwa zanim nastąpi wsparcie sojuszników. Kontynuowanie modernizacji wyposażenia powinno przebiegać z wykorzystaniem potencjału krajowego przemysłu obronnego. Posiadana wiedza oparta na podstawach naukowych i nakłady finansowe pozwolą na realizację niezbędnych procesów innowacyjnych w zakresie wyposażenia. Zaniedbanie rozwoju branży w ostatnich latach ze względów politycznych wymaga nowego spojrzenia pod kątem wyposażenia własnych sił zbrojnych i możliwości eksportu nowoczesnego uzbrojenia. W swoich działaniach państwo nie może zapominać o obowiązku ochrony własnej społeczności w każdej sytuacji wystąpienia zdarzeń niekorzystnych, gdyż bezpieczeństwo należy do dobra publicznego. W tym kontekście należy także docenić bezpieczeństwo energetyczne państwa, ale problemy z tym związane przekraczają zakres artykułu. W warunkach pokoju zagrożenie może polegać na wystąpieniu awarii technicznej lub katastrofy naturalnej. Postrzeganie zagrożenia przez lokalną społeczność bywa niewystarczjące, między innymi z powodu braku informacji o rozmiarach zagrożenia. Wówczas zasady demokratycznego państwa prawa będą ulegać daleko idącym zmianom w celu opanowania sytuacji. Zmiany te w naszym państwie zgodnie z Konstytucją RP mogą wynikać ze stanu nadzwyczajnego, jakim są: — stan wojenny, — stan wyjątkowy, — stan klęski żywiołowej. Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela 27 W takich przypadkach konieczne jest wsparcie profesjonalne władzy państwowej i samorządowej w postaci zespołów zarządzania kryzysowego. Ustawa z 2002 r. o stanie klęski żywiołowej przewiduje wprowadzenie ograniczeń wolności i praw człowieka w następującym zakresie: — zawieszenie działalności określonych przedsiębiorstw, — zakaz lub nakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, — częściowa lub całkowita reglamentacja zaopatrzenia, — nakaz oddelegowania pracowników do dyspozycji kierujących akcją ratowniczą, — przymusowe badania lekarskie, leczenie, szczepienie i zastosowanie innych środków profilaktycznych niezbędnych do zwalczania chorób zakaźnych, popromiennych oraz skutków skażeń chemicznych, — obowiązkowa kwarantanna, — przymus stosowania środków ochrony roślin lub innych, niezbędnych do zwalczania organizmów szkodliwych dla ludzi, zwierząt lub roślin, — obowiązek stosowania środków ochrony środowiska, — przymusowe zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, — opróżnianie mieszkań lub innych pomieszczeń, w razie potrzeby pod przymusem, — przymusowe rozbiórki i wyburzenia obiektów budowlanych, — nakaz ewakuacji, — nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach, — zakaz organizowania lub przeprowadzania imprez masowych, — nakaz lub zakaz określonego sposobu przemieszczania się, — wykorzystanie nieruchomości i rzeczy ruchomych bez zgody właściciela lub innej osoby uprawnionej, — zakaz prowadzenia strajku, — odstąpienie od określonych zasad bhp, — załogi firmy, której nakazano określoną działalność gospodarczą mogą się spodziewać zmiany systemu, wymiaru lub rozkładu czasu pracy w niedziele, święta i dni wolne, a także do wykonywania zajęć innego rodzaju niż wynika z umowy o pracę. Nie dotyczy to młodocianych, niepełnosprawnych, kobiet w ciąży i karmiących. Zgodnie z Ustawą wykaz tych ograniczeń jest katalogiem zamkniętym. Jednocześnie Ustawa wprowadza obowiązek świadczeń osobistych, do których należą: — udzielanie pierwszej pomocy, — czynny udział w akcji ratowniczej, — wykonanie określonych prac, — umożliwienie używania nieruchomości lub rzeczy osobistych, — udostępnienie pomieszczeń osobom ewakuowanym, — użytkowanie nieruchomości w określony sposób, 28 Mirosław Włodarczyk — — — — — przyjęcie na przechowanie i pilnowanie mienia osób ewakuowanych, ochrony cudzych zwierząt, dostarczenia im paszy i schronienia, zabezpieczenie zagrożonych roślin lub nasion, pełnienie wart, szczególna ochrona własnych źródeł wody pitnej, udostępnienie ich ewakuowanym i poszkodowanym, — ochrona zagrożonych dóbr kultury. Ze względu na szerokie ograniczenia wolności i praw człowieka wprowadzenie stanu klęski żywiołowej następuje po wyczerpaniu innych możliwości opanowania zagrożenia. W każdej katastrofie mamy do uwzględnienia aspekty prawne, polityczne, symboliczne i ekonomiczne. „Jedna z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa dotyczy równości prawa wszystkich obywateli do ochrony przed skutkami katastrofy bez względu na status społeczny, wyznanie, rasę, poglądy polityczne itp. Dotyczy to nie tylko równości prawa do szybkiej interwencji w czasie bezpośredniego zagrożenia, lecz także między innymi równości prawa dostępu do wszystkich instrumentów finansowych przeznaczonych na likwidację skutków katastrofy” [Wolanin 2005]. W naszym państwie częstotliwość występowania zagrożeń klęską żywiołową wydaje się rosnąć na skutek zmian klimatycznch. Skoro są one nieuchronne, należy więcej uwagi, a przede wszystkim środków finansowych, poświęcić zarządzaniu kryzysowemu i przygotowaniu służb ratowniczych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo [Trippner, Tylman 2008]. W aktualnej sytuacji jest to zadanie pierwszoplanowe, podobnie jak zwiększenie bezpieczeństwa wewnętrznego. Bezpieczeństwo wewnętrzne w państwach demokratycznych Naturalną potrzebą społeczeństw jest wolność od strachu i poczucie bezpieczeństwa. Należy ono do potrzeb pierwotnych, których zaspokojenie umożliwia dążenie do wyższych potrzeb. Aktualna sytuacja geopolityczna stwarza poczucie względnego bezpieczeństwa zewnętrznego mimo konfliktów zbrojnych w niektórych regionach świata. Natomiast uczucie lęku ciągle towarzyszy obywatelom z powodu niedostatku bezpieczeństwa wewnętrznego. „Coraz większa złożoność procesów społecznych wynikająca z rozwoju technik komunikacyjnych oraz rosnącej skali interakcji pomiędzy ludźmi w ostatnich dekadach przyczynia się do wzrostu niepewności i ryzyka” [Sułkowski 2008]. Wolność od strachu jest odczuwana subiektywnie i zmienia się w poszczególnych państwach w zależności od różnych czynników natury politycznej, ekonomicznej i społecznej. Do najważniejszych elementów należą gigantyczne zmiany ekonomiczne i społeczne, które przyczyniły się do pogłębienia rozwarstwienia społecznego. Jednocześnie w krajach Bezpieczeństwo narodowe a prawa i obowiązki obywatela 29 o długich tradycjach demokratycznych pojawiły się poważne wyzwania i nowe zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego obywateli. Ich przykładami są gwałtowne zamieszki i akty terroru na tle etnicznym lub religijnym. W państwach zachodnich dużym problemem stali się konwertyci, osoby pochodzenia miejscowego, nawrócone na islam, które nadmierną gorliwością starają się udowodnić swoje poświęcenie dla nowej wiary i biorą udział w działalności terrorystycznej przeciwko współobywatelom. Postawa tych ludzi stanowi duże zagrożenie, gdyż jest zjawiskiem wcześniej nieznanym. W naszym kraju występuje przestępczość na tle ekonomicznym, głównie związana z bezrobociem. Towarzyszy temu osłabienie więzi społecznych, zwłaszcza w dużych skupiskach. Nasilenie tych zjawisk w ostatnich latach wymaga nowego spojrzenia na dotychczasowe metody zapewnienia ładu społecznego i bezpieczeństwa oraz zwiększenia efektywności działań w tym zakresie. Zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego należy do podstawowych obowiązków państwa. Główne zadania w zakresie ochrony i bezpieczeństwa osób oraz porządku publicznego realizuje Policja. Z badań wykonanych w 2005 przez TNS OBOP wynikało, że zaufanie do Policji deklaruje 68% Polaków [Juszczyk 2007]. Konieczne jest zdobycie większego uznania, gdyż niezależnie od współpracy z władzami samorządowymi i strażą samorządową Policja powinna starać się o podjęcie współdziałania ze społecznością lokalną, a do tego niezbędne jest zaufanie. Umożliwia ono lepsze poznanie przyczyn i zapobieganie zagrożeniom, zamiast samej likwidacji skutków. Działania prewencyjne Policji są bardziej skuteczne w środowisku rozpoznanym przez tę formację z udziałem obywateli. Dotychczasowe próby współpracy w różnych ośrodkach, szczególnie mniejszych, rokują nadzieję, że w świadomości społecznej powoli ukształtuje się pogląd o korzystnym wyniku tego współdziałania na bezpieczeństwo i jakość życia obywateli. Realizacja koncepcji „Bezpieczna Przestrzeń” nie jest możliwa bez współpracy z lokalną społecznością [Cielecki 2007]. Z ubolewaniem należy zauważyć, że planowane regulacje ustawowe pomocy obywatelskiej dla Policji zostały przyjęte pejoratywnie przez część mass-mediów jako „lifting ORMO”. Tymczasem w państwach demokratycznych w interesie państwa i jego obywateli leży przekazanie określonych informacji organom powołanym do ścigania przestępstw. Należy zauważyć, że w Polsce obywatel zaniedbujący ten obowiązek podlega karze (art. 233 Kodeksu karnego). Poczucie bezpieczeństwa i zaufanie do władzy rozwijają się powoli, gdyż ciągle pokutuje w świadomości społeczeństwa alienacja władzy w okresie PRL. Po upływie kilkunastu lat od rozpoczęcia procesu transformacji należy wzmóc wysiłki w dążeniu do „szczupłego państwa” i społeczeństwa obywatelskiego. Można oczekiwać, że potrzeba bezpieczeństwa będzie trwałym łącznikiem w pogłębionej współpracy władzy i obywateli. Obywatel to nie tylko wyborca, lecz także interesariusz biorący udział w kreowaniu nowego stylu zarządzania państwem. 30 Mirosław Włodarczyk Abstract Various threats for global and local security have been presented. Among them the local conflicts and civil wars seemed to be the initial sources of broader instability. Civil rights and duties in democratic state in the context of national security have been presented on the basis of Polish Constitution. To fight against threats such as natural calamity and technical catastrophe the citizen rights are suspended. Apart from political and economic transformation in Poland the change in social behaviour should occur. In consequence the social confidence to the Government and cooperation with the local authorities will increase the level of security. Bibliografia Cielecki T., Koordynacja systemu zapobiegania przestępczości przez samorządy lokalne [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007. Forlicz S., Informacja w biznesie, Warszawa 2008. Jemioło T., Dawidczyk A., Wprowadzenie do metodologii badań bezpieczeństwa, Warszawa 2008. www. halat.pl (20.07.2008). Juszczyk P.J., Tworzenie zdecentralizowanych jednostek policyjnych na poziomie samorządu gminnego. Rozważania z zakresu community policing [w:] A. Szymaniak (red.), Samorząd a policja. Kształtowanie bezpieczeństwa lokalnego, Poznań 2007. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 97.78.483, sprost. Dz. U. 01.28.319, zm. Dz. U. 06.200.1471). Koziej S., Globalna sieć terrorystyczna jest już mocarstwem, Wirtualna Polska (09.09.2008). Nowak E., Współczesne postrzeganie bezpieczeństwa narodowego [w:] M. Włodarczyk (red.), Bezpieczeństwo Narodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Sułkowski Ł., Niepewność i ryzyko w naukach o zarządzaniu [w:] M. Włodarczyk (red.), Bezpieczeństwo Narodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Trippner M., Tylman S., Aspekty planowania w warunkach zarządzania kryzysowego [w:] M. Włodarczyk (red.), Bezpieczeństwo Naorodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Włodarczyk M., Ochrona kapitału intelektualnego w przedsiębiorstwie [w:] M. Włodarczyk (red.) Bezpieczństwo Narodowe i Zarządzanie Służbami Ochrony, Łódź 2008. Wolanin J., Zarys Teorii Bezpieczeństwa Obywateli. Ochrona Ludności na Czas Pokoju, Warszawa 2005. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 31–39 Włodzimierz Fehler Akademia Podlaska Szkoła Wyższa im. B. Jańskiego Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa Bezpieczeństwo to jedna z najważniejszych potrzeb, której zaspokojenie określa warunki funkcjonowania i rozwoju ludzkiej cywilizacji. W związku z tym kwestia ta od dawna stanowi przedmiot dociekań badawczych, a także obszar, w obrębie którego nieustannie poszukuje się rozwiązań prowadzących do optymalizacji (w danych warunkach) poziomu bezpieczeństwa dla całego szeregu podmiotów (społeczności międzynarodowej, grup państw, pojedynczych państw, grup społecznych i jednostek). Waga problemu oraz intensywne działania analityczno-poznawcze interdyscyplinarnych grup badaczy sprawiły, że w początkach XXI w. mamy dostęp do znacznego zasobu teoretycznych opisów charakteryzujących wielce złożoną materię bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak, że w obszarze teorii bezpieczeństwa wszystkie problemy podejmowane są w sposób równie intensywny i konsekwentny. Jednym z zagadnień, które nie doczekało się jak dotąd kompleksowych analiz i opracowań teoretycznych jest kwestia bezpieczeństwa wewnętrznego. Sytuację komplikuje fakt, iż samo pojęcie bezpieczeństwo wewnętrzne państwa jest powszechnie używane (zarówno w języku potocznym, jak i w terminologii naukowej, urzędniczej i politycznej) lecz nader rzadko definiowane i adekwatnie opisywane. Autorzy zajmujący się teoretycznymi aspektami bezpieczeństwa bardzo często próbują także dezawuować zasadność zajmowania się problemem bezpieczeństwa wewnętrznego stwierdzając, że nie sposób Dla przykładu: art. 135 Konstytucji mówiący o Radzie Bezpieczeństwa Narodowego jako organie doradczym Prezydenta w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz art. 146 ust. 4 pkt 7 mówiący o tym, że Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny. Również strategia bezpieczeństwa narodowego RP z 2007 r. zawiera podrozdział zatytułowany ,,Bezpieczeństwo wewnętrzne”. W bieżącym roku akademickim (2008/2009) na wielu uczelniach z Uniwersytetem Warszawskim włącznie rozpoczynają studia setki studentów na kierunku ,,Bezpieczeństwo wewnętrzne”. W literaturze przedmiotu można odnaleźć przyczynkowe artykuły i opracowania, które w sposób fragmentaryczny próbują podejmować problem. Jednak ich autorzy nie dokonują określenia istoty pojęcia i ograniczają się do powierzchownych opisów. Zob. np. [Caban 1994; Pikulski 1996]. 32 Włodzimierz Fehler jest wyodrębnić tą kategorię i nadać jej samodzielny charakter. Chaos i zamieszanie w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszej analizy terminu dodatkowo pogłębia fakt, że wpisując go do różnorodnych dokumentów politycznych i społecznych próbuje się ukazywać jego istotę przez pryzmat stanu ochrony obywateli przed aktami przemocy ze strony przestępców, skalę zagrożeń porządku w miejscach publicznych, wskaźniki przestępstw, tendencje rozwojowe patologii społecznych itp. Nie negując i nie odrzucając tych składników, które są realnymi elementami wpływającymi na stan bezpieczeństwa państwa (w tym także bezpieczeństwa wewnętrznego) należy podjąć próbę wprowadzenia ładu terminologicznego, który nie tylko pozwoli sprecyzować ogólny zakres pojęcia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, ale wskaże także jego główne elementy składowe i korelacje ze znanymi już i dobrze opisanymi w literaturze przedmiotu kategoriami bezpieczeństwa. Jak już zostało wspomniane na wstępie, bezpieczeństwo to egzystencjalna potrzeba podmiotowa o złożonym wieloaspektowym charakterze. Ogólnie można powiedzieć, że bezpieczeństwo to stan spokoju, pewności związany nie tylko z zachowaniem korzystnego dla danego podmiotu status quo, ale także z pozytywną wizją jego przyszłego rozwoju. W ujęciu Ryszarda Zięby ,,W najogólniejszym znaczeniu bezpieczeństwo można określić jako pewność istnienia i przetrwania, posiadania oraz funkcjonowania i rozwoju podmiotu. Pewność jest wynikiem nie tylko braku zagrożeń (ich niewystępowania lub wyeliminowania), ale także powstaje wskutek kreatywnej działalności danego podmiotu i jest zmienna w czasie czyli ma naturę procesu społecznego” [Zięba 2008, s. 16]. Do najczęściej prezentowanych w literaturze przedmiotu typologii bezpieczeństwa należą te, które wyodrębnia się w oparciu o kryterium: podmiotowe, przedmiotowe, czasu i źródła zagrożeń. Przy zastosowaniu kryterium podmiotowego możemy wyróżnić: — bezpieczeństwo międzynarodowe, — bezpieczeństwo państwa, — bezpieczeństwo jednostki (personalne). Stosując kryterium przedmiotowe wyodrębnia się m.in.: — bezpieczeństwo polityczne, — bezpieczeństwo militarne, — bezpieczeństwo ekonomiczne, — bezpieczeństwo ekologiczne, — bezpieczeństwo socjalne, — bezpieczeństwo informacyjne, bezpieczeństwo kulturowe. Różni autorzy przedstawiają różny kształt listy rodzajów bezpieczeństwa wyróżnianych przy pomocy kryterium przedmiotowego. R. Zięba [2008 s. 19]oprócz wymienionych w tym artykule wyszczególnia bezpieczeństwo humanitarne i ideologiczne. Z kolei J. Czaputowicz [2003, ss. 22–23] wymienia bezpieczeństwo militarne, bezpieczeństwo polityczne, bezpieczeństwo ekonomiczne, bezpieczeństwo ekologiczne i bezpieczeństwo społeczno-kulturowe. Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa 33 W oparciu o kryterium przestrzenne rozpatruje się bezpieczeństwo w kategorii lokalnej, subregionalnej, regionalnej i globalnej [Zięba 2008, s. 18]. Kryterium czasu pozwala analizować bezpieczeństwo jako stan i proces, a kryterium lokalizacji źródeł zagrożeń jest często kluczem do wyróżniania bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Punkt docelowy prowadzonych rozważań czyli określenie istoty terminu bezpieczeństwo wewnętrzne państwa i umiejscowienie go w siatce pojęciowej teorii bezpieczeństwa wskazuje na konieczność przyjęcia jako punktu wyjściowego do dalszych rozważań typologii wyodrębnionej w oparciu o kryterium podmiotowe. Wiąże się to przede wszystkim z rolą państwa, które tak w wymiarze zewnętrznym (międzynarodowym), jak i wewnętrznym (ogólnospołecznym, jednostkowym) pełni rolę głównego kreatora i regulatora poziomu bezpieczeństwa. Spoglądając na różnorodne definicje bezpieczeństwa międzynarodowego, możemy stwierdzić, że termin ten jest stosowany zarówno do opisu bezpieczeństwa określonych zbiorowości państw, jak i do charakterystyki zewnętrznych aspektów bezpieczeństwa pojedynczych państw [Zięba 2008, s. 17]. Definicyjnie można za R. Ziębą przyjąć, że ,,o jego istocie stanowi zespół warunków, norm i mechanizmów międzynarodowych oraz oddziaływań, które zapewniają każdemu państwu danego systemu międzynarodowego czy regionu mniejszą lub większą pewność niezagrożonego istnienia, przetrwania i swobód rozwojowych – bezpieczeństwo międzynarodowe obejmuje nie tylko lub nie przede wszystkim wartości egzystencjalne pojedynczych państw, ale również wartości wspólne dla danego systemu takie jak: stabilność, pokój, równowaga, współpraca itp” [Zięba 2008, s. 20]. Jeżeli chodzi o bezpieczeństwo państwa (lub jak chcą niektórzy bezpieczeństwo narodowe), to można powiedzieć w sposób nader lapidarny, że jest to zdolność państwa do ochrony jego wewnętrznych wartości przed zewnętrznymi i wewnętrznymi zagrożeniami. Jak bowiem trafnie zauważa Kazimierz Łastawski ,,potrzeby bezpiecznego rozwoju państwa i narodu wynikają zarówno z ich wewnętrznej struktury, jak i funkcjonowania otoczenia zewnętrznego” [Łastawski 2005, R. Vukadinović [1980, ss. 261–262] twierdzi, że ,,bezpieczeństwo międzynarodowe miałoby oznaczać, że wszyscy członkowie wspólnoty międzynarodowej jako całości czują się bezpieczni oraz że w międzynarodowym systemie politycznym istnieją takie stosunki, bądź takie mechanizmy, które umożliwiają zagwarantowanie i praktyczne zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim państwom”. A.D. Rotfeld [1990 s. 17] za autorami studium o koncepcjach bezpieczeństwa sporządzonym dla ONZ stwierdza, że bezpieczeństwo międzynarodowe ,,stanowi zatem wynik i sumę bezpieczeństwa każdego i wszystkich państw-członków wspólnoty międzynarodowej”, Cz. Mojsiewicz [(red.) 1997, s. 45] bezpieczeństwo międzynarodowe ,,to układ stosunków międzynarodowych zapewniający wspólne bezpieczeństwo państw tworzących system międzynarodowy”. Termin bezpieczeństwo państwa bywa zastępowany terminem bezpieczeństwo narodowe, ale pamiętać należy, że to państwa są podstawową formą organizacji i życia politycznego narodów, a według ,,realistów” także jedynymi liczącymi się i racjonalnie działającymi uczestnikami stosunków międzynarodowych. 34 Włodzimierz Fehler s. 14]. Ten sam autor zwraca uwagę, że bezpieczeństwo państwa to pojęcie, które zawiera w sobie treści zbieżne z zasadniczymi wartościami racji stanu [Łastawski 2005, s. 14]. Jest to rozumowanie jak najbardziej słuszne zważywszy, że w ,,interesie narodowym (racji stanu) leży zachowanie i umacnianie bezpieczeństwa państwa, a z kolei bezpieczeństwo umożliwia swobodę realizacji interesów narodowych” [Łastawski 2005, s. 15]. Badacze zajmujący się problemem bezpieczeństwa państwa utworzyli i upowszechnili listę podstawowych wartości, których zachowanie tworzy osnowę tego bezpieczeństwa. W jej obrębie mieści się: — przetrwanie (państwa, narodu, zachowania egzystencji biologicznej, — integralność terytorialna, — niezależność polityczna, — jakość życia [Zob. Kukułka 1982, s. 34; Rotfeld 1990, s. 18; Zięba 1999, ss. 41–42]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że żywotne interesy bezpieczeństwa państwowego stawiane są zazwyczaj ponad interesami bezpieczeństwa międzynarodowego, bowiem jak zauważa Jerzy Stańczyk ,,pierwszoplanowym celem państw i narodów jest zapewnienie bezpieczeństwa przede wszystkim sobie” [Stańczyk 1996, s. 23]. Wiąże się to m.in. z odpowiedzialnością rządów wobec własnych społeczeństw. Jednocześnie należy tak jak to czyni np. Ryszard Stemplowski podkreślić, że ,,bezpieczeństwo państwa ma charakter całościowy, obejmując całokształt stosunków nie tylko międzynarodowych, lecz i wewnętrznych” [Stemplowski 2003, s. 257]. Bezpieczeństwo analizowane przy użyciu kryterium podmiotowego ma także wymiar jednostkowy. Dla potrzeb prowadzonej analizy można przyjąć, że bezpieczeństwo jednostki (personalne) to stan wolny od zagrożeń dla istotnych dla każdego człowieka wartości, takich jak życie, zdrowie, wolność, nietykalność osoby i mienia, swoboda przekonań i głoszenia poglądów prawo do pracy itd. Rekapitulując ten fragment rozważań, można uznać, że bezpieczeństwo jednostek tworzy bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo państw składa się zaś na bezpieczeństwo międzynarodowe. Jest zatem tak jak w modelu zaprezentowanym przez J. Stańczyka (zob. rys. 1). Pokazuje on, że omawiane wcześniej kategorie bezpieczeństwa są odrębne i w pewnym stopniu autonomiczne, jednocześnie zaś w znacznym stopniu warunkują się wzajemnie, a w części zawierają się w sobie. Wracając do głównego nurtu rozważań, należy jeszcze raz podkreślić, że centralnym podmiotem w rozważaniach na temat bezpieczeństwa jest państwo i to na poziomie państwowym odbywają się najważniejsze procesy dotyczące tegoż bezpieczeństwa. Jednocześnie zaznaczyć trzeba także i to, Należy odnotować, że niekiedy państwa dla realizacji ważnych celów podejmują działania ryzykowne dla swego bezpieczeństwa (np. próba przywrócenia kontroli nad buntującą się Osetią podjęta przez Gruzję w sierpniu 2008 r.). Bardzo ciekawe uwagi dotyczące bezpieczeństwa jednostki odnaleźć można w publikacji K.P. Marczuk [2007, ss. 75–96]. Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa 35 że w teorii bezpieczeństwa dość wyraźnie eksponowane są poglądy, zgodnie z którymi współczesne procesy globalizacji w połączeniu z transnacjonalizacją zagrożeń prowadzą do zacierania się podziału na bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne [Marczuk 2007, ss. 115–117]. Nie negując faktu, że transnarodowy charakter i internacjonalizacja wielu zagrożeń zrodziły konieczność uzewnętrzniania działań na rzecz utrzymania bezpieczeństwa wewnętrznego należy zdecydowanie zaznaczyć, że nadal zasadne jest dostrzeganie, klasyfikowanie i analizowanie dwóch wzajemnie warunkujących się stron bezpieczeństwa państwa (zob. rys. 2). Rys. 1. Poziome relacje między wymiarami bezpieczeństwa międzynarodowe jednostkowe narodowe Źródło: J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996 s. 96 Rys. 2. Istota bezpieczeństwa państwa bezpieczeństwo państwa Bezpieczeństwo międzynarodowe (czynniki zewnętrzne) Bezpieczeństwo wewnętrzne (czynniki wewnętrzne) Źródło: opracowanie własne. Wśród argumentów przemawiających za stosowaniem jako wyodrębnionej kategorii pojęciowej terminu bezpieczeństwo wewnętrzne państwa należy umieścić następujący zbiór przesłanek: — to państwa narodowe jako główne podmioty stosunków międzynarodowych posiadają atrybut suwerenności zewnętrznej oraz wewnętrznej 36 Włodzimierz Fehler i w oparciu o niego realizują swoje interesy z zakresu bezpieczeństwa w ramach prowadzonej polityki zagranicznej i wewnętrznej; — ponieważ drugą obok zewnętrznej naczelną funkcją państwa jest funkcja wewnętrzna należy założyć istnienie interesów państwowych, które tworzą sferę bezpieczeństwa wewnętrznego; — w państwach prowadzących suwerenną politykę istnieją i funkcjonują wyspecjalizowane instytucje i organy państwowe odpowiedzialne za prowadzenie w sposób wyodrębniony polityki zagranicznej i polityki wewnętrznej; — każde państwo w ramach realizowanej polityki bezpieczeństwa wydziela jako jej część politykę bezpieczeństwa wewnętrznego w obrębie, której ustala specyficzny właściwy tylko dla siebie zestaw celów, który chce osiągnąć oraz listę wartości podlegających szczególnej ochronie wraz z metodami umożliwiającymi realizację tego segmentu polityki bezpieczeństwa; — w narodowych systemach bezpieczeństwa działają wyraźnie wyodrębnione subsystemy, których podstawowym celem jest skuteczna ochrona i przeciwdziałanie zagrożeniom dla stabilności wewnętrznej państwa; — państwa uczestniczące w różnorodnych formach współpracy międzynarodowej z zakresu spraw wewnętrznych zachowują cały czas atrybut suwerenności w odniesieniu do działań dotyczących ich terytoriów i obywateli; — jak pokazuje praktyka i przykłady państw zdestabilizowanych przez różne formy zagrożeń bez zaangażowania i przemyślanej aktywności ze strony danego państwa nawet zakrojone na szeroką skalę interwencje i wsparcie zewnętrzne nie są w stanie zapewnić w nim trwałej stabilności wewnętrznej. Przechodząc do próby zdefiniowania tego, czym jest współcześnie bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, warto przypomnieć słownikowe rozumienie pojęć ,,wewnątrz” i ,,wewnętrzny”. Pierwsze z nich oznacza ,,w zamkniętej ograniczonej czymś przestrzeni, we wnętrzu czegoś” [Szymczak (red.) 1981, t. III, s. 682], drugie zaś odczytuje się jako ,,znajdujący się, umieszczony we wnętrzu, w środku czegoś, od środka czegoś” [Szymczak (red.) 1981, t. III, s. 682]. Według Janusza Symonidesa [1984, s. 45] ,,bezpieczeństwo wewnętrzne to stan stabilności i równowagi wewnętrznej”. W ujęciu Sławomira Zalewskiego bezpieczeństwo wewnętrzne należy ,,utożsamiać ze stabilnym i harmonijnym funkcjonowaniem struktur państwa składają się nań struktury władzy oraz procedury decyzyjne w ramach tych struktur, relacje pomiędzy władzą a obywatelami” [Zalewski 1999, s. 70]. Do ogólnych definicji należy także ta, którą zaproponował kilka lat temu autor tego artykułu, stwierdzając że ,,bezpieczeństwo wewnętrzne to określony stan struktur społecznych, politycznych i ekonomicznych wewnątrz państwa i takie ich kształtowanie, aby zapewniały poczucie pewności jego obywatelom oraz stwarzały odpowied- Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa 37 nie warunki do realizacji aspiracji tego państwa [Fehler 2002, s. 72]. Jeden z bardziej znanych badaczy problemów bezpieczeństwa wewnętrznego Stanisław Pikulski wskazuje na bardzo konkretne elementy składowe bezpieczeństwa wewnętrznego. Według niego jest to ,,stan w którym zapewnione jest przestrzeganie porządku konstytucyjnego państwa, ochrona życia i zdrowia oraz mienia ludzi, ochrona urzędów państwowych i przedstawicielstw obcych państw” [Pikulski 1996, s. 18]. W zbliżony sposób traktuje analizowane pojęcie Jan Caban dla którego obszar bezpieczeństwa wewnętrznego wyznaczają: — respektowanie ładu prawnego, — ochrona bezpieczeństwa jednostki, — ochrona i obrona bezpieczeństwa państwa, — ochrona bezpieczeństwa publicznego, — egzekwowanie, przestrzegania porządku publicznego [Caban 1994, s. 39]. Podejście, które prezentuje cytowany powyżej autor, oprócz możliwych do zaakceptowania składników bezpieczeństwa wewnętrznego zawiera jednak element, którego wymienienie musi zrodzić stanowczy protest. Chodzi zaś o ,,ochronę i obronę bezpieczeństwa państwa”. Trzeba powiedzieć wyraźnie (także ewentualnym bezrefleksyjnym naśladowcom), że nie można kategorii ogólnej i nadrzędnej, jaką jest niewątpliwie bezpieczeństwo państwa (oraz całościowo traktowana jego obrona i ochrona) umieszczać jako elementu składowego pojęcia cząstkowego, jakim jest bezpieczeństwo wewnętrzne. Spoglądając na ukazane powyżej propozycje określania istoty pojęcia wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, zauważyć można dwie charakterystyczne ich cechy. Pierwsza to istnienie definicji poprawnych w swej istocie (bo odnoszących się do zasadniczych desygnatów wewnętrznej stabilności państwa), ale bardzo ogólnikowych. Druga to pojawianie się definicji zawierających w sobie konkretne listy elementów których funkcjonowanie i utrzymanie wyznacza sferę bezpieczeństwa wewnętrznego. Próbę połączenia tych dwóch nurtów definicyjnych podjął Bernard Wiśniewski, który stwierdza, że ,,bezpieczeństwo wewnętrzne państwa to stan uzyskany w efekcie spełniania przez państwo funkcji wewnętrznej realizowanej w ramach strategicznej polityki bezpieczeństwa przejawiający się ochroną: — w ujęciu wąskim – porządku konstytucyjnego, bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa powszechnego; — w ujęciu szerokim – porządku konstytucyjnego, życia i zdrowia obywateli, majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami, a także skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych” [Wiśniewski 2006, s. 26]. Ten zasadniczo słuszny kierunek myślenia o bezpieczeństwie wewnętrznym zaprezentowany przez B. Wiśniewskiego zawiera jednak dwa elementy mocno dyskusyjne, które nie mogą pozostać bez krytycznego komentarza. Pierwszy z nich dotyczy odwrócenia relacji pomiędzy państwem a polity- 38 Włodzimierz Fehler ką. Jest bowiem tak, że to państwo w ramach swych funkcji (w omawianym przypadku chodzi o funkcję wewnętrzną) kreuje politykę bezpieczeństwa w tym także politykę bezpieczeństwa wewnętrznego, a nie na odwrót. Drugi element, z którym trudno się zgodzić to istnienie (a właściwie powołanie do życia przez B. Wiśniewskiego) dwóch kategorii bezpieczeństwa wewnętrznego ,,wąskiej” i ,,szerokiej”. Oznaczałoby to (abstrahując od braku uzasadnień merytorycznych do stosowania pojęcia ,,bezpieczeństwo powszechne” użytego w ramach tzw. ,,wąskiego” ujęcia), że w swej działalności tak koncepcyjnej, jak i praktycznej państwo może stosować w sposób swobodny np. dla jakiś obszarów czy okresów swego funkcjonowania bądź to jedną bądź też drugą interpretację pojęcia. Czerpiąc inspirację z zaprezentowanych wcześniej poglądów i dążąc do przezwyciężenia zasygnalizowanych słabości oraz braku precyzji, można przyjąć, że bezpieczeństwo wewnętrzne państwa to taki zakotwiczony w porządku ustrojowym stan stosunków i procesów wewnątrz państwa, który zapewniając skuteczną i harmonijną realizację interesów państwa i jego obywateli jednocześnie tworzy zdolności do sprawnego diagnozowania i reagowania w przypadkach pojawiających się zagrożeń godzących w te interesy. Stosując tą ogólną definicję trzeba pamiętać, że konkretne treści związane z wyznaczaniem i osiąganiem określonych parametrów bezpieczeństwa wewnętrznego generowane są indywidualne przez poszczególne państwa – odekwatnie do założeń doktrynalnych funkcjonujących w nich reżimów politycznych i uwarunkowań związanych ze stanem otoczenia tak zewnętrznego, jak i wewnętrznego. Niemniej jednak można przyjąć, że do najważniejszych kategorii tworzących podstawy skutecznego działania na rzecz zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa należy zapewnienie: — bezpieczeństwa ustrojowego, — bezpieczeństwa jednostkowego i pokoju społecznego, — bezpieczeństwa publicznego, — porządku publicznego. Wymienione elementy składowe bezpieczeństwa wewnętrznego ze względu na to, że w dostępnych publikacjach fachowych stosuje się w ramach ich opisu wiele niejasnych i wieloznacznych sformułowań również kwalifikują się do dokonania szczegółowych analiz, które jednak wykraczają poza zakres prezentowanego opracowania. Niemniej jednak co należy podkreślić jest to jeszcze jeden dowód na konieczność stosowania pojęcia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa ze względu na jego walory poznawcze, które ułatwiają analizę i zrozumienie ogólniejszej kategorii pojęciowej, jaką stanowi bezpieczeństwo państwa. Pojęcie i istota bezpieczeństwa wewnętrznego państwa 39 Abstract The publication aims to prezent the idea and the scope of the notion ,,country’s international security”. It primarily rewers to issues justifying why there is the separate category of „country’s international security” distinguished within the theory of security. Not only does it present reasons supporting both the righteousness and the necessity of using this term but it also analyses how the problem is portrayed in the specialized literature in this field. The author suggests his own definitions and indicates directions of further research. Bibliografia Fehler W. (red), Współczesne bezpieczeństwo, Toruń 2005. Fehler W., Tymanowski J. (red), Międzynarodowe i wewnętrzne aspekty członkostwa Polski w NATO, Toruń 1999. Kuźniar R., Lachowski Z. (red), Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian, Warszawa 2003. Marczuk K.P, Trzecia opcja, Warszawa 2007. Pikulski S., Karnomaterialne i kryminologiczne aspekty bezpieczeństwa państwa, Warszawa 1996. Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996. Symonides J., Problemy pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego we współczesnym świecie, Wrocław 1984. Szpor R. (red), Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, Warszawa 1994. Śmiałek W., Tymanowski J. (red), Bezpieczeństwo państw i narodów w procesie integracji europejskiej, Toruń 2002. Wiśniewski B. , Zalewski S. (red), Bezpieczeństwo wewnętrzne RP w ujęciu systemowym i zadań administracji publicznej, Bielsko-Biała 2006. Zięba R. (red), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 41–51 Natalia Czuhraj Politechnika Lwowska Zina Żywko Lwowski Uniwersytet do Spraw Wewnętrznych The Role of Law Enforcement bodies in Home and International Security Systems The nation security gained the universal character at the beginning of the XXI century. If nowadays includes not only usual for the Soviet period military and military-social spheres but also social-economical, cultural, ecological, scientific-technical and informational relations. Besides, new different types of security appear regularly: energetic, food, demographical, epidemiological and so on. And this in its turn causes the appearance of corresponding threats. The question of national security is very crucial for our state because of the following facts: perilous situation of the environment, tendency for manufacture decrease which causes permanent sie economical crisis, aggravation of demographical situation, growing terrorism threat, spread of weapons and drugs, growth of criminality and corruption. The criminalization of the society is the most dangerous among the existing home threats for national security of Ukraine. Thus, the priority task for the state and its law enforcement bodies is to counteract the mentioned threats to guarantee the national security of Ukraine. The creation and effective functioning of the national security providing system is the necessary precondition of the proper protection of national interests and counteraction to national security threats. Law enforcement bodies whose competence is to counteract to home threats, criminality, provide public security, participate in protection of population, in case of disasters, catastrophes are on leading places among the main subjects of national security providing system. The difficulty of creation of own national security providing system is in the necessity to act in the conditions of transitional stage. The formation of the flexible system of internal affairs bodies with the task to adapt for the changes in the society especially in the case of appearance or 42 Natalia Czuhraj, Zina Żywko growth of destabilizing factors in the state is one of the actual trends of statelegal and administrative reforms at present moment. One should also mention the close correlation between the national security providing system and international security systems. The abovementioned circumstance is of great importance at the present stage of mankind development because under the modern conditions the effectiveness national security providing system functioning of a country means its close cooperation with international and regional security systems. Concerning the above-mentioned the article will deal with the problem of international security providing and participation of internal affairs bodies in security providing of other countries and interstate objects. The works of the following home and foreign scientist as T. Aizatulin [1993], O. Byelov [1999, 1999], V. Batiyk [1996], O. Bielorus [2000], V. Horbulin [1997], A. Kashynskiy [1997], O. Kopel [1998], Y. Kravets [1992], D. Lukyanenko [2000], V. Lunieev, O. Manachynskiy [1997], N. Mykhailov [1999], E. Murashyn [1992], S. Pavlenko [1997], V. Palamarchuk [1996], B. Parakhonskiy [1993], E. Pasternak-Taranushenko [1998], S. Pyrozhkov [1992], V. Rebkalo [1997], V. Selivanov [1992], R. Rubinstein [1993] were used in the process of research. 1. The problems of creation and implementation of effective national strategy, defining of geographical and foreign-political priorities and important national interests are the crucial factors of Ukraine’s future. According to O. Byelov and S. Pyrozhkov “Ukraine has to participate in the formation of a new world model which will include decrease of possibility of global military conflicts, mutual dependence of economical processes and growth increase of national economies opening, deepening of informational revolution… [1999, pp. 20–24]. The creation of adequate national security providing system and joining the existing systems of international security as a subject enjoying full rights are the main priorities for Ukrainian state, which guarantee its survival and development [1999, pp. 4–6]. This means that national security of Ukraine can not be considered apart of the development of general international processes in Europe and in the world. National security is in the first place the aim, as the main task of a state is to provide the existence of its citizens including their protection from external and internal threats. Concerning the external measuring of a threat national security is a mean to reach the culmination of the aim that is preserving of peaceful coexistence of states. Thus national security policy for its providing is the management of threats. The policy of national security deals with external risks which may disturb important interests of a country and its citizens. It has three principal aims in this aspect: avertment of threat meaning the attempt to present the appearance of risks; protection from threat meaning to minimize the damage of risks; decrease of threat meaning the attempt to decrease potential consequences by mean of threat intensity reduction. The Role of Law Enforcement bodies… 43 Summing up the given opinions it should be noted that the policy of national security providing includes three aims: threat avertment, threat protection and threat reduction. A prominent scientist in the sphere of national security N. Kosolapov shares this opinion. Researching the problems of national security be distinguishes as a main features the activity of society do timely recognize and understand the threat and to use the necessary steps for their reduce and neutralization bearing in mind current country possibilities and low-term interests of its development and cooperation with other countries and peoples [1992, pp. 5–19]. It is worth mentioning that national security does not mean absence of any threats for a person, society, or state. This is really impossible, and attempts to gain this cause over tension of national security level. National security means the knowledge of threats and the ability to estimate them and their possible consequences with the help of corresponding categories, notions and to avert, liquidate, compensate the threat and its consequences. The analysis of informational sources shows that the notion “threat” is common and widely used when analyzing the phenomena, acts, inactions, events which may cause damage to a person, society, a country (perilous factor, threat source). But it also should be mentioned that threat may arise under the conditions, which are not easy to predict. According to L. Tiunova threat is an objective or to some extend probable possibility of destruction, destabilization or even disaster of social system. Natural processes, phenomena, human activity and subjective will can be the sources of such a threat. Generally the threat source is combined. The threat of energetic and row materials hunger, lack of food can be result of objective limits of mentioned resources and the will activity of their usage [1991, pp. 23–33]. There are the following qualitative parameters of threats: the existence at the present moment of real and potential negative influence; direction of the influence: which branch or branches of social political life it influences and realization of which national interests it makes impossible; threat scope: is a whole system or some subsystem and local objects the threat object; place of internal and external threat sources; characteristics of threats concerning the subjects of their action: organized, initiated, spontaneous etc; representation in social mentality; obvious, known, hidden, unknown; the character of expert existence: found, analyzed, predicted and non-found; non-analyzed, unpredicted; existence or absence of counteraction in national security sphere: defining the wags and mechanisms of neutralization and taking corresponding steps. There are the following quantitative threat parameters: action intensity: threat of little, medium and high intensiveness; influence direction: immediate, short-term, medium-term and low-term threats; power of threat action. Threat neutralization is a system of steps made by national security providing systems subjects to avoid or weaken the destructive consequences 44 Natalia Czuhraj, Zina Żywko or negative influence on static national security. A famous scientist E. Pasternak-Taranushenko [1998, pp. 21–23] when analyzing the threat and its essence admitted, that threat is an action directly or indirectly aimed to decrease the stability level, that is disturbance of conditions of stable existence and development of state. Taking into consideration that stable existence and development of state stability is the key notion in this definition the author gives the following explanations. It is said in literature that stability is a system steadiness providing peaceful situation in state [1999, pp. 4–6, 1999, pp. 20–24]. It can be measured by the functioning and development of necessary material, financial, labour and time resources in state. There are several stability states: non-full stability, full instability and dynamical stability. Full instability means the complete state destruction or change of state ruling. It is characterized by violation of any human rights, advantage of state interests over the man interests, dictatorship, huge expenses on army and or groups, ruining of social and political life. Military management is the most effective way under these conditions. Non-full stability means partial return of human rights and public organizations and restoration of some forms of political and social life. Economical crisis and sometimes demographical and other crises characterize this level. Economical management is the most effective way at such a time. Real and potential threat of security objects (a citizen, society, state) from external and internal danger sources defines the activity essence of internal and external security providing. The conflicts of various interest spheres and volumes are the examples of external danger sources. Legal vacuum in different questions of national security providing and malicious or nonmalicious breaking of the existed legislature on national security question are the examples of internal danger sources [1996, pp. 7–8]. That is a combination of sources with corresponding types of destabilizing factors and conditions forms a whole spectrum of threats to national interests influencing the national security providing. The state of environment is defined by different circumstances factors, which characterize the elements of other systems that can influence our system under the certain conditions. In general the term “threat” means possible danger, danger of some disaster, misfortune, unpleasant event. Thus, threat is of probable character, which shows somebody’s possibility by action and predicts, on one side, the subject, to which some influence may become a disaster and on the other side, the subject, which may cause it. Damage done to the subject by the other subject is considered to be disaster. The abilities of the latter increase or decrease depending on favourable (or unfavourable) conditions for interaction with certain environment factors. Taking this into consideration threat is possibility of damage from interaction The Role of Law Enforcement bodies… 45 of threat factors which are in the subject’s system environment with its subsystem and connections. Threat consists of plurality: certain factors and corresponding realization conditions. And threat factor is the ability characteristics of element of any system which is in the environment of existence of system-subject complicating its functioning. Factor of external threat acts in the environment of system-subject and factor of internal threat cats in the environment of its subsystems when they act as independent systems-subjects. And the conditions of threat factor influence are the slate of environment of system-subject when the connection begins allowing threat factor to ruin its subsystems and relations. Main transnational threats dangerous for Ukraine include: criminality increase in CIS countries, strengthening of transnational organized criminality; corruption globalization; terrorism; illegal migration; illegal spread of weapons and drugs (law enforcement sphere); absence of solution to the recourse, finance and technological dependence of national economy from other countries; outof-control flow of material and financial resources from Ukraine; plundering of national wealth on the state border and in special (sea) economical zone; activation of contraband activity, out-of-control export of capital and strategically important new materials and goods (economical sphere). Being a systemic social formation national security of Ukraine must prevent the real existing threats and liquidate them and in its essence it must correspond to the threats and to the sufficiency principle. In case of noncorrespondence Ukrainian national security providing system will become economically wasteful and in political sense it may become an independent source of threat for national interests of other countries. That is the breaking of the equilibrium between national security guarantee system and obvious or potential threats in some cases may result in social structure collapse and in other cases it may result in repressions in the very state and conflicts in interstate relations. Scientists O. Belorus and D. Lukyanenko consider that interdependence, integration, globalization of political and economical processes and structures being the basis for international cooperation draw attention as new possibilities. Instability, absence of control and management of regional and global processes are the new threats. Modern international situation is characterized by dynamicity instability, tension and sharp periods. We can come to conclusion that, on the one hand, Ukraine sees its security as a component of international security in general and, on the other hand, international stability is one of the most important factors of the national security of Ukraine. Thus all above-mentioned definitions correlate with generally acknowledged postulate of modern international life on principle of security division into national and international, which are related and “more and more interconnected [1997, pp. 3–10]. But at the same time protection of our national security is an internal question of any state. But there are many various tendencies nowadays which influence 46 Natalia Czuhraj, Zina Żywko the formation of principally now configuration of international relations. And because of this the question about the necessity of transformation of present security structures of transitional period into security structures based on cooperation becomes more and more important. The mentioned tendency shows mutual influence and interdependence of national and international security which become stronger at the present stage of world development. 2. The tendency to provide security in a group – subregional, regional, and international levels is an advantage under the conditions of insufficient effectiveness of security providing of a country [1998, pp. 30–36]. Thus one can see the change of interest of every national security providing subject in the system of international safety. That is the paradigm of multilevel security shows its stage character [1993, p. 17], when a person being the very aim of security providing system entrusts the greater part of its security to the state and a nation-state to some extend trusts the international community. They admit that formation and preserving international community. They admit that formation and preserving international security providing system is the most crucial national interest of any state at the present stage of society development. According to V. Rebkalo and V. Shakhov [1997, pp. 244–250] international security is a state of international relations when there are conditions necessary for existence and functioning of states within their sovereignty, political and economical independence, equal relations with other countries and possible response to military-political attack and aggression. Despite the fact that new world system practically makes impossible global military conflict - there is a higher threat of local conflicts which are often called “new generation conflicts” and they may lead unlike the previous ones to much serious negative consequences - those which really can have international threat or rather serious tension in interstate relations even in cases when they are of internal characters (Georgia, Yugoslavia) with ethnic and religious features. Such Western scientists as O. Sandole, L. Reychler, R. Rubinstein research this problem. Professor M. Mykhailov is right that the main task for future collective security system is the creation of effective ways of solutions to regional conflicts and other crisis situations [1999, pp. 3–5]. Taking into consideration the above-mentioned it is important to examine the necessary way of international security providing like creation of effective peace guarantees as for a separate country and for a region in general. Common mess and operative steps within international security system like peaceful rescue and humanitarian operations under UNO, OSCE control is one of the priority functions of internal affairs bodies providing national security of Ukraine in foreign political aspect. Let’s have a look at economicallegal conditions of participating of internal affairs bodies in peaceful operations. The Role of Law Enforcement bodies… 47 Being a peaceful state UNO member Ukraine according to its possibilities participates in UNO peaceful forces in different world regions (Bosnia and Herzegovina, Croatia, Angola etc) [1996, pp. 2–13]. It is worth mentioning that during 50 years of UNO existence is peaceful forces took part in more than 170 operations [1996, pp. 7–8]. Forces of Ministry of Home Affairs participated as UNO peaceful forces on the territories of Croatia, Bosnia and Herzegovina. According to the UNO Statute the decision on the peace threat, peace breaking or aggression act is taken by the UNO Security Council. UNO members “place on the Security Council the main responsibility for supporting international peace and security and agree that when fulfilling its duties according to this responsibility Security Council acts on their behalf” [UNO Statute]. Security Council gives recommendations concerning peaceful solving of arguments and using forced actions in case of peace threat, peace breaking or aggression acts. “UNO members agree according to this Statute to recognize the decisions of the Security Council and fulfill them” [UNO Statute]. Decisions of UNO Assembly General taken by the two thirds votes of present members on important questions are not of obligatory character and have no power for forced measures [2000, pp. 93–104]. That is Assembly General takes recommendations which have function like a source of international law formation or when discussing UNO Statute. The analysis of foreign political trends on providing Ukraine’s national security shows that nowadays the solution to the mentioned task is only possible by creating the whole system of general security which includes the existence of various interconnected local security systems (UNO, OSCE etc.) Considering the activity of the organization in Europe it should be mentioned that it is in change of security on the European part to which Ukraine belongs [1997, pp. 3–10]. It is worth mentioning that the security of the region could be only of general character, that is the security of each Central-Eastern European country (Ukraine in particular) has to be the security for all [1999, pp. 31–33]. There are the following stages of international security development: 1) creation of the organization on security and cooperation in Europe based on the signing of “Concluding Act of Council on Security and Cooperation in Europe” on August 1, 1975. The document included main problems on international-legal, military-political, economical and humanitarian directions of activity of states-members of the mentioned Council; 2) decision on reorganization of the Council into Organization on Security and Cooperation in Europe (OSCE) taken at the meeting of heads of states and governments of countries-members of CSCE in Budapest on December 5-6, 1994; 3) Helsinki Summit on July 9–10, 1992 where the CSCE Forum as an Institute for permanent negotiations between the representatives of all countries-members of the Council was set up. Thus, creating a national security providing system according to international demands Ukraine is eager to actively participate in the 48 Natalia Czuhraj, Zina Żywko improving of subregional, regional and global security providing system on all stages of the process from conception making to participation in common activities. The estimation of general state of national security, its components and transnational threats first of all is the basis for tactics and strategy of national security providing and certain measures for life incarnation. This in its turn demands the deepened research of the mentioned processes and grounds for adequate actions on general state and other levels due to law regulation able to neutralize negative situations and effectively influence potential and destabilizing processes. At present moment Ukraine is building its national security system in a rather unstable environment. One can say about the globalization threats for Ukraine’s national security. This in its turn demands transnational counteraction. Thus the aim of international cooperation (of internal affairs bodies with international law enforcement forces) is a common activity in global mankind problem solving, experience and information exchange, using of training centres for specialist preparation, infrastructure building. The struggle with transnational criminality is one of the priority trends of international cooperation. Its growth and internationalization is one of the main social problems and it needs cooperation of states to solve it. There are two main ways of cooperation development: international agreements on struggle with certain types of international crimes and participation of states in international organizations specializing in criminality struggle. Thus due to the cooperation through Interpol channels with law enforcement bodies of foreign countries in preventing, revealing and investigating of transnational character crimes one of main ways of international security providing is realized. After analysis of main normative principles on activity of Ukrainian Bureau of Interpol one must admit the existence of the problem of economical-legal regulation of international cooperation of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine. So far Ukraine hasn’t ratified some of the main international documents defining priority ways of activity of law enforcement bodies of Ukraine and foreign countries as well. Law order in the state must correspond to the generally acknowledged rules of international law and as a result there will be no necessity to adopt a special inner act on their ratification. One should also remember that Ukraine’s integration into the systems of collective security (regional and international) is based on the recognition of international treaties, agreements, charters etc. on security problems which do not contradict to vital national interests. Thus the improving of recognition and realization mechanisms of generally acknowledged international law rules is a priority direction of national legislature in national security providing sphere. Legal grounds for interrelations between the Ministry of Internal Affairs of Ukraine and corresponding bodies of other countries and international The Role of Law Enforcement bodies… 49 police organizations are: interstate treaties, intergovernmental agreements, agreements between the Ministry of Internal Affairs of Ukraine and those bodies and organizations. Besides agreements, there can be special protocols, decisions etc having the same legal force for such a cooperation. The agreements on cooperation of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine and corresponding bodies of foreign countries can be multilateral and unilateral and they can define the cooperation in one or several spheres. Thus, the Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine “On state of struggle with criminality and legality providing in the country” from November 18, 1997 (article 2) orders the heads of law enforcement bodies to take measures for closer interaction with international law enforcement organizations against drugs, terrorism and organized criminality in economical sphere. The Conception of struggle with corruption for the 1998–2005 of the № 367 Decree of the President of Ukraine dated April 24, 1998 says that it is necessary to fully use international cooperation and foreign experience: to consider international cooperation as one of the priority directions of foreign political state activity in corruption struggle; provide active participation of Ukraine in bodies and organizations of UNO, Council of Europe and other international organizations elaborating behaviour standards of state employees, recommendations, conventions and other documents concerning corruption facts preventing and counteracting; control forms and results of participation of state representatives in these organizations; stimulate the state’s participation in working out the project of International Convention against organized transnational criminality; prepare Ukraine’s proposals (including anticorruption) for the Convention on struggle against children trade etc. Concerning the globalization corruption problem it should be mentioned that it urgently needs transnationalization of struggle with the problem. The questions dealing with corruption made by official representatives of the country in the other country should be among the first steps to be adopted on the legislature level in economical legal aspect as it is done in many foreign countries. Summing the above-mentioned one must admit that integration of independent Ukraine into the world and European community which is the main principle of national security providing conditions the participation of internal affairs bodies in international security systems and interstate associations. International cooperation of internal affairs bodies can be done according to regulated by corresponding international and home legal rules: 1) participation in peaceful UNO, OSCE operations being an important factor of widening of cooperation with other countries providing international as well as own national security; 2) information exchange; 3) participation in common councils, symposiums, conferences on international and national security; 4) common working out of recommendations and proposals 50 Natalia Czuhraj, Zina Żywko with following ratification in legislature for government and international organizations dealing with national security problems; 5) creation of international structures on coordination of law enforcements bodies and participation in their activity. Bibliography Aizatulin T., Kara-Murza S., U kraya bezdny, Svet. Priroda I chelovek, 1993, 4. pp. 4–5. Alekseev T., Dilemmy bezopasnosty: americanskiy variant, Polis 1993, 6, p. 17. Batiyk V., Evolutsiya kontseptsiy mizhnarodnoyi I natsionalnoyi bezpeky, Sposterihach, 1996, 3 25, pp. 2–13. Belov O., Ukrayina ta mizhnarodna bezpeka, Mizhnarodna bezpeka, 1999, 1. pp. 4–6. Belov O.F., Pyrozhkov S.I., Pro hlobalniprioritety rozvytku Ukrayiny v prohrami, “Ukrayina – 2010”, Stratehichna panorama. – 1999. - # 1-2. – p. 20-24. Belorus O.H., Lukyanenko D.H., Hlobalnyye transformatsii I strategii razvitiya. Monografiya. – K.: Oriyane, 2000, p. 424. Borodin S.V., Lyakhov Y.G., Mezhdunarodnoe sotrudnichestvo v borbe s prestupnostiyu. – M., 1983, pp. 3–4. Horbulin V., Natsionalna bezpeka Ukrayiny ta mizhnarodna bezpeka, Politychna dumka, 1997, 1, pp. 76–89. Kachynskiy A.B., Khmil B.A., Ecolohichna bezpeka Ukrayiny: analiz, otsinka ta derzhavna polityka, K.:NISD, 1997, p. 118. Kopel O.A., Zahrozy bezpeky Perskoyi zatoky: metodolohichni osnovy analizu ta otsinky, Visnyk Kyiv. T. Shevchenko Univ, 1998, Ser. Mizhnarodni vidnosyny. - Vyp.9. - p. 30-36. Kosolapov N., Natsyonalnaya bezopasnost v menyauschesya mire (K diskussii o soderzhanii ponyatiya), MY I MO, 1992, 1, pp. 5–19. Luneev V.V., Korruptsyya: politicheskiye, economicheskiye, organizatsyonnyye I pravovyye problemy (Vezhdunarodnaya konferentsyya o korruptsyyi), Gosudarstvo I pravo, 4, pp. 99–111. Manachynskyy O., Sobolev A., Ukrayina I voyenna bezpeka, Viche, 1997, 2, pp. 3–10. Mikhailov N., Natsyonalnaya bezopasnost Rossii: vzglyad v buduscheye, Vesnik voyennoy informatsyi, 1999, 11, pp. 3–5. Murashyn G., Kravets Y., O Kontseptsyi natsyonalnoy bezopasnosti, Politika I vremya. 1992, 5, pp. 10–19. Nesterov V.S., Mezhdunarodno-pravovoye polozheniye mirotvorcheskikh sil OON, Pravo I politika, 2000, 1, pp. 93–104. Pavlenko S.Z., Novaya politika bezopasnosti gosudarstva I problemy neytralizatsyi prestupnosti, Prestupnost: strategiya borby, Pod. Red. Dolgovoy A.I. - M.: Kriminologicheskaya assotsyatsyia, 1997, p. 256. Palamarchuk V.M., Ekonopmichni peretvorennya I sotsialna bezpeka: Monohrafiya, K.:NISD, 1996, Ser. „Sotsialni stratehiyi”, Vyp. 1, p. 64. The Role of Law Enforcement bodies… 51 Parakhonskyy B.O., Natsionalni interesy Ukrayiny (dukhovno-intelectualnyy aspect): Monohrafiya, Ser.”Naukovi dopovidi”, Vyp.6. - K, 1993, p. 43. Pasternak-Taranushenko H., Ekonomichna bezpeka. Suchasni vymohy, Pidtekst, 1998, 16, pp. 21–23. Pyrozhkov S., Selivanov V., Natsionalna bezpeka Ukrayiny: suchasne rozuminnya, Visnyk AN Ukrayiny, 1992, 9, pp. 3–10. Prava cheloveka. Osnovnyye mezhdunarodnyye dokumenty. Sb. Dokumentov. - M.: Mezhdunarodnyye otnosheniya, 1990, p. 160. Radetskyy V., Problemy budivnytstva Zbroynykh syl v konteksti natsionalnoyi bezpeky derzhavy, Derzhava I pravo. - 16 travnya 1996, 87, pp. 7–8. Rakhmaninov Y., Modeli obschey vseobyemliuschey bezopasnosti dlya Sredizemnomorya XXI veka, Obozrevatel, 1999, 2, pp. 31–33. Rebkalo V., Shakhov V., Kontseptualni zasady I deyaki zovnishniopolitychni aspekty natsionalnoyi bezpeky Ukrayiny, Visnyk Ukrayinskoyi Akademiyi derzhavnoho upravlinnya, 1997, 2, pp. 244–250. Tiunova L.B., Problemy obschenatsyonalnoy bezopasnocti I pravovbaya gosudarstvennost, Pravovedeniye, 1991, 5, pp. 23–33. Yatsko A., Problemy natsionalnoyi bezpeky u konteksti suchasnoyi vzayemodiyi etnosiv, Nova polityka, 2000, 1, pp. 36–40. S. Doyle., Civil Space Systems: Implications for International Security. Dartmouth, 1994, p. 10. Sandole D.J.D., Paradigms, theories and metaphors in conflict and conflict resolution: coherence or confusion?, Conflict resolution theory and practice. Integration and application. Manchester and New York, 1993. Reychler Luc., The art of conflict prevention: theory and practice, The art of conflict prevention. London, New York, 1994. Rubinstein R.E., On taking sides: Lessons of the Persian Gulf war. Failfax, 1993, George Mason Universiti. Occasional paper, 5. United Nations. Doc.UN.A/40/533.New York, 1986, p. 19. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 53–72 Jan D. Antoszkiewicz Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna Kryzys w organizacji to duży problem zarówno dla kierownictwa, jak i pracowników. Zmiany zachodzą szybko i zazwyczaj są niezaprojektowane, często spontaniczne, zwykle jako odpowiedź na chwilowe problemy. Brak jest stabilizacji. Strach przed zmianą często potęguje się ponad dopuszczalne poziomy. Uporządkowanie organizacyjne może niekiedy okazać się nadzwyczaj trudne. Bardzo dużo zależy od postawy naczelnego kierownictwa oraz od jego umiejętności działania strategicznego, a szczególnie operacyjnego działania. Pojęcie organizacji Myśląc i dążąc do zapanowania nad zachodzącymi zmianami, trzeba jednoznacznie sformułować, co rozumiemy przez organizację oraz na jakim jej poziomie zachodzą najistotniejsze zmiany w kryzysie organizacyjnym. W literaturze przedmiotu organizacja ma dwa znaczenia – w pierwszym oznacza instytucję lub grupę funkcjonalną – przedsiębiorstwo, szpital, urząd państwowy czy drużyna koszykówki. Drugie znaczenie odnosi się do procesu organizowania – sposobu ułożenia pracy członkom organizacji dla osiągania celów. Zgodnie z tym podejściem organizacje osiągają cele, przechowują wiedzę, tworzą kariery. Organizacja wymaga kierowania, sterowania, zarządzania, aby dokonywać niezbędnych korekt w realizacji celów. Zarządzanie to osiąganie celów poprzez ludzi, jako wykonywanie władzy w stosunku do ludzi, kapitału i rzeczy, a to powoduje, że w organizacji powstają relację podporządkowania, przez podział na kierujących (zarządzających) oraz wykonawców. Pojęcie organizacja pochodzi od greckiego słowa organizo, co oznacza tworzenie uporządkowanej, harmonijnej całości. Organizację tworzą i rozwijają ludzie, którzy współpracując ze sobą, realizują określone cele. W działaniach konsultingowych, przy opanowywaniu kryzysu wygodnie jest stosować pojęcie organizacji jako zharmonizowanego i uporządkowanego działania obiektów w przestrzeni i czasie dla zrealizowania celów. Roz- Jan D. Antoszkiewicz 54 patrując zagadnienie systemowo. Pierwszy system organizacja składa się z czterech układów: fizycznego, emocjonalnego, intelektualnego i duchowego, drugi system to zarządzanie, które reguluje funkcjonowanie systemu organizacja oraz jego układów w danym otoczeniu. System zarządzanie, jest istotnym uzupełnieniem organizacji, gdyż zapewnienia regulację potrzebną dla osiągania przyjętej misji i celów firmy. System organizacja składa się z następujących układów, które są skorelowane w działaniu: — Układ fizyczny oraz jego struktura obejmuje materialne wyposażenie, technologie, wyposażenie techniczne, maszyny, urządzenia i ich wyposażenie, budynki, drogi. — Układ emocjonalny oraz jego struktura obejmuje układy i relacje psychospołeczne, więzi społeczne, postawy, motywacje, stres, konflikty. — Układ intelektualny oraz jego struktura obejmuje misję, system i hierarchię celów oraz zadań, wiedzę umiejętności i doświadczenie (know-how) kadry kierowniczej, specjalistycznej i wykonawczej. — Układ duchowy oraz jego struktura obejmuje kulturę, postrzegane wartości, mity, rytuały, etykę. Układy organizacyjne należy rozpatrywać jako oddziaływanie w ramach czterech zasadniczych elementów: celów, struktury, technologii pracy i zarządzania oraz ludzi. Rys. 1. W sytuacji kryzysowej wychodząc z analizy układów, należy ustalić źródło zamieszania organizacyjnego i na nim skoncentrować działania porządkujące organizację oraz określić kierunek wprowadzonych zmian naprawczych i stabilizujących. Rys. 1. Organizacja cele struktura Organizacja technologia ludzie Zasady metodyczne zmiany organizacyjnej w kryzysie Sytuacja kryzysowa wymaga metodycznego działania. Postępowanie spontaniczne może pogłębiać chaos oraz coraz większe zaniepokojenie i rozwój Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 55 strachu u pracowników. Wprowadzana w sytu acji kryzysowej zmian organizacyjna wymaga pełnego rozpoznanie możliwości dokonania innowacji, które muszą powstać po dokładnej analizie organizacyjnej. Ma ona doprowadzić do ustalenia tych czynników projektowych czy usprawniania, mających znaczący wpływ na ostateczny kształt propozycji innowacyjnej. Diagnoza i analiza organizacyjna obejmuje następujące kroki [Schlesinger i inni 1999]: — Zrozumienie i jasne zdefiniowanie celów komórki organizacyjnej, obszaru zmiany organizacji. Wymaga to rozpatrzenia i szczegółowego diagnozowania, wszystkich przejawów organizacyjnych w tym otoczenia organizacji i komórki w kategoriach kontekstu cech ogólnych i kluczowych organizacji oraz funkcjonowania firmy z należytym powodzeniem. — Ogólną strategię firmy, przełożone na strategie funkcjonalne oraz na szczeble organizacji i jej związki z komórką, w krótkim i długim horyzoncie czasu. — Technologię pracy, kultury organizacyjnej komórki (firmy), zarządzania komórką (firmą). — Zrozumienia i jasnego zidentyfikowania najważniejszych i istotnych cech pracowników aktualnie zatrudnionych w komórce, a w szczególności ich liczby, pochodzenia, kultury osobistej, umiejętności i zdolności, wartości stanowisk i norm, oczekiwań zwłaszcza odnoszonych do ich pracy, wynagrodzenia, organizacji całej firmy oraz multikulturowości. — Zrozumienia i jasnego zdefiniowania elementów aktualnego projektu innowacji organizacyjnej ze szczególnym uwzględnieniem struktury, systemów zarządzania, systemów kontroli, pomiarów, oceniania, wynagradzania, a także systemów doboru kadr i ich rozwoju, kultury organizacyjnej. — Zrozumienia i zidentyfikowania aktualnych wyników komórki organizacyjnej (obszaru organizacji) oraz związanej z tym wszystkich problemów lub symptomów. — Zapoznanie się z historią komórki (organizacji) ze szczególnym zwróceniem uwagi na znaczące zmiany, jakie zaszły w odniesieniu do jej składu osobowego, zadań itp., aby zidentyfikować związki pomiędzy historią komórki, jej aktualnymi zadaniami, pracownikami wykonawczymi, kierownikami oraz wynikami a proponowanym wariantem zmian organizacyjnych, a także kultury organizacyjnej. — Zrozumienie i zidentyfikowanie kultury organizacyjnej oraz potrzeby wprowadzenia niezbędnych zmian. Opracowanie zmiany organizacyjnej w kryzysie Wprowadzana w sytuacji kryzysowej rewolucyjna innowacja organizacyjna jest szczególnym przypadkiem innowacji, niekiedy bardzo potrzebnym w firmie. Rządzi się trochę innymi prawami. Oprócz wymagań charaktery- 56 Jan D. Antoszkiewicz stycznych dla każdej innowacji organizacyjnej ma szczegółowe wymagania, które nadają jej specyficzny przebieg. Nie należy lekceważyć tych zaleceń, wręcz przeciwnie należy wykonać je z wielką starannością. Można przyjąć, że kolejność zdarzeń tworzących proces zmiany globalnej, rewolucyjnej, powinna być następująca [Antoszkiewicz 2008; Karloff 1997]. 1. Odkoduj wizję przyszłości. Pomimo sytuacji kryzysowej, trzeba się starać myśleć o przyszłości, nawet tej dalekiej. Działanie doraźne prowadzi do prowizorek, a one są najtrwalsze. Im wizja jest konkretniejsza, tym lepiej dla ciebie. Brak wizji to tragiczna sytuacja. Grozi chaos. Jesteś miotany burzą pomysłów o przeciwstawnych kierunkach. „jeśli nie wiesz do jakiego portu zmierzasz, to żaden wiatr nie jest dla ciebie korzystny”. Jeśli masz wizje, to zastanów się głęboko i przeprowadź analizę, uwzględniając wszystkie za i przeciw. Podejmij decyzję wyznaczającą twój poziom aspiracji w stosunku do dnia dzisiejszego oraz nadchodzącej przyszłości. 2. Dokonaj analizy prowadzonej działalności gospodarczej oraz posiadanego potencjału firmy, w świetle przyjętych aspiracji oraz wybranej wizji. Określ, co jest jej mocną, a co słabą stroną. Gdzie korzyści, a gdzie straty. Patrz na kryzys chłodno, nie daj się ponieść emocjom. 3. Sformułuj misję zbiorową dla grupy przedsiębiorstw tworzących portfel. Zdefiniuj misję zbiorową każdego przedsiębiorstwa z osobna. Przyjęta wizji musi nadawać charakter misji, która staje się głównym kierunkiem funkcjonowania firmy w dniu dzisiejszym z wyraźnym nastawieniem na jej rolę przyszłości. Misja to przełożenie wizji z uwzględnieniem bieżącej sytuacji kryzysowej. 4. Wyznacz obszary, które uznasz za kluczowe dla wyników przedsiębiorstwa. Wyznacz główne cele. Przeprowadź analizę strategiczną. Opracuj i wyznacz strategię przedsiębiorstwa. Patrz na kryzys jako zjawisko normalne, a nie szczegółowe. W odniesieniu do punktów 1–4 pracuj metodycznie pomimo kryzysu. Istnieje wiele metod, sposobów, modeli i procedur, które umożliwiają wykonanie tego zadania skutecznie i efektywnie. Dobierz metody do swojej mentalności i temperamentu. Stale myśl o przyszłości, ale nie zapominaj o teraźniejszości. Przyjęcie zbyt sztywnych sposobów postępowania lub struktur może pociągnąć za sobą konieczność wprowadzenia dużej liczby ograniczeń. Zapisuj przemyślenia i wypracowane wyniki. Opracuj dokumentację, która jest sprawozdaniem i podsumowaniem tej części procesu doskonalenia strategii przedsiębiorstwa oraz wprowadzania zmian restrukturyzacyjnych. Przyjmij, że dotychczas wykonaną pracę uznajesz za zakończoną, a wyniki za zadowalające. W przeciwnym przypadku powtórz działania obejmujące punkty od 1 do 4. 5. Misja (wypracowana, wyprowadzona z wizji) pozwala na opracowanie filozofii zarządzania, którą uznasz za reprezentatywną dla nowej organizacji. Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 57 Przyjęta filozofia zarządzania musi być udokumentowana. Pozwoli ona na określenie wiodących wartości ogólnych dla organizacji jako całości. Wartości te tworzą podstawy do nowej etyki i kultury organizacyjnej firmy. Muszą być akceptowalne przez pracowników. Dokonaj modyfikacji misji uwzględniając sytuacje kryzysową. 6. Teraz zaprojektuj nową organizację, której działalność będzie efektywna i skuteczna zgodnie z przyjętą wizją, filozofią, misją zbiorową, celami i strategiami oraz adekwatna do sytuacji kryzysowej. Organizacja musi być ukierunkowana na działalność gospodarczą. Funkcje wspomagające należy ograniczyć do minimum. Tworząc tę organizację, należy już na wstępie jasno określić: — filozofię działania, — podstawy i zasady tworzenia struktury, — zakresy uprawnień i odpowiedzialności, — wzajemne relacje i oddziaływania, — rozgraniczenie działalności jednostek, — instrumenty kontroli i sterowania. 7. Kluczowe stanowiska nowej podstawowej organizacji obsadź kompetentnymi menedżerami, dobrze myślącymi i pełnymi entuzjazmu. Nie mogą się bać kryzysu. Muszą dysponować dużymi zasobami energii oraz działania w trudnej sytuacji kryzysowej. Posiadać umiejętności kontynuowania procesu rozwoju nowej organizacji i jej filozofii. Dokonaj starannej oceny kandydatów, którymi dysponujesz. Przeprowadź rekrutację specjalistów i menedżerów spoza organizacji. Strzeż się wprowadzania do nowej organizacji ludzi o starych nawykach. Tendencja taka może spowodować sytuację, w której znów znajdziesz się w gronie tych samych starych szympansów, tylko kołyszących się na nowych lianach. 8. Trzymaj nowych kierowników w cuglach, aż do momentu, gdy dostatecznie zrozumieją i zaczną realizować twoje koncepcje, filozofie, cele i strategie. Nie żałuj czasu i pieniędzy na szkolenie i doskonalenie kadr. Staraj się zapewnić jak najwyższy poziom i oprawę szkoleń. Zorganizuj cykle takich seminariów, aby każdy kierownik, szczególnie z najwyższych poziomów zarządzania, zrozumiał sens działania nowo wprowadzanej organizacji, a przede wszystkim pojął i przyjął za własny przewidywany kierunek rozwoju organizacji jako całości. Nie szczędź czasu na działania integracyjne. Nowi menedżerowi mają tworzyć zwarty zespół kierowniczy. Kryzys powinien integrować, a nie dzielić. 9. Dla każdej jednostki organizacyjnej stanowiącej czy to dział produkcyjny, czy to dział kadr, wyznacz ramy określające oczekiwane obszary wyników kluczowych, a następnie ustal: — cele zbieżne z twoimi celami ogólnymi, — strategie wynikające z twojej strategii, — schemat organizacyjny, 58 Jan D. Antoszkiewicz — obsadę personalną, — program wpajania nowych zasad i filozofii działania, — dbaj o preferowane wartości. Wszystkie zagadnienia merytoryczne ujęte w punktach od 5 do 9 są analogiczne do zaleceń podanych w punktach 1–4, odnoszących się do organizacji jako całości oraz do jej poszczególnych istotnych fragmentów. 10. Jeżeli jest to konieczne, zastosuj tę samą procedurę dla kolejnych, niższych poziomów zarządzania organizacją. Musisz mieć pewność, że wszyscy zatrudnieni w organizacji rozumieją, jaka jest ich rola w zrestrukturyzowanym przedsiębiorstwie. 11. Pamiętaj, że każdy proces zmian jest zagrożeniem, ale powinien być realizowany zgodnie z opisaną procedurą. Może on przebiegać bardziej sprawnie jedynie przy silnym, scentralizowanym kierowaniu. Wymaga ponadto zaangażowania w wykonanie zadania odpowiednich zasobów. W nawiązaniu do tego spostrzeżenia trzeba przytoczyć kilka ważnych uwag, które zawsze należy stosować: A. Wszystkie decyzje muszą być udokumentowane, uwzględnione, zatwierdzone i podane do wiadomości. B. Poważne znaczenie ma dostępność do informacji. Winny być pełne, jawne i dostępne. W okresie istotnych zmian (szczególnie globalnych) zagrożenie jest duże i wywołuje strach przed nowym. Wszystkie niejasności mogą wywoływać plotki oraz zwiększyć stan zagrożenia. Informacje należy przekazywać możliwie największej liczbie osób. Uwaga ta dotyczy pracowników, właścicieli, klientów oraz środków masowego przekazu. Przekaz informacyjny musi być opracowywany centralnie, w sposób ciągły i przy pomocy fachowców od przekazywania informacji. Działania te można nazwać wewnętrznym marketingiem, jeżeli użycie takiej terminologii byłoby pomocne przy wprowadzaniu nowego. C. Opracuj podstawowy zestaw propozycji szkolenia i doskonalenia, które mają służyć jako pomoc w upowszechnianiu nowych pomysłów, celów i strategii. Staraj się, by można było łatwo je zrozumieć. Operuj konkretnymi przykładami. Postępuj tak, aby szkolenie sprawiało radość, przyjemność i było oparte na materiale z bieżących problemów firmy. Opracuj specjalne programy szkoleniowe dotyczące konkretnych potrzeb, takich jak kontrola zysku, obsługa klientów, kontrola jakości czy nauka języków. D. Nadchodzące zmiany powinny być ilustrowane widocznymi symbolami: można np. wprowadzić zmiany zewnętrzne (odnowienie pomieszczeń, zmiana lokalizacji, nowy spis telefonów) lub cokolwiek innego. E. Pieczołowicie interesuj się stanowiskami pracy i ludźmi, którzy nie zmieścili się w nowych strukturach i zostali oddani do twojej dyspozycji. Muszą się oni przekwalifikować lub zostać zwolnieni. Ustal cele oraz określ czas ich realizacji. Zapisz je w postaci zobowiązań dla każdego zakresu odpowiedzialności. Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 59 F. Dla oceny realizacji zadań w organizacji opracuj instrumenty kontrolne. Działania restrukturyzacyjne są w praktyce zwykle opóźnione. Trzeba stworzyć możliwość pomiaru jakości wykonywania zadań przez poszczególne osoby i jednostki organizacyjne, aby na tej podstawie można było opracować ich ocenę oraz dokonać odpowiedniej weryfikacji. G. Utwórz komórkę do spraw restrukturyzacji i wyposaż ją w odpowiednie pełnomocnictwa. Jej zadania powinny obejmować: nadążanie za postępem, przewodzenie zmianom, pokonywanie trudności powstających w miarę wprowadzania i rozwoju programu. Komórka ta musi być wiarygodna i mieć łatwy dostęp do członków najwyższego kierownictwa przedsiębiorstwa. W skład takiej grupy powinni również wchodzić przedstawiciele naczelnego kierownictwa. H.Absolutnie niezbędne jest sprawowanie przez naczelne kierownictwo ścisłej kontroli nad rozwojem zmian w organizacji. Musi też ono stale upewniać się, że został uczyniony istotny i wiarogodny postęp. Naczelne kierownictwo musi przy tym świecić dobrym przykładem, podporządkowując się regułom obowiązującym w nowej organizacji i nadając ton wprowadzanym zmianom. I. Sposobność przeprowadzenia konkretnych zmian powinna być związana z: — przejmowaniem przedsiębiorstw, — ograniczaniem inwestycji, — modernizacją wyrobów, — opracowaniem nowych wyrobów, — odpowiednią oprawą dla ważnych zamówień, — publicznym uznaniem i promocją bohaterów, — nadawaniem rozgłosu sukcesom, — przyznawaniem nagród za osiągnięcia, — publikacją wiadomości o zmianach i sukcesach. Z informacją jest jak z miłością i pieniędzmi: ludzie nigdy nie mają ich tyle, ile potrzeba. J. Zmiany powinny być wsparte utrzymaniem możliwości wewnętrznego i zewnętrznego komunikowania się. K. Staraj się, aby naczelne kierownictwo reprezentowało poziom merytoryczny i moralny na wysokim poziomie; to ważny przykład i zachęta dla pracowników. Ilość energii, jaką trzeba włożyć, aby wprowadzić zmiany w przedsiębiorstwie jest zazwyczaj znacznie więks za, aniżeli początkowo oczekujemy. Pamiętaj, że kryzys, a właściwie przeciwdziałanie kryzysowe wymaga znacznego nakładu energii. Wagi tego faktu nie można przecenić, bowiem zaangażowanie we wprowadzanie zmian wiąże się z dużymi inwestycjami – zarówno w ludzi, jak i w wyposażenie. Jednak podejmowanie decyzji inwestycyjnych w ludzi jest zawsze dużo trudniejsze niż decyzji dotyczących inwestowania w sprzęt, maszyny czy budynki. Inwestycja w ludzi jest zawsze bardziej opła- 60 Jan D. Antoszkiewicz calna, szczególnie w długim okresie. Niekiedy kryzys jest potrzebny i konieczny, aby wprowadzić potrzebne zmiany. Dopracowanie zmiany organizacyjnej Omówiona ogólna procedura zmian w kryzysie wymaga dopracowania w określonych fragmentach przygotowania programu naprawczego w kryzysie. Do tego celu mogą być bardzo przydatne dwie metody. Reguły ustalania wyróżników znaczeniowych Problem rozwiązuje się w jakimś celu, z jakiegoś punktu widzenia, dla uwzględnienia jakichś interesów. Przyjęcie któregoś z tych podejść jest zara zem wskazaniem do ustalania wyróżników i zastosowania techniki. Reguły opierają się na wyróżnieniu czynników, które określają znaczenie lub uwarunkowania procesu technologicznego. Najczęściej wymienia się osiem podstawowych elementów: 1. Cel badanej pracy: odnosi się on zarówno do całego procesu pracy, jak i do rozbicia na poszczególne operacje. Pytanie: CO? 2. Tworzywo: surowce, materiały, półfabrykaty, a także informacje, które zostają użyte lub spożytkowane w procesie pracy. Pytanie: Z CZEGO? 3. Wzór wyrobu: badana praca jest uzależniona od konstrukcji, wyglądu, specyficznych wymagań, jakości – cech które mają wpływ na jej scharakteryzowanie. Pytanie: JAKI? 4. Kolejność wykonywania poszczególnych operacji, czynności składają cych się na badaną pracę. Pytanie: KIEDY? 5. Miejsce wykonywania pracy, jego położenie, wygoda, przygotowanie. Pytanie: GDZIE? 6. Wyposażenie w maszyny, urządzenia, narzędzia, przyrządy stosowane w procesie pracy. Pytanie: JAKIE? 7. Sposób jako technologia lub metoda wykonania pracy. Pytanie: JAKI? 8. Wykonawca, osoba, która wykonuje pracę. Dotyczy to wykonawców bezpośrednich, a także nadzorców. Pytanie: KTO? Podczas przeprowadzania krytycznej analizy i oceny zdarzeń może okazać się, że te wyróżniki są nieodpowiednie lub niewystarczające i powinny zostać zastąpione przez inne czynniki, które przyniosą bardziej znaczące rezultaty. Informacje zebrane i uporządkowane zgodnie z podziałem na osiem elementów umożliwiają specyficzną klasyfikację i prezentację, bardzo pomocną na różnych etapach badania, a także dla wielu celów. Przytoczoną koncepcję wyróżniania określonych elementów można zmodyfikować, aby ją z korzyścią i odpowiednio do potrzeb wykorzystać do opisu i analizy różnych zjawisk. Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 61 Procedura metody krytycznej oceny – zastępowanie aplik acjami Metoda krytycznej oceny i zastępowanie aplikacjami – KOZA, jest bardzo użyteczną metodą analizy i projektowania organizacji. Spełnia ona dwie ważne role poddaje analizie i krytycznie ocenia fragment organizacji i natychmiast w to miejsce poszukuje, zalecając wprowadzenia aplikacji usprawniających. Procedurę metody krytycznej oceny i zastępowanie aplikacjami przeprowadza się w dwóch fazach, z których każda składa się z kilku kroków. Faza l. Ustalenie stanu istniejącego (diagnoza) Obejmuje ona dwa kroki niezbędne do zebrania potrzebnych informacji, dla dokonania właściwych klasyfikacji i analiz. Krok 1.1. Opisanie stanu aktualnego. Wymaga zebrania dokładnych in formacji na temat każdego z wyróżników, ze szczególnym podkreśleniem tych elementów, które mogą być zmienione lub mogą wydatnie przyczynić się do usprawnienia organizacji. Dane pozyskuje się w wyniku odpowiedzi na pytanie podstawowe odnoszące się do każdego czynnika. Tym razem zo staje ono jednak wzbogacone o czasownik JEST dla potwierdzenia sytuacji aktualnej: Cel – Co JEST osiągane? Materiał – Z czego JEST wykonane? Wzór wyrobu – Jaki JEST wzór (postać) wyrobu ? Czas – Kiedy JEST wykonywane? Miejsce – Gdzie JEST wykonywane? Wyposażenie – Jakie JEST używane? Sposób – Jaki JEST stsowany? Wykonawca – Kto JEST wykonawcą? Krok 1.2. Uzasadnienie. Obejmuje zrekapitulowanie stanu aktualnego głównie przez zadanie trudnego pytania: DLACZEGO? Na pytanie to często nie ma odpowiedzi, ale już sam fakt jej poszukiwania wnosi sporo istotnych elementów dla zmian procesu pracy. Faza 2. Zaprojektowanie zmiany (warianty innowacji) To zestawienie oraz zakwestionowanie wyników uzyskanych w fazie pierw szej. Jest podstawą do zaproponowania zmian usprawniających proces pracy. Krok 2.1. Proponowanie rozwiązań. Podanie w wątpliwość stanu aktualnego tworzy możliwość wprowadzenia zmian. Pytanie podstawowe dla takiego czynnika zostaje wzbogacone zwykle słowem JESZCZE sugerując rozwiązanie, które mogłoby się przyczynić do zastąpienia obecnego rozwiązania. Cel – Co JESZCZE może być osiągane? Materiał – Z czego JESZCZE materiału można wykonywać? Wzór wyrobu – Jaki JESZCZE jest możliwy do wykonania? Czas – Kiedy JESZCZE można wykonywać? Miejsce – Gdzie JESZCZE można wykonywać? Jan D. Antoszkiewicz 62 Wyposażenie – Jakie JESZCZE wyposażenie może być korzystne? Sposób – Jaki JESZCZE może być użyteczny, korzystny? Wykonawca – Kto JESZCZE może wykonywać? Krok 2.2. Wybieranie rozwiązań. Opisanie czynności prowadzących do właściwego wyboru danego czynnika w proponowanym (usprawnionym) procesie pracy. Podstawowe pytanie zostaje tu zwykle wzbogacone słowem POWINNO BYĆ, co sugeruje wybór odpowiedniego rozwiązania. Cel – Co POWINNO BYĆ osiągane? Materiał – Z czego POWINNO BYĆ wykonywane? Wzór wyrobu – Jaki POWINIEN BYĆ wzór (postać) wyrobu? Czas – Kiedy POWINNO BYĆ wykonywane? Miejsce – Gdzie POWINNO BYĆ wykonywane? Wyposażenie – Jakie POWINNO BYĆ używane? Sposób – Jaki POWINIEN BYĆ zastosowany? Wykonawca – Kto POWINIEN BYĆ wykonawcą? Tab. 1. Postępowania w metodzie krytycznej oceny – zastępowanie aplikacjami – KOZA Krytyczna ocena metody dotychczasowej Analiza proponowanych wariantów usprawnienia Lp. Kryterium l Cel Co osiągnięto? Dlaczego? Co jeszcze można Co należy osią Dlaczego? gnąć? osiągnąć? 2 Tworzywo Z czego zrobiono? Dlaczego z tego też? Z czego jeszcze można zrobić? 3 Wzór wyrobu Co zrobiono? Dlaczego to? Co jeszcze można Co należy zro Dlaczego? bić? zrobić? 4 Kolejność Kiedy zrobiono? Dlaczego wtedy? Kiedy jeszcze można zrobić? Kiedy należy zrobić? Dlaczego? 5 Miejsce Gdzie zrobiono? Dlaczego tam? Gdzie jeszcze można zrobić? Gdzie należy zrobić? Dlaczego? 6 Sprzęt Czym, jakiCzym jeszcze mi środkami Dlaczego tym? można zrobić? zrobiono? Czym należy zrobić? Dlaczego? 7 Sposób Jak zrobiono? Dlaczego tak? Jak jeszcze moż na zrobić? Jak należy zrobić? Dlaczego? 8 Wykonawca Kto zrobił? Dlaczego ten wykonawca? Kto jeszcze może Kto powinien to zrobić? zrobić? Charaktery Zestawienie styka Uzasadnienie wariantów metody Wybór wariantu optymalnego Uzasadnie nie Z czego należy Dlaczego? zrobić? Dlaczego? Krok 2.3. Uzasadnienie wyboru. Obejmuje czynności, które mają utwierdzić w przekonaniu co do poprawności dokonanego wyboru. Podobnie jak w kroku 1.2, w odniesieniu do danego czynnika zadaje się pytanie DLACZE- Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 63 GO? Lecz jest to już tylko czynność sprawdzająca. Ma duże znaczenie dla utwierdzenia przekonania o poprawności wyboru. Zawiera w sobie istotne znaczenie psychologiczne. Autorzy zbyt często przywiązują nadmierne znaczenie do własnych propozycji. Postawienie pytania „dlaczego” w odniesieniu do własnych propozycji usprawnienia jest ustaleniem właściwych znaczeń zarówno dla danego wyróżnika, jak i całego procesu pracy. Znaczenie tego pytania docenia się wówczas, gdy trzeba uzasadnić przed gremium kierowniczym proponowaną zmianę. Przygotowuje ono do odpowiedzi na różne niespodziewane pytania. Dla uzupełnienia należy dodać, że niektórzy autorzy wzbogacają zarówno fazę pierwszą, jak i drugą o jeden dodatkowy krok. Krok ten służy określeniu kosztów związanych z danym wyróżnikiem. Chociaż często wycena kosztów jest zbyt złożona, to jednak ich szacunkowa wysokość może stać się przyczyną ciekawych wniosków prowadzących do zmodyfikowania procesu pracy. W tabeli 1. pokazano macierz opisującą fazy i kroki w metodzie krytycznej oceny – zastępowanie aplikacjami. Krzywa życia organizacji Zmiany organizacyjne można rozpatrywać statycznie jako opis wprowadzonej innowacji lub dynamicznie jako konsekwencje zachodzących zmian, uwarunkowań i procesów widzianych w horyzoncie czasu jako obraz krzywej życia organizacji. Rys. 2. Organizacja funkcjonuje na pierwszym poziomie aspiracji. Przychodzi kryzys, sytuacja kryzysowa, którą umiejscowiono w punkcie A na rys. 2. Jednocześnie rozpoczyna się pierwsza faza krzywej życia organizacji. Rys. 2. Krzywa życia organizacji D I poziom aspiracji II poziom aspiracji E F C A G czas B I Faza II Faza III Faza IV Faza V Faza VI Faza Inicjacja Ekspansja Dojrzałość Dryfowanie Załamanie Upadek 64 Jan D. Antoszkiewicz Faza pierwsza – Inicjacja – odcinek AB. Zaistniały w punkcie A kryzys rozpoczął proces zmiany widziany w czasie. Pojawia się tzw. „dołek organizacyjny”. Potrzeba przygotowanie się do przeciwdziałania ostro występującym konfliktom. Dotychczasowe funkcjonowanie organizacji doprowadziło do pewnego stanu harmonii, zorganizowania i osiągnięć, które określały poziom jej aspiracji. Ludzie pracowali w znanej im strukturze. Istniał rozpoznany podział zadań. Funkcjonowały procedury. Dopracowano się klimatu współpracy oraz kultury organizacyjnej. Osiągnięty stan aspiracji był rozpoznawany nie tylko w organizacji, ale i w jej otoczeniu. Pozwala to na funkcjonowanie oraz współpracę z otoczeniem ze sprawnością, skutecznością i ekonomicznością. Od punktu A na tej krzywej oznacza, że kryzys spowodował zmiany w organizacji. Rodzi się narastające zaniepokojenie pracowników, które może przerodzić się w stan zagrożenia. Niepewność związana z przyszłością, a zwłaszcza ze znalezieniem swojego miejsca w nowej organizacji oraz dostosowaniem się do nowych wymagań, wpływa na dalsze wzbudzanie stanu zagrożenia. W wyniku tego następuje naturalny spadek sprawności i wydajności, co dość gwałtownie obniża poziom aspiracji organizacji. Strach dotyczący przyszłości powoduje, że ludzie podświadomie lub świadomie zaczynają podejmować działania zmierzające do powrotu do starych, znanych i sprawdzonych rozwiązań. Chociaż uprzednio były ono krytykowane, obecnie jawią się jako znacznie lepsze od niepewnej przyszłości, od rozwiązań proponowanych w wyniku zmiany. Współcześnie „stara” organizacja wydaje się znacznie lepsza. Przypisuje się jej, często tendencyjnie i niesłusznie, przewagę pozytywów. Natomiast negatywnie ocenia się proponowane rozwiązania, które są wdrażane w chwili obecnej. Każda zmiana, nawet ta łagodna, ewolucyjna, wprowadzana z dobrym przygotowaniem, wywołuje opór. Co dopiero mówić o sytuacji kryzysowej. Opory są powodowane zaburzeniem istniejącej równowagi. Rodzą się nowe obawy, a stare się wzmacniają. Powstają obawy przed niepewną przyszłością. Zjawisko oporów przeciwko zmianom znane jest od dawna. Stwierdzono, że opór zależy od typu i zakresu zmian oraz sposobu przygotowania ich realizacji. Zmiany natrafiają na silny opór, gdy są drastyczne i radykalne lub nagłe i nieoczekiwane, wywołujące niepotrzebny szok, wprowadzone bez przygotowania. Opory zwiększają się, gdy przyczyny wprowadzania zmian są niejasne, a poprzednio wprowadzone zmiany nie wyszły na dobre. Sytuacja staje się jeszcze trudniejsza, gdy wprowadzone zmiany są niekorzystne dla dotyczących ich osób: z tego powodu uważają się one za te, które już poprzednio poniosły stratę, a teraz czekają je dalsze straty i przykre konsekwencje. Zagrożenie budzą również sytuacje, gdy autorzy zmiany wyrażają silne poparcie dla elementów typu strategia, misja zbiorowa, organizacja itp., które w środowisku organizacji uzyskują w wyniku zmiany niższą ocenę. Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 65 Efektem tych oporów jest powstanie na krzywej życia organizacji „defektu organizacyjnego – dołka” jako reakcji na zagrożenie. Zależy on od rodzaju zmiany oraz sposobu jej przygotowania. Im decyzja jest mniej rozpoznana przez załogę, tym obawy są większe i poczucie zagrożenia silniejsze. Im więcej czasu poświęcono przed podjęciem decyzji na przygotowanie pracowników do zmian, tym działania przeciwko nim będą mniejsze. Z drugiej jednak strony można oczekiwać przygotowanego i skonsolidowanego oporu, gdy zbyt wcześnie informuje się o zmianie podwładnych z negatywnymi doświadczeniami wobec dotychczas wprowadzanych zmian. Rodzaj zmian przygotowawczych oraz sposób opracowania i przeprowadzenia wpływają na położenie punktu B na krzywej (rys. 9.4), który określa dno „dołka organizacyjnego”. Ilustruje on poziom zapaści wraz z obniżeniem aspiracji organizacji. Kierownik. Ma wyjątkowo trudne zadanie. Jest twórcą i inspiratorem, odpowiedzialnym za podjęcie decyzji o zmianach. Od jego siły, woli i energii zależy pozytywny skutek. Musi więc wierzyć w powodzenie swoich przewidywań. Kierownik powinien przyjąć postawę autokratyczną, wspartą konsekwencją, spokojem i siłą wewnętrzną. Powinien stale wyrażać optymizm i wiarę w pozytywne efekty wprowadzania zmiany. Z drugiej strony, musi być otwarty na przeobrażenia się sytuacji, które mogą wymagać niezbędnych weryfikacji w jego zachowaniu. Sterowanie zmianą jest zadaniem bardzo trudnym i wymaga stworzenia podwładnym oparcia, gdy nawiedzą ich wątpliwości. Zmiana organizacji naruszyła stan istniejący i wywołała poczucie zagrożenia. Każda okazana przez szefa słabość może teraz wzmagać atak podwładnych, którzy będą dążyć do przywrócenia starych, dobrze znanych rozwiązań. Warto dokładnie rozważyć czas i miejsce weryfikowania wprowadzonej zmiany, aby uwzględnić kolejne narastające opory i zagrożenia. Trudności jakie stają im na drodze, pochodzą zazwyczaj z konieczności powoływania do życia nowych urządzeń niezbędnych przy budowie i zabezpieczeniu nowego państwa (czytaj organizacji). Trzeba przy tym zauważyć, że nie ma rzeczy większymi najeżonej trudnościami, mniej rokującej powodzenia, niebezpieczniejszej w wykonaniu niż zamiar wprowadzenia do kraju nowych urządzeń. Reformator bowiem napotka wrogów w tych wszystkich, którzy na starym urządzeniach dobrze wychodzili, a w tych, którzy wyjdą dobrze na nowych, ciepłych zaledwie znajduje obrońców. Mały zapał tych ostatnich tłumaczy się poniekąd obawą przeciwników mających za sobą potęgę prawa, poniekąd też nieufnością ludzi, którzy nie wierzą w prawdziwość rzeczy nowych, dopóki ich nie ujrzą wybudowanych. Stąd bywa, że ci, którzy nowemu układowi stosunków się przeciwstawiają, atakują go, gdzie mogą z całą zaciekłością stronniczą, natomiast jego zwolennicy popierają go bez energii tak, iż razem z nimi i sam nowator przepaść może. Chcąc słuszny mieć sąd w tych rzeczach, dobrze należy rozeznać, czy owi nowatorzy o własnej sile stoją, czy też zależą od innych, to jest czy dla wykonania swego przedsięwzięcia potrzebują prosić, czyli też mogą zmuszać. 66 Jan D. Antoszkiewicz W pierwszym przypadku źle kończą i nie dochodzą do niczego, lecz jeśli polegają na własnej sile i działać mogą przymusem, wówczas rzadko spotka ich niepowodzenie. Dlatego wszyscy prorocy uzbrojeni odnieśli zwycięstwa, a bezorężni powiesili klęski, gdyż pomijając rzeczy wyżej wskazane, natura ludów jest zmienna, łatwo dają sobie wmówić pewne przedsięwzięcie, ale z trudnością przy nim trwają. Plan więc powinien być ułożony tak, aby wówczas, gdy ludzie przestają ufać, można było ich ufność siłą podeprzeć... Mężowie wiele napotykają w swych przedsięwzięciach trudności i na wszelkie bywają narażeni niebezpieczeństwa, a zwalczać je muszą jedynie własną energią; z chwilą atoli odniesienia zwycięstwa i dojścia do powagi, zmusiwszy do umilknięcia zawiść, stają się potężni, bezpieczni, szanowani i szczęśliwi [Machiavelli 2001]. Pracownicy. Są zaniepokojeni i zszokowani. Podwładnych zawsze niepokoi zmiana w organizacji, gdyż nie wiedzą, czy znajdzie się dla nich miejsce w nowym rozwiązaniu organizacji i czy podołają nowym wyzwaniom i wymaganiom. Intensywne myślenie o niepewnej przyszłości zmniejsza zainteresowanie teraźniejszością i wynikami organizacji. Spada jakość, skuteczność, efektywność i przedsiębiorczość. Obniżają się aspiracje. Zwiększa się frustracja. Powstaje samonapędzające się koło o negatywnych skutkach i wynikach. Rodzą się tendencje, które mają przywrócić dobrze znaną, starą organizację. Wyszukuje się słabości szefa, aby to na nim wymusić. Przechodząc do szczegółów odnoszonych do zachowania się jednostek i organizacji w pierwszej fazie zmiany organizacyjnej, gdy dominuje poczucie zagrożenia, można wskazać, że narastający opór człowieka przeciwko zmianie, która mobilizuje go do konwencjonalnych i niekonwencjonalnych mechanizmów obronnych, jest próbą pokonania strachu związanego z niepewnym jutrem. Można wyróżnić dwa następujące po sobie okresy ujmujące obawy jednostki, dodatkowo potęgowane w układach organizacyjnych. Okres 1. Szok. Punkt A. Wiadomość o zmianie, która bezpośrednio lub pośrednio dotyka zainteresowanych, zawsze wywołuje u nich ostry wstrząs psychiczny. Kryzys to duże wyzwanie i jeszcze większe zaniepokojenie. Jednostka. Reakcje jednostek nie zawsze są przewidywalne. Niepokoje często są uzewnętrzniane i objawiają się: sparaliżowaniem działania, napadami agresji, momentami szaleństw, wybuchami gniewu, złości. Organizacja. Reakcje jednostek najczęściej są wzmacniane przez organizację. Reaguje ona rozprężeniem, działalność zamiera lub staje się machinalna dzięki rutynie pracowników. Panuje bezkrólewie. Okres 2. Niedowierzanie. Odcinek między AiB. Po wstępnym oswojeniu się z szokiem powstaje niedowierzanie, że zmiana jednak się dokonuje. Jednostka. Nie dopuszcza myśli, że „stare” już nie istnieje. Ignoruje rzeczywistość. Nadal trwa poszukiwanie tego, co się utraciło. Irracjonalna wściekłość często jest rozładowywana na przypadkowych zdarzeniach. Poszukiwanie winnych. Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 67 Organizacja. Wzmagają się agresywne reakcje jednostek, które dodatkowo wzajemnie się napędzają. Ucieczka lub podporządkowanie się istniejącej sytuacji. Powstają zachowania negatywne. Integracja dla próby poszukiwania orientacji ku przyszłości. Otoczenie. Ma szanse wpływania na wewnętrzne sprawy organizacji, gdyż jest ona słaba i nie potrafi działań ochronnych ani akcji obronnych. Istnieje związek między rolą, jaką odgrywa firma, a reakcjami otoczenia. Jeśli organizacja zagrażała innym i była postrzegana raczej jako bezwzględny przeciwnik, niedopuszczający do negocjacji, niż pragnący kooperować podmiot gospodarczy, to konkurencja spróbuje wykorzystać okazję, aby firmę zniszczyć. W przypadku, gdy otoczenie postrzega załamanie organizacji jako zagrożenie dla siebie lub dla losów konkurowania w sektorze, siły zewnętrzne zostaną skomasowane dla pomocy i wsparcia firmy, po to, aby odzyskała ona należny status przyjaznego konkurenta. Technologia. Zachowana jest minimalna, lecz wystarczająca sprawność funkcjonowania firmy, dzięki rutynie i doświadczeniu pracowników. Spada wydajność. Bardziej zwraca się uwagę na niepewną przyszłość, niż poprawne wykonywanie obowiązków. Jest to skutek wyolbrzymiania przewidywanych zagrożeń, wynikających ze zmian. Zmiany w technologii są wynikiem dążenia do minimalizowania nakładów własnych. Faza druga – Ekspansja – odcinek BCD. Odcinek BCD ostro pnie się w górę, co jest zobrazowaniem obrazuje szybkiego wzrostu poziomu aspiracji – następuje gwałtowne polepszenie skuteczności, sprawności i ekonomiczności funkcjonowania organizacji. Podwładni dostrzegają w nowej organizacji szanse dla siebie, są zmotywowani i aktywni, gdyż samodzielnie chcą odnaleźć swoje miejsce, odkryć właściwe metody pracy, ustalić struktury, wprowadzić nową kulturę organizacji, nowe procedury oraz efektywne stosunki pracy. Cechuje ich aktywność, przedsiębiorczość. Cele organizacji wyczuwane są bardziej intuicyjnie, gdyż nie są jeszcze precyzyjnie sformułowane przez kierownictwo. Dominuje współpraca w zespołach. Kierownik. Rola kierownika sprowadza się do ogólnego nadzoru oraz dbałości, aby nie popełniono rażących błędów, powinien on zostawić podwładnym możliwość wykazania się inicjatywą i zdolnościami aplikacyjnymi. Teoretycznie szef nie jest w ogóle potrzebny, gdyż załoga sama wyczuwa (rozumie) cele i je osiąga. Pracownicy. Po okresie załamania pracownicy wykazują aktywność i entuzjazm w szybkim zrealizowaniu możliwości wynikających z wprowadzonej zmiany, która teraz jest już przez nich zaakceptowana. Jest to okres najwyższej aktywności kreatywnej oraz organizacyjnej. Pracownicy raczej wyczuwają cele niż je formułują. Często wstępują wówczas w role kierownicze, szybko podejmując potrzebne decyzje, bez oczekiwania na reakcję przełożonych. Jest to okres, w którym sytuacje tworzą pracowni- 68 Jan D. Antoszkiewicz kom szanse samorealizacji. Zachowanie pracowników jest kontynuacją postaw z poprzedniej fazy. Pojawiają się zatem kolejne okresy: Okres 3. Przeformułowanie. Punkt B. Próby odrzucenia starych sposobów rozwiązań, aby przeformułować sytuację. Uzyskiwanie coraz bardziej przyjaznej wizji przyszłości. Jednostka. Nie ma szans na powrót starych rozwiązań, zaczyna się więc zmieniać postrzeganie, odczuwanie, działanie, a także eksponowanie siebie. Następuje przedefiniowanie siebie. Odrzuca się dezorganizację, beznadziejność, niemoc, podejmując badania, poszukiwania i projektowanie dla przyszłości. Organizacja. Akceptacja stanu rzeczy. Początki współdziałania. Sporadyczne ucieczki. Analiza i przedefiniowanie sytuacji. Ostrożne próby wykorzystania i adaptacji do nowego stanu rzeczy. Próby poszukiwania i kontynuowania wprowadzanych nowych rozwiązań. Okres 4. Uświadomienie. Między pkt B i C. Pracownicy dostrzegają i uświadamiają sobie nowe możliwości, które przynoszą zmiany. Jednostka. Uświadomienie sobie własnej rolę w nowej sytuacji. Umiejscawianie swojej sytuacji w kontekście całości. Postępująca akceptacja nowej rzeczywistości. Rekonstrukcja wyobrażeń o świecie. Następuje przeformułowanie swojej wizji świata i własnego wyobrażenia o sobie. Organizacja. Doszukiwanie się w nowej sytuacji pozytywów. Reorganizacja. Odblokowanie procesu przemian. Otwarta postawa wobec przyszłości. Chęć działania i współdziałania. Tworzenie nowych ról i koalicji. Otoczenie. Odgrywa małą rolę. Organizacja jest w stanie euforii, bardzo wierzy w siebie. Tworzy nowe propozycje i nie zwraca uwagi na siły i układy zewnętrzne. Jest to ostatni moment, kiedy siły płynące z zewnątrz mogą zaszkodzić organizacji, stąd konieczność zachowania ostrożności. Po wzmocnieniu się organizacja będzie w stanie bez trudu odpierać destrukcyjne wpływy otoczenia i ataki zewnętrzne. Technologia. Wprowadzenie nowej organizacji wiąże się z zakwestionowaniem dotychczasowych metod pracy. Wprowadzane są nowe style i metody pracy w związku z nowymi wyzwaniami i potrzebami. Powstaje nowa kultura organizacyjna. Powstaje potrzebę uczenia się na nowo pracy. Wykonywanie pracy charakteryzuje „krzywa uczenia się”. Nabywane doświadczenie pozwala na wzrost efektywności, aż do osiągnięcia poziomu biegłości. Turbulentność zmiany oraz entuzjazm płynący z nowości powoduje, że nowe technologie i metody pracy nie wnoszą jeszcze ustabilizowanych rozwiązań. Rozwiązania wymagają jeszcze dopracowania i nauki biegłości w ich stosowaniu. Znacznym utrudnieniem może być stosowanie doraźnych, pośpiesznie wprowadzanych rozwiązań, nieodpowiednich i nieefektywnych metod pracy, często całkiem nieadekwatnych do sytuacji. Będą one musiały zostać zastąpione przez metody właściwe, a to przedłuża czas osiągnięcia biegłości funkcjonowania organizacji i podnosi nakłady. Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 69 Faza trzecia – Dojrzałość – odcinek DE. Na krzywej życia organizacji dojrzałość jest płaskim odcinkiem DE. Zakończył się szybki rozwój organizacji, charakterystyczny dla poprzedniej fazy. Oznacza, że udało się opanować sytuację kryzysową. Organizacja wchodzi teraz w okres stabilizacji. Można już przystąpić do rozstrzygnięć prawno-organizacyjnych, które formalizują jej funkcjonowanie. Proces ten powinien się rozpocząć zaraz po zakończeniu turbulentnych zmian wewnątrz organizacji. Zbyt wczesne rozpoczęcie formalizowania prawnych ram zmieniającej się organizacji może wywołać potrzebę dodatkowych modyfikacji, niekiedy wprowadzających dalsze, zbyt radykalne przeobrażenia. Rozbudzone w poprzedniej fazie aktywność, przedsiębiorczość oraz współdziałanie powoli zanikają. Organizacja przechodzi do funkcjonowania w opartej na powtarzalności szarzyźnie dnia codziennego. Entuzjazm przygasa. Trzeba wprowadzić nowe formy motywacji, aby podtrzymać działanie organizacji. Kierownik. Rolą kierownika na tym etapie jest uporządkowanie organizacji, dopracowanie i jasne określenie jej ram organizacyjno-prawnych niezbędnych do funkcjonowania z nowym statusem aspiracji. Aby sprostać tym zadaniom kierownik musi wykazać się zdolnościami organizatorskimi oraz umiejętnością pracy w warunkach stabilnych, niezbędne będzie także doświadczenie prawnicze dla właściwego ustalenia statusu prawnego nowej organizacji. Pracownicy. Następuje etap spokoju i „normalnej” pracy, minął zarówno stan zagrożenia, jak i euforii. Narzucone sformalizowane ramy organizacyjne zaczynają być postrzegane jako ograniczenia. Oczekiwania wobec szefa dotyczą czynników motywacyjnych do wydajniejszego działania. Pracownicy przyzwyczaili się do obecnego stanu, poprzedniego funkcjonowania organizacji nie postrzegają już negatywnie. Rutynie powtarzalnych codziennie czynności zaczyna towarzyszyć apatia, zniechęcenie oraz niezadowolenie z powodu niedostatecznie wykorzystanych szans. Otoczenie. Ustalone są relacje pomiędzy firmą a otoczeniem. Na obecnym etapie firma chce korzystać ze swojego dotychczasowego dorobku. Zmiany zachodzące w otoczeniu powodują, że firma coraz bardziej się od niego oddala. Oddziaływania z otoczeniem mają charakter działań bieżących lub związane są z przyjętą polityką konkurowania. Technologia. Nabyte doświadczenia wykorzystywane są do maksimum. Wprowadzone uprzednio nowe metody pracy zostały w bardzo dużym stopniu dopracowane i powoli zaczynają być postrzegane jako „stare”. Z drugiej strony pojawiający się marazm nie zachęca do wprowadzenia usprawnień. Jeżeli nie jest stosowana metoda Kaizen (drobnych ulepszeń na każdym kroku), to pracownicy wyczekują kolejnej rewolucji innowacyjnej, która zmieni oblicze firmy, stosowane metody pracy i wprowadzi nowe technologie. 70 Jan D. Antoszkiewicz Faza czwarta – Dryfowanie – odcinek EF. Charakteryzuje się lekkim spadkiem. Dominującym stanem jest marazm i stagnacją organizacyjno-rozwojowa. Dotychczasowe rozwiązania prawno-organizacyjne wykorzystywane są dla partykularnych potrzeb i korzyści jednostek. Następuje powolne obniżanie poziomu aspiracji organizacyjnej. Ramy organizacyjne zaczynają stanowią zasadnicza przeszkodę i blokadę dla wprowadzenia modernizacji i innowacji. Kierownik. Rozpoczyna przygotowania do nowej modyfikacji organizacji. Powinien wyczuwać narastające zagrożenie – stagnacja powoli może doprowadzić do załamania się organizacji. Kryzys to tym, czego kierownictwo nie przewidziało parę lat wcześniej. Dobry kierownik na tym etapie przygotowuje modyfikację organizacji, opracowując warianty modyfikacyjne, wyprzedzające fazę załamania. Ustabilizowane warunki pracy wymagają wprowadzenia odpowiednich metod zarządzania, które z powrotem efektywnie zmotywują pracowników. Pracownicy. Wśród pracowników stopniowo narasta uczucie rozprężenia i znudzenia. Stabilnemu funkcjonowaniu organizacji, zaczyna towarzyszyć poczucie braku perspektyw, znużenia codziennością. Spada motywacja, gdyż potrzeby motywujące uprzednio do pracy zostały zaspokojone. Pracownicy szukają pretekstów i sposobów, które pozwoliłyby na dobrą egzystencję przy małym wysiłku własnym. Otoczenie. W porównaniu z otoczeniem, stosowane technologie pracy, oprzyrządowanie, wyposażenie, system zarządzania i rozwiązania organizacyjne są mniej efektywne. Dotychczasowe rozwiązania zestarzały się moralnie. Nowoczesność otoczenia w odniesieniu do własnej organizacji rodzi frustrację pracowników. Widząc osłabienie i grożące firmie załamanie, otoczenie może przygotowywać się do ataku. Technologia. Wprowadzone metody pracy były wielokrotnie modyfikowane. Pracownicy przez powtarzanie czynności nabyli znacznych doświadczeń i biegłości wykonawczych. Krzywa uczenia osiągnęła swoje nasycenie. Powtarzalność zbyt dobrze znanych czynności jest nużąca. Powoduje to obniżenie jakości i efektywności. Brak jest koniecznego w tej sytuacji przeskoku technologicznego na nowy, wyższy poziom. Faza piąta – Załamanie – odcinek FG. Odcinek FG to załamanie na krzywej życia organizacji. Brak reakcji kierownictwa na stagnację i pogłębiające się w organizacji rozprężenie powoduje jej załamanie. Zaczynają występować procesy podobne do procesów w fazie pierwszej, co prowadzi do gwałtownego spadku się aspiracji. Jednakże procesy te nie są kontrolowane, następują samorzutnie, co jest niebezpieczne, gdyż kierownictwo ani ich nie inspiruje, Postępowanie kryzysowe w organizacji a zmiana globalna… 71 ani nad nimi nie panuje. Na tym etapie każda zmiana naprawcza wywołuje dwa procesy obniżające aspirację organizacyjną o różnych charakterystykach: pierwszy jest efektem „naturalny dołek” występującego jako reakcja na wprowadzenie zmiany, drugi jest rezultatem błędów wynikających z zaszłości. Taka zapaść powoduje, że organizacja z impetem pogrąża się. Kierownik. Jeżeli organizacja ma przetrwać, kierownik musi być operatywny, stanowczy, a nawet bezwzględny. Sytuację może opanować tylko dzięki wprowadzeniu rządów silnej ręki. To coś więcej niż zarządzanie autokratyczne. Pracownicy. Pracownicy zdają sobie jasno sprawę, że organizacja zmierza do upadku, a przełożeni nie panują nad sytuacją. Dominują takie postawy jak strach, frustracja, rozczarowanie i pretensje do kierownictwa, a nawet agresja. Zachowanie pracowników nie jest również tonowane przez przełożonych. To wszystko przyspiesza jeszcze cały proces schyłkowy. Jest to najtrudniejsza faza dla ludzi organizacji, a ich reakcje są znacznie silniejsze niż w fazie „Inicjacji”. Otoczenie. Otoczenie bez problemu może przyspieszyć upadek organizacji, jeżeli przyniesie mu to korzyści, ponieważ organizacja nie jest w stanie się bronić przed negatywnymi wpływami. Jeżeli jednak upadek organizacji nie jest korzystny dla otoczenia, to podejmuje ono środki zaradcze, stawiając jednak przy tym warunki obciążone wysoką ceną. Technologia. Stosowane są dotychczasowe metody pracy i technologie. Znacznie spada jakość wykonawstwa w wyniku obaw co do przyszłości, świadomości zagrożenia. Faza szósta – Upadek – odcinek GH. Obrazuje upadek organizacji. Przekroczenie pewnego punktu (H) powoduje nie tylko całkowite bankructwo organizacji: zostaje ona unicestwiona. Kryzys organizacji doprowadził do najgorszych rezultatów. Organizacji przestaje istnieć. Podsumowanie Zmiany organizacyjne wprowadzane w sytuacji kryzysowej wymagają dobrego przygotowania oraz konsekwentnej realizacji, pomimo napięć i zawirowań kryzysowych. Działania spontaniczne mogą tylko potęgować chaos. Bibliografia Antoszkiewicz J.D., Selecting and Energizing a Team, in: Editor Golembiowski RT., “Handbook of Organizational Consultation”, New York-Toronto 2000. Antoszkiewicz J.D. (red), Techniki menedżerskie. W serii „Warsztaty menedżerskie”, Warszawa 2007. 72 Jan D. Antoszkiewicz Antoszkiewicz J.D., Innowacje w firmie. Praktyczne metody wprowadzania zmian. W serii „Warsztaty menedżerskie”, Warszawa 2008. Bloom H., Calori R., Woot de Ph., Zarządzanie europejskie, Warszawa 1996. Capra F. (1982/1987), Punkt zwrotny, Warszawa 1995. Clarke L., Zarządzanie zmianą, Warszawa 1997. Drucker P.F., Skuteczne zarządzanie. Zadania ekonomiczne a decyzje związane z ryzykiem, Warszawa 1976/1964. Drucker P.F., Innowacja i przedsiębiorczość. Praktyka i zasady, Warszawa 1992. Hammer M., Champy J., Reengineering w przedsiębiorstwie, Warszawa 1996. Jones J.Ch., Metody projektowania, Warszawa 1977. Karloff B., Strategia biznesu. Koncepcje i modele – Przewodnik, Warszawa 1992. Klasik A. (red.), Planowanie strategiczne, Warszawa 1993. Kramer P., Appelt H.G., Innowacje w przemyśle, Warszawa 1978. Kotler Ph., Marketing. Analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Warszawa 1994. Koźmiński A.K., Jemielniak D. (red.), Zarządzanie od podstaw. Podręcznik akademicki, Warszawa 2008. Kramer F., Appelt H.G., Innowacje w przemyśle, Warszawa 1978. Schlesinger P.F., Sathe V., Schlesinger L.A., Kotter J. (red.), Projektowanie organizacyjne, Warszawa 1999. Strużycki Marian (red.), Podstawy zarządzania, Warszawa 2008. Wilber K., Psychologia integralna. Świadomość, duch, psychologia, terapia, Warszawa 2000/2006. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 73–83 Stanisław Kwiatkowski Uniwersytet Rzeszowski Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa Korzystając z okazji, zamierzam zwrócić uwagę na trzy dyskusyjne i – moim zdaniem – zastanawiające kwestie dotyczące kompetencji komunikacyjnej i kluczowych pojęć, jakimi operuje się w strukturach bezpieczeństwa oraz w dokumentach regulujących tę dziedzinę. Pierwsza odnosi się do eksplikacji pojęcia „bezpieczeństwo narodowe”. W projekcie „Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP” z 2007 roku znalazłem taki passus: „Nadrzędnym celem działań Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznego państwa prawa jest zapewnienie wszystkim obywatelom p o c z u c i a bezpieczeństwa i sprawiedliwości” (podkr. moje S.K.). Wielu autorów publikacji z tej dziedziny uważa, że bezpieczeństwo to brak zagrożeń. Ale żeby bezpieczeństwo narodowe sprowadzać do stanu psychicznego? Domyślam się skąd te pomysły się biorą. Otóż w środowisku wojskowym – w „Słowniku terminów z zakresu psychologii dowodzenia i zarządzania” oraz w „Słowniku terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego” [2002, s. 13], w kilku kolejnych wydaniach – definiuje się bezpieczeństwo jako „stan, który daje poczucie pewności i gwarancję jego zachowania oraz szansę na doskonalenie. Jedna z podstawowych potrzeb człowieka to sytuacja odznaczająca się brakiem ryzyka utraty czegoś, co człowiek szczególnie ceni...”. Stan „poczucia pewności” to chyba nie to samo co stan bezpieczeństwa, a w ogóle to od żołnierzy zawodowych można oczekiwać, żeby bezpieczeństwo kojarzyli z czujnością i gotowością do świadomego działania na rzecz bezpieczeństwa, bo usypiające „poczucie pewności” to mniemanie indywidualne i zawodne, pewności nigdy mieć nie można, podobnie jak nie ma co liczyć na „sytuacje odznaczające się brakiem ryzyka”. Bezpieczeństwo w znaczeniu słownikowym też definiuje się różnie. Po pierwsze: w „Słowniku Języka Polskiego” [1978, t. 1, s. 147] bezpieczeństwo to „stan niezagrożenia, spokoju, pewności”, a to chyba coś innego niż „stan braku zagrożeń”. Brak zagrożeń sugeruje obiektywny stan rzeczy i przesądza 74 Stanisław Kwiatkowski realność takiej sytuacji, gdy tymczasem stan niezagrożenia może dotyczyć tylko subiektywnych odczuć. A – po drugie – czy w ogóle ów „brak zagrożeń” to poprawny opis sytuacji, skoro zagrożenia występują zawsze, są elementem wszechobecnego ryzyka? Prawda, że analiza i wnioski składające się na ocenę bezpieczeństwa to w istocie proces subiektywny, a samo pojęcie bezpieczeństwa – wieloznaczne. W ocenie bezpieczeństwa kierujemy się postrzeganiem istnienia lub braku zagrożeń. Ale zagrożenia są odbierane subiektywnie, odmiennie przez różnych ludzi: bywa przeceniane aż do obsesji, ale i niedoceniane. Można oczywiście mieć psychiczne poczucie bezpieczeństwa (jak pamiętni plażowicze, ofiary tsunami, czy zwiedzający wystawę gołębi w katowickiej hali targowej), mimo istniejących zagrożeń – nie odczuwać ich, ale przecież liczy się obiektywny stan rzeczy, chociaż subiektywne doznania też są ważne. Dodajmy, że człowiek niedostrzegający zagrożeń albo je lekceważący sam staje się niebezpieczny dla otoczenia, w niektórych okolicznościach prowokuje nieszczęśliwe wypadki (jak zarządzający wspomnianą halą gospodarze wystawy). W rozważaniach o postrzeganiu zagrożeń i poczuciu bezpieczeństwa możliwe są zatem różne punkty widzenia tego samego problemu. Warto więc zwracać uwagę na problem rozbieżności między bezpieczeństwem realnym a poczuciem bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo i jego zagrożenia, jak inne zjawiska społeczne, można zatem rozpatrywać jako dwa różne stany: w aspekcie obiektywnym lub subiektywnym. Ten pierwszy dotyczy faktycznego stanu rzeczy, konkretnej sytuacji, ale przecież ów obiektywny stan zagrożenia odczuwany jest subiektywnie jako niekorzystny lub niebezpieczny, powoduje stany niepewności i obawy, mamy więc do czynienia ze stanem psychicznym, stanem umysłu tego lub innego człowieka lub danej zbiorowości, wywołanym postrzeganiem zjawisk, stosunkiem emocjonalnym do rzeczywistości, subiektywnym poczuciem bezpieczeństwa lub zagrożenia. We wspomnianym projekcie ustawy bezpieczeństwo narodowe oznacza „stan, w którym nie są zagrożone byt, suwerenność, przetrwanie państwa...”. Czyż to nie kuriozum? Świadczy o nierealistycznym przekonaniu, że świat bez zagrożeń jest możliwy oraz o założeniu, iż istotę (treść) koncepcji bezpieczeństwa narodowego stanowi przede wszystkim brak zagrożeń dla wspomnianych wartości, gdy tymczasem wiadomo, że osiągnięcie w pełni takiego stanu w dobie zagrożeń asymetrycznych jest iluzją, albo czy jest możliwa całkowita suwerenność w realiach Unii Europejskiej, do której wstąpiliśmy? Skoro świat, otoczenie człowieka pełne są zagrożeń, niebezpieczeństwa stale są obecne w naszym życiu, a ryzyko nieuniknione – o bezpieczeństwie możemy mówić jako o celu do osiągnięcia, stanie pożądanym, do którego się dąży i wiadomo, że jest trudnym do zrealizowania, bo czymś idealnym. Bezpiecznym co najwyżej się bywa. Osiągnięcie „absolutnego” bezpieczeństwa jest w praktyce niemożliwe do utrzymania, a stan zbliżony do niego nie jest Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa 75 efektem jednorazowego działania, lecz wytworem ciągłego procesu. Stan permanentnego bezpieczeństwa realnego jest zatem niemożliwy. I, co najważniejsze, starania o utrzymanie stanu względnego bezpieczeństwa wymaga kreatywnej aktywności podmiotu, ochrony i obrony przed zagrożeniami. Drugi problem, jeszcze bardziej dyskusyjny, dotyczy definicji „sytuacji kryzysowej”, czyli tej sekwencji rosnącego zagrożenia, które podlega zarządzaniu kryzysowemu (zarządzanie kryzysowe zaś to element kierowania bezpieczeństwem narodowym). W ustawie o zarządzaniu kryzysowym [Dz. U. z 2007 r. Nr 89] sytuację kryzysową określa się jako następstwo zagrożenia prowadzące „w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu w funkcjonowaniu instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych”. Czy „więzy” społeczne znaczą to samo co „więź” społeczna? W moim mniemaniu sytuacja kryzysowa może nie tylko szkodzić „więzom” społecznym, jak by ich nie rozumieć, ale mimo nasilenia zagrożeń i przeszkód może jednoczyć ludzi w nieszczęściu, wyzwalać raczej zachowania altruistyczne, integrujące. Określenie „więzy społeczne”, a niechby nawet więź społeczna, oznacza tak wiele, również dla socjologa, że nie wiadomo, co konkretnie, zwłaszcza w dokumencie normatywnym. Jeśli władza zechce, zagrożeniem więzów społecznych może być byle pretekst, np. konflikt płacowy czy strajk lokacyjny. Czy to powód, żeby uruchamiać czynności administracyjne w ramach zarządzania kryzysowego? Tym bardziej należy być podejrzliwym wobec takich zapisów, że sama władza bywa zagrożeniem „prowadzącym w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych”. Mamy aż nadto aktualnych dowodów po okresie rządów J. Kaczyńskiego i jego prokuratora generalnego [Kwiatkowski 2008, ss. 57–74], kiedy to skłócano różne środowiska, np. korporacje zawodowe, prowokowano konflikty społeczne. Jan Klata, reżyser teatralny i pisarz pytał wówczas: „Czy solidarne państwo polega na szczuciu, judzeniu, niszczeniu wzajemnego zaufania, antagonizowaniu jednych przeciw drugim, niszczeniu i tak wątłych więzi społecznych?” [„Gazeta Wyborcza” z 25–26.08.2007]. Zagrożenia niebezpieczne dla otoczenia społecznego i przyrodniczego, a o nie przecież tu chodzi, w sytuacji kryzysowej skutkują nie tylko zerwaniem „więzów społecznych”, ale przede wszystkim utratą cenionych wartości: życia, zdrowia, rodziny, dóbr materialnych itp., które są niezbędne w każdej zbiorowości społecznej do trwania i rozwoju. Dlaczego unika się konstytucyjnej kategorii „bezpieczeństwo obywateli”? Przecież ona powinna się pojawić w takiej ustawie. I była w wersji wcześniejszej, nawet w tytule projektu ustawy. 76 Stanisław Kwiatkowski Jak w sytuacji narastającego zagrożenia określić moment „zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych” i uruchomić procedury zarządzania kryzysowego? Nie bardzo wiadomo kogo (czego) dotyczy zagrożenie, czyli ani słowa o podmiocie/obiekcie zagrożenia. Wzmianka o „więzach społecznych” niczego nie wyjaśnia. Wcześniej przedłożony sejmowi projekt tejże ustawy definiował sytuację kryzysową jako „stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym (...), charakteryzujący się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożeń”. W toku prac legislacyjnych nad ustawą było wiele kontrowersji wokół spraw zasadniczych, m.in. proponowana definicja sytuacji kryzysowej pozostała sporna do końca. Wieloznaczność określeń i niedopowiedzenia nadal dają możliwość dowolnej interpretacji. Zdaniem opozycji parlamentarnej kryteria sytuacji kryzysowej przyjęte w ustawie są niejasne i umożliwiają użycie przez władzę nadzwyczajnych środków, w tym wojskowych, w stosunku do obywateli. Dlatego grupa posłów na Sejm RP VI kadencji postanowiła zaskarżyć ustawę do Trybunału Konstytucyjnego. Posłowie zwracają uwagę na dość znaczący margines interpretacyjnej swobody definicji sytuacji kryzysowej o daleko idących konsekwencjach dla praw i wolności obywateli. Aplikacja tego pojęcia może stano Moje uwagi przesłałem do odpowiedniej komisji Senatu i opublikowałem w miesięczniku „Dziś” Przegląd Społeczny nr 6/2007. O „kolejnym bublu w Sejmie” pisała Ewa Milewicz, postulując doprecyzowanie pojęcia sytuacji kryzysowej, tzn. sedna spraw, których ustawa dotyczy i które budzą najwięcej zastrzeżeń (zwłaszcza fragment o zerwaniu lub znacznym naruszeniu więzów społecznych). Prof. Piotr Winczorek: „Nie zetknąłem się w polskim prawie z pojęciem zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych”. Pod tę nazwę można podciągnąć wszystko. Obecne sformułowanie (sytuacji kryzysowej) może sprowokować kiedyś kogoś do użycia ustawy nie w razie np. zagrożeń terrorystycznych czy klęsk żywiołowych, lecz w jakichś wątpliwych sytuacjach”. W tejże samej „Gazecie Wyborczej”, z której zaczerpnąłem owe wypowiedzi, dr Adam Bodnar apeluje o zmiany nieprecyzyjnych określeń: „Ilekroć państwo ustanawia przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki, a tak jest w tym przypadku musi się posługiwać precyzyjnymi definicjami. Ustawodawca powinien unikać ryzyka nadużycia prawa przez sprawujących władzę”. Rząd w odpowiedzi („GW” 17–18.03.07.) na te zastrzeżenia, używa zadziwiających argumentów: ustawa nie zawiera żadnych zagrożeń dla wolności i praw obywatelskich, bo w żadnym przepisie nie przewiduje jakichkolwiek ograniczeń dla obywateli – powiada wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, szef Obrony Cywilnej Kraju. Trudno sobie wyobrazić działania antykryzysowe bez wspomnianych ograniczeń, nie mówi się o nich wprost, ale przecież ustawa zobowiązuje organa administracji publicznej, poszczególne zespoły struktury zarządzania kryzysowego, do przygotowania planów i procedur działania. Przecież, żeby mogły wykonać przewidziane przez ustawodawcę zadania (reagować), będą musiały wprowadzać zrozumiałe restrykcje i stosować środki dyscyplinujące Wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym został skierowany do Trybunału Konstytucyjnego 9 listopada 2007 r. Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa 77 wić punkt wyjścia do działań, które mogą prowadzić do poważnej ingerencji w sferę wolności jednostki, ograniczać nieskrępowane korzystanie z praw konstytucyjnych. Ponieważ zdaniem wnioskodawców przepisy ustawy dają podstawę do ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, na ustawodawcy spoczywa obowiązek opisania stosowanych pojęć w sposób maksymalnie jasny, precyzyjny i zawężający zakres dyskrecjonalnych uprawnień organów stosujących ustawę. W obszernym uzasadnieniu posłowie dowiedli, że ustawodawca „w sposób bardzo poważny uchybił wymogom wypływającym z zasad prawidłowej legislacji, zakorzenionych w zasadzie demokratycznego państwa prawnego”. Podejrzliwość co do intencji ustawodawcy ma jeszcze inne uzasadnienie. Mam na myśli pomijanie określenia „bezpieczeństwo obywateli”; zastanawiającą nieobecność tej kategorii konstytucyjnej w aktach niższej rangi. I to jest trzecia kwestia do dyskusji. Mamy „bezpieczeństwo narodowe”, „obronę narodową”, IPN – też „narodowy”, i wielu różnych „narodowców”. Jakoś milczeniem zbywa się takie określenia jak „społeczeństwo obywatelskie” czy „bezpieczeństwo obywateli”. Zwłaszcza to drugie poszło w zapomnienie. A przecież bezpieczeństwo obywateli jest kategorią konstytucyjną, występuje w dwóch artykułach na Niezgodność analizowanej definicji z zasadami poprawnej legislacji uzasadniano kilkoma przesłankami. Po pierwsze, na szczególną krytykę, zdaniem wnioskodawców, zasługuje posłużenie się w definicji „sytuacji kryzysowej” pojęciem „więzów społecznych”. Mimo, iż pojęcie to znane jest w naukach społecznych (socjologii, politologii, psychologii społecznej), to obarczone jest immanentną wieloznacznością, co stoi w jaskrawej sprzeczności z wyrażanym przez Trybunał Konstytucyjny explicite postulatem precyzji i jasności pojęć używanych przez ustawodawcę. Po drugie, pojęcie „więzów społecznych” zdaje się cechować – nie tylko wieloznaczność, ale również niezwykle szeroki i trudny do dokładnego określenia – katalog desygnatów. O naruszeniu lub zerwaniu więzów społecznych można bowiem – jak się wydaje – mówić nie tylko w przypadkach aktów terrorystycznych zagrażających zdrowiu i życiu wielu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach. Tak szerokie pojęcie zdaje się mieścić również, przykładowo, długotrwałe protesty społeczne albo akcje protestacyjne i strajkowe. Odwoływanie się do kategorii „zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych” zdaje się również wypaczać ratio legis ustawy. (...) Może – wśród wielu różnych wariantów wykładni – być rozumiane także, jako stan nie zagrażający którejkolwiek z wymienionych wartości, albowiem może stanowić jedynie następstwo konfliktu społecznego toczącego się na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej czy kulturowej. (...) Konflikt społeczny, skutkujący niekiedy napięciami między poszczególnymi grupami społecznymi oraz między społeczeństwem a władzą jest zjawiskiem naturalnym. Przeto nie jest dopuszczalne we współczesnym społeczeństwie demokratycznym traktowanie konfliktu społecznego, jako przesłanki nadzwyczajnych działań ze strony władzy publicznej. Szczególnie, jeśli mogą one przybrać postać działań z użyciem Sił Zbrojnych RP, polegających również na ingerencji w wolności i prawa jednostek. Po trzecie, za niezrozumiałe i jednocześnie niepoprawne uznać należy posłużenie się w art. 3 pkt 1 ustawy pojęciem „instytucji publicznych”. Jest to pojęcie, którego definicji ustawa nie zawiera, a któremu przypisać można niezwykle istotne znaczenie, ponieważ – zgodnie z przywołanym przepisem – „poważne zakłócenie w funkcjonowaniu instytucji publicznych” stanowi przesłankę zaistnienia sytuacji kryzysowej, a więc jest warunkiem sine qua non uruchomienia działań mieszczących się w ramach zarządzania kryzysowego. 78 Stanisław Kwiatkowski szej ustawy zasadniczej. Odnosi się do wartości chronionych, podstawowych praw i wolności, dotyczy powinności państwa wymienionych w kontekście wolności i praw człowieka. W art. 5 wymienia się bezpieczeństwo obywateli wśród takich wartości jak niepodległość i nienaruszalność granic państwowych, wolność i prawa człowieka i obywatela. Konstytucja nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa współczesnemu i przyszłym pokoleniom, gwarantuje obywatelom prawo do ochrony życia, zdrowia i mienia oraz dziedzictwa kulturowego. Zastanawiające, że to pojęcie jakoś rzadko pojawia się w debacie publicznej, w publicystyce i w tekstach naukowych a przecież tak ważne problemy się za nim kryją. Chociaż jest kategorią znaną, używaną i rozumianą, jednak nie doczekało się, jak dotąd, jednoznacznego zdefiniowania. Być może trudności nie są przypadkowe. Można tak sądzić po rozbieżnościach wokół definiowania zbliżonych określeń, takich jak: bezpieczeństwo publiczne/powszechne, porządek publiczny, o desygnatach równie niejasnych i wieloznacznych. M. Smaga uważa, że nie da się wskazać wszystkich dóbr, które składają się na bezpieczeństwo publiczne, jest to po prostu niemożliwe. Sądzę, że w równym stopniu uwaga ta dotyczy bezpieczeństwa obywateli. Używanie tych pojęć, zarówno w teorii, jak i praktyce, często zbiega się, co jest z gruntu zasadne. Są to dobra prawem chronione. Bywa jednak, że się je utożsamia, a przecież na W praktyce, na różnych szczeblach administracji państwowej i samorządowej oraz Policji, sporządzano niegdyś i realizowano wiele różnych programów, strategii działań, planów pracy „w zakresie poprawy bezpieczeństwa obywateli”. Temat podejmowali także na konferencjach naukowych specjaliści-praktycy i teoretycy akademiccy. Dla przykładu, na pytanie „co mieści się pod pojęciem bezpieczeństwo obywateli oraz jakie są rzeczywiste i potencjalne zagrożenia?” szukano swego czasu odpowiedzi na konferencji naukowej w Szkole Głównej Służby Pożarniczej. W opublikowanych materiałach znalazłem tylko jedno sformułowanie definicji autorstwa polityka i prezesa Zarządu Głównego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP: „System bezpieczeństwa obywateli to skoordynowany zbiór współzależnych elementów: organizacyjnych, materiałowo-technicznych i ekonomicznych, funkcjonujący w celu zapewnienia stanu równowagi pomiędzy zagrożeniem a potencjałem likwidującym lub ograniczającym to zagrożenie”. Autor (Waldemar Pawlak) nadmienił, że posiłkując się literaturą fachową i praktyką, utożsamia `bezpieczeństwo’ ze stanem równowagi zachodzącym pomiędzy zagrożeniem a potencjałem przewidzianym do likwidacji lub ograniczenia tego zagrożenia (siły i środki, organizacja i taktyka działań ratowniczych, techniczne środki ratownicze, szkolenie itp.). W: Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i samorządowej – co dalej?, red. Marek Lisiecki, SGSP, W-wa 2001. Jerzy Wolanin, do niedawna komendant SGSP, opublikował w 2005 r. Zarys bezpieczeństwa obywateli, w uzupełnieniu tytułu dodał: „ochrona ludności na czas pokoju”, co właściwie wszystko wyjaśnia. Bezpieczeństwo obywateli traktuje jako jedną ze sfer polityki bezpieczeństwa państwa (obok sfery militarnej oraz sfery bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego). Wyróżnia następujące cele polityki bezpieczeństwa obywateli: ochronę środowiska, porządek publiczny, ochronę ludności, opiekę socjalną, bhp lub inne, np. ochronę zdrowia (ss. 365–366). Por. Smaga [2004 ss. 120–124], gdzie zaprezentowano i krytycznie omówiono różne definicje pojęć „bezpieczeństwa publicznego” i „porządku publicznego” autorstwa W. Kawki, Edwarda i Elżbiety Ura, J. Zaborowskiego, S. Bolesty. Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa 79 leży je od siebie odróżniać, mimo pewnego przedmiotowego zakresu wspólnego. Wiadomo, że brak bezpieczeństwa publicznego dotyka w jakiś sposób interesu publicznego i tym samym ujemnie wpływa na warunki życia zbiorowego i bezpieczeństwo jednostek. O ile jednak podmiotem ochrony bezpieczeństwa publicznego jest zawsze państwo oraz społeczeństwo i poszczególne jednostki, a przedmiotem ochrony są istniejące urządzenia państwowe, mienie społeczne, dobra materialne i niematerialne poszczególnych obywateli, to bezpieczeństwo obywateli ogranicza podmiot ochrony jedynie do człowieka i społeczeństwa, odnosi się przede wszystkim do zagrożeń dla dóbr jednostki. W określeniu „bezpieczeństwo obywateli”, jak sądzę, chodzi o zabezpieczenie dóbr jednostki, przede wszystkim ochronę praw podmiotowych i wolności jednostki/człowieka, w tym przez bezpieczeństwo publiczne, którego brak dotyka przede wszystkim obywateli. Bezpieczeństwo publiczne obejmuje sferę prawno-administracyjną, dotyczy klasycznych zadań organów administracji publicznej. Stanowi główne zadanie resortu spraw wewnętrznych (policji, służb, straży, inspekcji), ma na celu ochronę lub przywrócenie naruszonego porządku, ładu i spokoju społecznego, a w szczególności życia, zdrowia i mienia obywateli. Jest zatem domeną prawa administracyjnego. Natomiast bezpieczeństwo obywateli, tak jak bezpieczeństwo państwa, jest domeną prawa konstytucyjnego. Prawo do bezpieczeństwa, bezpieczeństwo obywateli jako kategoria konstytucyjna, powinność państwa, wymieniona w kontekście wolności i praw człowieka (art. 5) i przy stanach nadzwyczajnych zagrożeń (art. 230) oraz zasada ogólna międzynarodowo chronionych praw człowieka przenika także w pewnym W trakcie prac legislacyjnych parlamentu, w kadencji 2001–2004 r. nad ustawą „O bezpieczeństwie obywateli i zarządzaniu kryzysowym”, przyjęto, że system bezpieczeństwa obywateli powinien obejmować: „zespół norm i gwarancji prawnych oraz sposób zorganizowania organów władzy i administracji publicznej, osób prawnych, stwarzających formalne i praktyczne warunki ochrony obywateli przed zjawiskami groźnymi dla życia i zdrowia lub powodującymi straty materialne oraz minimalizowania ich skutków i kształtowania harmonijnego i zrównoważonego otoczenia”. Prace nad tą projektowaną ustawą były w zasadzie już na ukończeniu, tyle że dotyczyła, co ważne, „bezpieczeństwa obywateli i zarządzania kryzysowego”, a więc czegoś więcej niż sytuacji kryzysowej, jak w wersji obecnie obowiązującej (uchwalonej w 2007 r.). Potem, w następnej kadencji zrezygnowano z „systemu bezpieczeństwa obywateli”, być może właśnie dlatego, że projektowane ustawowe regulacje odnosiły się w zasadzie wyłącznie do struktur administracyjnych. W katalogu międzynarodowo chronionych praw człowieka zalicza się bezpieczeństwo do naturalnego i niezbywalnego prawa i uważa za wartość fundamentalną. Zgodnie z art. 3 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka: „Każda osoba ma prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego”. Również w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka znajdują się wzmianki o prawie do bezpieczeństwa osobistego. Uwaga na marginesie: T. Jasudowicz zgłosił pewne wątpliwości co do trafności polskiego tłumaczenia angielskiego terminu „liberty and security of person”, mianowicie zastanawiał 80 Stanisław Kwiatkowski stopniu i zakresie wszystkie inne prawa. Bezpieczeństwo obywateli obejmuje normy, które mniej lub bardziej wyraźnie odwołują się do wartości, które mogą być zagrożone. Znaczenie mają tu wartości i normy nie tylko prawne, ale również pozaprawne, tzw. normy wartościujące, uzależnione od jakichś wartości, wyrażanych często za pomocą pojęć nieostrych w formie klauzul generalnych. Chodzi o ochronę dóbr prawem chronionych (m.in. jest nim bezpieczeństwo i porządek publiczny), dóbr, które są zazwyczaj wartościami (wartością nadrzędną w hierarchii dóbr prawem chronionych w całym systemie prawa jest życie i zdrowie ludzi). Normy prawne dotyczące bezpieczeństwa obywateli regulują i limitują zachowania administracji, ustalają reguły postępowania w taki sposób, aby jej działalność nie naruszała dóbr chronionych. Każda forma ingerencji administracji publicznej w sferę praw i wolności jednostki/obywateli musi mieścić się w konstytucyjnie określonych granicach (bezpieczeństwa obywateli). Zwłaszcza w stanach zagrożeń bezpieczeństwa, wyższej konieczności, w porównaniu do sytuacji „normalnej”, ze szczególną ostrością pojawia się problem ingerencji administracyjnej w sferę praw i wolności obywateli, zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych, a one są zazwyczaj wartościami. W podsumowaniu powyższego wywodu chcę wyeksponować dwa aspekty: bezpieczeństwo obywateli należy rozpatrywać jako zagadnienie prawno-ustrojowe, jako kategorię konstytucyjną, odnoszącą się do wartości chronionych, podstawowych praw i wolności obywatelskich, dotyczy – po pierwsze – nie tylko wymiaru jednostkowego – „bezpieczeństwa osobistego”, personalnego, ale też bezpieczeństwa w wymiarze społecznym, wspólnotowym. W myśl Konstytucji to obywatele Rzeczypospolitej, organizując się we wspólnym państwie, z jego administracją i porządkiem publicznym, by zaspokoić swoje potrzeby, m.in. potrzebę bezpieczeństwa – są najważniejszym podmiotem i suwerenem. I po drugie, jest nie tylko konstytucyjną powinnością państwa, przedmiotem bezpieczeństwa narodowego. Obejmuje wszystkie poziomy, od indywidualnego, aż po skalę społeczeństwa obywatelskiego się czy nie lepiej oddałaby sens prawa, o które w istocie chodzi, formuła „prawo do wolności i bezpieczeństwa osoby” albo „prawo osoby do wolności i bezpieczeństwa”, albowiem „personal liberty and security”, to jednak coś innego niż „liberty and security of person” (T. Jasudowicz, Prawo do bezpieczeństwa – próba do rekonstrukcji substancji międzynarodowo chronionej [w:] W. Bednarek, S. Pikulski (red.), Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000, s. 79). Od siebie dodam, że podobnie rzecz ma się z „bezpieczeństwem obywatelskim” i bezpieczeństwem obywateli. „Bezpieczeństwo obywateli” to termin konstytucyjny, dlaczego w „Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP” z 2007 r. używa się pojęcia „bezpieczeństwo obywatelskie”, dodając przy tym, że „nadrzędnym celem (...) jest zapewnienie wszystkim obywatelom poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. „Poczucie” bezpieczeństwa i sprawiedliwości ma się tak mniej więcej do stanu realnego bezpieczeństwa, jak działalność resortu sprawiedliwości na czele z min. Z. Ziobro, do zmian wprowadzanych przez następcę czy lepiej powiedzieć – do rządów państwa prawa. Inaczej mówiąc, to co się komuś wydaje nie zawsze jest zgodne ze stanem faktycznym. Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa 81 jako całości. Co więcej, w pewnym sensie, jako kategoria generalna, dotyczy obowiązków wobec przyszłych pokoleń, powinności dla przetrwania. Obywatele są zarazem obiektem bezpieczeństwa (zbiorowością, o której bezpieczeństwo chodzi), ale i podmiotem bezpośrednio i samodzielnie zaangażowanym, aktywnie działającym na rzecz swojego bezpieczeństwa. Po zgłoszeniu powyższych uwag i opinii do repertuaru językowego, jakim posługujemy się w strukturach bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego (w socjologii języka nazywa się tę część kompetencji komunikacyjnej „socjolektami”) – wypada powiedzieć, co proponuję. Posłużę się maksymalnym skrótem i wykresem (w załączeniu). W kwestii „bezpieczeństwa”. Określenie ‘bezpieczeństwo’, podobnie jak ‘zagrożenie’, odnosi się do jakiegoś podmiotu (obiektu). Poza nim jest tworem abstrakcyjnym, czysto teoretycznym. Pojęcia te (bezpieczeństwo/zagrożenie) są niejednoznaczne i zależą od kontekstu, w jakim występują. Bezpieczeństwo, poza słownikowym znaczeniem nabiera konkretnych treści wiązanych z tym pojęciem, jeśli występuje łącznie z przymiotnikowym określeniem, które wyjaśnia do jakiego podmiotu/obiektu to pojęcie się odnosi, kogo lub czego dotyczy, o czyje bezpieczeństwo, ewentualnie o jaki rodzaj bezpieczeństwa chodzi, jakich zjawisk i aspektów (wymiarów) dotyczy. Bezpieczeństwo można osiągnąć w rezultacie przeciwdziałania możliwym zagrożeniom, które chcemy minimalizować. Ma więc charakter względny. A zagrożenia to przyczyna niebezpieczeństw, utraty lub obniżenia poziomu bezpieczeństwa. Dotyczą stanów rzeczy, zjawisk i procesów groźnych dla ludzi, ich żywotnych interesów i podstawowych wartości, stanów niebezpiecznych dla otoczenia z jakichś niepożądanych powodów: zjawisk przyrodniczych, klęsk żywiołowych, zamachów terrorystycznych, pożarów, epidemii, skażeń, katastrof, awarii itp. Definiowanie bezpieczeństwa jako stanu braku zagrożeń, spokoju, poczucia pewności, jak często się zdarza, nie odpowiada współczesnym realiom. Nawet pomijając fakt, że z pozoru spokojna sytuacja lub obojętne zdarzenie może stanowić źródło potencjalnego, ewoluującego zagrożenia, to trzeba przecież uwzględnić, że oprócz zagrożeń realnych są stale obecne w działalności ludzi różne obszary ryzyka potencjalnych zagrożeń. Zagrożenia potencjalne, chociaż w danej chwili niewymierne i nieuchwytne, stanowiące jedynie wyzwanie, ryzyko zagrożeń, w skutkach mogą się okazać niebezpiecznie wymierne. Zagrożenia, zarówno realne, jak i potencjalne są wszechobecne i nieuniknione, jest ich coraz więcej, zwłaszcza za sprawą postępu cywilizacyjnego; nie ma co liczyć na sytuację braku zagrożeń, zerowy poziom ryzyka [por. Beck 2002]. Problem tylko z określeniem stanu tolerowanego, dopuszczalnej granicy, do jakiej ryzyko realnych zagrożeń może być akceptowane przez daną społeczność. Bezpieczeństwo, zagrożenie i ryzyko, jak z powyższego wynika, są ze sobą ściśle związane. 82 Stanisław Kwiatkowski Utrzymanie akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa wymaga kreatywnej aktywności podmiotu, ochrony i obrony przed zagrożeniami. Ludzie zbyt pewni własnego bezpieczeństwa przypominają los ślimaka na ruchliwej drodze. Stan bezpieczeństwa (i zagrożeń) jest produktem różnych podmiotów: pojedynczych osób, grup, instytucji i organizacji społecznych, środowisk lokalnych i regionalnych, państw i narodów, sojuszy międzynarodowych. Stąd różne wymiary podmiotowe (bezpieczeństwo narodowe, obywateli), przestrzenne (lokalne, państwa, międzynarodowe itp.) i przedmiotowe (bezpieczeństwo ekonomiczne/gospodarcze, informacyjne, polityczne, społecznokulturowe, ekologiczne). Bezpieczeństwo jakiegoś podmiotu można analizować jako zmieniające się stany zagrożenia dla fundamentalnych jego potrzeb i podstawowych wartości, ale również jako określoną sytuację, sekwencję narastających zdarzeń, przesądzających o poziomie bezpieczeństwa, jego parametrach w otoczeniu społecznym i przyrodniczym. Czyli albo w sposób statyczny, albo w ujęciu dynamicznym. W miarę jak narasta zagrożenie, ewoluuje jego stan – zmieniają się sytuacje, w jakich znajduje się podmiot narażony na niebezpieczeństwa i odpowiednio do nich fazy reagowania. Prezentuję to na załączonym wykresie w ujęciu modelowym: — stan tolerowanego ryzyka zagrożeń oznacza sytuację „normalną”; — jeśli stan zagrożenia bezpieczeństwa wzrośnie – powstanie sytuacja problemowa, — gdyby tej nie udało się jej opanować i zagrożenie dojdzie do stanu alarmowego – będzie to już sytuacja kryzysowa, — jeśli przeciwdziałanie będzie nieskuteczne i nie powstrzyma narastającego zagrożenia, może doprowadzić do stanów nadzwyczajnych i kryzysu bezpieczeństwa. O atrybucji tych stanów i sytuacji oraz zarządzaniu bezpieczeństwem cywilnym w różnych fazach [Kwiatkowski 2008] zarządzania kryzysowego napisałem obszernie w książce, której spis treści podaję w załączeniu. Zanim uda się ją opublikować mogę udostępnić zainteresowanym wersję elektroniczną. Pojęcia (określenia) „stan” i „sytuacja” mają tu zbliżone desygnaty, tyle że definicja sytuacji ma dynamiczny charakter, może się ona w różny sposób przekształcać w trakcie narastania zagrożenia i jego percepcji przez podmioty nań narażone. Jest to zgodne z socjologicznymi koncepcjami sytuacji, jak je definiował T. Thomas i F. Znaniecki. Sytuacja w ujęciu socjologicznym dotyczy ludzi we wzajemnych relacjach, świadomie wybierających linię postępowania, szukających z niej wyjścia oraz refleksji (wyobrażeń, zamiarów, postaw) przed podjęciem działania, w trakcie i po jego zakończeniu. Sytuacja (tu: zwyczajna, problemowa, kryzysowa, nadzwyczajna) występuje w kontekście definiowania jej podczas działania, dostosowania się podmiotu do zaistniałych warunków. „Każda konkretna działalność – czytamy w „Nocie metodologicznej” – jest rozwiązaniem sytuacji”. Osoby doświadczone mają oczywiście już gotowe definicje. Trzy uwagi do repertuaru językowego struktur bezpieczeństwa 83 Bibliografia „Gazeta Wyborcza” z 25–26.08.2007 r. Beck U., Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności, Warszawa 2002. Dz. U. z 2007 r. Nr 89 Jasudowicz T., Prawo do bezpieczeństwa – próba do rekonstrukcji substancji międzynarodowo chronionej [w:] W. Bednarek, S. Pikulski (red.), Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, Olsztyn 2000. Kwiatkowski S., Bezpieczne państwo, czy obywatele? „Dziś” Przegląd Społeczny, nr 8/2008 r., ss. 57–74. Kwiatkowski S., Socjologiczne aspekty zarządzania kryzysowego i bezpieczeństwa obywateli, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Rzeszowskiego”, 38/2006 i 40/ 2008, Socjologia 3 i 5. Lisiecki M. (red.),Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i samorządowej – co dalej?, Warszawa 2001. Słownik języka polskiego, Warszawa 1978. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002. Smaga M., Administracja publiczna w czasie klęski żywiołowej, Kraków 2004. Szacki J., Historia myśli socjologicznej, t. II, Warszawa 1981. Znaniecki F., Nauki o kulturze, Warszawa 1971. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 85–95 Jadwiga Mazur Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa w Poznaniu Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem Wstęp Bezpieczeństwo zwłaszcza publiczne jest zasobem niezbędnym do funkcjonowania w społeczeństwie. Umowa społeczna je gwarantuje, a państwo powinno stać na straży bezpieczeństwa obywatela. Niemniej poczucie bezpieczeństwa tegoż obywatela nie jest najlepsze, na co wskazują wyniki badań CBOS czy OBOP. Obywatel nie czuje się całkiem bezpieczny w ogóle, natomiast im bliżej miejsca swojego zamieszkania tym poczucie bezpieczeństwa wzrasta. Odpowiedzi na ten stan rzeczy poszukuje się zarówno w powolnej budowie społeczeństwa obywatelskiego i transformacji, jak i w niewydolności służb zajmujących się bezpieczeństwem publicznym. Tezą artykułu jest stwierdzenie, że PR jest jednym z ważnych elementów kształtowania bezpieczeństwa publicznego, a zwłaszcza poczucia takiego bezpieczeństwa wśród obywateli. Bezpieczeństwo publiczne Obowiązek ochrony bezpieczeństwa publicznego spoczywa na wszystkich organach państwowych i obywatelach (we wszystkich państwach istnieją specjalne organy powołane do ochrony bezpieczeństw i porządku publicznego – Policja, UOP, nad którymi nadzór sprawuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji). W prawie karnym uważa się, że bezpieczeństwo publiczne jest wyższym stopniem porządku publicznego. Analizując kwestie związane z utrzymaniem bezpieczeństwa, należałoby również zdefiniować termin „bezpieczeństwo publiczne”. W. Kawka definiował bezpieczeństwo publiczne jako stan, w którym ogół społeczeństwa i jego interesy, jak i państwo ze swymi celami mają zapewnioną ochronę od szkód zagrażającym im z jakiegokolwiek źródła [Kawka 1939, s. 486]. Bezpieczeństwo publiczne – może być również definiowane jako ogół warunków 86 Jadwiga Mazur i instytucji chroniących życie, zdrowie i mienie obywateli oraz majątek ogólnonarodowy, ustrój i suwerenność państwa przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego. Natomiast Janina Czapska zwraca uwagę, że ustalenie zakresu pojęcia bezpieczeństwa publicznego jest w języku prawnym i prawniczym trudne [Czapska 2004, ss. 49–50]: — w znaczeniu formalnym – „bezpieczeństwo publiczne oznacza organizację i sumę kompetencji profesjonalnych organów, którym powierzono ochronę bezpieczeństwa publicznego — w znaczeniu instytucjonalnym – oznacza specjalne organy, które realizują (w imieniu państwa) zadania w tym zakresie — w znaczeniu materialnym – bezpieczeństwo publiczne obejmuje taki stan, w którym ogółowi obywateli indywidualnie nie oznaczonemu żyjącemu w państwie i społeczeństwie nie grozi żądne niebezpieczeństwo i to niezależnie od tego, jakie byłoby jego źródło” [Czapska 2004, ss. 50–56]. Janina Czapska podaje, że „w znaczeniu materialnym ochrona bezpieczeństwa rozumiana jest jako wyznaczenie warunków, w których organy państwa mogą ingerować w sferę praw obywatelskich i swobód obywatelskich w celu realizacji jednej z podstawowych funkcji, jaką jest zapewnienie stanu bez zagrożeń. Jest to ujęcie negatywne, ponieważ bezpieczeństwo definiuje się za pośrednictwem zagrożeń, które naruszają stan idealny”. Zatem „bezpieczeństwo publiczne to stan, w którym ogół ludzi nieoznaczonych indywidualnie, jak również innym podmiotom – w tym instytucji państwa – nie zagraża niebezpieczeństwo, a zatem mają zapewnioną ochronę od zagrożeń pochodzących z jakichkolwiek źródeł z wewnątrz państwa” [Czapska 2004, s. 51]. W większości definicji zaznacza się kwestie związane z podmiotem ochrony tj. jednostką, jej mieniem i instytucjami państwa. Dokonując próby klasyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, można najogólniej stwierdzić, że zadania w tym zakresie realizują: organy administracji rządowej (organy o kompetencjach generalnych, organy wyspecjalizowane, organy opiniodawczo-doradcze); organy administracji samorządowej – wszystkie jednostki samorządu terytorialnego mają przypisane ustawowe zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego; podmioty prywatne – w ramach postępującej prywatyzacji zadań publicznych, która obejmuje też bezpieczeństwo i porządek publiczny wiele zadań z tej dziedziny przekazywana jest podmiotom komercyjnym; organizacje i instytucje społeczne – w systemie odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego dużą rolę odgrywają też instytucje i organizacje społeczne oraz obywatele działający pojedynczo lub w grupach [Pieprzny 2003, s. 488] obywatele. Badanie przemian wskazuje, że „obyczaje niewątpliwie zmieniają się wolno, choć nasze życie biegnie coraz szybciej [...] przemiany [...] dokonują się [...] nie tylko w sferze zjawisk wymiernych, ale także w sferze świadomości” Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem 87 [Szpakowska 2003, ss. 10–11]. Ważne jest aby w kwestiach bezpieczeństwa publicznego wiedza była kształtowana w oparciu o profesjonalizm i głęboką znajomość psychologicznych i socjologicznych uwarunkowań. Wypowiedzi dotyczące zarówno poczucia bezpieczeństwa, jak i lęku przed zagrożeniami są często takimi właśnie wypowiedziami będącymi swoistym przetworzeniem otaczającej rzeczywistości poprzez pryzmat własnych doświadczeń, wiedzy lub jej ograniczoności, przekonań a nierzadko również stereotypów. Bezpieczeństwo publiczne dla przeciętnego obywatela odczuwalne jest w sposób subiektywny, na podstawie własnych doświadczeń, stereotypów, postaw i prostych kategoryzacji, w kształtowanie których często biorą udział media. „Na skutek tego świadomość jest czymś niestabilnym, przejmującym wielkie legitymizujące mity, symbole i dogmaty” [Turner 2004, ss. 711–712], które niejednokrotnie towarzyszą myśleniu o bezpieczeństwie publicznym. Kapitały i zasoby W organizacji i funkcjonowaniu systemu bezpieczeństwa publicznego racjonalność instytucjonalna zderza się często z racjonalnością grupową i subiektywną jednostek, „które są dziedzictwem przeszłości – tradycjonalizmu, uwarunkowań emocjonalnych i stereotypów [...] utrudniają kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego i wpływają na jego patologizację” [Jurczyńska –Mc Cluskey 2003 s. 294]. Łączy się to z koniecznością prowadzenia Public Relations w sposób ciągły i przemyślany, przez specjalistów znających nie tylko realia działania służb, ale również wiedzę z zakresu PR. Wpływ rozmaitych sytuacji, brak rozeznania w posiadanych zasobach, kapitałach i obowiązujących regułach gry nie zawsze trafnie odczytywanych przez jednostkę powoduje jej swoiste poczucie zagrożenia. Przyczyn braku poczucia bezpieczeństwa można również upatrywać w „utracie orientacji w złożonych regulacjach prawnych [gdzie] wysiłki zmierzające do zwiększenia ochrony i bezpieczeństwa generują w sposób nieuchronny większą kompleksowość, większe trudności w orientacji, a przez to nowe niepewności” [Czapska 2004, s. 23]. Brak poczucia bezpieczeństwa jest sporym dyskomfortem, który obniża nie tylko jakość życia w jego wymiarze materialnym i psychicznym, ale dodatkowo sprzyja pojawianiu się braku zaufania do organizacji mających je zaspokoić. Duże znaczenie ma kapitał kulturowy jednostki i grup. W rozumieniu Pierre’a Bourdieu kapitał kulturowy to dwa elementy, pierwszy to wiedza, wykształcenie, umiejętności i drugi element, na który składa się poziom i typ wyposażenia kulturowego, nazywany habitusem. Habitus jest tutaj rozumiany jako zespół dyspozycji ukształtowany w środowisku własnym jednostki, przyswojenie w sposób nieświadomy „reguł gry” [por. Ziółkowski 2000 88 Jadwiga Mazur ss. 174–180]. Z kolei habitus „[...] nadaje [...] działaniu pozory racjonalności, jakkolwiek postępowanie nie jest w istocie kierowane racjonalną motywacją [...] Wpojenie ‘reguł gry’ jest tak silne, że niepostrzegalne jako czynnik z zewnątrz narzucony i tak skuteczne, że zapewnia niemal automatyczne dostosowanie do sytuacji rozpoznawanej jako sytuacja objęta danymi regułami” [Kłoskowska 1990, s. 10]. Swoiste reguły gry odnoszące się do bezpieczeństwa publicznego, to nie tylko oczekiwanie na jego realizację ze strony państwa, ale także tworzenie „nowych reguł gry” według posiadanej wiedzy i doświadczeń, które niekoniecznie pozostawać muszą z oczekiwaniami organizacji mających wpisane bezpieczeństwo publiczne w swoje działanie. Kapitał społeczno-kulturowy wiąże się również ze sposobami korzystania z niego w praktyce społecznej, w swoistych grach społecznych i nie zawsze daje możliwość równego startu, ponieważ jest odzwierciedleniem zróżnicowania społecznego można by powiedzieć „jaka warstwa taki kapitał”. PR służb ukierunkowanych na bezpieczeństwo publiczne może korzystać z tych kapitałów w sposób świadomy i ukierunkowany na realizację określonych celów. Zgodnie z ujęciem ekonomicznym, „pojęcie zasobu jest ogólniejsze od pojęcia kapitału: kapitałem jest ten zasób, który możemy uruchomić (wykorzystać tak, że przyniesie zysk w postaci zwiększenia szans i osiągnięcia celu czy korzyści. Zasobem jest to wszystko, co znajduje się w dyspozycji jednostki czy grupy: w kapitał przekształca się tylko wówczas, gdy na danym rynku (pracy, politycznym itp.) istnieje popyt na określonego rodzaju zasoby: mówiąc inaczej, gdy zasady i reguły życia społecznego pozwalają ów zasób z korzyścią spożytkować” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, ss. 27–28]. Takimi swoistymi zasobami, które można skapitalizować na rzecz bezpieczeństwa publicznego może być wykorzystanie przez Public Relations rynku interakcji również na poziomie lokalnych społeczności. W tym wypadku to nie tylko budowa wizerunku organizacji, ale także dobra komunikacja z odbiorcami bezpieczeństwa. Jednym z takich elementów może być ‘community policing’, często jeszcze niedoceniane lub budowane przez pasjonatów, niekoniecznie ze wsparciem ze strony samej organizacji. Samo społeczeństwo obywatelskie nie jest elementem wystarczającym do poprawy poczucia bezpieczeństwa publicznego. Organizacje do tego powołane, powinny wykorzystać wszystkie te zasoby, które można skapitalizować. Odnosi się to również do sytuacji, gdzie specyficzny nawyk oczekiwania od instytucji pełnego „pakietu bezpieczeństwa” łączy się z brakiem inicjatyw czy czasami nawet deklaracji przystąpienia do inicjatywy budowania bezpieczeństwa w lokalnych społecznościach. Zarówno kapitał indywidualny i społeczny jest w przypadku public relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem publicznym, obszarem niedocenianym i powiedziałabym zaniechanym. Brak jest badań prowadzonych przez te organizacje oraz spójnej polityki PR. Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem 89 W PR organizacji zajmujących się bezpieczeństwem publicznym niekoniecznie rozpatrywany jest także obszar dobra publicznego. Dobra publiczne to „dobra, które wytwarzane są i konsumowane zbiorowo, oraz z partycypacji, których nie można wykluczyć jednostki. Dobrem publicznym w tym znaczeniu system obronności kraju, system bezpieczeństwa wewnętrznego (policja), straż pożarna (ochrona przeciwpożarowa). Dla ich „produkcji” i funkcjonowania potrzebne są nakłady, a zatem wszystkie zainteresowane jednostki winny partycypować w kosztach ich wytwarzania. Ponieważ nie sposób wykluczyć nikogo z udziału w konsumpcji dóbr publicznych, dla jednostek pojawia się silna pokusa „defekcji” – odmowy ponoszenia kosztów w takiej czy inne formie” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, s. 33]. Taka sytuacja jest dostrzegalna również w przypadku bezpieczeństwa publicznego ponieważ „transformacja systemowa w radykalny sposób zmienia społeczne usytuowanie dóbr publicznych i wspólnych zasobów, zmieniając tym samym ich społeczną percepcję […] ludzie zaczynają dostrzegać swój wkład w utrzymywanie sfery publicznej: stają się zatem w konsekwencji bardziej wyczuleni [...] na dystrybucję zasobów wspólnych” [Marody, Rychard, Giza-Poleszczuk 2000, s. 34]. Bezpieczeństwo publiczne jako wspólne dobro staje się obszarem, który obywatel chce wykorzystać na tyle na ile jest mu potrzebne lub dostępne. Natomiast bezpieczeństwo sprywatyzowane staje się dostępne tylko dla części jednostek. Cechą wyróżniającą dobra publiczne „jest nie tylko to, że wszyscy mogą z nich korzystać, ale i to, że nie ma ucieczki przed korzystaniem z nich, chyba, że opuścimy społeczność, która ich dostarcza. Kto więc powiada dobro publiczne, powiada zło publiczne. To ostatnie nie jest wyłącznie rezultatem odczuwalnych powszechnie niedostatków w zaopatrzenia w dobra publiczne, ale i tego, że to co dla jednych jest dobrem publicznym – przykładem niech będzie obfitość psów policyjnych i bomb atomowych – inni członkowie mogą odczuwać jako zło publiczne” [Hirschman 1995, s. 100]. W odniesieniu do PR to także kwestia takiego budowania reputacji organizacji aby dobro nie przesunęło się w odczuciu odbiorców w zło. „Obywatel jest zarazem producentem i jak i konsumentem dóbr publicznych […] ich producentem może dłużej nie być, ale nie może zaprzestać ich konsumowania” [Hirschman 1995, s. 101]. Należy również pamiętać, że „organizacje i firmy dostarczające dóbr publicznych – lub publicznego zła – tworzą środowisko, w którym zachowanie lojalistyczne (czyli odsuwanie chwili rozstania pomimo niezadowolenia i skrupułów) rozwija się szczególnie dobrze. Warto o tym pamiętać chociażby dlatego, że w bezpieczeństwie publicznym co prawda nie da się odbiorców utracić, ale źle sprzedany produkt – bezpieczeństwo może budzić zaniepokojenie i brak zaufania społecznego. 90 Jadwiga Mazur Przestrzeń publiczna Habermas zdefiniował sferę publiczną jako miejsce, gdzie jednostki, gromadzą się jako społeczność. Obecnie „przemiana forum racjonalnej debaty między zainteresowanymi obywatelami w obecny cyrk była jego zdaniem następstwem rozwoju mediów i public relations. W jakimś momencie politycy przestali poważnie dyskutować nad bieżącymi problemami (często tak rozwlekle, że wystawiali na ciężką próbę cierpliwość słuchaczy), a zmienili się w aktorów, którzy przywiązują większą wagę do występów w telewizji niż przemówień parlamentarnych, wytrwale zabiegają o względy śmietanki towarzyskiej i starannie naśladują styl życia znakomitości podziwianych przez ich elektorat. Stali się wyspecjalizowaną grupą w obrębie show-biznesu, z którego przedstawicielami tak chętnie nawiązują znajomości” [Davis 2007, s. 180]. Na sferę publiczną możemy popatrzeć w rozmaity sposób i bez względu na jej ważność nie można już uciec od mediów i instrumentów z jakich korzystają. Public Relations jest częścią komunikacji organizacji z otoczeniem i elementem kształtującym odbiór organizacji, jej działań i produktów. Przewrotnie można byłoby powiedzieć, że nie o cyrk chodzi ale o swoiste teatrum, w którym widz obywatel ogląda to co chce zobaczyć. Takie Gofmanowskie podejście nie jest bezzasadne. W szybko zmieniającej się rzeczywistości, wielości informacji i jej atrakcyjności Public Relations jest elementem informacyjnym a w zastosowaniu do bezpieczeństwa publicznego, wielce użytecznym. Patrząc w ten sposób PR stało się znaczącym składnikiem współczesnego życia organizacji. Takiemu podejściu zarzuca się również konsumpcjonizm a „analizując rzucane od niechcenia wypowiedzi polityków, szybko odkryjemy, że przyczyna pogarszającej się debaty politycznej tkwi prawdopodobnie w konsumpcjonizmie. […] A jeśli konsumpcjonizm jest rzeczywiście źródłem problemu, to czy powinno mu się pozostawiać swobodę na ‘rynku’ , gdzie teoretycznie nic się nie kupuje ani nie sprzedaje, gdzie głosy oddaje się ponieważ ma się takie prawo a nie za odpłatą przynajmniej nie bezpośrednią” [Davis 2007, s. 180]. Korzystając ze stylu wypowiedzi zawartej w cytacie, można postawić otwarte pytania – gdzie, w jakim politycznym supermarkecie sprzedaje się bezpieczeństwo publiczne, ile kosztuje jego PR i marketing i czy na pewno jest na najwyższym poziomie. Ile jest pracy PR a ile zwykłego dryfowania w mediach i komunikacji ze społeczeństwem. Na ile kupujemy dobry produkt a na ile przeceniony bubel, na ile my jako budujące się społeczeństwo obywatelskie jesteśmy w stanie udźwignąć koszty faktycznego bezpieczeństwa publicznego i jakie to wszystko będzie miało lub już ma konsekwencje dla społeczeństwa. Czy produkt odpowiada cenie jaką płacimy. Ponadto być może same służby nie do końca zainteresowane są zmianą, ponieważ paradoksalnie mogłaby utracić poczucie bezpieczeństwa w spra- Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem 91 wowaniu swoich funkcji czy generalnie przestawić się na inny sposób myślenia czy działania (tzw. uspołecznienie policji, zmiana „filozofii” kontaktu ze społeczeństwem i innej niż dotąd zasad budowy bezpieczeństwa w lokalnych społeczeństwach, co łączy się również z włączeniem do funkcji restrykcyjnych również w szerokim zakresie funkcji prewencyjnych). Przypadki poszczególnych systemów (np. oświaty ale również i bezpieczeństwa) dobrze ilustruje „swoiste błędne koło, w którym obracają się próby transformacji poszczególnych dziedzin życia społecznego: mimo wysiłków i prób wprowadzania nowych zasad nie osiąga się znaczących pozytywnych rezultatów właśnie dlatego, że pomiędzy intencje a konsekwencje wkraczają indywidualne i grupowe, całkowicie racjonalne strategie działania, które jednak pozostają w sprzeczności z nowymi zasadami” [Marody, Rychard, GizaPoleszczuk 2000, s. 30]. Public Relations Dzisiejsze organizacje, podlegają ciągłym zmianom przez powolne zastępowanie sztywnych struktur przez elastyczne i wielokształtne sieci oparte na konieczności współdziałania i partnerstwa, nawiązywania koalicji i dążeniem do ich trwałości w celu rozwiązania danego problemu. W organizacji tego typu widoczne są o rozmyte granice a istotnym źródłem władzy organizacyjnej staje się umiejętność nawiązywania relacji z otoczeniem. Zgodnie z tezami P. Druckera, że obręb zarządzania wykracza poza konwencjonalnie pojmowane granice organizacji a zarządzanie powinno skupiać się na osiąganiu rezultatów na zewnątrz organizacji [Jarosiński 1996, s. 113]. Dotyczy to również segmentu działania władz publicznych gdzie powoli zauważa się proces odchodzenia od modelu biurokratycznego na rzecz podejścia rynkowego (władzy typu przedsiębiorczego). Ten rodzaj specyficznej władzy przedsiębiorczej świadczy o jej świadomym funkcjonowaniu w warunkach rosnącej konkurencyjności między poszczególnymi obszarami w tym w obszarze bezpieczeństwa publicznego. Wiąże się to z traktowaniem mieszkańców lokalnych społeczności, odbiorców oferty terytorialnej jako nabywców. W takim działaniu władza przedsiębiorcza otwiera się na stosowanie technik i metod zarządzania strategicznego i marketingowego. Połączona jest z filozofią „wspólnego poszukiwania, co z kolei powoduje, że relacje z nabywcami oferty terytorialnej zmieniają charakter z transakcyjnego na partnerski” [Jarosiński 1996, s. 113]. Wymusza to zmianę sposobu funkcjonowania władz publicznych (i lokalnych), w kierunku modelu partnerskiego, uwidocznionego przez struktury sieciowe. W ramach tych struktur zmienia się rola władz publicznych z roli kierownika przechodzą niejako w rolę koordynującego i stymulującego 92 Jadwiga Mazur działalność innych podmiotów [Pietrzyk 2000, s. 19]. W ten sposób w sieci współpracy na rzecz bezpieczeństwa publicznego zgrupowane są zarówno władze publiczne, zarządzający lokalną społecznością, służby, firmy oferujące „bezpieczeństwo sprywatyzowane”, fundacje, stowarzyszenia non profit, jak i liderzy kreujący inicjatywy oddolne mieszkańców na różnych stadiach procesu zaangażowania w główny przedmiot działania i niejednokrotnie wykraczające poza granice lokalnej przestrzeni wyznaczonej definicyjnie. D. Osborne i T. Gaebler nazywają ten proces odgraniczeniem „sterowania” od „wiosłowania”, proponując przez „sterowanie” jako rozumienie podejmowania decyzji połączonej z rządzeniem, a przez „wiosłowanie” bezpośrednie świadczenie usług publicznych [Osborne, Gaebler 1995, s. 61]. Zdolność władz publicznych do budowania i sterowania tymi sieciami (partnerskiego współdziałania) jest ważnym czynnikiem konkurencyjności i innowacyjności określonego obszaru (terytorium) [Markowski 1999, s. 196]. Obserwując zjawisko uniwersalizacji zarządzania można stwierdzić, że władze publiczne w trakcie realizacji funkcji koordynacyjnej funkcjonowania lokalnych i regionalnych sieci partnerskiego współdziałania powinny wykorzystywać techniki zarządzania wypróbowane na gruncie kierowania firmami komercyjnymi [Markowski 1999, s. 17]. P. Drucker, zauważa, że zarządzanie jest ogólną funkcją wszystkich organizacji, bez względu na to, jaka jest ich specyficzna misja [Drucker 1999, s. 41]. Zarządzanie staje się ogólnym organem społeczeństwa wiedzy i staje się niezbędne w agendach rządowych, samorządowych oraz systemach takich jak bezpieczeństwo publiczne [Kurczewska (red.) 1999, ss. 49–53]. H. Ansoff udowadniał tezę o konwergencji przedsiębiorstw i organizacji publicznych ze względu na zarządzanie strategiczne [Kurczewska (red.) 1999, ss. 49–53]. Natomiast Z. Barczyk stwierdza, że struktury gminne coraz bardziej upodobniają się do przedsiębiorstw, urzędnicy do menedżerów, a placówki usług gminnych do firm komercyjnych [Kurczewska (red.) 1999, ss. 49–53]. Potraktowanie segmentu bezpieczeństwa publicznego jako specyficznej organizacji – przedsiębiorstwa nastawionego na realizację celów i zarządzanego przez menadżerów w połączeniu takiego traktowania z organizacjami – przedsiębiorstwami w postaci samorządu terytorialnego daje szansę na prześledzenie w jaki sposób bezpieczeństwo publiczne jako swoisty produkt – towar i marka dają możliwość właściwej organizacji i dystrybucji zbiorowym aktorom społeczeństwu. Jednocześnie na ile określone modele w postaci zarządzania i produktu są zbieżne (lub rozbieżne) z oczekiwaniami odbiorców [Bidzińska-Jakubowska 2000, s. 53]. Organizacja bezpieczeństwa publicznego w społeczeństwie transformującym się nie jest łatwe ponieważ odnosi się nie tylko do sfery instytucji na których spoczywa obowiązek jego zapewnienia ale także umiejętność radzenia sobie z wyzwaniami w tym zakresie ze strony społeczeństwa. To z kolei Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem 93 wymaga pobudzenia aktywności społecznej, swoistej mobilizacji w zakresie organizacji bezpieczeństwa publicznego w tych sferach życia, które wcześniej pozostawały w gestii państwa i instytucji do tego powołanych. A.O. Hirshman stwierdza, że „cechujący społeczeństwa ludzkie wysoki poziom tolerancji na pogorszenie efektów działania jest nierozerwalnie związany ze wzrostem wydajności i podporządkowaniem sobie środowiska. Zarówno chwilowe załamania, jak i przedłużające się okresy słabej kondycji, rozpatrywane na tle możliwych do osiągnięcia pułapów, trzeba traktować jako swoiste koszty postępu” [Hirschman 1995, s. 14]. Poszukiwanie takich mechanizmów jest być może bezowocne ale wiedza o tym jak wykorzystać istniejące możliwości czy zasoby organizacji w celu chociażby zminimalizowania tych szkód jest zasadna i potrzebna. A.O. Hirshman rozpatruje także kwestie związane z „opieszałością” organizacji, które „chcą zazwyczaj osiągnąć jedynie ‘zadawalającą’ a nie najwyższą możliwą stopę zysku” [Hirschman 1995, s. 100], a przyczyn tego stanu rzeczy należy upatrywać w „specyficznych schorzeniach poszczególnych komórek, tj. zarządów, grup projektantów, handlowców, czy też w zachowaniu innych grup pracowniczych” [Hirschman 1995, s. 18]. W sposób naturalny nasuwa się skojarzenie z działaniem w zakresie bezpieczeństwa publicznego, gdzie odpowiedzialność poszczególnych ‘komórek’ za wykonywanie zadań jest dość dobrze widoczna, chociażby kwestia oddziaływań w zakresie prewencji kryminalnej czy profilaktyki, dyslokacji służb niekoniecznie idące w parze z życzeniami mieszkańców lokalnych społeczności. Analizowanie czy wynika to z ‘opieszałości’ organizacji w ogóle, braku wizji i jej realizacji czy braku zwyczajnego rozeznania w potrzebach mieszkańców osiedli i nadzoru jest dyskusyjna. W literaturze przedmiotu dotyczącej ‘opieszałości przedsiębiorstw’ wskazuje się, na takie przyczyny jak: niepewność co do kształtowania się funkcji produkcji, nierynkowości umiejętności menadżerskich, znaczenia negocjacji, nietrwałości koalicji, czynniki produkcji, warunki produkcji i sprzedaży, postawy niezbędne przy podejmowaniu decyzji mających pobudzać rozwój. A.O. Hirshman stwierdza, że „w złych czasach opieszałość tworzy swego rodzaju rezerwę, z której łatwo skorzystać: można zmniejszyć nadmierne koszty, wprowadzić w życie opracowywane wcześniej” [Hirschman 1995, s. 21]. Powstaje tutaj nowe pytanie czy to może nie tylko organizacja może być opieszała może jej otoczenie również lub nisze w tym otoczeniu może być opieszałe lub leniwe. Takie „laizy socjety” nie reaguje dotąd aż nie będą zagrożone ich żywotne interesy lub media stworzą (zamanipulują) faktami tak, że społeczeństwo poczuje się zagrożone. W przypadku bezpieczeństwa publicznego to wiele obszarów, od oddziaływań prewencyjnych, podniesienia jakości pracy po działania zespołu odpowiedzialnego za PR i marketing. Brak szerszego spojrzenia na system i społeczeństwa oraz wiedzy o jednym 94 Jadwiga Mazur i drugim sprawiają, że nawet doświadczenie zawodowe zdobyte w tych resortach niekoniecznie może przekładać się na podejmowanie rozsądnych i dobrych decyzji. W PR ważne jest „by skutecznie oddziaływać na ludzi, trzeba zrozumieć, że tzw. przestrzeni społecznej każdy ma swoją prawdę. Będziemy umieli wpływać na innych, jeżeli nasz przekaz będzie wystarczająco blisko prawdy naszego odbiorcy (…) jeżeli chcę zmienić, muszę znaleźć zbiór wspólny pomiędzy tym, co ważne i sensowne dla mnie, a tym co ważne i sensowne dla ciebie” [De Barbaro 2005, s. 134]. Wizerunek firmy nabiera coraz większego znaczenia. Coraz większa liczba uczestników na rynku również rynku bezpieczeństwa publicznego sprawia, że jest ono także swoistym towarem, który należy dobrze sprzedać. Proponujące je firmy są albo państwowe (te podmioty, które zajmują się bezpieczeństwem z racji wypełniania przez państwo zewnętrznych i wewnętrznych funkcji państwa w tym zakresie) lub prywatne – podające bezpieczeństwo w postaci rozmaitego chronienia życia i mienia obywateli lub/i samego państwa. Mamy więc organizacje – firmy, które de facto sprzedają produkt – bezpieczeństwo publiczne. Bezpieczeństwo zaś jako towar powinno mieć swoją jakość i markę, a organizacje które je sprzedają swój wizerunek, marketing i public relations. Próba rekapitulacji Tworzenie wizerunku organizacji jest zadaniem trudnym zwłaszcza w obszarze bezpieczeństwa publicznego, gdzie niezbędna jest szeroka wiedza praktyczna i teoretyczna. Działania z zakresu Public Relations, powinny być w tych organizacjach prowadzone w sposób odpowiedzialny i zorientowane na dobro wspólne z wykorzystaniem obszarów zaniechanych, ponieważ może stać się istotnym czynnikiem wzmacniania poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli. Bibliografia Bartoszek A., Kulturowe czynniki mobilności społecznej w warunkach kapitalistycznej transformacji [w]: Ku integracji rozwoju człowieka i społeczeństwa. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Władysławowi Jacherowi, Katowice – Opole 2001. Bolesta S., Pojęcie porządku publicznego w prawie administracyjnym, „Studia prawnicze” 1983, nr 1. Czapska J., Bezpieczeństwo obywateli. Studium z zakresu polityki państwa, Kraków 2004. Jacyno M., Iluzje codzienności. O teorii socjologicznej Pierre’a Bourdieu, Warszawa 1997. Jastrzębski B., Obywatel a demokratyczne państwo prawa [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, (red.) J. Filipek, Bielsko Biała 2003. Public Relations w organizacjach zajmujących się bezpieczeństwem 95 Jawłowska A., Kierunki zmiany kulturowej i jej konsekwencje społeczne [w:] Społeczeństwo w transformacji, (red.) A. Rychard, M. Federowicz, Warszawa 1993. Jurczyńska – Mc Cluskey E., Jednostka- obywatel czy „samotny myśliwy” w demokratycznym państwie prawa. Dylematy społeczeństwa obywatelskiego z perspektywy socjologicznej [w] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, (red.) J. Filipek, Bielsko-Biała 2003. Kawka W., Policja w ujęciu historycznym i współczesnym, Wilno 1939. Kłoskowska A., Teoria socjologiczna Pierre’a Bourdieuv [w:] Bourdieu P., Passeron J.-C, Reprodukcja. Elementy teorii systemu nauczania, Warszawa 1990. Łukaszewicz J., W stronę teorii administracji [w:] Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Międzynarodowa konferencja naukowa. Cisna 2–4 czerwca 2002, (red.) J. Łukaszewicz, Olsztyn 2002. Marody M., Rychard A., Giza-Poleszczuk A., Strategie i systemy. Polacy w obliczu zmiany społecznej, Warszawa 2000. Pieprzny S., Szczególne prawne formy działania organów bezpieczeństwa i porządku publicznego (zagadnienia wybrane) [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa (red.) J. Filipek, Bielsko-Biała 2003. Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1978. Ziółkowski M., Przemiany interesów i wartości społeczeństwa polskiego. Teorie, tendencje, interpretacje, Poznań 2000. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 97–105 Henryk Skłodowski Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Psychologia sytuacji kryzysowych „Drzewa łamały się niczym zapałki, dachy unosiły się w powietrzu. Czarny wir błyskawicznie odsunął się w stronę pogranicza Polski z Ukrainą i wówczas dopiero każdy mógł się przekonać na własne oczy, do czego zdolna jest trąba powietrzna. Nic nie znajdowało się na swoim miejscu. Walące się pod naporem wiatru drzewa zniszczyły wiele samochodów, upadały również na pole namiotowe. Niektóre domy zupełnie nie nadają się już do zamieszkania” [http://www.twojapogoda.pl/encyklopedia/tornadawpolsce2007.htm]. „Każda kula gradowa miała rozmiary większe niż pomarańcza. Gradziny zbijały szyby, dewastowały ogródki i pola, wgniatały także karoserie samochodowe. Wędrując dalej na północny wschód, trąba powietrzna dotarła do wsi, gdzie zrywała dachy z domów. Lej zasysał tak silnie, że z futryn wyrwane zostały okna. Unoszące się w powietrzu kawałki szkła, metalu raniły przechodniów” [tamże]. „(...) w piątek 15 sierpnia nasz kraj nawiedziła seria ośmiu trąb powietrznych. Zwiększa się ich moc. Jeno z tegorocznych tornad miało siłę F4, mogło więc równać z ziemią nawet budynki o mocnej konstrukcji” [„Wprost” (nr 35) 31 sierpnia 2008]. To tylko kilka fragmentów z doniesień prasowych z minionego miesiąca. Oczywiście wiadomo, że od początku dziejów Ziemi na całym świecie zdarzały się takie kataklizmy jak straszliwe powodzie, trzęsienia ziemi, tajfuny, wybuchy wulkanów. Niestety spokojny i stosunkowo bezpieczny świat powoli przechodzi do historii, ponieważ w miarę postępu cywilizacyjnego zwiększa się liczba zagrożeń, a wspomniane wyżej zjawiska stają się obecnie elementem naszego klimatu. Do klęsk spowodowanych działalnością człowieka, a więc np.: zmianami klimatycznymi i wojnami, coraz częściej dochodzą katastrofy technologiczne (np. pożar w elektrowni atomowej w Katalonii 24 sierpnia br.) i ekologiczne (wybuch w Czarnobylu), komunikacyjne (katastrofa lotnicza w Madrycie 20 sierpnia tego roku), zamachy czy akty terroru (atak na World Trade Center i późniejsze)... Łatwo zauważyć, że od początku naszego wieku rośnie liczba katastrof. Ataki terrorystyczne, misje pokojowe, które kończą się tragedią, wojny czy 98 Henryk Skłodowski wydarzenia krytyczne takie jak trzęsienie ziemi, tsunami, powodzie, wypadki komunikacyjne zawsze wpływały na funkcjonowanie psychiczne człowieka, stając się czynnikiem wywołującym różnorodne objawy psychopatologiczne. Każda sytuacja kryzysowa może stać się przyczyną spustoszenia w psychice jej ofiar, powodując poważnie reakcje emocjonalne i fizjologiczne. Przez wieki wydawało się, że w naszej szerokości geograficznej możemy żyć stosunkowo spokojnie, gdyż grożą nam jedynie wydarzenia wywołane bezpośrednią działalnością człowieka. Niestety, powódź w 1998 roku czy ostatnie wydarzenia pogodowe udowodniły, że i u nas zdarzają się nieprzewidziane katastrofy, niszczące życie, zdrowie, dobytek. I, jak się okazało, nie zawsze można sprostać sytuacji, w jakiej się znajdujemy, korzystając z już istniejących strategii działania. Oczywiście bezpieczeństwu narodowemu zagraża znacznie więcej niż pogoda. Wystarczy tylko przypomnieć sobie panikę wywołaną wspomnianym już wcześniej wybuchem w Czarnobylu czy alarmy po ataku na WTC. A ponieważ żyjemy w czasach niepewności, musimy zdawać sobie sprawę z ważnej roli psychologii i psychologów w trakcie zarządzania kryzysowego. Zupełnie zrozumiałym pragnieniem każdego człowieka jest dobre samopoczucie, jednak życie wciąż poddaje nas różnym stresom. Stres towarzyszy nam właściwie od chwili narodzin aż do śmierci, choć powszechnie uważa się go za zjawisko typowe dla czasów współczesnych. Samo pojęcie stresu, powszechnie znane, zwykle kojarzy się w znaczeniu ujemnym z sytuacją trudną. „Uniwersalny Słownik Języka Polskiego” PWN z roku 2003 podaje następującą definicję: ang. stress ‘nacisk’, presja’, „stan wzmożonego napięcia nerwowego będący reakcją na negatywne bodźce fizyczne i psychiczne, mogący wywołać mobilizację sił organizmu lub przy dłuższym trwaniu doprowadzić do zaburzeń czynnościowych, nawet do schorzeń organicznych [Dudek 2003]. Natomiast „Słownik Psychologiczny” z 1985 rozróżnia: 1. stres psychiczny – wywołany przez silny bodziec zewnętrzny i wewnętrzny (stresor), wzrost napięcia emocjonalnego prowadzący do ogólnej mobilizacji sił organizmu, mogący przy długotrwałym działaniu doprowadzić do zaburzeń w funkcjonowaniu organizmu, wyczerpania i chorób psychosomatycznych; 2. stres fizjologiczny – całokształt zmian, którymi organizm odpowiada na różnorakie czynniki uszkadzające, jak zranienie, oziębienie, przegrzanie itp. H. Selye w 1936 r. jako pierwszy użył słowa „stres”, które zdefiniował z punktu widzenia biologii i fizjologii jako „nieswoistą reakcję organizmu na wszelkie stawiane mu żądanie”. Przyczyn stresu jest nieskończenie wiele: pogoda, wojna w Gruzji, popsuty samochód, konieczność zmiany pracy, choroba, rozstanie, śmierć... Do najbardziej stresujących sytuacji należą (punkty podane obok ukazują skalę stresu): Psychologia sytuacji kryzysowych — — — — — — — — — 99 konflikty w rodzinie – 23 choroba własna albo kogoś z najbliższej rodziny – 20 brak pieniędzy, konieczność oszczędzania – 19 egzamin, klasówka, kolokwium – 13 obawa przed utrata pracy – 11 konflikty ze znajomymi bądź przyjaciółmi – 8 ogólne zajęcia szkolne, na uczelni – 7 opieka nad dziećmi – 5 rozmowa z szefem – 5 I jeśli wiadomo, że czasem nawet z banalną wydawałoby się sytuacją człowiek nie potrafi sobie sam poradzić, to co dopiero mówić o stresie wywołanym sytuacją kryzysową… Nic dziwnego, że problem od dawna interesował badaczy, świadomych tego, że traumatyczne wydarzenia wpływają na los jednostki, w efekcie prowadząc do różnorodnych zaburzeń w jej funkcjonowaniu. Ponieważ nie kieruję niniejszej wypowiedzi do psychologów, ale do specjalistów innych dziedzin nauki, nie będę dalej omawiać koncepcji i teorii stresu. Natomiast chciałbym zwrócić szczególną uwagę na PTSD, czyli na zaburzenie po stresie traumatycznym [Heitzman 1995, ss. 751–766]. Oczywiście od tego czasu, gdy pierwszy raz opisano PTSD, dużo się zmieniło i w wielu krajach z powodzeniem wykorzystuje się wiedzę psychologów (naukę na ten temat często nazwa się psychologią katastrof) przy przewidywaniu, minimalizacji i usuwaniu ich skutków sytuacji kryzysowych. A sama psychologia katastrof opisuje: „(...) udział ludzi w aktywizacji zagrożeń i powstawaniu katastrof; – zasady organizowania profilaktyki i przygotowania ludności do ratowania siebie i współdziałania w trakcie katastrofy ze służbami ratowniczymi; – zachowanie ludzi (tj. ofiar, uczestników działań ratunkowych, członków rodzin poszkodowanych i całych społeczności dotkniętych klęską) w trakcie wydarzeń związanych z ekstremalnym zagrożeniem; – skutki psychologiczne kataklizmów zarówno bezpośrednie jak i długoterminowe lub odroczone w czasie; – zasady i metody redukcji tych skutków” [Krupka-Matuszczyk (red.) 2004]. Jako jednostka chorobowa PTSD zaistniało już w roku 1980. w Stanach Zjednoczonych. Był to przełom w postrzeganiu zaburzeń psychicznych, gdyż dopiero wtedy uznano, że trwałe zaburzenia psychiczne mogą wystąpić nawet u zupełnie zdrowych ludzi (niemających ku temu wrodzonych predyspozycji) w efekcie traumatycznych przeżyć, których doświadczyli. „Spustoszenia w psychice ofiar takich naturalnych katastrof, jak np. powodzi, wbrew pozorom nie są związane tylko z bezpośrednio doznawanymi urazami w czasie ich trwania, utratą zgromadzonych dóbr konsumpcyjnych czy cywilizacyjnych. We współczesnej diagnostyce psychiatrycznej pierwotna reakcja na szok wywołany kataklizmem opisywana jest jako zaburzenie przystosowania. Po dwóch dniach od „zdarzenia” i w ciągu następnych czte- 100 Henryk Skłodowski rech tygodni rozpoznać można ostrą reakcję na stres, choć uważa się również, że pojawia się ona po miesiącu od zdarzenia i trwa podobnie, bo do miesiąca. Poza pomocą doraźną, jej przebieg nie wymaga jednak specjalistycznego leczenia. Następstwa katastrof w psychice ofiar, te najgroźniejsze i najpoważniejsze, pojawiają się po 1–6 miesiącach od ustąpienia bezpośredniego zagrożenia, choć niekiedy – nawet po kilku latach”. Musimy sobie zdawać sprawę z faktu, że traumatyczne doświadczenie zwykle nie pozostaje obojętne dla późniejszego funkcjonowania jednostki, a wręcz przeciwnie - może doprowadzić do głębokich zaburzeń. Dlaczego? Otóż w efekcie sytuacji kryzysowej w niezwykle krótkim czasie w środowisku człowieka zachodzą burzliwe przemiany zupełnie zmieniające jego rzeczywistość. Ta nowa, w której się znalazł, zaskakuje go i nie daje szans na przystosowanie. Od momentu wprowadzenia PTSD do DSM-III definicja zaburzenia ulegała pewnym przemianom dotyczącym głównie opisu stresora poprzedzającego rozwój zaburzenia. Kryteria diagnostyczne PTSD obejmują: charakterystykę stresora, opisy trzech grup objawów oraz czas trwania objawów. DSM-IV podaje, że PTSD rozpoznaje się wówczas, gdy: A. Osoba była narażona na zdarzenie traumatyczne, przy czym spełnione są dwa kryteria: 1. Osoba doświadczyła, była świadkiem lub została skonfrontowana ze zdarzeniem lub zdarzeniami, w których ktoś poniósł śmierć lub istniała groźba śmierci, poważnych obrażeń albo utraty fizycznej integralności (własnej i innych). 2. Reakcję osoby na to zdarzenie charakteryzuje intensywny strach, bezradność lub zgroza. Uwaga: u dzieci objawy te mogą być zastąpione dezorganizacją zachowania, niepokojem ujawniającym się w zachowaniu. B. Traumatyczne zdarzenie uporczywie powraca i jest ponownie przeżywane w jeden (lub więcej) z podanych sposobów: 1. Powtarzające się i intruzywne stresogenne przypomnienia zdarzenia: obrazy, myśli lub wrażenia percepcyjne. Uwaga: u dzieci młodszych mogą pojawiać się powtarzające się gry i zabawy, w których odgrywane są pewne tematy lub aspekty traumy. 2. Powtarzające się stresujące sny o zdarzeniu. Uwaga: u dzieci mogą to być przerażające sny bez rozpoznawalnego kontekstu. 3. Działanie i odczuwanie tak, jakby zdarzenie traumatyczne się powtarzało (włączając poczucie ponownego przeżywania doświadczenia, iluzje, halucynacje, dysocjacyjne epizody reminiscencji [flashback], również te pojawiające się na jawie i podczas intoksykacji). J. Heitzman, PSTD jako następstwo klęski żywiołowej (tekst w maszynopisie). Psychologia sytuacji kryzysowych 101 4. Silny stres psychologiczny podczas ekspozycji na wewnętrzne bądź zewnętrzne czynniki/sygnały, które symbolizują bądź przypominają jakiś aspekt zdarzenia traumatycznego. 5. Fizjologiczne reakcje na bodźce zewnętrzne/wewnętrzne, które symbolizują bądź przypominają jakiś aspekt zdarzenia traumatycznego. C. Występuje uporczywe unikanie bodźców związanych z traumą i ogólne odrętwienie psychiczne (nieobecne przed traumą), przejawiające się trzema (lub więcej) z poniższych objawów: 1. Wysiłki czynione w celu uniknięcia myśli, uczuć lub rozmów związanych z traumą. 2. Wysiłki czynione w celu uniknięcia działań, miejsc lub ludzi, którzy wywołują wspomnienia o traumie. 3. Niezdolność do przypomnienia sobie ważnego aspektu zdarzenia traumatycznego. 4. Znacznie obniżone zainteresowanie lub uczestnictwo w ważnych działaniach. 5. Poczucie wyobcowania. 6. Ograniczony zakres afektu (np. niezdolność do przeżywania miłości i innych pozytywnych emocji). 7. Pesymistyczna ocena przyszłości i perspektyw życiowych (nie wierzy w możliwość osiągnięcia czegoś w życiu, możliwość zawarcia związku małżeńskiego, posiadania dzieci czy normalnego życia). D. Utrzymują się symptomy wzmożonego pobudzenia (nieobecne przed traumą) wyrażone obecnością dwóch lub więcej z poniższych objawów: 1. Trudności z zasypianiem, sen płytki – częste przebudzenia. 2. Dysforia (irytacja i gwałtowne wybuchy gniewu). 3. Trudności z koncentracją. 4. Wzmożona czujność. 5. Wyolbrzymiony odruch orientacyjny. E. Czas trwania zaburzenia (symptomów z kryteriów B, C, D) jest dłuższy niż l miesiąc. F. Zaburzenie powoduje klinicznie istotny dystres lub załamanie w życiu społecznym, zawodowym lub innych istotnych obszarach funkcjonowania. I znów nie będę wchodzić w szczegóły, ale muszę zwrócić uwagę na fakt, że PTSD jest zjawiskiem dynamicznym. Często po okresie uspokojenia, zrównoważenia, dobrego funkcjonowania jego symptomy powracają, uniemożliwiając normalne funkcjonowanie społeczne i utrudniając rehabilitację pacjentów. Niektórzy badacze zjawiska opisują proces rozwoju PTSD w postaci fazowej. I tak, według Horowitza, można wyodrębnić pięć faz reakcji posttraumatycznej: 1. faza krzyku – obejmuje rozpoznanie traumatycznego zdarzenia oraz gwałtowne i silne przeżycia emocjonalne, których treść zależna jest od rodzaju zdarzenia (np. strach, smutek, wściekłość); 102 Henryk Skłodowski 2. faza zaprzeczania i/lub odrętwienia emocjonalnego – jednostka ignoruje zagrożenie lub stratę, stara się nie zwracać na nie uwagi, zapomina o poważnych problemach, pojawiają się różnorodne reakcje dysocjacyjne; 3. faza wdzierania się (intruzji) – powracają myśli, emocje, obrazy związane z traumą, niezwykle żywe, szczegółowe wspomnienia; 4. faza przepracowania – integracja informacji związanych ze zdarzeniem traumatycznym z wcześniej utrwalonymi schematami poznawczymi lub utworzenie nowych schematów; 5. faza zakończenia – finalizacja procesu umysłowego i emocjonalnego przetwarzania zdarzenia traumatycznego, co prowadzi do odbudowania wewnętrznej spójności, dzięki czemu jednostka jest gotowa do nowych związków i aktywności. Fazy druga i trzecia mogą się powtarzać naprzemiennie, dopóki nie nastąpi pełne przyswojenie traumatycznego materiału [Dudek 2003]. Oczywiście, nie każdy ma predyspozycje do tego, by zdiagnozować u niego PTSD, a częstość jego wystąpienia u uosób, które uczestniczyły w traumatycznych wydarzeniach wynosi – „ok. 5% w przypadku katastrof naturalnych, 15% u weteranów wojennych, 31% u ofiar akcji terrorystycznych i aż 46% w przypadku ocalałych z holocaustu. Nie ma górnej granicy czasu ich trwania – symptomy PTSD utrzymywały się nawet po 40 latach od zaistniałych wydarzeń [Dudek 2003]. Często towarzyszyły im także depresja (ok. 40%), zaburzenia lękowe (ok. 20%), uzależnienie od alkoholu (ok. 13%) i zaburzenia psychosomatyczne (ok. 20%). PTSD dotyka także osoby zawodowo biorące udział w likwidacji skutków katastrof, np. w badaniach przeprowadzonych w Polsce ustalono, że symptomy można było stwierdzić u 7,4% strażaków biorących udział w najbardziej traumatycznych akcjach” [KrupkaMatuszczyk 2004]. Służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe muszą mieć świadomość, że należy do odpowiedniego postępowania przygotować służbę zdrowia, policję wojsko, pomoc społeczną, a nawet towarzystwa ubezpieczeniowe, czyli tych, do których po pomoc zgłoszą się ofiary katastrof, żywiołów, itp. „Bezpośrednie zagrożenie utratą życia w obliczu katastrofy niszczy takie założenia jak to, że świat jest miejscem racjonalnym i przewidywalnym, że złe rzeczy nie zdarzają się ludziom dobrym, że ludzie zajmujący wysokie stanowiska we władzach będą zachowywać się w sposób odpowiedzialny, że człowiek sam sprawuje kontrolę nad własnym życiem. Do chwili kataklizmu wiara właśnie w te założenia powodowała, że ludzie ci funkcjonowali w pewnych niezachwianych stereotypach. Prognozując ocenę stanu zdrowia psychicznego osób zagrożonych przez powódź śmiercią, musimy opierać się na wynikach badań prowadzonych w innych krajach w przypadkach zbliżonych naturalnych katastrof. Okazu- Psychologia sytuacji kryzysowych 103 je się, że w drugim roku po katastrofie 20–25% uratowanych ofiar zażywa leki nasenne, uspokajające albo spożywa większe ilości alkoholu. Częściej w tej grupie zdarzają się akty autodestrukcyjne (samobójstwa), rozpad rodziny i innych więzi międzyludzkich”. Nic dziwnego, że właśnie po takich wydarzeniach potrzebne jest wsparcie – nie tylko najbliższych, lekarzy czy duchownych, ale profesjonalistów, którzy są odpowiednio do takich sytuacji przygotowani. Dobrze o tym wiedzą Amerykanie i dlatego bezpośrednio po ataku na WTC intensywną pracę z bliskimi ofiar i uratowanymi z obu gmachów rozpoczęli psycholodzy. Jednak w Polsce ranga psychologa w sytuacjach kryzysowych jest wciąż niedoceniana. Jakże daleko nam do standardów światowych... Wystarczy jako przykład podać polską medycynę. Aby dostosować program studiów medycznych do światowych standardów, należałoby zacząć już od poziomu studiów. Niestety nauczanie zagadnień psychospołecznych i psychosomatycznych jest rozproszone i wykładane w ramach różnych, zwykle nieklinicznych przedmiotów. Program studiów medycznych przewiduje jedynie 30 godzin wykładów z psychologii klinicznej i, jak mi wiadomo, w żadnej medycznej szkole w Polsce nie udało się skoordynować nauczania zagadnień psychospołecznych i psychosomatycznych w okresie całości toku studiów. „Także: szkolenie lekarzy rodzinnych w zakresie psychiatrii odbywa się na podstawie bardzo ogólnego programu w ramach specjalizacji medycyny rodzinnej – głównie ukierunkowanego na „dużą” psychiatrię. Program ten stanowi zaledwie 4–5% całości szkolenia. Zagadnienia psychiatryczno-psychologiczne realizowane są w ramach różnych kursów (przez różne zespoły). Przekazuje się na nich głównie informacje teoretyczne, natomiast niewiele jest zajęć treningowych. Dodatkowo występuje duże regionalne zróżnicowanie zakresu programu, np. staże psychiatryczne od l tygodnia do l miesiąca” [Wasilewski, Szewczyk 2006]. Podobnie fatalna jest sytuacja psychologii w polskim wojsku, które w przypadku zagrożeń terrorystycznych czy kataklizmów bierze czynny udział w walce z nimi i w usuwaniu skutków. Obecnie funkcjonujący system w zakresie psychoprofilaktyki w wojsku nie zabezpiecza wszystkich jego potrzeb. Psycholog cywilny pracujący w tym systemie może jedynie pomagać, wychować i uczyć żołnierzy żyć w pokojowej współpracy, gdy tymczasem psycholog wojskowy niesie pomoc żołnierzowi tak, by ukształtować jego mechanizmy przystosowawcze do wydobycia z siebie wysiłku, znoszenia głodu, pragnienia i zimna, by gotów był narażać się, ryzykować i ginąć, by potrafił przezwyciężyć stres, by wykształcił w sobie cechy, których nie ma cywil. Nowoczesna armia nie może funkcjonować bez psychologów oficerów, którzy doskonale znają specyfikę służby wojskowej. Heitzman Janusz, „PTSD jako następstwo klęski żywiołowej”. Tekst w maszynopisie. 104 Henryk Skłodowski W odniesieniu do całokształtu działalności resortu ochrony zdrowia czy obrony narodowej udział psychologów nie powinien budzić niczyich wątpliwości. Bez nich nie można mówić o zarządzaniu sytuacją kryzysową. Co ciekawe, do tej pory na żadnej uczelni w Polsce (cywilnej, wojskowej, medycznej) nie kształci się psychologów w zakresie PSYCHOLOGII KRYZYSU I INTERWENCJI KRYZYSOWEJ. Nie ma żadnego programu nauczania, który kształciłby specjalistów, którzy podejmowaliby pracę z ofiarami katastrof, kataklizmów czy ataków terrorystycznych. Wciąż nie potrafimy przewidzieć niektórych kataklizmów. Katastrofy będą się zdarzać wraz z rozwojem cywilizacyjnym, za którym zwyczajny człowiek nie zawsze nadążą. Nie możemy także odizolować się od działań innych ludzi, od ich wpływu na nasz los. Jednak do wielu z tych wydarzeń można spróbować nie dopuścić, a jeśli się zdarzą, to warto umiejętnie na nie reagować. Odpowiednio przygotowany psycholog potrafi uaktywnić sposoby adaptacji, pomóc przystosować się do określonych warunków, wykorzystując strategie radzenia sobie ze stresem w sytuacji kryzysowej. Powrót do normalnego funkcjonowania osób po przejściach połączonych z silnym stresem zależy od znalezienia sensu tego, co się wydarzyło, możliwości zapanowania nad tym i nad swoim dalszym życiem. Abstract Any crisis situation (terrorist attaca, war, typhoon, earthquake) can devastate the psyche of its victims, causes emotional and psychologist reactions. One of the most dangerous ones is PTSD, chich is very common among the people who participated traumatic events. PTSD symptoms may appearamong the workers who responsible for national security and crisis management servises. In our latitude unforeseen disasters destroying lives, Heath and property May also hapten. We Carnot always cope with them using existing strategies. Living In uncertain Times, we must be aware of the important role of psychology during crisis magament. However, In Poland prestige of a psychologist In a crisis situation is still small. We are far from the world standards… Polish medicine is a negative example of unfavorable position of psychology In the Polish army, which nn case of terrorist threats or natural disastears should take active part in fights against them and eliminate their effects. No higher education school educates psychologist in the area of crisis psychology and crisis intervention. There is no curriculum which Gould educate specialist working with victims of catastrophes, natura disasters and terrorist attacks. We still cannot forecast some disasters. Catastrophes are going to happen together with civilization development, which an average man cannot always follow. We cannot distance ourselves from other people’s actions, from their influence on our fate. Hovewer, we May prezent such events from happening and even when they happen, it’s worth knowing how to react effictively. A psychologist who is adequately prepared can activate adaptation resources and help to adapt to given circumstances, using strategies of coping with stress In a crisis situation. Psychologia sytuacji kryzysowych 105 Bibliografia Dudek B., Zaburzenia po stresie traumatycznym, Gdańsk 2003. Heitzman J., PTSD jako następstwo klęski żywiołowej, tekst w maszynopisie. Heitzman J., Zespół pourazowego stresu – kryteria diagnostyczne, zastosowanie kliniczne i orzecznicze, „Psychiatria Polska” 1995, 29, 6, ss. 751–766. Heszen-Niejodek I., Stres i radzenie sobie – główne kontrowersje [w:] Człowiek w sytuacji stresu Heszen-Niejodek I. i Ratajczak Z. (red.), Katowice 2000. Heszen-Niejodek I., Teoria stresu psychologicznego i radzenia sobie [w:] Psychologia t. 3, (red.) J. Strelau, Gdańsk 1999. http://www.twojapogoda.pl/encyklopedia/tornadawpolsce2007.htm Lis-Turlejska M., Stres traumatyczny – występowanie, następstwa, terapia, Warszawa 2002. Rucińska-Cyran A., Psychologiczne skutki sytuacji kryzysowej. Słownik Psychologiczny, Warszawa 1985. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, 2003. „Wprost” (nr 35) 31 sierpnia 2008. Wybrane zagadnienia z psychologii klinicznej [w:] Psychologiczne aspekty katastrof, Iwony Krupka-Matuszczyk (red.). Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 107–119 Jerzy Szafrański Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi oraz zdarzeniami terrorystycznymi Przewidując możliwość wystąpienia zagrożeń (wewnętrznych, zewnętrznych, militarnych i niemilitarnych), państwo powinno tworzyć i modyfikować własny system bezpieczeństwa i obronności, adekwatny do rodzaju i skali zagrożeń, który zapewniałby skuteczne zapobieganie lub likwidację ich skutków. Katastrofy naturalne (powodzie, burze z silnymi wiatrami, katastrofalne skutki zimy) oraz awarie techniczne wywoływane nieświadomie lub z pełną premedytacją przez człowieka (np. atakami terrorystycznymi) sprawiają, że celem nadrzędnym państwa powinno stać się zapewnienie ochrony wszystkim obywatelom. Klęski naturalne, jakie w przeszłości dotknęły Polskę (powodzie w 1997 i 2000 roku) obnażyły niedowład organizacyjny państwa, słabość jego struktur, bezsilność centralnego kierowania, brak spójności systemu zarządzania kryzysowego oraz małą skuteczność systemów ratowniczych. Każda sytuacja kryzysowa była kolejnym, trudnym egzaminem i bolesną lekcją dla całego społeczeństwa, zarówno dla poszkodowanych, jak i służb niosących im pomoc. Winę za ten stan rzeczy przypisywano przede wszystkim nieodpowiednim przepisom, które nie dawały właściwych uprawnień i kompetencji osobom odpowiedzialnym za kształtowanie polityki bezpieczeństwa państwa. Wprowadzenie ustaw o stanie klęski żywiołowej i zarządzaniu kryzysowym pozwalających podejmować organom administracji oraz służbom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo państwa stosowne działania przeciwdziałające wielu zagrożeniom oraz likwidujące ich skutki tylko pozornie poprawiło sytuację w tym obszarze. Tragedia w hali MTK w Katowicach w styczniu 2006 czy „biały szkwał” na jeziorach mazurskich w sierpniu 2007 roku ponownie pokazały niedoskonałość systemu. Nadal katastrofalne zdarzenia przerastają możliwości służb i koordynatorów działań w wielu płaszczyznach zarządzania w sytuacjach kryzysowych. 108 Jerzy Szafrański Nawet najdoskonalsze przepisy i procedury działania nie poprawią sytuacji w tej materii, gdyż na prawidłowe funkcjonowanie systemu zarządzania w sytuacjach kryzysowych wpływa wiele elementów. Należą do nich: — uregulowania prawne określające struktury systemu, kompetencje służb, zadania dla służb, siły i środki, procedury działania, zasady współdziałania służb, finanse etc.; — struktura organizacyjna pozwalająca skutecznie koordynować, nadzorować i realizować wszystkie niezbędne zadania; — siły i środki wynikające z potencjalnych potrzeb oraz bazy danych o siłach i środkach; — monitoring zagrożeń stwarzający również możliwości podejmowania działań wyprzedzających; — wewnątrzresortowy obieg informacji o zagrożeniach oraz między resortami; — łączność, — szkolenia, ćwiczenia i treningi (w tym kompleksowa edukacja wszystkich podmiotów systemu bezpieczeństwa państwa oraz społeczeństwa); — zasoby finansowe gwarantujące sprawne funkcjonowanie systemu. Współczesne zagrożenia implikują konieczność udziału wszystkich podmiotów na każdym etapie działania, co wiąże się z ich ciągłym współdziałaniem i wzajemnym kreowaniem strategii na rzecz bezpieczeństwa, koordynacji wszystkich służb, współpracy międzynarodowej oraz zaangażowania społeczeństwa w rozwijanie systemu bezpieczeństwa. Wystąpienie zagrożenia, a w szczególności sytuacji kryzysowych determinuje potrzebę uruchomienia stosownych mechanizmów pozwalających na szybką i skuteczną reakcję zmierzającą do przejęcia kontroli nad powstałym zagrożeniem i likwidacji jego skutków. Prawne aspekty udziału Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi oraz zdarzeniami terrorystycznymi Istotnym podmiotem systemu bezpieczeństwa państwa jest Policja. W polskim systemie bezpieczeństwa wewnętrznego siły policyjne, oprócz zadań związanych ze zwalczaniem przestępczości oraz administracyjnoporządkowych odgrywają kluczową rolę w zakresie prowadzenia działań związanych z likwidacją skutków powstałych zagrożeń. W ustawie o Policji wprawdzie nie określono precyzyjnie udziału sił policyjnych w działaniach związanych z likwidacją skutków katastrof naturalnych, awarii technicznych, terrorystycznych ataków, jednakże zadania związane z ochroną życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami… 109 te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (ustawa o Policji z 6 kwietnia 1990 r.) wskazują Policję jako podmiot odpowiedzialny za działania ochronno-porządkowe w sytuacji tych zagrożeń. Ustawa o stanie klęski żywiołowej w art. 17 w sposób jednoznaczny wskazuje Policję jako podmiot obowiązany do zapobiegania skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Ustawa o stanie klęski żywiołowej z 18 kwietnia 2002 r.). Natomiast Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wymienia (wśród wielu organów administracji rządowej) Komendanta Głównego Policji jako członka Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (organu opiniodawczo-doradczy właściwy w sprawach inicjowania i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego). Wskazuje zatem Komendanta Głównego Policji oraz podległą mu formację jako podmiot systemu zarządzania kryzysowego, nakładając nań szereg zadań. Realizacja przez Policję ustawowych zadań w systemie zarządzania kryzysowego wiąże się z szeroką i wielopłaszczyznową współpracą z innymi podmiotami, odpowiednimi procedurami działania, przygotowaniem organizacyjno-planistycznym oraz zabezpieczeniem materiałowo-technicznym. Jednak jako podmiot uczestniczący w akcjach i operacjach mających na celu usunięcie zagrożenia lub likwidację jego skutków, Policja realizuje oraz realizować będzie czynności wynikające głównie z szeregu przepisów resortowych. W przepisach tych zostały określone zadania oraz procedury ich realizacji z uwzględnieniem współdziałania z innymi podmiotami. Kluczowym przepisem określającym udział Policji sytuacjach kryzysowych jest zarządzenie nr 1429 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2004 r. wskazujące procedury w sytuacjach kryzysowych, w których Policja jest podmiotem wiodącym (różne formy ataków terrorystycznych), jak i wspierającym (pożary, powodzie, niewypały i niewybuchy). W przedmiotowym zarządzeniu określone zostały dość precyzyjnie możliwe zagrożenia, jakie mogą wystąpić w związku z zaistnieniem określonej sytuacji kryzysowej, zadania (przedsięwzięcia, czynności) realizowane w jednostce Policji oraz zakres współdziałania z podmiotami pozapolicyjnymi. Równie ważnym w kontekście roli, jaką pełni Policja w przeciwdziałaniu zagrożeniom oraz likwidacji ich skutków jest zarządzenie 24/98 Komendanta Głównego Policji z 10 listopada 1998 r. w sprawie realizacji przez Policję zadań w warunkach katastrof naturalnych i awarii technicznych. Dokument ten wypełnia wprawdzie ogólne założenia ustaw o zarządzaniu kryzysowym oraz o stanie klęski żywiołowej, jednakże ze względu na zmiany, jakie zaszły w obszarze bezpieczeństwa, a właściwie w strukturze współczesnych zagrożeń, wymaga modyfikacji, zwłaszcza w kontekście zagrożeń biologicznych chemicznych i radiacyjnych. Omawiany przepis wskazuje podstawowe zadania Policji w różnych fazach zarządzania kryzysowego oraz precyzuje 110 Jerzy Szafrański działania sił policyjnych podczas likwidacji skutków katastrof naturalnych i awarii technicznych również wywołanych atakami terrorystycznymi, które sprowadzają się do alarmowania i ostrzegania, działań ochronno-porządkowych, działań ratowniczych oraz czynności dochodzeniowo-śledczych niezbędnych do wykrycia sprawców zdarzenia lub osób odpowiedzialnych za powstałe zagrożenia [Rudzki 2001, s. 79]. To ostatnie zadanie jednak dość często pozostaje w dużej sprzeczności z działaniami ratowniczymi. Udział Policji w likwidacji skutków różnych zagrożeń określa zarządzenie 213/2007 Komendanta Głównego Policji z 28 lutego 2007 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań Policji w przypadkach zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego. Warto przy okazji nadmienić, że zarządzenie to wprowadza własną definicję sytuacji kryzysowej. Sytuacja kryzysowa określana jest w nim jako zdarzenie sprowadzające niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi lub mienia, spowodowane bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra lub klęską żywiołową, charakteryzujące się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia, w których do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego niezbędne jest użycie większej liczby policjantów, w tym zorganizowanych w oddziały lub pododdziały, w tym uzbrojone (zarządzenie 213/2007 Komendanta Głównego Policji z 28 lutego 2007 r.). Ponadto zarządzenie wprowadza katalog zdarzeń stanowiących sytuacje kryzysowe w ujęciu policyjnym. Należą do nich: 1) imprezy masowe o podwyższonym ryzyku; 2) zgromadzenia i uroczystości publiczne wysokiego ryzyka, w szczególności z udziałem osób podlegających ochronie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1–4 ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu; 3) blokady dróg oraz okupacje obiektów; 4) zorganizowane działania pościgowe; 5) akty terroru; 6) zbiorowe naruszenie bezpieczeństwa i porządku publicznego, w szczególności z przyczyn społecznych, ekonomicznych, politycznych oraz religijnych; 7) klęski żywiołowe, których skutki mogą doprowadzić do niepokojów społecznych; 8) inne sytuacje mogące spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi lub mienia, a także dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, charakteryzujące się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożenia, do przeciwdziałania lub likwidacji których niezbędne jest użycie większej liczby policjantów, w tym zorganizowanych w oddziały lub pododdziały Policji, w tym uzbrojone. Dyrektywy omawianego zarządzenia przede wszystkim określają formy organizacyjne działań policyjnych stosowane w trakcie realizacji za- Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami… 111 dań związanych z obsługą sytuacji kryzysowych, kompetencje policjantów dowodzących działaniami policyjnymi. Ponadto zarządzenie reguluje tryb tworzenia sztabów na potrzeby działań policyjnych i definiuje ich zadania oraz formułuje zasady opracowywania planów dowódców działań policyjnych. Zarządzenie stanowi podstawy organizacyjne – kompetencje działania Policji, wskazując jednocześnie tak istotne zagadnienie, jakim jest dokumentowanie działań. Praktycznie wszystkie działania zespołowe Policji (w sytuacji, w której konieczne jest użycie znacznych sił policyjnych) są realizowane w oparciu o ten przepis. Przedstawione przepisy dają Policji podstawy działania nie tylko w obszarze zapobiegania zagrożeniom powodowanym katastrofami naturalnymi i awariami technicznymi. Z powodzeniem można je zastosować w likwidacji skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym. W szerokiej gamie policyjnych aktów prawnych regulujących udział Policji w likwidacji skutków różnych zagrożeń, funkcjonują również tzw. przepisy antyterrorystyczne – odnoszące się bezpośrednio do zwalczania zagrożeń terrorystycznych i likwidacji ich skutków przez wyspecjalizowane służby policyjne. Metody fizycznego zwalczania terroryzmu określa zarządzenie pf - 6/2003 Komendanta Głównego Policji z 06 lutego 2003 r. w sprawie metod i form działania pododdziałów antyterrorystycznych oraz komórek minersko-pirotechnicznych Policji regulujące zakres działania formacji przeznaczonej do fizycznego zwalczania terroryzmu, tj. pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Obok obowiązku fizycznego zwalczania aktów terrorystycznych, zgodnie z prezentowanym zarządzeniem, policyjne pododdziały antyterrorystyczne używane są do działań interwencyjnych, wymagających specjalnego przygotowania fizycznego, specjalnych umiejętności lub specjalistycznego wyposażenia. Zaliczyć do nich można prowadzenie pościgów oraz dokonywanie zatrzymań szczególnie niebezpiecznych i uzbrojonych przestępców, obezwładnianie desperatów i zachowujących się agresywnie dewiantów psychicznych, a także zwalczanie zorganizowanych grup przestępczych. Funkcjonariusze pododdziałów antyterrorystycznych uprawnieni są do wykonywania zadań polegających na interwencjach pirotechnicznych związanych z likwidacją lub neutralizacją ładunków wybuchowych oraz realizacją działań prewencyjno-zabezpieczających związanych z zagrożeniem terrorystycznym. Przepis ten stanowi również podstawę działań pododdziałów antyterrorystycznych związanych z: — zabezpieczeniem wizyt przedstawicieli państw obcych i uroczystości z udziałem władz naszego kraju, ochroną osobistą osób (świadków, prokuratorów, sędziów); 112 Jerzy Szafrański — konwojowaniem osób i mienia znacznej wartości oraz zabezpieczaniem procesów sądowych (głównie zorganizowanych grup przestępczych), wymagających zachowania szczególnych środków bezpieczeństwa; — wykonywaniem czynności pod wodą, związanych w głównie z poszukiwaniem zwłok oraz przedmiotów pochodzących z przestępstwa lub służących do jego popełnienia; — udziałem w akcjach ratunkowych w czasie klęsk żywiołowych oraz katastrof; — szczególnie niebezpiecznymi działaniami w wypadkach poważnego zagrożenia lub naruszenia porządku publicznego. Jednak zmiany, jakie obserwujemy w zjawisku współczesnego terroryzmu, a przede wszystkim zakres i skala potencjalnych zagrożeń terrorystycznych sprawiają, że przepis ten wydaje się być nieaktualny, gdyż nie uwzględnia udziału pododdziałów antyterrorystycznych w likwidacji zagrożeń chemicznych, biologicznych i radiacyjnych. Powołane w maju br. Biuro Operacji Antyterrorystycznych Komendy Głównej Policji przygotowuje zmiany przepisów dotyczących funkcjonowania pododdziałów antyterrorystycznych oraz fizycznego zwalczania terroryzmu. Będą one zapewne uwzględniały obszary działań nieuwzględnione w zarządzeniu pf-06/2003. Przygotowanie Policji do działań związanych z likwidacją katastrof naturalnych i awarii technicznych oraz zagrożeń terrorystycznych Miejsce i rola Policji systemie zarządzania kryzysowego oraz zadania, jakie spoczywają na Policji w likwidacji skutków zagrożeń wymuszają potrzebę przeprowadzenia analizy stanu przygotowania Policji do realizacji jej ustawowych zadań. Badania dowodzą, że Policja jest podmiotem, który najczęściej jako pierwszy przybywa na miejsce zdarzenia. W związku z powyższym, zasadnicze przedsięwzięcia z zakresu alarmowania i ostrzegania w momencie wystąpienia zagrożenia będą obejmowały: uzyskiwanie, przetwarzanie i przekazywanie informacji o zaistniałym zdarzeniu na potrzeby kierowania, dowodzenia i współdziałania oraz przekazywanie informacji i komunikatów o zagrożeniu poprzez policyjne systemy łączności lub urządzenia rozgłoszeniowe. W szczególnych wypadkach Policja udostępni własne systemy i środki łączności innym organom i służbom ratowniczym w celu przekazywania informacji o zagrożeniu oraz na potrzeby kierowania działaniami tych organów i służb, jednak z zachowaniem zasady, że systemy i środki łączności będą obsługiwane wyłącznie przez funkcjonariuszy Policji. Zagrożenia zaistniałe w sposób nagły powodują duży chaos i dezorganizację, szczególnie w pierwszej fazie wystąpienia. Warunkiem niezbędnym do prowadzenia skutecznych działań ratowniczych będzie opanowanie tych Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami… 113 negatywnych zjawisk oraz zapewnienie porządku publicznego w miejscu prowadzonej akcji ratowniczej i w przyległym do niego rejonie. Rozmiar, obszar oraz rodzaj zagrożenia będą determinować podjęcie przez Policję działań ochronno-porządkowych, które realizowane będą w oparciu o wcześniej przygotowane plany, procedury lub algorytmy postępowania, określające formy i metody ich realizacji. Policja w ramach działań ochronno-porządkowych w każdej sytuacji kryzysowej, w tym również w sytuacji ataku terrorystycznego będzie miała do wykonania szereg zadań wymagających niejednokrotnie użycia dużych ilości sił. Do głównych zadań Policji w tym zakresie należy przede wszystkim izolacja rejonu akcji ratowniczej, organizacja ruchu drogowego (kołowego i pieszego), udział w zabezpieczeniu ewakuacji osób i mienia oraz w zabezpieczeniu mienia. W szczególnych wypadkach Policja realizuje zadania dotyczące bezpośrednich działań ratowniczych, lecz tylko w granicach posiadanej wiedzy, możliwości, posiadanego sprzętu do momentu przejęcia akcji ratowniczej przez specjalistyczne służby, a także w wypadku, gdy siły wyspecjalizowanych służb okażą się niewystarczające. Działania dochodzeniowo-śledcze prowadzone przez Policję mają na celu ujawnienie przyczyn zaistniałego zdarzenia i ustalenie ewentualnych jego sprawców. Każde zagrożenie, w tym również zdarzenie wywołane atakiem terrorystycznym, nawet z pozoru błahe może w efekcie przerodzić się w sytuację kryzysową zagrażającą życiu i zdrowiu wielu osób, w tym także służb biorących udział w akcji ratowniczej Różnorodność współczesnych zagrożeń, a w szczególności zagrożenia biologiczne, chemiczne, radiacyjne wymagają od podmiotów uczestniczących w działaniach zwrócenia uwagi, nie tylko na sposoby realizacji powierzonych zadań, ale również na inną, bardzo istotną problematykę dotyczącą bezpiecznego ich wykonywania. Efektywność i bezpieczeństwo działań Policji uzależnione jest zarówno czynników obiektywnych, jak i subiektywnych. Wskazują one bezpośrednio lub pośrednio na sposób realizacji zadań i powinny mieć odzwierciedlenie w taktyce i technice prowadzonych przez Policję działań. Czynniki obiektywne, do których należą: czas, miejsce i rodzaj zagrożenia, warunki meteorologiczne, czas prowadzenia działań oraz rodzaj zadań do realizacji, są niezależne od uczestniczących w działaniach policjantów, stanowią jednak poważne utrudnienia w prowadzeniu czynności, a tym samym osiągnięciu założonego celu. Nie można bowiem uniknąć pewnych okoliczności (sytuacji) lub je zmienić. Umiejętnie dobrana taktyka działania może ograniczyć niekorzystne oddziaływanie tych czynników na przebieg działań, lecz całkowite ich wyeliminowanie jest praktycznie niemożliwe. Współczesne zagrożenia determinują konieczność ciągłego doskonalenia lub likwidowania tych czynników, na które można wpływać i kształtować 114 Jerzy Szafrański w zależności od sytuacji oraz potrzeb. Dotyczy to czynników subiektywnych, do których zalicza się przede wszystkim wyszkolenie, tzn. wiedzę i umiejętności ogólne i zawodowe, a także wyposażenie, czyli te wszystkie czynniki, które w jakikolwiek sposób są zależne od realizujących określone zadania policjantów. Bardzo często to właśnie one mają wpływ na zagrożenie życia lub zdrowia policjantów realizujących zadania w sytuacjach kryzysowych. Badania prowadzonych akcji ratowniczych, w których uczestniczyły siły policyjne dowodzą, że efektywność działań oraz bezpieczeństwo funkcjonariuszy Policji biorących udział w akcjach ratowniczych, zależy w dużej mierze ostrożnego postępowania (wynikającego ze znajomości procedur, wiedzy, umiejętności oraz doświadczenia), zdyscyplinowania, kierowania i koordynacji działań, organizacji współdziałania (z organami i służbami uczestniczącymi w działaniach), organizacji łączności i obiegu informacji oraz wyposażenia sił policyjnych w sprzęt i indywidualne środki ochronne (maski i kombinezony ochronne). Z całą stanowczością można postawić tezę, że policjanci wykonujący działania ochronno-porządkowe w obszarze zagrożenia i w rejonie do niego przyległym są szczególnie narażeni na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia, a będący aktualnie na wyposażeniu Policji sprzęt w wielu zagrożeniach nawet w najmniejszym stopniu nie gwarantuje im bezpieczeństwa przy wykonywaniu podstawowych zadań, do których realizacji Policja jest zobligowana. Szczególnie w dobie zagrożenia aktami terrorystycznymi z użyciem środków biologicznych, chemicznych lub radiacyjnych istnieje konieczność wyposażenia służb, które jako pierwsze przybędą na miejsce zdarzenia w celu rozpoznania, zdefiniowania zagrożenia i oceny sytuacji oraz podjęcia natychmiastowych, adekwatnych do poziomu zagrożenia działań, mających na celu opanowanie (zamrożenie) sytuacji, neutralizację zagrożenia lub niedopuszczenie do powstania zagrożeń wtórnych. Wyposażenie Policji w odpowiednie środki techniczne zabezpieczające policjantów przed negatywnymi skutkami działania m.in. substancji chemicznych, biologicznych lub radiacyjnych ze względu na wzrost potencjalnych zagrożeń, traktowane powinno być priorytetowo. Zapewnienie wyposażenia ochronnego (maski i kombinezony) wszystkim funkcjonariuszom Policji jest obecnie niemożliwe, chociażby z przyczyn finansowych. Konieczne jest jednak wyposażenie służby patrolowej, które jako pierwsze znajdą się w skażonym rejonie. Natomiast dla pozostałych uczestników operacji biorących udział w likwidacji powstałego zagrożenia należy wypracować system wczesnego pozyskiwania sprzętu niezbędnego do realizacji powierzonych zadań. Trafnym rozwiązaniem tego problemu byłoby np. stworzenie krajowej bazy sprzętu w ramach europejskiego systemu zarządzania kryzysowego lub chociażby ustalenie zasad jego pozyskiwania w sytuacji potrzeby jego wykorzystania. Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami… 115 Rozwiązanie kwestii organizacji działań ochronno-porządkowych w rejonie skażonym stwarza również porozumienie z 20 kwietnia 2005 r. w sprawie współdziałania Sił Zbrojnych RP z Policją w zakresie przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym. Na podstawie tegoż porozumienia właściwe terytorialnie jednostki wojskowe w rejonach odpowiedzialności przejmą od Policji zadania w realizacji tych działań w rejonach zagrożonych i bezpośrednio do nich przyległych w sytuacji zaistnienia zagrożeń wymagających specjalistycznych środków reagowania i wyposażenia. Należy pamiętać, że każde zagrożenie, w tym również terrorystyczne w początkowej fazie, będzie miało charakter lokalny i będzie więc wymagało użycia niewielkiej ilości sił i środków. Jeśli jednak sytuacja nie zostanie w porę opanowana, zagrożenie może rozprzestrzenić się nawet na obszar całego kraju. Nie można zatem, zgodnie z założeniami systemu reagowania kryzysowego, dopuścić do eskalacji zagrożenia poza teren lokalny. Istotnym elementem w działaniach ratowniczych podejmowanych przez Policję jest skuteczność działań nierozerwalnie związana z jakością. Przez jakość należy jednak w tym wypadku rozumieć określony poziom lub stan wyposażenia technicznego policjantów w sferze możliwości taktyczno-technicznych. Jest to dominacja w sferze technicznej, kadrowej, a także szeroko pojmowanej organizacji działań. Powinna być rozumiana bardzo wszechstronnie z uwzględnieniem takich czynników jak np.: poziom wyszkolenia policjantów, ich kondycja fizyczna i psychiczna czy też rodzaj zabezpieczenia materiałowo-technicznego. Polska Policja nie ma doświadczeń z zagrożeniami terrorystycznymi porównywalnymi z atakami w Nowym Jorku, Madrycie, Moskwie czy Biesłanie. W działaniach Policji związanych z obsługą zdarzeń o charakterze kryzysowym (powodzie, katastrofa hali MTK) dostrzega się pewne braki w przygotowaniu mające diametralny wpływ na efektywność i bezpieczeństwo wykonywanych czynności. Zaistniała sytuacja jest wynikiem: — doboru mało skutecznych metod szkolenia, — niewłaściwie dobranych programów szkolenia tworzonych bez oparcia na planowaniu skutków potencjalnych ataków terrorystycznych, — braku szkoleń wtórnych, polegających na doskonaleniu nawyków i umiejętności nabytych podczas szkoleń właściwych. Policja ciągle doskonali metodykę szkolenia funkcjonariuszy. Niezależnie od stanowiska czy pełnionej przez policjantów funkcji podnosi się ich kwalifikacje niezbędne do realizacji stawianych przed nimi zadań. Szkolenia są efektywne, a zawartość tematyczna zróżnicowana co do stopnia trudności i zadań realizowanych na poszczególnych szczeblach. Istotnym jego elementem stało się, kształtowanie u wszystkich uczestników przyszłych działań świadomości w kontekście roli jaką pełnią w całym systemie i znaczenia ich 116 Jerzy Szafrański działań dla osiągnięcia celu. Takie kształtowanie świadomości daje im również poczucie wartości oraz działa mobilizująco. Organizatorzy i koordynatorzy działań mają pełną świadomość, że elementarnym czynnikiem mającym wpływ na efektywność i skuteczność realizacji nakreślonego planu postępowania jest zapewnienie pełnego logistycznego wsparcia działań. Pominięcie niektórych elementów w działaniach Policji związanych z obsługą zdarzeń o charakterze kryzysowym może spowodować poważne błędy organizacyjne, które przejawiać się mogą podjęciem przez uprawniony podmiot decyzji o skierowaniu do działań oddziałów i pododdziałów Policji nie w pełni zabezpieczonych logistycznie lub niezapewnieniem sił wsparcia oddziałom prowadzącym działania w skali przekraczającej możliwości wykonania przez te siły określonego zadania. Z uwagi na zasadę ekonomii w doborze sił i środków – jakże istotną w likwidacji potencjalnych zagrożeń – podmioty uczestniczące w procesie planistycznym powinny osiągać konsensus w kwestiach zasadniczych, jak: — strategia i polityka wykorzystania zasobów (sił i środków), — określenie ilości, rodzaju i jakości zasobów niezbędnych do realizacji celu zasadniczego, z uwzględnieniem bezpieczeństwa funkcjonariuszy biorących udział w realizacji zadań. W aspekcie procesu decyzyjnego musi zawsze istnieć znak równości, pomiędzy wymaganiami a ponoszonymi nakładami na bezpieczeństwo w stosunku do uczestniczących w działaniach policjantów, co w konsekwencji będzie stanowiło barierę ochronną dla działań w relacji: możliwości sił policyjnych a stawiane im zadania. Prowadząc rozważania na temat udziału Policji w likwidacji skutków potencjalnych zagrożeń terrorystycznych, nie można pominąć aspektu organizacji i taktyki działań. Analiza wydarzeń w Moskwie i Biesłanie oraz prowadzonych przez policję polską ćwiczeń związanych z likwidacją zagrożeń terrorystycznych (ćwiczenia FORUM 2004) ukazuje szereg problemów organizacyjnych i taktycznych, które wiążą się w dużej mierze z brakiem dbałości o tak istotny element jak bezpieczeństwo policjantów biorących udział w rozwiązaniu sytuacji zakładniczej. Główny problem organizacyjny dotyczy przede wszystkim wykorzystania oddziałów antyterrorystycznych zgodnie z ich przeznaczeniem i wyszkoleniem. Funkcjonariusze oddziałów antyterrorystycznych w Polsce, zgodnie ze światowymi standardami, oprócz doskonalenia sztuk walki szkoleni są w wielu specjalnościach (dziedzinach) jak: strzelanie, nurkowanie, techniki wysokościowe i wysokogórskie, skoki spadochronowe etc. W codziennej służbie wykonują szereg zadań policyjnych związanych z zatrzymywaniem niebezpiecznych przestępców, konwojowaniem i ochroną przestępców w sądach, zabezpieczeniem uroczystości z udziałem VIP-ów, zabezpieczeniem imprez masowych, a nawet z przywracaniem naruszonego porządku pub- Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami… 117 licznego. Jednak o ile działania w zakresie zatrzymywania niebezpiecznych przestępców stanowią element przygotowania bojowego funkcjonariuszy pododdziałów AT do walki z terrorystami, to ochrona nawet niebezpiecznych przestępców w salach sądowych z pewnością nie podnosi ich sprawności bojowej, a wręcz przeciwnie. W konsekwencji wszystkie te czynniki wpływają na ich sprawność fizyczną oraz bezpieczeństwo w przypadku potencjalnych działań kontrterrorystycznych. Wymusza to konieczność zmiany koncepcji wykorzystania oddziałów antyterrorystycznych oraz stworzenia im dogodnych warunków doskonalenia się, by osiągnęły pożądany poziom przygotowania organizacyjno-taktycznego w działaniach, do których zostały utworzone. Istotny problem, jaki jawi się w kontekście potencjalnych zagrożeń terrorystycznych to kwestia izolacji terenu działań. Analiza wielu zdarzeń będących skutkiem ataku terrorystycznego wykazuje niezrozumiałe z punktu widzenia organizacji i taktyki działań, bagatelizowanie istoty pierścieni zewnętrznego i wewnętrznego, a w szczególności ich szczelności. Problem ten oczywiście dotyczy nie tylko sytuacji zakładniczej, w której niekontrolowany ruch osobowy w rejonie działań w sytuacji zakładniczej może spowodować reakcję terrorystów mogącą zagrozić zakładnikom lub siłom policyjnym poprzez np. oddanie strzałów w ich kierunku lub zdetonowanie przygotowanych przez nich materiałów wybuchowych. Natomiast w sytuacji biologicznego, chemicznego lub radiacyjnego skażenia obszaru niekontrolowany ruch osobowy spowoduje utratę kontroli nad sytuacją a w konsekwencji eskalację zagrożenia. Z powyższego wynika zatem jak duże znaczenie ma właściwe zorganizowanie i przeprowadzenie działań izolacyjnych w kontekście całości działań. W dobie wzrostu zagrożenia zamachami terrorystycznymi w Polsce Policja jako podstawowy organ stojący na straży bezpieczeństwa publicznego i ochrony obywateli powinna z większą odpowiedzialnością traktować zasadę zabezpieczenia działań, przez którą należy rozumieć kompleks wielokierunkowych przedsięwzięć warunkujących ich bezpieczne i skuteczne prowadzenie. Generalizując, należy stwierdzić, że o skuteczności i powodzeniu działań mogą decydować następujące czynniki: — posiadanie realnych możliwości zabezpieczenia potrzeb materiałowotechnicznych z punktu widzenia szeroko pojętej logistyki, — ścisłe przystosowanie czynności zabezpieczających do rodzaju działań, specyfiki zadania oraz warunków jego realizacji, — koncentracja uwagi i wysiłków w ściśle określonych kierunkach, w danej sytuacji najważniejszych i zgodnych z celami w działaniach policyjnych, — powiązanie wysiłków poszczególnych podmiotów biorących udział w działaniach ratowniczych w ramach szeroko pojętego współdziałania, 118 Jerzy Szafrański — przygotowanie fachowe oraz doświadczenie zespołu (sztabu) zajmującego się organizacją działań i realizacją ich zabezpieczenia w ramach funkcjonującego policyjnego systemu dowodzenia. Z powyższych rozważań wynika, że przygotowanie do działań w likwidacji skutków katastrof naturalnych i awarii technicznych oraz zagrożeń terrorystycznych wymaga od Policji ciągłego weryfikowania i określania zagrożeń, stałej inwentaryzacji sił i środków oraz określania potrzeb w oparciu o analizę zagrożeń. Natomiast efektywność ustawowych zadań realizowanych przez policjantów uzależniona jest od systemu doskonalenia wiedzy i umiejętności funkcjonariuszy uczestniczących w działaniach. Abstract Predicting the possibility of threats (internal, external, military and non-military), the state should create and modify its own - proportionate to the type and scale of threats - security and defense system which will effectively prevent the threats or will help eliminate their effects. In the case of natural disasters (floods, high-wind storms, disastrous winters) as well as technical failures caused by the man accidentally or deliberately (e.g. terrorist attacks), the state’s most important aim should be ensuring its citizens protection against their effects. Contemporary threats necessitate the involvement of all parties at each stage of activities, which involves continuous cooperation of the parties and building the strategy of working for the sake of security, coordination of the work of all forces, international cooperation and the involvement of the society in developing the security system. The Police are an essential part of the security system of the state. In the Polish internal security system, apart from tasks related to the administration and maintenance of public order as well as fighting the crime, the police forces play an important role in eliminating the effects of the resultant threats. Bibliografia Rudzki K., Policja w systemie zarządzania kryzysowego, Szczytno 2002. Ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Wachowski I., Operacje policyjne, Legionowo 1994. Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 06.02.2003 r. w sprawie metod i form działania pododdziałów antyterrorystycznych oraz komórek minersko-pirotechnicznych Policji. Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 09.09.2004 r. w sprawie określenia sposobu osiągnięcia gotowości Policji do przeciwdziałania zagrożeniom terrorystycznym. Zarządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 29.07.2004 r. w sprawie organizacji pracy i zasad działania Policji w przypadku aktu terroru z użyciem materiałów wybuchowych oraz innych zdarzeń o charakterze terrorystycznym i ekstremistycznym. Rola Policji w likwidacji zagrożeń powodowanych katastrofami… 119 Zarządzenie nr 1429 Komendanta Głównego Policji z dnia 31.12.2004 r. w sprawie wprowadzenia w Policji procedur reagowania w sytuacjach kryzysowych. Zarządzenie Nr 18/2000 Komendanta Głównego Policji z dnia 28.11.2000 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań Policji w przypadkach zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub ich mienia albo bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zarządzenie Nr 24/98 Komendanta Głównego Policji z dnia 10.11.1998 r. w sprawie realizacji przez Policję zadań w warunkach katastrof naturalnych i awarii technicznych. Znajdek J., Fila A., Marczak M., Formalno-prawne aspekty kierowania i dowodzenia działaniami zespołowymi Policji, Szczytno 2001. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 121–131 Kazimierz Kołodziejczyk Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie Bezpieczeństwo z reguły odnosimy do spraw międzynarodowych, państwowych, wewnętrznych, pożarowych i wielu innych kontekstów życia społecznego. Rzadko rozważając problemy bezpieczeństwa, zajmujemy się explicite jego podmiotem – człowiekiem. Oczywiście jest on obecny w tych rozważaniach, ale gdzieś w tle, często w formie nieuświadomionej. Wszelkie zajmowanie się problematyką bezpieczeństwa ma sens tylko i wyłącznie wtedy, gdy w konsekwencji dotyczy człowieka. Poniższe rozważania są próbą zwrócenia uwagi na tę istotną zależność. Istota człowieczeństwa w wybranych koncepcjach filozoficznych Człowiek. Jaka jest jego geneza? Kim jest? Jakie miejsce zajmuje w hierarchii wartości? Ku jakim celom powinien zdążać? Poprzez co realizuje swoje człowieczeństwo, a co prowadzi do degradacji jego istoty? Co jest istotą bezpieczeństwa człowieka, a co temu bezpieczeństwu zagraża? To tylko wybrane pytania, na które poszukuje odpowiedzi między innymi antropologia filozoficzna. Dylematy te cały czas towarzyszą człowiekowi, zaprzątają jego świadomość. Dzieje się to od momentu, gdy począł snuć refleksje nad samym sobą. Owe pytania nigdy nie pozostawały bez odpowiedzi, ale te w większości nie zadowalały człowieka. W miarę postępu procesu poznania odpowiedzi są coraz pełniejsze, ale nigdy nie wyczerpują problemu do końca. Dlatego zawarte w powyższych pytaniach problemy są i zapewne będą aktualne. Filozoficzne rozważania o istocie człowieka znajdują swoje odzwierciedlenie w aksjologii, która lokując go w hierarchii bytów, nadaje mu odpowiednią rangę. Szczegółowe wczytanie się w treści tych rozważań wskazuje również zagrożenia, jakie istnieją lub jakie mogą się pojawić. Zatem znajomość i nawet selektywna akceptacja koncepcji głoszonych w antropologii filozoficznej jest istotnym czynnikiem kształtowania środowiska społecznego i przyrodniczego, jest elementem zapobiegającym niebezpieczeństwu dezin- 122 Kazimierz Kołodziejczyk tegracji człowieczeństwa. Dzieje się tak także wtedy, gdy między poszczególnymi koncepcjami występują istotne, a nawet antagonistyczne różnice. Można nawet pokusić się na stwierdzenie, że rozważania nad istotą człowieczeństwa są tym obszarem, w którym bez wyrzekania się istotnościowej odrębności można znaleźć porozumienie w kluczowych dla człowieka sprawach. Na obecnym etapie rozwoju społecznego w zaspokojeniu ludzkiej ciekawości udział biorą różne dyscypliny naukowe, udzielając właściwych sobie odpowiedzi. Na ich treść ma również wpływ orientacja filozoficzna i światopoglądowa osoby (grupy osób) próbującej rozwiązać odwieczny dylemat człowieka. Stąd dla przykładu wyróżnić można koncepcje: religijne – stawiające w centrum rozważań o człowieku Boga; naturalistyczne – ukazujące człowieka jako część przyrody uzależnionego bez reszty od praw nią rządzących; aktywistyczne – akcentujące kreatywną aktywność człowieka [Opara 1994, s. 14]. Teistyczna koncepcja człowieka odwołuje się do doktryny religijnej, której jednym z kardynalnych i niepodważalnych twierdzeń jest uznanie, iż człowiek jest dziełem Boga. Pojawienie się człowieka nie było niczym wymuszone. Jest ono aktem dobrej woli Stwórcy. Odwołując się do humanizmu teocentrycznego, a bliżej personalizmu i egzystencjalizmu chrześcijańskiego, poznajemy człowieka jako byt szczególny. Jest on tzw. compositum humanum, czyli nierozłącznym zespoleniem ciała i duszy. W tym zespoleniu elementem konstytutywnym, czyli decydującym o istotnościowej odrębności człowieka, jest dusza. Dusza jest elementem boskim w człowieku. To ona wynosi go ponad wszystkie materialne byty stworzone. Materialność i duchowość człowieka powodują, że jest on nakierowany na dwa rodzaje aktywności. Jako osoba skierowany jest ku transcendencji i realizacji celów, które przybliżają mu osiągnięcie celu ostatecznego – zbawienia. Jako jednostka jest bytem społecznym i elementem przyrody, jego działania są skierowane na te środowiska. Aktywność człowieka przejawiająca się w czynie została mu zadana przez Boga. Człowiek realizuje się w czynie i poprzez czyn. Dzięki twórczej aktywności człowiek staje się partnerem Boga (particeps creatoris) w trwającym ciągle procesie stwarzania świata. Zatem człowiek, nie zapominając o swym nadrzędnym celu – zbawieniu, zobligowany jest do aktywnego przekształcania środowiska przyrodniczego i uczestniczenia w życiu społeczności lokalnych i bardziej uniwersalnych. Zresztą aktywność ta jest również elementem realizacji misji zbawienia. Zagrożeniami bezpieczeństwa w tym kontekście sprowadzają się do wszystkich zjawisk i działań, które: — będą ograniczać bądź uniemożliwiać osiągnięcie najwyższego celu osobowego – zbawienia; — powodować będą naruszenie naturalnych związków człowieka z przyrodą oraz powszechnie akceptowanych wielorakich relacji społecznych na przykład poprzez działania terrorystyczne, grup przestępczych itp. Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie 123 W naturalistycznej koncepcji człowieka nie dostrzega się jakościowej różnicy między człowiekiem, społeczeństwem i przyrodą. Człowiek jest wytworem ewolucji, jaka dokonała się w przyrodzie, a więc nie ma on boskiej genezy. Ewolucja w tym przypadku wytworzyła byt, który jakościowo i istotnościowo odróżnia i wyróżnia się w przyrodzie. Cechy właściwe człowiekowi niedostępne są żadnemu przedstawicielowi świata zwierzęcego. Będąc elementem przyrody, człowiek bez reszty podlega jej prawom. Tym, co jest istotą szczególnego statusu człowieka są: abstrakcyjne myślenie i przystosowywanie przyrody do swoich potrzeb. W historii myśli ludzkiej tę koncepcję człowieka wypełniały: materialistyczny monizm, materializm mechanistyczny, psychoanaliza, neopsychoanaliza. Współczesne prezentacje naturalistycznej koncepcji człowieka odchodzą od skrajnego biologizmu, dopuszczając egzystencjalne i społeczne determinanty człowieczeństwa [Kaszyński 2002, s. 16]. Aktywistyczna koncepcja człowieka odwołuje się do stwierdzenia Protagorasa (V w. p.n.e.): „człowiek jest miarą wszechrzeczy” [Kaszyński 2002, tamże]. Przyznaje ona człowiekowi przywilej kreowania otaczającej rzeczywistości, samego siebie i innych ludzi. W koncepcji tej podkreśla się możliwości poznawcze człowieka. Człowiek nieustannie poszukuje lepszego jutra. Nie zawsze jednak je znajduje. Ulega łatwym i nęcącym pokusom świata, które okazują się fałszywe i nie dają szczęścia. W tym nurcie mieści się filozofia Kanta, filozofia czynu Fichtego, neokantyzm, egzystencjalizm i filozofia człowieka inspirowana materializmem dialektycznym. Dokonując wielkiego uproszczenia możemy stwierdzić, że aktywistyczną koncepcję charakteryzuje ukazywanie, że człowiek: — żyjąc w świecie materialnym, odnajduje siebie również poprzez swoje wytwory: mit, religię, sztukę, naukę, historię; — jest tym, kim sam się stanie; — sens istnienia i system wartości są wytworami człowieka; — jest zdeterminowany stosunkami międzyludzkimi, społecznymi, które powstają w wyniku pracy, produkcji materialnej i twórczości artystycznej; — w hierarchii wartości człowiek jest wartością najwyższą. W kontekście naturalistycznej i aktywistycznej koncepcji człowieka niebezpieczeństwa pozbawione będą odniesień eschatologicznych. Formą ich przejawiania będą zjawiska naturalne tkwiące w przyrodzie oraz naruszenia porządku społecznego w skali globalnej, regionalnej, lokalnej i personalnej. Będą to: największe współczesne zagrożenie globalne – terroryzm, konflikty regionalne i lokalne różnego rodzaju, a także pospolita przestępczość. Przedstawiona powyżej bardzo ogólna, niepretendująca nawet do roli zarysu, prezentacja koncepcji filozoficznych zajmujących się człowiekiem, była próbą ukazania, iż wychodząc od odmiennych przesłanek, krytykując, polemizując z innymi przemyśleniami i propozycjami, można znaleźć płaszczyznę wspólnego spotkania. Tym miejscem spotkania, tym bytem, który takie 124 Kazimierz Kołodziejczyk spotkanie umożliwia jest właśnie człowiek. Każda z przedstawionych koncepcji opisując istotę człowieczeństwa, wskazuje obszary ważne dla ludzkiej egzystencji, obszary, które z tego względu powinny być szczególnie chronione. Te obszary, których ochrona jest niezbędna dla bezpieczeństwa człowieka. Bezpieczeństwo – aspekt psychologiczny Ze względu na swą multidyscyplinarność bezpieczeństwo jest także tematem analiz i badań psychologii. W publikacjach A.H. Maslowa, jednego z twórców psychologii humanistycznej, zostało ono zaliczone do grupy potrzeb podstawowych, gwarantujących osiąganie potrzeb wyższego rzędu, na szczycie których znajduje się potrzeba samorealizacji. W hierarchii potrzeb samorealizacja, rozumiana jako rozwinięcie wszelkich posiadanych przez człowieka predyspozycji, wykorzystując wszystkie sprzyjające temu okoliczności zewnętrzne, jest naczelnym wyzwaniem człowieka. Osiąganie kolejnych wyższych potrzeb jest możliwe po zaspokojeniu niższych, wśród których bezpieczeństwo jest właśnie potrzebą podstawową. Potrzeby bezpieczeństwa pojawiają się wtedy, gdy zaspokojone zostaną potrzeby fizjologiczne. Czym zatem są potrzeby bezpieczeństwa? Pełne, wyczerpujące zdefiniowanie tej potrzeby wydaje się raczej niewykonalne. Zakres bezpieczeństwa w ujęciu personalnym będzie różnicowany przez: właściwości fizjologiczne organizmu, wiek, warunki środowiskowe, doświadczenia życiowe, zasób i rodzaj wiedzy oraz uwarunkowania sytuacyjne, społeczne i kulturowe. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że istota bezpieczeństwa w aspekcie psychologicznym musi być definiowana indywidualnie z uwzględnieniem specyficznych cech organizmu i sytuacji zewnętrznej będącej jego uwarunkowaniem. Maslow uważa, że gdy zaspokojone zostaną potrzeby fizjologiczne: „pojawia się nowy zestaw potrzeb, które ogólnie można określić jako potrzeby bezpieczeństwa (stabilizacji, zależności, opieki, uwolnienia od strachu, lęku i chaosu; potrzeba struktury, porządku, prawa, ograniczeń, oparcia w opiekunie itd.)” [Maslow 1990, s. 76]. Wynika z tego, że udział w zapewnieniu bezpieczeństwa mają różne instytucje społeczne, od rodziny poczynając a na strukturach międzynarodowych kończąc. Potrzeba bezpieczeństwa pojawia się wtedy, gdy zostanie ono zagrożone przez różnego rodzaju zdarzenia, sytuacje, które są człowiekowi znane bądź nieznane, a ich niewiadomy charakter stwarza przesłanki do wnioskowania o możliwości zagrożenia bezpieczeństwa. W takiej sytuacji następuje proces poszukiwania bezpieczeństwa, w którym uczestniczy cały organizm, a narzędziami ku temu są receptory, efektory, intelekt i inne zdolności, jakimi człowiek dysponuje [Maslow 1990, s. 77]. Mamy zatem do czynienie ze stanem, który pochłania człowieka niemal całkowicie. Sprawia Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie 125 to, że może wystąpić stan regresji potrzeb wyższego rzędu, które w stanie silnego pobudzenia organizmu poszukującego czynników gwarantujących bezpieczeństwo, mogą stać się mało znaczące albo nawet zbędne. Maslow zwraca uwagę na to, że opisany wyżej stan pobudzenia i aktywności całego organizmu jest najbardziej widoczny u dzieci, które spontanicznie, całe sobą reagują na wszelkie przejawy zagrożenia i lęku. W miarę dorastania zaczynają występować procesy hamowania, będące skutkiem oddziaływań wychowawczych i zdobytej wiedzy. „Można powiedzieć, że jedną z głównych, zamierzonych funkcji wychowania przez okres całego życia jest neutralizowanie jawnych niebezpieczeństw poprzez wiedzę o nich, na przykład nie boję się pioruna, ponieważ wiem coś o nim” [Maslow 1990, tamże]. U ludzi zdrowych procesy hamowania powodują niekiedy nawet to, że pewne zagrożenia mogą być nieuświadomione jako mało szkodliwe dla organizmu i niepowodujące istotnych utrudnień w osiąganiu celów wiodących do samorealizacji. Tym, co łączy dziecko ze światem dorosłych jest to, „że przeciętne dziecko, a w sposób mniej jawny człowiek dorosły, w naszym społeczeństwie woli przeważnie bezpieczny, uporządkowany, dający się przewidzieć, sprawiedliwy, zorganizowany świat, na który może liczyć i w którym nie zdarzają się rzeczy nieoczekiwane, nie dające się kontrolować, chaotyczne lub niebezpieczne” [Maslow 1990, s. 79]. Stąd dla właściwego postrzegania i reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa istotny wpływ ma wychowanie w rodzinie, a właściwie relacje, jakie zachodzą między jej członkami. Szczególnie istotna jest rola rodziców. Dzieci wychowane w kochającej się rodzinie, wolnej od wewnętrznych konfliktów, kłótni, bijatyk, wolnej od patologii alkoholizmu i narkomanii, rozwodów, otoczone opieką dającą poczucie stabilizacji i pewności, na przyszłość ujawniają takie same reakcje jak dorośli, wobec obiektów lub sytuacji uznawanych za niebezpieczne. „Ludzie, którym zapewniono poczucie bezpieczeństwa i siły – stwierdza Maslow – we wczesnych latach życia, są skłonni czuć się bezpiecznymi i silnymi w obliczu jakichkolwiek zagrożeń i potem” [Maslow 1990, s. 95]. Osoby dorosłe przeświadczone, iż żyją w dobrze zorganizowanym, sprawnym, pokojowym, trwałym społeczeństwie (państwie) mają poczucie bezpieczeństwa. Są przekonane, że społeczeństwo to uchroni je przed groźbą morderstw, grabieży, chaosem, tyranią i innymi zagrożeniami, da poczucie stabilizacji umożliwiającej samorealizację. Przeświadczenie to jest niekiedy źródłem akceptacji dyktatur, władzy junt wojskowych i innych rządów silnej ręki. Jest to swoiste zaspokojenie potrzeby bezpieczeństwa. Ma je zapewnić silny opiekun, a nim może być dyktator, przywódca junty bądź grupa ludzi obdarzona zaufaniem. Współczesnym przejawem takowej akceptacji wiodącej do bezwzględnej uległości są m.in. sekty i zamachowcy samobójcy używani do aktów terroru. 126 Kazimierz Kołodziejczyk Poszukiwanie bezpieczeństwa może przybierać formę akceptacji wybranych propozycji światopoglądowych, filozoficznych i religijnych. Miraże pozbycia się trosk, życia w stabilnej, dobrze zorganizowanej, sprawiedliwej społeczności są dostatecznymi argumentami skłaniającymi do porzucenia rodzin, przyjaciół, pracy, wyzbycia się dóbr materialnych. Prowadzi to do destrukcji osobowości, wyrażającej się w akceptacji nowej rzeczywistości i niedostrzeganiu sprowadzania jej członków do roli żywych maszyn, wykonujących bez jakichkolwiek oporów wszystkie polecenia swego guru, co absolutnie wyklucza osiąganie podstawowego celu człowieka – samorealizacji. Opisany wyżej stan uznać należy jako negatywny przykład dążenia do bezpieczeństwa. Dążenie to może też przejawiać się w działaniach pozytywnych, wyrażających się w dążeniu do poszerzania wiedzy, podejmowaniu badań naukowych dotyczących wpływu środowiska naturalnego na człowieka i odwrotnie oraz próbach analizy i opisu zastanych relacji międzyludzkich i społecznych. Celem tej aktywności powinno być wskazanie możliwych zagrożeń bezpieczeństwa i sposobów przeciwdziałania. Zagrożenie może też spełniać funkcję integrującą [Maslow 1990, s. 83], na co wskazuje Maslow posługując się przykładem grup żołnierzy żyjących wspólnie przez dłuższy czas w warunkach silnego zagrożenia. Powoduje to między nimi zawiązanie się przyjaźni trwających niekiedy bardzo długo po ustaniu sytuacji zagrażających. Spostrzeżenie to można odnieść również i do innych grup społecznych, których członkowie ze względu na specyfikę wykonywanych wspólnie czynności są w stanie permanentnego zagrożenia. Dotyczy to w jakimś stopniu członków wskazanych niżej grup dyspozycyjnych. Życie, nawet we współczesnych dobrze zorganizowanych i zasobnych społeczeństwach, nie jest wolne od zagrożeń bezpieczeństwa. Ludzi na co dzień dotyka troska o to, czy znajdą pracę, czy tę którą mają będą wykonywać dłużej, czy dotknie ich zło bezrobocia, czy otrzymywane uposażenie umożliwi posiadanie jakichkolwiek oszczędności, czy wystarczy pieniędzy na podręczniki dla dzieci, wreszcie – jak nakarmić dzieci skoro brak pieniędzy na kupno jedzenia i wielu niezbędnych artykułów. Oprócz zagrożeń strukturalnych wynikających z organizacji społeczeństwa, ze społecznego podziału ról, człowieka dotykają zagrożenia o podłożu biologicznym i przyrodniczym: choroby, niekiedy inwalidztwo, a także niedogodności związane ze starzeniem się organizmu, konieczność wizyty u stomatologa, nieodzowność zabiegu chirurgicznego własnego lub kogoś z bliskich, perspektywa dalszej jazdy samochodem w czasie gołoledzi lub zamieci śnieżnej, powódź, epidemie, śmierć członka rodziny, przyjaciela, bliskiego znajomego. Wywołuje to według Maslowa: „Lękliwość, strach, przerażenie i niepokój, napięcie, nerwowość i zdenerwowanie, wszystkie stany są konsekwencjami frustracji potrzeby bezpieczeństwa” [Maslow 1990, s. 111]. Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie 127 Opisane wyżej przejawy zagrożenia bezpieczeństwa mogą wyzwalać różne stany emocjonalne, wpływają (mogą wpływać) na zachowania osób. Mogą one przybierać formy pozytywne – łączenie więzami przyjaźni na przykład osób wykonujących zawody o dużym nasileniu zagrożenia życia. Mogą też powodować destrukcję wyrażającą się we: wrogości, agresji, lękliwości, a także apatii, zniechęceniu, niewierze w poprawę własnego położenia i realizację celów życiowych. Bezpieczeństwo personalne i strukturalne W zależności od kontekstu, w jakim rozpatruje się problem bezpieczeństwa, może być ono różnie definiowane. Co za tym idzie jego istotę wypełniać mogą nieco odmienne treści. Ta odmienność nie powinna prowadzić do sprzeczności, do wzajemnego wykluczania się, ale przez różnorodność powodować pełniejsze ujęcie problemu. Dlatego w ramach rozważań nad bezpieczeństwem wymienić można różne jego przejawy, m.in.: b. ekonomiczne, b. międzynarodowe, b. państwa, b. wewnętrzne, b. ekologiczne, b. społeczne, b. finansowe, b. danych, b. sieci komputerowych, b. społeczne, b. surowcowe itp. Można też, pomijając mnożenie wielu odmian bezpieczeństwa, ograniczyć się do dychotomicznego wyróżnienia bezpieczeństwa personalnego i bezpieczeństwa strukturalnego [Świniarski 1997, ss. 179–181]. Pierwsze dotyczy stworzenia człowiekowi (osobie, jednostce ludzkiej) takich wielorakich warunków egzystencji, które jeśli zostaną przez niego odpowiednio skonsumowane, zapewnią mu pełny rozwój osobowy – samorealizację. Drugie odnosi się do strony organizacyjnej i instytucjonalnej życia społecznego w kontekście międzynarodowym, regionalnym, państwowym i lokalnym. Jego istota polega na takim ukierunkowaniu działalności wszystkich instytucji życia społecznego, właściwych dla wielorakich jego wymiarów, aby ich działanie, a przede wszystkim jego efekty, gwarantowały bezpieczeństwo personalne. Będą to zatem organizacje i instytucje międzynarodowe, państwowe, samorządowe, spółdzielcze, zawodowe, a także zrzeszenia społeczności lokalnych itp. Szczególne miejsce w zapobieganiu zagrożeniom bezpieczeństwa strukturalnego, a w konsekwencji i personalnego, mają grupy dyspozycyjne [zob. J. Maciejewski, O. Nowaczyk 2005 i 2006], do których zalicza się wojsko, policję, straż pożarną, straż graniczną, służbę ochrony mienia, ratownictwo medyczne, górskie i wodne, służbę więzienną i inne. Różnorodność zagrożeń bezpieczeństwa personalnego Bezpieczeństwo jest pewnym stanem, który zapewnia człowiekowi jego pełną samorealizację. W literaturze podkreśla się, że bezpieczeństwo zapewnia 128 Kazimierz Kołodziejczyk trwanie, przetrwanie, rozwój, doskonalenie, stabilizację [Świniarski 1999, s. 13]. Zatem stanami zagrożenia dla człowieka będą wszystkie te sytuacje, które tę samorealizację zakłócają lub czynią niemożliwą. Inaczej bezpieczeństwo to stan, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, państwo nie odczuwa zagrożenia swego istnienia lub podstawowych interesów; sytuacja, w której istnieją formalne, instytucjonalne, praktyczne gwarancje ochrony. Podstawowa przesłanka bezpieczeństwa związana jest z uznaniem człowieka za byt osobowy, co w wymiarze etycznym powoduje zakaz przedmiotowego traktowania innych ludzi. Istotną wartością staje się godność ludzka [Żelichowski publ. internetowa]. Jej ochrona znajduje zapis w wielu dokumentach międzynarodowych (np. Deklaracja Praw Człowieka, art. 1: „wszyscy ludzie rodzą się równi pod względem swej godności i swych praw. Są oni obdarzeni rozumem i sumieniem i winni odnosić się względem siebie w duchu braterstwa”), konstytucjach państw i innych dokumentach międzynarodowych i państwowych oraz wypowiedziach mężów stanu i ludzi o wysokim autorytecie osobistym. Mimo tych deklaracji i wskazań społeczność globalna i społeczeństwa lokalne dalekie są od powszechnego przestrzegania zasady poszanowania godności człowieka. Świadczą o tym nierzadkie przecież przykłady dyskryminacji rasowej, nierównego traktowania kobiet, katorżniczej niekiedy pracy dzieci, reifikacji podwładnych i pracowników, wyborców oraz inne jeszcze przypadki ilustrujące to niebezpieczeństwo. Podobnym przykładem zagrożenia bezpieczeństwa, mającym związek z godnością człowieka jest dominacja zła. Nie można uciec przed prawdą, że w człowieku mieszka zło [Skarga publ. internetowa]. W pewnych sytuacja człowiek potrafi być bestią, przestaje być człowiekiem, traci swoje człowieczeństwo, swoją godność. Przykładów tego dostarcza nam najnowsza historia, choćby poprzez to co działo i dzieje się w krajach byłej Jugosławii, w Afganistanie, Iraku. Ilustracją tego są wszelkie przejawy terroryzmu, a także morderstwa na koleżankach lub kolegach, krewnych, ludziach ułomnych z irracjonalnych, nieludzkich zupełnie powodów. Wszystkie wskazane wyżej koncepcje antropologiczne w mniejszy lub większym stopniu akcentowały związki człowieka z przyrodą. Środowisko przyrodnicze jest ze swej natury tym miejscem, w którym człowiek powinien znajdować optymalne dla siebie warunki egzystencji. Czy tak się dzieje? Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi jest niemożliwe. Powodem tego jest ambiwalentna ocena oddziaływań ludzkich na przyrodę. W wielu przypadkach, na skutek wzrostu świadomości ekologicznej człowiek poprawia to, co sam zniszczył lub czego dokonali jego poprzednicy. Przywracając czystość wód, rekultywując grunty, dokonując nowych zalesień, wzmacnia swoje bezpieczeństwo w przyrodzie, działa na swoją korzyść, umacnia swoje związki z naturalnym dla siebie środowiskiem. Ale nie wszystkie działania człowieka są proekologiczne. Dalecy jesteśmy jeszcze od powszechnej świadomości Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie 129 ekologicznej, stąd pewne działania, czasami nieodwracalnie niszczą przyrodę. Degradacja przyrody, jest pośrednio degradacją człowieka, a więc działaniem ograniczającym jego bezpieczeństwo personalne. Innym potencjalnym źródłem degradacji człowieczeństwa jest społeczeństwo „konsumeryczne” [Sebesta publ. internetowa]. W społeczeństwie takim konsumpcję postrzega się jako panaceum na zacofanie gospodarcze, edukacyjne, bezrobocie i biedę. Status społeczny człowieka zależy od tego na ile go stać, ile może skonsumować, jakie dobra posiada. Posiadanie staje się celem samym w sobie. Człowiek skupiając się na tym co ma lub mieć pragnie, zapomina o swej istocie, o swoim człowieczeństwie, albo, mając jego fałszywy obraz, uważa go za jedynie prawdziwy. Jest to postępowanie będące dokładnym zaprzeczeniem tego, co w swym nauczaniu społecznym głosił Jan Paweł II. Jego przesłanie zawarte w skrócie myślowym „bardziej być jak mieć”, miało zwrócić uwagę na to, że cele życiowe powinny być tak wybierane, aby w pierwszej kolejności służyły człowieczeństwu, ludzkiej godności. Człowieczeństwu powinny również służyć dobra materialne. Nie mogą one być natomiast celem jedynym, nadrzędnym, swoistym fetyszem zniewalającym człowieka, degradującym jego człowieczeństwo, w konsekwencji sprowadzając go do roli przedmiotu. Zagrożenia bezpieczeństwa personalnego mają nie tylko podłoże materialne, tzn. związane z przyrodą, posiadaniem dóbr itp. Mogą one przybierać postać dążeń do reifikacji człowieka poprzez próby zawładnięcia jego świadomością i dokonanie w niej takich zmian, które pozwolą tą świadomością manipulować, używać ludzi zniewolonych do realizacji partykularnych celów jednostek dominujących lub grup o charakterze mafijno-przestępczym. Przykładów istoty takiego uprzedmiotowienia dostarczają różnego rodzaju sekty, roztaczające miraże osiągnięcia szczęścia i wyzwolenia od niedogodności świata i życia społecznego. Przejawem takiego zniewolenia są zamachowcy samobójcy, którym towarzyszy przekonanie, że giną za słuszną sprawę, że ich czyn zostanie odpowiednio wynagrodzony. Ich rodziny zaś uważają się za szczególnie wyróżnione. Przejawów naruszenia bądź zagrożenia bezpieczeństwa personalnego, jeśli przez ten stan uznamy utrudnienie lub niemożność samorealizacji, czyli rozwijania i konsumowania podmiotowości człowieka, jest znacznie więcej. Będą to te wszystkie zjawiska społeczne, które nie mają pochodzenia instytucjonalnego, a są bezpośrednim bądź pośrednim źródłem degradacji człowieczeństwa. Rozważając problem człowieka jako centrum rozważań o bezpieczeństwie, można by oprócz przemyśleń na temat bezpieczeństwa personalnego, rozpatrywać istotę bezpieczeństwa strukturalnego, a w nim np. bezpieczeństwo publiczne, socjalne czy międzynarodowe. W przekonaniu autora sens problemu sprowadza się do ujęcia istoty człowieka i zagrożeń bezpie- 130 Kazimierz Kołodziejczyk czeństwa personalnego. Pozostałe przejawy bezpieczeństwa i jego zagrożeń są jego pochodną, rozszerzeniem lub uszczegółowieniem. Z tego powodu w tym wywodzie zostaną pominięte. Czy możliwe jest zupełne wyeliminowanie zagrożeń bezpieczeństwa? Próba odpowiedzi na tak postawiony problem powinna uwzględniać dwa aspekty bezpieczeństwa i jego zagrożeń. Pierwszy ma wymiar społeczny i dotyczy efektów działalności człowieka, które powodują wzrost bezpieczeństwa personalnego i strukturalnego we wszystkich możliwych wymiarach i przejawach, bądź to bezpieczeństwo naruszają. Aspekt drugi to wpływ sił przyrody na bezpieczeństwo człowieka. W tej relacji możliwości człowieka są ograniczone i sprowadzają się do poznania natury zagrożeń, umiejętności przewidywania ich wystąpienia oraz ograniczania skutków poprzez kompleksowe przygotowanie infrastruktury i służb ratowniczych oraz przyswojenie odpowiednich zachowań w sytuacji zagrożenia. Retrospekcja w dzieje ludzkości upoważnia do konstatacji, że historia człowieka to ciąg ambiwalentnych działań. To zabieganie o wzrost bezpieczeństwa, a jednocześnie podejmowanie działań je naruszających. W przeciwieństwie do zjawisk przyrody, społeczny wymiar bezpieczeństwa i jego zagrożenia mają charakter dynamiczny i są mniej przewidywalne. Zjawiska społeczne występujące w wymiarze międzynarodowym, regionalnym, państwowym i społeczności lokalnych sprawiają, że przekonanie o możliwości wyeliminowania zagrożeń bezpieczeństwa personalnego i strukturalnego jest dalece nieuprawnione. Występowały one w przeszłości, są obecne dzisiaj i w przyszłości będą się pojawiać. Obliguje to do podejmowania badań nad bezpieczeństwem i jego zagrożeniami, z koniecznością nadania priorytetu aspektom społecznym tego zjawiska. Poznanie ich natury, źródeł, przejawów, sposobów zapobiegania i zwalczania jest wyzwaniem współczesności. W skali globalnej dotyczy terroryzmu i międzynarodowych grup przestępczych, zaś w skali regionalnej i lokalnej konfliktów etnicznych, narodowościowych i między państwami, aktywności grup przestępczych itp. Abstract Safety can be considered on many different levels, depending upon which scientific discipline or ideology addresses this concept. Moreover, there are different aspects of safety related to social challenges considered in a global, regional, local, or even personal scale. However, in most cases, in these considerations and in practical implementations related to safety its subject – man, is left in the background. Thus safety becomes an aim of its own, in spite of the fact that unrelated to its subject – man, such a concept is meaningless. Człowiek – centrum rozważań o bezpieczeństwie 131 Account “Man – centre of considerations about safety”, is an attempt to focus on a man as the main subject in the context of safety. To this purpose serves the presentation of different philosophies: theistic, naturalistic and activistic. Each one of these philosophies describes a man in a different way, and points to distinct but equally important areas of human existence, thus revealing the necessity in particularly protecting these needs and aspects. Safety in relation to a man also has a psychological dimension. In humanistic psychology it is regarded as one of the basic needs. It has to be necessarily satisfied before needs of a higher level, in particular of self-fulfilment, are to be achieved. Among many aspects of safety it is important to distinguish between personal and structural safety. The former is related to a man as an individual whereas the latter refers to the institutional and organisational side of life of a society. The basis of all references to safety is however, personal safety. It can be endangered by cases of reification; degradation of natural environment; or strong consumerism of a society. N the context of these considerations a question arises which asks if it is possible to entirely eliminate threats to safety. Only seemingly this question might not be too well founded. Attempts to give an answer, unavoidably lead to a conclusion that it is not possible to eliminate threats to safety. However, it is possible to limit the magnitude and undesired effects of the threats to safety through the investigation and discovery of their nature. Bibliografia Kaszyński K., Wybrane elementy filozofii człowieka, Zielona Góra 2002. Maciejewski J., Nowaczyk O., Bezpieczeństwo narodowe a grupy dyspozycyjne, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2005. Maciejewski J., Nowaczyk O., Grupy dyspozycyjne społeczeństwa polskiego, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2006. Maslow A.H., Motywacja i osobowość, IW PAX, Warszawa 1990. Opara S., Nurty filozofii współczesnej, Iskry, Warszawa 1994. Sebesta A., Konsumeryczny a ekofilozoficzny model człowieka XXI wieku, http://www.opoka.org.pl/zycie_kosciola/kultura/konsumerycznyaekofilozoficzny.html. (20.08.2008). Skarga B., O człowieku, http://www.opoka.org.pl/biblioteka/F/FA/czlowiek.html. (20.08.2008). Słownik Encyklopedyczny Edukacja Obywatelska, Wyd. Europa, 1999. Świniarski J., O naturze bezpieczeństwa, Agencja Wydawnicza ULMAK, WarszawaPruszków 1977. Świniarski J., Filozoficzne podstawy edukacji dla bezpieczeństwa, Agencja Wydawnicza „Egros”, Warszawa 1999. Żelichowski M., Dylematy „człowieczeństwa, http://www.opoka.org.pl/biblioteka/F/FA/ istota_czlowieczenstwa.html. (20.08.2008) Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 133–149 Tomasz Barański Rafał Szklarek Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne a bezpieczeństwo państwa Zagrożenia bezpieczeństwa narodowego Przemiany w krajach Europy Środkowej i Wschodniej na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, rozpad Układu Warszawskiego i ZSRR, powstanie niezależnych państw: Łotwy, Estonii, Litwy i Ukrainy stworzyło nowy układ sił i warunki budowy trwałego bezpieczeństwa w Europie. Spowodowało to także zmianę dotychczasowych uwarunkowań bezpieczeństwa Rzeczypospolitej, zainspirowało korzystne przemiany społeczne i gospodarcze. Polska stała się członkiem NATO i Unii Europejskiej. Jednocześnie nastąpił wzrost zagrożeń wewnętrznych: politycznych, społeczno-ekonomicznych i ekologicznych, które osłabiają nasze państwo i doprowadzają do rozprężenia czy migracji. Otwarcie Polski na Zachód, obok zmian pozytywnych, spowodowało także wzrost patologii społecznych i przestępczości [zob. Wiłun 2005, s. 66]. Na stan bezpieczeństwa Rzeczypospolitej wpływ mają zagrożenia zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne. Do zagrożeń zewnętrznych należy zaliczyć sytuacje kryzysowe i wojny w państwach bezpośrednio sąsiadujących z Polską, zbrojne konflikty na tle granicznym, etnicznym lub ekonomicznym. Zagrożenie może stanowić migracja ze Wschodu, następstwa ekonomiczne zerwania kontraktów handlowych, w tym zakłócenia w dostawach surowców strategicznych czy utrata rynków zbytu, a także takie zjawiska jak: terroryzm, przemyt broni i substancji rozszczepialnych, czy przestępczość międzynarodowa. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa Polski byłby także konflikt w jej dalszym otoczeniu, w którym użycie naszych sił, zgodnie z zobowiązaniami sojuszniczymi, mogłoby wywołać akcje odwetowe i terrorystyczne [tamże]. Zagrożenia wewnętrzne to powstające sprzeczności społeczne w zakresie współistnienia określonych opcji politycznych, partyjnych, religijnych, czy też niezgodność stawianych celów, a ponadto: rozwarstwienie i frustracja społeczna, fanatyzm, nacjonalizm, antagonizmy grup społecznych i ich wro- 134 Tomasz Barański, Rafał Szklarek gość wobec władz, ostre formułowanie żądań politycznych z użyciem przemocy włącznie. Drugą grupę zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego stanowi działalność grup przestępczych, przestępczość zorganizowana, mafijna czy spiskowa [tamże]. Przestępczość w Polsce po 1989 r. Okres ten charakteryzuje się wzrostem liczby przestępstw popełnionych z użyciem broni palnej, materiałów wybuchowych, na tle rabunkowym, o charakterze międzynarodowym, z udziałem Rosjan i obywateli innych państw WNP, porachunków przestępczych, zabójstw, uprowadzeń, terroryzmu. Uwidacznia się coraz bardziej przestępczość zorganizowana o strukturach mafijnych, napady rabunkowe na drogach, przerzuty przez granicę, nielegalne wytwarzanie broni i materiałów wybuchowych. Na uwagę zasługuje również brutalność działania tego typu sprawców, posługiwanie się bronią palną, którą nabywają oni głównie w drodze przemytu z państw ościennych. Liczba napadów z bronią wzrosła ponad dwudziestokrotnie. Napady są dokonywane na stacje benzynowe oraz kantory wymiany walut. Wzrosła liczba napadów na banki i konwoje. Niepokojąco rośnie przestępczość cudzoziemców (z 719 w 1990 r. do ok. 6000 w 1999 r., z tego 70% stanowili obywatele byłego ZSRR) [tamże]. Przemiany społeczno-gospodarcze po 1989 r. spowodowały też zmiany w rodzajach, strukturze i metodach popełniania przestępstw gospodarczych. Pojawiły się nowe przestępstwa: fałszerstwa i wyłudzenia, przestępstwa przemytnicze i celne, podatkowe, bankowe, dewizowe, przestępstwa w obrocie paliwami, alkoholem, papierami wartościowymi. Liberalizacja w gospodarce spowodowała podejmowanie ryzykownych decyzji doprowadzających do strat i szkód w majątku narodowym. Główne obszary tych zagrożeń to wyłudzenia pod pozorem legalności, np.: sprzedaży ratalnej lub innych z wydłużonym terminem zapłaty, wyłu dzeń pod pozorem finansowania przedsięwzięć gospodarczych, przy współ udziale pracowników bankowych za odpowiednie korzyści oraz przestęp stwa związane z zarządzaniem i wykorzystaniem państwowych dotacji i funduszów, oszustwa związane z zagarnięciem mienia, wyłudzeniem kredytów i gwarancji bankowych. W ramach przestępczości gospodarczej popełniane są także przestępstwa celne i podatkowe związane z podatkiem VAT i akcyzą, popełniane w sposób zorganizowany, powodujące uszczuple Zob. Hołyst B., Przestępczość w Polsce, Warszawa 2000, s. 34, np. w 1996 r. nastąpił wzrost liczby zabójstw o 55% w porównaniu do 1990 r., oraz napadów z bronią z 92 w 1990 r. do 2000 w 1999 r. Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 135 nie należności w mieniu znacznej wartości, pranie tzw. brudnych pieniędzy polegające na wprowadzeniu do obrotu pieniędzy z przestępstwa, piractwo intelektualne w zakresie kinematografii, oprogramowania komputerowego, fonografii czy znaków towarowych [Wiłun 2005, s. 69]. Przestępczość zorganizowaną tworzą grupy przestępcze, których człon kowie są ze sobą połączeni więzami rasowymi, językowymi, etnicznymi i innymi, posiadają protektorów strzegących interesów grupy oraz specjali stów świadczących określone usługi. Według ocen organów ścigania, obecnie w Polsce kontynuuje działalność około 400 grup przestępczych liczących w sumie 5000 członków, z tego 158 grup posiada różny skład narodowościowy (Ukraińcy, Rosjanie, Ormianie, Wietnamczycy, Cyganie, Bułgarzy i inni). Zasadnicze działania przestępczości zorganizowanej zmierzają do: — nawiązania współpracy ze strukturami przestępczymi na świecie, w celu produkcji i handlu narkotykami (narkobiznes), — zorganizowania przemytu broni, materiałów wybuchowych, samochodów i innych towarów, — prania brudnych pieniędzy, — stosowania terroru wobec osób, w celu realizacji przyjętych zamierzeń strategii grup przestępczych, — tworzenia grup składających się z adwokatów, lekarzy, urzędników chro niących interesy grup przestępczych i ich liderów, — wywoływania obaw i wywierania nacisku na celników, policjantów, sędziów, prokuratorów, — fizycznej likwidacji niewygodnych osób zagrażających interesom grup przestępczych, świadków popełnianych przestępstw [Hołyst 2000, s. 36]. W rozważaniach nad zagrożeniami przestępczością należy zwrócić uwagę na terroryzm. Może on przyjmować różne formy działalności: terroryzmu kryminalnego, religijnego, etnicznego czy politycznego. Formy terroryzmu mogą się od siebie znacząco różnić w takich kwestiach, jak: motywacja, strategia, taktyka działań, struktura wewnętrzna organizacji czy posiadany potencjał. Znane są powiązania terrorystów z międzynarodowym narkobiznesem, handlem materiałami radioaktywnymi, praniem brudnych pieniędzy oraz wpływ zorganizowanych grup terrorystycznych na działalność rynków papierów wartościowych, systemów bankowych, rynku handlu bronią oraz powiązania ze światem polityki. Atak terrorystyczny na Manhattan, a wcześniej na ambasady amerykań skie, bazy wojskowe i inne akty terroru oraz użycie broni bakteriologicznej (bakterie wąglika) w USA przez terrorystów islamskich potwierdza tezę, że terroryzm stanowi zagrożenie dla porządku politycznego i społecznego każ dego z państw demokratycznych w najodleglejszych rejonach świata [Wiłun 2005, ss. 70–72]. 136 Tomasz Barański, Rafał Szklarek Ochrona bezpieczeństwa Państwa Celem RP, zgodnie z polityką bezpieczeństwa i strategią obronności, jest umacnianie i obrona suwerennej państwowości, respektowanie praw czło wieka oraz wolności i swobód obywatelskich. Do podstawowych celów poli tycznych należy zaliczyć istnienie państwa jako niezależnego podmiotu poli tycznego, zachowanie tożsamości narodowej, integralności i zapewnienie wysokiego poziomu życia obywateli. Cele militarne są konsekwencją celów politycznych i polegają na obronie państwa przed zagrożeniami wojennymi oraz wspieraniu polityki państwa środkami militarnymi. Tak jak w dochodzeniu Polski do standardów europejskich nie możemy liczyć na bogactwo naszych sąsiadów, a na mnogość wytworzonych przez nas samych dóbr materialnych, tak i o swoje bezpieczeństwo przede wszystkim musimy zadbać sami [Marczak, Pawłowski 1995, s. 234]. Polska winna pokazać swoim sojusznikom, że jesteśmy wiarygodnym partnerem w NATO. Jeśli potwierdzimy, że państwo funkcjonuje bez zakłóceń, a obrona jest jego stałą i najważniejszą powinnością, możemy stać się dla innych partnerem wręcz pożądanym. Zastanawiając się nad budową koncepcji obronności państwa, należy stwierdzić, że obronność jest dziedziną bezpieczeństwa obejmującą cały po tencjał państwa: militarny i niemilitarny, wykorzystywany do przeciwdziała nia zagrożeniom polityczno-militarnym, kryzysowym i wojennym. Podstawową częścią składową strategii bezpieczeństwa państwa jest strategia obronności, która określa źródła oraz charakter wyzwań i zagrożeń militarnych — zewnętrznych, istotnych dla bezpieczeństwa państwa. Określa też sposób przeciwstawienia się tym zagrożeniom w czasie pokoju i wówczas jest to strategia prewencyjno-stabilizacyjna. Podczas kryzysu zwie się ona strategią reagowania kryzysowego, a w czasie wojny zwana jest strategią wojenną. Strategia ustala siły i środki, jakie państwo winno wydzielić do realizacji tych koncepcji, czyli ustala elementy, strukturę i zasady utrzymania systemu obronności. System obronności stanowią wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane. Opiera się on na potencjale narodowym państwa w celu realizacji zadań prewencyjno-stabilizujących, kryzysowych i obronnych. Państwo ustawicznie modernizuje swój system obronności, który przygotowywany jest do rozwinięcia pełnego lub częściowego, w zależności od potrzeb i sprawnego działania w sytuacjach nadzwyczajnych, szczególnie w stanie zewnętrznego kryzysu polityczno-militarnego lub wojny. System obronności RP opiera się, jak wyżej określono, na potencjale narodowym i obejmuje ściśle ze sobą powiązane podsystemy: kierowania obronnością państwa, inaczej organy kierowania obronnością, podsystem militarny — siły zbrojne RP i podsystem pozamilitarny, czy — jak niekiedy jest określany — niemilitarny (pozamilitarne ogniwa obronne) [Koziej 2001, s. 156]. Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 137 Pozamilitarne ogniwa obronne W skład układu pozamilitarnego wchodzą ogniwa polityczno administracyjne i społeczne, ogniwa ochronne i ogniwa gospodarczo-obronne [Wilk 1997]. Podsystem niemilitarny (pozamilitarny) jest częścią struktury obronnej państwa, której istnienie gwarantuje, że przygotowania i działania obronne stają się obowiązkiem całego społeczeństwa, a nie tylko sił zbrojnych. Ogniwa niemilitarne wykonują następujące zadania obronne [Drost, Zmarzliński 1998, s. 15]: — ochrona struktur państwa i ludności w warunkach zagrożenia państwa i wojny, — zapewnienie materialnych, informacyjnych i duchowych podstaw egzystencji ludności w warunkach zagrożenia wewnętrznego oraz zewnętrznego, — zasilanie zasobami ludzkimi i materiałowymi sił zbrojnych oraz niemilitar ne wsparcie wojsk własnych i sojuszniczych na terytorium Polski. Częścią podsystemu niemilitarnego mogą być agencje ochrony osób i mienia oraz funkcjonujące w ich ramach Specjalistyczne Uzbrojone Formacje Ochronne (zwane dalej SUFO). Podsystem niemilitarny w istotnym stopniu będzie wpływał na funkcjonowanie podsystemu militarnego, szczególnie w zakresie wspomagania mobilizacyjnego i operacyjnego rozwinięcia sił zbrojnych, uruchamiania zaopatrzenia struktur państwa, ochrony stanowisk kierowania i zapewnienia bezpieczeństwa obywateli. W skład podsystemu niemilitarnego wchodzą ogniwa [Wiłun 2005, s. 57 i nast.]: — społeczno-polityczne. Wykonują one zadania związane z ochroną i propagowaniem polskich interesów na arenie międzynarodowej i wewnętrznej oraz rozwojem potencjału informacyjno-obronnego [zob. tamże, ss. 59–61]. Należą do nich m.in.: Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Komitet Integracji Europejskiej, media oraz organizacje polityczne, społeczne i zawodowe. — ochrony struktur państwa. Ogniwa te w ramach przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa państwa będą realizowały zadania dotyczące ochrony granic, ochrony ważnych osób i obiektów, zapewnienia bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, czuwania nad przestrzeganiem przepisów prawa, również w szczególnych — wojennych warunkach. W ich skład wchodzą następujące wyspecjalizowane organa: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu, Policja, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, Biuro Ochrony Rządu. Służba Więzienna oraz Najwyższa Izba Kontroli. — ochrony ludności. Realizują zadania w zakresie ochrony ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych, 138 Tomasz Barański, Rafał Szklarek klęsk żywiołowych i innych zagrożeń militarnych, a także zapewnienia warunków koniecznych do przetrwania. W ich skład wchodzą: Państwowa Straż Pożarna, służba zdrowia oraz obrona cywilna — zajmująca się problematyką ochrony ludności, zakładów pracy, urządzeń użyteczności publicznej i dóbr kultury oraz ratowaniem i udzielaniem pomocy osobom poszkodowanym podczas klęsk żywiołowych (powodzi, pożarów) oraz w czasie wojny. — gospodarczo-obronne. Realizują zadania dotyczące materialnych podstaw oraz przetrwania ludności podczas zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny. Ogniwa te tworzą resorty, podlegle jednostki organizacyjne podporządkowania centralnego, regionalnego, wojewódzkiego i gminnego, w tym przedsiębiorstwa prywatne. Wykonują one w dziedzinie obron ności zadania w zakresie tworzenia i utrzymywania rezerw na potrzeby obronne, utrzymywania infrastruktury obronnej, prowadzenia prac badawczych na rzecz obronności państwa, uczestniczą w przedsięwzięciach na rzecz wsparcia sił sojuszniczych w ramach Host Nation Support na terenie kraju. Ponadto wspierają realizację sojuszniczych inwestycji obronnych w Polsce i innych państwach członkowskich NATO. Przemysł obronny zajmuje bardzo ważne miejsce w ogniwach gospodarczo-obronnych. Wymaga on z punktu widzenia potrzeb szerszego korzystania z nowoczesnych technologii w ramach współpracy z sojusznikami NATO i ich przemysłami obronnymi. W skład ogniw gospodarczo-obronnych wchodzą jednostki podporządkowania centralnego i niższych szczebli, stanowiące potencjały gospodarki wojskowej i cywilnej. Ochrona obiektów podlegających obowiązkowej ochronie Na przełomie XX i XXI wieku potrzeba zapewnienia skutecznej i powszechnej ochrony obszarów, obiektów i urządzeń w tym ważnych dla funkcjonowania i bezpieczeństwa państwa diametralnie wzrosła, przybrała rangę priorytetowego celu w organizacji bezpieczeństwa państwa. Wraz z rozwojem cywilizacyjnym i rozbudową infrastruktury gruntownie zwiększa się liczba i ważność obiektów podlegających obowiązkowej ochronie. Stąd też jednym z naczelnych wyzwań dla organizacji obronności Rzeczypospolitej jest znalezienie sposobu i form zapewnienia ochrony i obrony obszarów, obiektów i urządzeń w czasie pokoju, kryzysu i wojny. Ochroną tych obiektów zajmują się wyspecjalizowane służby. Podstawowym aktem prawnym regulującym wykonywanie zadań ochrony osób i mienia jest ustawa z 1997 r. Określa ona: Zob.: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn., zm.), zwana dalej Ustawą. Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 139 1) Obszary, obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej ochronie; 2) Zasady tworzenia i funkcjonowania wewnętrznych służb ochrony oraz SUFO; 3) Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia; 4) Wymagane kwalifikacje i uprawnienia pracowników ochrony; 5) Nadzór nad funkcjonowaniem ochrony osób i mienia; 6) Zasady ochrony transportowanej broni, amunicji, materiałów wybuchowych, uzbrojenia, urządzeń i sprzętu wojskowego, 7) Odpowiedzialność karną za naruszenie przepisów ustawy. Wykonywanie zadań w zakresie ochrony osób i mienia uregulowane zostało także w: a) rozporządzeniach Rady Ministrów dotyczących: — postępowania pracowników ochrony przy użyciu broni palnej, — warunków użycia środków przymusu bezpośredniego, — postępowania pracowników ochrony wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów, b) rozporządzeniach ministrów określających: — funkcjonowanie wewnętrznych służb ochrony, — udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, — tryb wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego, — rodzaje obiektów, w których mogą być stosowane paralizatory elektryczne10, Tamże, art. 1. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania pracowników ochrony przy użyciu broni palnej (Dz. U. Nr 86 poz. 543). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 89 poz.563); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów (Dz. U. Nr 144 poz. 933). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie wewnętrznych służb ochrony (Dz. U. z 1999 r. Nr 4 poz.31). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie rodzajów dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. Nr 69 poz. 457). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organa Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78 poz. 511). 10 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 1998 r. w sprawie rodzajów obiektów, w których mogą być stosowane paralizatory elektryczne (Dz. U. Nr120 poz. 780). 140 Tomasz Barański, Rafał Szklarek — — — — zasady uzbrojenia SUFO11, tryb wykonywania nadzoru nad działalnością SUFO12, zasady współpracy SUFO z Policją i innymi jednostkami zewnętrznymi13, przechowywanie i transportowanie wartości pieniężnych14, oraz w innych aktach prawnych wiążących się bezpośrednio lub pośrednio z tą problematyką15. W Ustawie przedstawiono także wykładnię podstawowych terminów i pojęć, które odpowiednio oznaczają16: a) kierownika jednostki – osobę lub organ przedsiębiorcy lub innej jednostki organizacyjnej, uprawnionych, zgodnie z przepisami prawa, statutem, umową, do zarządzania nią; za kierownika jednostki uważa się również likwidatora lub syndyka, b) licencję – zezwolenie na wykonywanie zadań związanych z ochroną osób i mienia w zakresie wymaganym ustawą, c) obszar podlegający obowiązkowej ochronie – obszar określony przez ministrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów, wydzielony i odpowiednio oznakowany, d) transport podlegający obowiązkowej ochronie – transport broni, amunicji, materiałów wybuchowych, uzbrojenia, urządzeń i sprzętu wojskowego, wysyłany z obszarów i obiektów podlegających obowiązkowej ochronie, e) ochronę osób – działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej, f) ochronę mienia – działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony; g) pracownika ochrony – osobę posiadającą licencję pracownika ochrony fizycznej lub licencję pracownika zabezpieczenia technicznego i wyko Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113 poz. 730). 12 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wydawania upoważnień do kontroli oraz trybu wykonywania czynności nadzoru Komendanta Głównego Policji nad działalnością specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych (Dz. U. Nr 116 poz. 752). 13 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych z Policją, jednostkami ochrony przeciwpożarowej, obrony cywilnej i strażami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. Nr 161, poz. 1108). 14 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 129, poz.858). 15 Szerzej zob. Wiłun K., Ochrona osób i mienia, Wyd. STO, Bielsko-Biała 2005, s. 179 i nast. 16 Art. 2 Ustawy. 11 Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 141 nującą zadania ochrony w ramach wewnętrznej służby ochrony albo na rzecz przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, lub osobę wykonującą zadania ochrony w zakresie niewymagającym licencji; h) SUFO – wewnętrzne służby ochrony oraz przedsiębiorców, którzy uzyskali koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, posiadających pozwolenie na broń na okaziciela, wydane na podstawie odrębnych przepisów; i) wewnętrzne służby ochrony – uzbrojone i umundurowane zespoły pracowników przedsiębiorców lub jednostek organizacyjnych, powołane do ich ochrony. W Ustawie17 określono także formę realizacji ochrony osób i mienia w postaci: a) bezpośredniej ochrony fizycznej: — stałej lub doraźnej, — polegającej na stałym dozorze sygnałów przesyłanych, gromadzonych i przetwarzanych w elektronicznych urządzeniach i systemach alarmowych, — polegającej na konwojowaniu wartości pieniężnych oraz innych przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych; b) zabezpieczenia technicznego, polegającego na: — montażu elektronicznych urządzeń i systemów alarmowych, sygnalizujących zagrożenie chronionych osób i mienia, oraz eksploatacji, konserwacji i naprawach w miejscach ich zainstalowania, — montażu urządzeń i środków mechanicznego zabezpieczenia oraz ich eksploatacji, konserwacji, naprawach i awaryjnym otwieraniu w miejscach zainstalowania. Pojęcie obszaru podlegającego obowiązkowej ochronie odnosi się do ogra niczonej części przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów [Hanausek 1998, s. 13]. Ograniczenie to zatem może polegać na otoczeniu określonego wycinka terenu — przestrzeni, płotem, parkanem lub ogrodzeniem, albo tylko tablicami, lecz wyraźnie wskazującymi granice chronionego obszaru. Natomiast obszar to ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów, określona powierzchnia czegoś, miejsce występowania, zasięg [Słownik języka polskiego 1996, s. 430]. Obiektem istotnym ze względów bezpieczeństwa i obronności nazywamy przedsiębiorstwo, spółkę, instytucję, nieruchomość, obszar, urządzenie, instalację lub ich wyodrębnione elementy ważne dla obronności i bezpieczeństwa, niezależnie od podległości i tytułu własności tych obiektów. Obiekt jest też pojmowany jako odpowiednio urządzone i wyposażone pomieszczenie, w których może się odbywać działalność jakiejś jednostki. Urządzenia to składniki wyposażenia technicznego danego obiektu w postaci 17 Tamże, art. 3. 142 Tomasz Barański, Rafał Szklarek sprzętu, aparatury, instalacji, maszyn i narzędzi służących prawidłowemu funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, zakładu. Urządzeniami są również drogi, środki komunikacji lub łączności oraz inne sprzęty użyteczności publicznej. Ustawa stanowi również, że wymienione obszary, obiekty, urządzenia podlegają szczególnej obowiązkowej ochronie — to znaczy pod groźbą kary za jej niewykonanie — gdyż zniszczenie lub uszkodzenie ich może spo wodować niepowetowane szkody dla gospodarki, obronności lub innych ważnych interesów państwa. Obowiązkowej ochronie podlegają obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodarczego, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa. Muszą one być chronione przez WSO, SUFO lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Do nich należy zaliczyć18: a) w zakresie obronności państwa w szczególności: — zakłady produkcji specjalnej oraz zakłady, w których prowadzone są prace naukowo-badawcze lub konstruktorskie w zakresie takiej produkcji, zakłady produkujące, remontujące i magazynujące uzbrojenie, urządzenia i sprzęt wojskowy, — magazyny rezerw państwowych; b) w zakresie ochrony interesu gospodarczego państwa w szczególności: — zakłady mające bezpośredni związek z wydobyciem surowców mineralnych o strategicznym znaczeniu dla państwa, — porty morskie i lotnicze, — banki i przedsiębiorstwa wytwarzające, przechowujące bądź transportujące wartości pieniężne w znacznych ilościach; c) w zakresie bezpieczeństwa publicznego w szczególności: — zakłady, obiekty i urządzenia mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności elektrownie i ciepłownie, ujęcia wody, wodociągi i oczyszczalnie ścieków, — zakłady stosujące, produkujące lub magazynujące w znacznych ilościach materiały jądrowe, źródła i odpady promieniotwórcze, materiały toksyczne, odurzające, wybuchowe bądź chemiczne o dużej podatności pożarowej lub wybuchowej, — rurociągi paliwowe, linie energetyczne i telekomunikacyjne, zapory wodne i śluzy oraz inne urządzenia znajdujące się w otwartym terenie, których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, środowiska albo spowodować poważne straty materialne; d) w zakresie ochrony innych ważnych interesów państwa w szczególności: — zakłady o unikalnej produkcji gospodarczej, Tamże, art. 5. 18 Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 143 — obiekty i urządzenia telekomunikacyjne, pocztowe oraz telewizyjne i radiowe, — muzea i inne obiekty, w których zgromadzone są dobra kultury narodowej, — archiwa państwowe. Wykaz tych obszarów jest sporządzany przez prezesa NBP, Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, ministrów, kierowników urzędów centralnych i wojewodów, w stosunku do podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych. Umieszczenie tego obszaru w wykazie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ewidencja tych obszarów ma charakter poufny i prowadzą ją wojewodowie. Wykaz tych obiektów kierownicy organów centralnych przesyłają wojewodom, na terenie których znajdują się te obiekty, obszary lub urządzenia. Niezależnie od powyższego wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej umieścić w ewidencji znajdujące się na terenie województwa obszary, obiekty i urządzenia niewskazane przez kierowników organów centralnych, jeżeli uzna, że konkretny obiekt z uwagi na jego charakter lub znaczenie powinien podlegać obowiązkowej ochronie. Ewidencja ta ulega bieżącej aktualizacji, tzn. że mogą być wpisywane do niej nowe obiekty, a inne wykreślane, ze względu np. na ich likwidację19. W stosunku do obszarów podlegających obowiązkowej ochronie, szczególne uprawnienia posiada Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na wniosek wymienionych wyżej podmiotów, może on wprowadzić dla danej jednostki organizacyjnej, regulamin ogólnych warunków i trybu wykonywania ochrony obszaru20. Obiekt, obszar lub urządzenie podlegające obowiązkowej ochronie, z chwilą wpisania do ewidencji wojewody, powinny być wyraźnie wydzielone i oznakowane. Kierownik jednostki, który bezpośrednio zarządza tymi obszarami, obiektami i urządzeniami albo upoważniona przez niego osoba jest zobowiązany uzgadniać z właściwym terytorialnie komendantem wojewódzkim Policji plan ochrony. Plan ten powinien zawierać następujące elementy: — rodzaj działalności jednostki lub charakter produkcji, — analizę stanu bezpieczeństwa i potencjalnych zagrożeń, — ocenę aktualnego stanu ochrony, — dane dotyczące struktury organizacyjnej formacji ochronnej w tym: stan etatowy, rodzaj uzbrojenia oraz sposób zabezpieczenia broni i amunicji, — dane dotyczące zabezpieczeń technicznych, — zasady organizacji i wykonywania ochrony. Komendant wojewódzki Policji przy uzgadnianiu planu ochrony bierze pod uwagę potencjalny stan zagrożenia jednostki oraz wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa21. Tamże. Tamże, art. 6. 21 Tamże, art. 7. 19 20 144 Tomasz Barański, Rafał Szklarek Ochrona obszarów, obiektów i urządzeń, o których mowa jest obowiązkiem prawnym tzn., że osoba na której ciąży obowiązek zapewnienia ochrony, w przypadku niedopełnienia tego obowiązku, może ponieść odpowiedzialność karną. Nie zapewnienie fizycznej lub technicznej ochrony obszaru podlegającego obowiązkowej ochronie jest przestępstwem z art. 48 Ustawy, zagrożonym karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch22. SUFO w działaniach na rzecz obronności państwa W rozumieniu przepisów Ustawy, ochroną są działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej oraz zapobieganie przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu a także przeciwdziałające powstaniu szkód wynikających z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony23. Ustawa stanowi, że specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne mogą być tworzone: a) przez przedsiębiorcę lub jednostkę organizacyjną w formie wewnętrznej służby ochrony. Służba ta stanowi uzbrojony i umundurowany zespół pracowników powołany do ochrony zakładu, przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej. Podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki lub osobie przez niego upoważnionej. Wewnętrzne służby ochrony mogą być powołane w obiektach: — wpisanych do ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie prowadzonej przez wojewodów, — nie ujętych w ewidencji prowadzonej przez wojewodów. Powoływane są wtedy na wniosek kierownika jednostki, przez komendanta wojewódzkiego Policji24. b) przez przedsiębiorcę, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia i posiada pozwolenie na broń na okaziciela wydane na podstawie odrębnych przepisów. Powołanie wewnętrznej służby ochrony powinno nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia uzgodnienia planu ochrony. Potwierdzeniem jej powołania jest protokół sporządzony przez komisję powołaną przez komendanta wojewódzkiego Policji. Zadaniem wewnętrznych służb ochrony jest:25 1. Zapewnienie ochrony mienia w granicach chronionych obszarów i obiektów. 24 25 22 23 Tamże, art. 48. Tamże, art. 2. Ustawa, art. 10. Zob. przypis 6. Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 145 2. Ochrona obiektów, pomieszczeń i urządzeń jednostki przed dostępem do nich osób niepowołanych. 3. Ochrona mienia jednostki przed kradzieżą, zniszczeniem lub uszkodzeniem. 4. Konwojowanie mienia jednostki. 5. Zapobieganie zakłóceniom porządku na terenie jednostki oraz powiadomienie kierownika jednostki o zdarzeniach powodujących naruszenie porządku. 6. Ujawnienie faktów dewastacji mienia jednostki. 7. Niezwłoczne powiadomienie organów ścigania o czynach przestępczych zaistniałych na terenie jednostki i zabezpieczenie miejsca ich popełnienia do czasu przybycia organów ścigania. 8. Wykonywanie innych zadań wynikających z planu ochrony jednostki. Wewnętrzne służby ochrony w zakresie swego działania ściśle współpracują z Policją, państwową strażą pożarną, obroną cywilną i strażami gminnymi26. Przedstawione wyżej obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej uchronie znajdują się w strukturach organizacyjnych systemu obronności państwa. Podsystem niemilitarny jako element systemu obronności państwa obejmujący niemilitarne ogniwa obronne jest przygotowany do wsparcia podsystemu militarnego, zapewnienia funkcjonowania struktur państwa, przetrwania społeczeństwa w warunkach kryzysu i wojny [Drost, Zmarzliński 1998, s. 63]. Zakłady przemysłowe, magistrale gazowe i energetyczne, oczyszczalnie ścieków, wodociągi miejskie są narażone podczas zagrożeń wojennych na działania grup specjalnych i rozpoznawczych przeciwnika. Celem ich będzie terroryzm, sabotaż, dywersja, dezorganizacja życia ludności, funkcjonowania zakładów, obiektów ważnych z uwagi na obronność państwa i względy gospodarcze, organy władzy i porządek publiczny. Działania takich grup wy mierzone będą szczególnie w funkcjonowanie aglomeracji miejskich, np. za opatrzenie ich w wodę, gaz, energię elektryczną i inne środki przetrwania. Wzrośnie również zagrożenie przestępczością szczególnie zorganizowaną (wszelkiego rodzaju grupy, szajki przestępcze, bandy). W likwidacji zagrożeń i ich skutków uczestniczyć będą ogniwa niemilitarne w granicach swoich, przewidzianych prawem zadań i możliwości, a także w ramach ogniw gospodarczo-obronnych i funkcjonujących w nich — Specjalistycznych Uzbrojonych Formacji Ochronnych. Większość sił SUFO będzie wykorzystywana do ochrony przedsiębiorstw, jednostek organizacyjnych gospodarki narodowej i przedsiębiorstw prywatnych, realizacji zadań ochronnych w sytuacji zagrożeń niemilitarnych oraz realizacji zadań obronnych w sytuacji zagro Ustawa, art. 12. 26 146 Tomasz Barański, Rafał Szklarek żenia bezpieczeństwa państwa i wojny. Działania SUFO w okresie zagrożeń niemilitarnych należy umiejscowić na styku z siłami OC, które również będą użyte do likwidacji skutków klęsk żywiołowych, awarii i innych zagrożeń. Ponadto winny one wspomagać funkcjonowanie administracji oraz realizację przedsięwzięć związanych z ochroną struktur państwa i ochroną ludności [Wiłun 2005, s. 63]. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jedną z najistotniejszych ról w systemie obrony RP będzie odgrywało województwo. Celem obrony województwa jest zabezpieczenie tej części kraju przed działalnością przeciwnika, utrzymanie ciągłości pracy gospodarki i administracji, jak również zapewnienie ochrony ludności przed skutkami nadzwyczajnych zagrożeń i likwidacja ich skutków27. Wojewoda natomiast, jako przedstawiciel rządu zapewnia i koordynuje współdziałanie wszystkich jednostek administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze danego województwa w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia, zdrowia ludzi i mienia oraz środowiska, a także realizującym zadania z zakresu: utrzymania porządku i bezpieczeństwa, ochrony praw obywatelskich, zapobiegania klęskom żywioło wym oraz innym nadzwyczajnym zagrożeniom i usuwania ich skutków. Z powyższego wynika, iż część zadań w zakresie obronności na szczeblu województwa (w okresie pokojowym podczas zagrożenia i w czasie wojny) będą wykonywały ogniwa pozamilitarne (niemilitarne), w tym i SUFO. Do zadań tych będą należały [Wiłun 2005 ss. 89–90]: W czasie pokoju: — określanie problemów, jakimi będą się zajmowały ogniwa pozamilitarne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w zakresie dotyczącym po wszechnego obowiązku obrony itp.), — przedsięwzięcia przewidziane do realizacji w ramach przygotowania ob szaru kraju do obrony, — wspomaganie w realizacji dotyczących świadczeń na rzecz obrony, — organizacja systemu ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach. W okresie zagrożenia: — wspomaganie rejonu koncentracji wojsk, — wzmacnianie sil zajmujących się ochroną i utrzymaniem porządku na dro gach przegrupowania wojsk i transportu sprzętu wojskowego, — udzielanie pomocy w rozpoznawaniu i zwalczaniu grup dywersyjnych i rozpoznawczych wroga. Podczas wojny: — wspomaganie logistyczne wojsk operacyjnych i OT, — instruowanie o zagrożeniach i zachowaniu się ludności cywilnej podczas działań wojennych, Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123). 27 Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 147 — udzielanie pomocy w zabezpieczaniu dróg w rejonach przegrupowania, manewru i zaopatrzenia wojsk, — współdziałanie w wyszukiwaniu i zwalczaniu grup rozpoznawczych i dy wersyjnych przeciwnika, — prowadzenie akcji ratunkowych w rejonach działań bojowych. Przedstawione wyżej ogólnie obowiązki województwa i wojewodów w zakresie obronności implikują cele i zadania obrony niemilitarnej w okresie zagrożenia i konfliktu zbrojnego. Celem obrony niemilitarnej, jej ogniw ochronnych (w tym i SUFO), jest wykonywanie zadań w zakresie [Tamże, s. 90]: — organizacji ochrony składów i magazynów oraz zakładów produkujących na potrzeby sił zbrojnych i ludności, — ochrony obiektów o istotnym znaczeniu regionalnym lub krajowym, któ rych uszkodzenie lub zniszczenie może spowodować poważny uszczerbek dla gospodarki, zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska, — przygotowania i uruchomienia zapasowych źródeł energii, rozśrodkowania zgromadzonych rezerw surowców, głównie o strategicznym znaczeniu dla gospodarki. Przedstawione zadania w sposób ogólny określają czynności niemilitar nych ogniw obronnych w okresie zagrożenia konfliktem lub wojny. Ochrona i obrona tych dziedzin gospodarki i obiektów ważnych dla funkcjonowania państwa wymaga przygotowania odpowiednich sił i środków. Obecnie nie ma szczegółowych uregulowań prawnych co do użycia takich niemilitarnych ogniw obronnych, jak: ogniwa ochrony ludności, ochrony struktur państwa, ogniwa gospodarczo-obronne i roli w nich SUFO [Tamże]. W podstawowych dokumentach dotyczących obronności państwa nie określa się obowiązku nadawania przydziałów mobilizacyjnych pracownikom służb ochrony do jednostek, w których pełnią służbę. Pracownicy ochrony, jeśli nie zostali w jednostkach zmilitaryzowanych zakładów pracy, przedsiębiorstw, w okresie zagrożeń i wojny, udają się do swych jednostek zgodnie z kartami przydziałów mobilizacyjnych, które otrzymali ze swoich WKU. Ponadto w przedsiębiorstwach pozostaną pracownicy ochrony reklamowani z uwagi na przynależność do formacji Obrony Cywilnej i wykonywanie na jej rzecz określonych zadań. Na tych pracowników ochrony jednak nie możemy liczyć, będą wykonywali oni zadania w ramach Obrony Cywilnej. W związku z tą sytuacją mogą zaistnieć przypadki, że w wielu przedsiębiorstwach, jednostkach organizacyjnych, SUFO w okresie zagrożenia państwa, zostaną całkowicie zdekompletowane. Musimy mieć na uwadze również to, że część pracowników ochrony, z różnych względów nie posiadających przydziałów mobilizacyjnych, wykorzystując sytuację opuści służbę w tych formacjach [Tamże, s. 95]. 148 Tomasz Barański, Rafał Szklarek Rozważając aktualny stan przygotowania Specjalistycznych Uzbrojonych Formacji Ochronnych, stwierdzić należy, że są one gotowe do działań w za kresie ochrony osób i mienia w okresie pokoju. Natomiast ich funkcjonowa nie w okresie kryzysów polityczno-militarnych, a szczególnie w czasie wojny, wymaga istotnych zmian w zakresie organizacyjnym, wyszkolenia, uzbro jenia, wyposażenia, a także organizacyjno-mobilizacyjnego uzupełnienia. Należy pamiętać, iż warunkiem koniecznym dla zapewnienia skutecznej obrony Polski jest dobrze zorganizowane współdziałanie i efektywna integracja potencjału militarnego i pozamilitarnego z odpowiednio przygotowaną administracją i gospodarką oraz zorganizowanym i przygotowanym do obrony społeczeństwem. Abstract In the article there have been discussed internal and external threats considered in the context of building the national defense system maintaining safety in the Republic of Poland. The above mentioned system consists of subsystems that relate to controlling the national defense, military activity and extra-military activity. The extra-military subsystem comprises property protection agencies, guard agencies as well Special Armed Units of Protection (SUFO) that are part of body guarding formations. Their main objective is to protect buildings which are under constant surveillance because of their strategic role in functioning and maintaining national safety. SUFO units are expected to be used during war time and in states of emergency. Yet, to make it possible there have to be implemented necessary legal regulations as well as organizational, personal and material changes in SUFO structure. Bibliografia Drost M., Zmarzliński M., Obrona niemilitama, Warszawa 1998. Hanausek T., Ustawa o ochronie osób i mienia, Komentarz, Toruń 1998. Hołyst B., Przestępczość w Polsce, Warszawa 2000. Koziej S., Podstawowe problemy strategii i systemu obronności na przełomie XX i XXI wieku, Warszawa 2001. Drost M., Zmarzliński G., Obrona militarna RP, Warszawa 1998. Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX i XXI wieku, Warszawa 1995. Słownik języka polskiego, Warszawa 1996. Wilk F., Aglomeracje miejskie i ośrodki przemysłowe w obronie powszechnej państwa, Warszawa 1997. Wiłun K., Ochrona osób i mienia, Bielsko-Biała, 2005. Akty prawne Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, póz. 123). Specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne… 149 Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 z późn., zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie wewnętrznych służb ochrony (Dz. U. z 1999 r. Nr 4, poz.31). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie rodzajów dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (Dz. U. Nr 69, poz. 457). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organa Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 1998 r. w sprawie rodzajów obiektów, w których mogą być stosowane paralizatory elektryczne (Dz. U. Nr 120, poz. 780). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. Nr 113, poz. 730). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wydawania upoważnień do kontroli oraz trybu wykonywania czynności nadzoru Komendanta Głównego Policji nad działalnością specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych (Dz. U. Nr 116, poz. 752). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad współpracy specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych z Policją jednostkami ochrony przeciwpożarowej, obrony cywilnej i strażami gminnymi (miejskimi) (Dz. U. Nr 161, poz. 1108). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne (Dz. U. Nr 129, poz. 858). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów (Dz. U. Nr 144, poz. 933). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu postępowania pracowników ochrony przy użyciu broni palnej (Dz. U. Nr 86, poz.543). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobów użycia przez pracowników ochrony środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 89, poz.563). Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 151–158 Tomasz Hoffmann Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego Wprowadzenie Współczesny świat nie jest pozbawiony odczuwalnych i realnych zagrożeń, których genezy należy upatrywać w napięciach politycznych, ekonomicznych, nacjonalizmie, antagonizmach etnicznych oraz religijnych. Sprzeczność i różnorodność interesów generuje niebezpieczeństwa o różnorakim znaczeniu, sile i charakterze od konfliktów zbrojnych i zamachów terrorystycznych do przestępczości pospolitej. Oprócz niebezpieczeństw wywoływanych przez człowieka, niebagatelnego znaczenia nabierają wszelkie kataklizmy naturalne. W związku z powyższym wyspecjalizowane instytucje państwowe muszą być przygotowane, aby zapobiegać tego rodzaju zagrożeniom. Jedną z takich instytucji państwowych jest Policja państwowa, której głównym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli i państwa. Z tak przyjętej szerokiej definicji wynika że Policja zapewnia ogólne bezpieczeństwo w państwie. Niniejszy artykuł koncentruje się wokół wskazania genezy, roli oraz miejsca Policji w systemie bezpieczeństwa państwowego. Geneza Policji Początki policji w Polsce jako zorganizowanej formacji sięgają czasów I wojny światowej, kiedy zaczęty się tworzyć różne milicje i straże obywatelskie, mające za zadanie ochronę ludności i mienia. Kiedy w listopadzie 1918 roku Polska odzyskała niepodległość, trzeba było bronić jej nie tylko przed zagrożeniem z zewnątrz, ale i wewnątrz państwa. Postanowiono wtedy utworzyć zunifikowaną organizację policyjną. W 1919 roku Kazimierz Młodzianowski otrzymał od rządu RP zadanie połączenia wszystkich istniejących formacji milicyjnych i policyjnych w całość [Jeleniewski 2007]. 24 lipca 1919 roku Sejm RP przyjął ustawę o Policji Państwowej. Powołana formacja była organem wykonawczym władz państwowych i samorządowych, odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa, spokoju i porządku 152 Tomasz Hoffmann publicznego. Początkowo w skład Policji Państwowej wchodziło 6 komend okręgowych (wojewódzkich) miasta Warszawy oraz województw: warszawskiego, łódzkiego, kieleckiego, lubelskiego i białostockiego. W lipcu 1922 r. proces budowy Policji Państwowej został zakończony wraz z włączenie w jej skład Komendy Policji Państwowej Ziemi Wileńskiej [Tamże]. Pierwszym komendantem głównym mianowano warunkowo prawnika Mariana Borzęckiego. Policja Państwowa utrzymywała międzynarodowe kontakty zawodowe. Była jednym z członków założycieli Międzynarodowej Komisji Policji Kryminalnej, czyli odpowiednika dzisiejszego Interpolu [Tamże.] Policja Państwowa działała od 1919 do 1939 roku, czyli przez dwadzieścia lat. Jej funkcjonowanie przerwał wybuch II Wojny Światowej [Tamże]. 7 października 1944 roku Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego powołał formalnie Milicję Obywatelską jako organ odpowiedzialny za ochronę bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego oraz dochodzenie i ściganie przestępstw. Tak sformułowane zadania w sensie formalnym pokrywały się z zadaniami wykonywanymi uprzednio przez Policję Państwową. Ale był to w zasadzie jedyny punkt zbieżny, łączący te dwie formacje. W Milicji Obywatelskiej zasadę swobodnego doboru funkcjonariuszy do policji zastąpiono wymogiem nadania MO odpowiedniego oblicza klasowego [Kozłowski 2007]. Milicja Obywatelska stała się formacją wspierającą rządzącą partię. Zewnętrznym przejawem całkowitego zerwania z tradycjami Policji Państwowej była zmiana nazwy, umundurowania oraz nazewnictwa stopni [Bolesta 1972]. Początkowo powołanie Milicji Obywatelskiej planowano na 27 lipca 1944 roku, jednak dekret ten nie wszedł w życie z powodu sprzeciwu oficerów radzieckich. Policja w demokratycznym państwie prawa Milicja Obywatelska 10 maja 1990 roku została formalnie przekształcona w Policję, Służba Bezpieczeństwa rozwiązana (utworzono nowy Urząd Ochrony Państwa), a Ministerstwo Spraw Wewnętrznych stało się resortem cywilnym na miejsce „mundurowego”. W tym dniu wszedł w życie pakiet tzw. „ustaw policyjnych” uchwalonych wcześniej przez parlament [Kozłowski 2007]. Ponieważ Policja polska była organizowana w trakcie wprowadzania zasadniczych zmian zasad funkcjonowania państwa. w praktyce ani sami milicjanci, którzy z dnia na dzień stali się policjantami, ani twórcy przepisów prawnych sytuujących Policję w systemie bezpieczeństwa państwa na dobrą sprawę nie mieli żadnych doświadczeń z nowoczesnymi rozwiązaniami organizacyjnymi i prawnymi w tej dziedzinie [Przemyski, Róg 2007]. Kluczową sprawą było przywrócenie zaufania społecznego do Policji. Był to oczywisty wymóg: bez współdziałania z ludnością każda Policja jest ślepa i bezradna. Nie tylko MSW, ale przede wszystkim twórcy „ustaw policyj- Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego 153 nych” robili wiele by już nigdy uczciwy obywatel nie musiał się bać stróżów prawa. Pamięć minionych lat działalności milicji była wówczas tak silna, ze prowadziła do formalnych wniosków na forum sejmowym, by policjanci na służbie byli nieuzbrojeni, by praktycznie nie mogli strzelać nawet w obronie własnej, a tym bardziej stosować środków techniki operacyjnej (podsłuchy, podglądy, agentura). W efekcie „ustawy policyjne” niezmiernie ograniczyły możliwości zarówno użycia broni, jak i stosowania technik operacyjnych (potrzebna była każdorazowo zgoda aż dwóch ministrów). Tymczasem szybko rosło zagrożenie przestępczością. Na czarny rynek wypływała masowo broń kupowana m.in. od opuszczających nasz kraj żołnierzy sowieckich. Przestępcy nie mieli zahamować w jej użyciu, natomiast użycie broni przez policjanta kończyło się zazwyczaj długotrwałymi i nieprzyjemnymi dla niego procedurami, Policjant był po prostu w gorszej sytuacji niż bandyta. Policjanci zaczęli się bać bandytów, a nie odwrotnie. Późniejsze nowelizacje „ustaw policyjnych” stanowiły kolejne próby uzdrowienia tej sytuacji [Kozłowski 2007]. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji rozwiązywała Milicję Obywatelską i utworzyła Policję – umundurowaną i uzbrojoną formację, służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa o porządku publicznego. Ustawa sprecyzowała zakres zadań należących do niej, pozostawiając jednak ich otwarty katalog. Wiele zadań szczegółowych pozostawiła do bliższej regulacji przepisom szczególnym. Założenie ustawy było uregulowanie spraw Policji i policjantów w sposób kompleksowy. Nadało to jej charakter aktu prawnego dość złożonego składającego się z dwóch części. Pierwsza – to zespół unormowań dotyczących organizacji i funkcjonowania Policji jako organu administracji państwowej, realizującego zadania państwa w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym zakresie ustawa była aktem normatywnym o charakterze ustrojowym. Druga część – to zbiór przepisów regulujących status służbowy policjanta. W tej części ustawa jest tzw. pragmatyką służbową, czyli aktem określającym prawa i obowiązki funkcjonariuszy Policji [Misiuk 2007]. Szczególny charakter i znaczenie dla obywateli miały regulacje rozdziału trzeciego ustawy, określające bliżej uprawnienia Policji wobec społeczeństwa przy wykonywaniu swoich ustawowych zadań. Ustawodawca podzielił ogól czynności wykonywanych przez Policję w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw na czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze, administracyjno-porządkowe oraz czynności wykonywane na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego. W dalszej części określono niezwykle ważne zagadnienia, a mianowicie uprawnienia policjantów przy wykonywaniu czynności służbowych. Osobno 154 Tomasz Hoffmann zaś sprecyzowano warunki użycia środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, zasady dokonywania kontroli korespondencji i stosowania techniki operacyjnej. Przewidziano również szczególnego rodzaju uprawnienia na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub niebezpiecznego zakłócenia porządku publicznego. Można było użyć oddziałów i pododdziałów Policji jednocześnie z jednostkami sił zbrojnych. W ustawie wyeksponowany został obowiązek policjantów respektowania godności obywateli oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka. Jego rozwinięcie zawarto w końcowych postanowieniach rozdziału trzeciego [Tamże, s. 89]. Nowa ustawa o Policji z 1990 roku nadała w ramach MSW tej formacji pewną autonomię, która miała sprzyjać apolityczności. Założenia twórców ustawy stały się jednak nie do końca możliwe do zrealizowania, bowiem ustawa posiadała wiele mankamentów, które z czasem licznych nowelizacji były usuwane. W zasadzie można przyjąć iż każda zmiana ustawy o policji związana była z funkcjonowaniem ustrojowym państwa. Z zasady chodziło o ukazanie zasadności wyodrębnienia z prawa administracyjnego, szeroko rozumianego prawa policyjnego, czyli prawa związanego z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym [Tamże, s. 60]. Zmiany ustawy o Policji pozwalają na wydzielenie dwóch zasadniczych etapów w jej funkcjonowaniu; lata 1990–1998 i okres od 1 stycznia 1999 roku tj. po wprowadzeniu reformy ustrojowej policji, przy czym i tutaj wprowadzone zostały zmiany ustawą z dnia 13 listopada 2002 roku [Ustawa z dnia 13 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o administracji rządowej w województwie i ustawy o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2002, Nr 200, poz. 1688]. Wydaje się że taki podział uzasadniony jest przyjęciem pewnego kryterium które sytuuje organy Policyjne w strukturze organów państwa, a także wyznacza zakres ich podporządkowania organom administracji ogólnej. Z kolei zakres zadań i struktura organizacyjna pozwalają na dodatkowy podział okresu pierwszego na lata 1990–1995 i 1996–1998 [Misiuk 2007]. Zadania Policji W granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe, czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Ustawodawca określił iż do podstawowych zadań Policji należą: — ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego 155 — ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; — inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; — wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; — nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; — kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; — współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; — gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych; — prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA), [Art. 1 ust 2 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji , Dz. U. 2007, Nr 43, poz. 277]. Z powyższego katalogu wynika, iż policja posiada pewne uprawnienia władcze wobec podmiotów, które dodatkowo są wzmocnione możliwością stosowania przymusu wobec wyegzekwowania obowiązku wynikającego z prawa powszechnie obowiązującego [Niesiołowski 1989]. Wyposażenie policji w możliwość stosowania szczególnych form działania, popartych przymusem wynika z tego, iż wiele zdarzeń wymaga właśnie zastosowania takich środków prawnych, które umożliwiają szybką i skuteczną likwidację powstałego bezpieczeństwa i zastosowania odpowiednich instrumentów [Pieprzny 2007]. Owe instrumenty są dość zróżnicowane i mają różny charakter od użycia przymusu fizycznego, a skończywszy na użyciu środka ostatecznego, jakim jest broń palna. W granicach swych zadań z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego policja może, a wręcz ma prawo: — legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości; — zatrzymywania osób w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw; — zatrzymywania osób pozbawionych wolności, które na podstawie zezwolenia właściwego organu opuściły areszt śledczy albo zakład karny i w wyznaczonym terminie nie powróciły do niego; — zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia; 156 Tomasz Hoffmann — pobierania od osób wymazu ze śluzówki policzków: • w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, • w celu identyfikacji osób o nieustalonej tożsamości oraz osób usiłujących ukryć swoją tożsamość, jeżeli ustalenie tożsamości w inny sposób nie jest możliwe; — pobierania materiału biologicznego ze zwłok ludzkich o nieustalonej tożsamości; — przeszukiwania osób i pomieszczeń w trybie i przypadkach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego i innych ustaw; — dokonywania kontroli osobistej, a także przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku w portach i na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, powietrznego i wodnego, w razie istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary; — obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, a w przypadku czynności operacyjnorozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy – także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom; — żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej; wymienione instytucje, organy i jednostki obowiązane są, w zakresie swojego działania, do udzielenia tej pomocy, w zakresie obowiązujących przepisów prawa; — zwracania się o niezbędną pomoc do innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych, jak również zwracania się w nagłych wypadkach do każdej osoby o udzielenie doraźnej pomocy, w ramach obowiązujących przepisów prawa; — dokonywania kontroli rodzaju używanego paliwa przez pobranie próbek paliwa ze zbiornika pojazdu mechanicznego [Art. 15 ust 1 Ustawy z z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2007, nr 43, poz. 277. Tekst jednolity]. Oprócz powyższych uprawnień policjanci mogą, w razie niepodporządkowania się wydanym przez nich poleceniom stosować środki przymusu bezpośredniego, do których ustawodawca zaliczył: — fizyczne, techniczne i chemiczne środki służące do obezwładniania bądź konwojowania osób oraz do zatrzymywania pojazdów; — pałki służbowe; — wodne środki obezwładniające; — psy i konie służbowe; — pociski niepenetracyjne, miotane z broni palnej [Art. 16 ust 1 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji]. Policja jako organ bezpieczeństwa i porządku publicznego 157 Jak można zauważyć zadania i kompetencje Policji są dość szerokie. Wynika to po części z samego umocowania prawnego tego organu, a także zadań, jakie ma on wykonywać. Podkreślenia wymaga fakt, że zapewnienie bezpieczeństwa nie należy do zadań łatwych, stąd przyznane przez ustawodawcę uprawnienia wkraczania w sferę prywatną są dość często bardzo szerokie. Wymaga to jednak dobro bezpieczeństwa obywateli, jak i samego państwa. Do tego w końcu została powołana Policja państwowa. Zakończenie Śledząc najnowszą historię polskiej Policji oraz biorąc pod uwagę jej wcześniejsze dzieje, można z całą pewnością stwierdzić, iż Policja jest jednostką dynamiczną, ciągle ewoluującą na korzyść obywatela, jak i swoich pracowników, o czym świadczą kolejne nowelizacje ustawy o Policji. Przeobrażenia w tej formacji są reakcją na transformacje ustrojowe w państwie oraz na obecną sytuację polityczną w kraju i na świecie. Rozwój Policji i ulepszanie jej działania są podyktowane również przynależnością Polski do Unii Europejskiej, analogicznie Policja stara się osiągnąć standardy wymagane przez Unię w stosunku do służb strzegących porządku i bezpieczeństwa unijnych obywateli. Przekształcenia, jakie dotyczą uprawnień pracowników Policji (w służbie czynnej) w zakresie bezpośrednich i pośrednich kontaktów z obywatelem, ingerencji w jego życie i przestrzeganie prawa, pokazują jak bardzo Policja rozwinęła się w tej sferze na przestrzeni lat. Nie jest bezduszną formacją nie biorąca pod uwagę okoliczności, lecz elastycznie i na bieżąco podąża za zmianami, coraz bardziej wychodząc naprzeciw obywatelowi, szanując jego godność osobistą. W przyszłości należy spodziewać się kolejnych przekształceń w organizacji Policji, podyktowanych rozwojem państwa oraz kolejnymi zmianami w ekipie rządzącej, która za każdym razem ma swoją, inną od poprzedniej, wizję organizacji i funkcjonowania Policji w Polsce. Abstract The contemporary world is not deprived of sensible and real threats whose the genesis one ought to suspect in political tensions, economic, the nationalism, ethnic antagonisms and religious. The contradiction and the variety of business generates dangers about the different meaning, the power and the character from armed conflicts and terrorist plots to the common delinquency. An aim of the present article is presenting of the genesis and assignments of the Police as the organ, responsible for the safety of the state and citizens. On the attention the fact deserves that this is the specialized organ , in assuring of the internal safety , from here his assignments and competences concentrate on matters important and having the essential meaning for the state as wholes 158 Tomasz Hoffmann Bibliografia Bolesta S., Pozycja prawna Milicji Obywatelskiej w systemie organów PRL, Warszawa 1972. Jeleniewski M. K., Model Policji Państwowej w II Rzeczpospolitej (1919-1939) [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, tom I, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli; Poznań 2007. Kozłowski K., Policja lat przełomu (1989–1990) [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, Tom I, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli, Poznań 2007. Misiuk A., Model Policji w Polsce w latach transformacji systemowej po 1990 roku [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, Tom I, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli, Poznań 2007. Niesiołowski J., Zagadnienia przymusu w prawie, Państwo i Prawo z 1989 nr 10. Pieprzny J., Policja. Organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007. Przemyski A., Róg M., Przyszłość ustawy o Policji. Rozważania o możliwych kierunkach zmian w prawie policyjnym [w:] Policja w Polsce. Stan obecny i perspektywy, Tom 1, pod. red. A. Szymaniaka, W. Ciepieli, Poznań 2007. Ustawa z dnia 13 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o Policji. Ustawa o administracji rządowej w województwie i ustawy o samorządzie powiatowym, Dz. U z 2002, Nr 200, poz. 1688. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 159–174 Tadeusz Leszczyński Migrations and security of the European Union Introduction Process of international migration is a general phenomenon and mass in a global scale. Modern migration processes effect to social-economic life states and safety of their citizens. Problems of migration are composite and multithread. Interdisciplinary approach is essential by reason of the abovementioned for migration phenomena, described and by range of science explained, including economy, sociology and political sciences. Among others, it is possible to research phenomena of migrations in demographic, economic, political, social and cultural context. Illegal transborder personal movement is often tied with the organized delinquency and commerce of alive commodity, due to the control of population flow is essential, which could be performed by common international effort only. That create requirement to construct a common European Union policy results concerning refuge, immigration, repatriation and readmission. However contrary to the USA, European Union does not perceive migration in aspect of terrorism threats. Immigrants are even expected, from the point of view of requirement of farthest economic development of Community Member States. Global context The number of international migrants in the world increased from an estimated 75 million in 1960 to over 190 million in 2005 (table 1) and it still increases. This indicated that the number of international migrants constituted 2.5 per cent of the world’s population in 1960 and increased to 2.9 per cent in 2005. That vast growth in number of international migrants has been absorbed by developed countries. Europe is the largest recipient of international migrants, Usually they are excluded from statistics Russia, Ukraine and Kazakhstan, which are not representative of normal migration behaviour. When single country the USSR split up many of the people involved were recorded as migrants as the result of the changing country definition. 160 Tadeusz Leszczyński with 64 million migrants in 2007. It is followed by Asia (53 million) and Northern America (44 million). Tab. 1. Migration on the World Migrant stock Area or country Total population (thousands) Number (thousands) 2005 Percentage of population 2005 Net migration Number (average annual) of refugees Number Rate per (thou(thou1,000 sands) sands) pop. 2004 2000–2005 Africa 905,936 17,069 1.9 3,023 -455 -0.5 Eastern Africa 287,707 4,516 1.6 1,515 -41 -0.2 Middle Africa Northern Africa Southern Africa 109,641 1,791 1.6 639 6 0.1 190,895 1,838 1.0 415 -294 -1.6 54,055 1,381 2.6 46 -1 0.0 Western Africa 263,636 7,543 2.9 407 -125 -0.5 Asia 3,905,415 53,291 1.4 7,704 -1,297 -0.3 Eastern Asia 1,524,380 6,497 0.4 303 -300 -0.2 China 1,315,844 596 0.0 299 -390 -0.3 South-central Asia 1,610,896 17,776 1.1 2,395 -878 -0.6 India 1,103,371 5,700 0.5 163 -280 -0.3 South-eastern Asia 555,815 5,664 1.0 149 -333 -0.6 Western Asia 214,323 23,355 10.9 4,856 213 1.0 Europe 728,389 64,116 8.8 2,068 1,083 1.5 Eastern Europe 297,328 22,378 7.5 23 -105 -0.3 Russia 143,202 12,080 8.4 2 80 0.6 Northern Europe 95,792 8,950 9.3 491 232 2.4 Migrations and security of the European Union 161 Southern Europe 149,389 10,713 7.2 330 600 4.1 Western Europe 185,879 22,075 11.9 1,224 356 2.0 Latin America 561,346 6,631 1.2 36 -804 -1.5 Brazil 186,405 641 0.3 3 -26 -0.1 Northern America 330,608 44,493 13.5 562 1,370 4.2 USA 298,213 38,355 12.9 421 1,160 4.0 Australia & Oceania 33,056 5,034 15.2 76 103 3.0 More developed regions 1,211,265 115,397 9.5 2,701 2,622 2.2 Less developed regions 5,253,484 75,237 1.4 10,768 -2,622 -0.5 World 6,464,750 190,634 2.9 13,469 0 0.0 Source: T. Leszczyński, on base International migration 2006, United Nations, NY 2007. The largest flood of emigrants has been sent by Mexico, India, Bangladesh and China. Rich country like United Kingdom, Germany and Italy are also important sources of emigrants (table 2). The column on migration to neighbouring countries is very interesting. For example most migrants from Mexico go to the United States. Pakistan, on the other hand, receives most migrants from Bangladesh, which has no border with this country. Tab. 2. Share of migrant population in total and to neighbouring countries (2006) Top 10 sending countries Number of emigrants Per cent of sending country Emigrants to Per cent neighbouring of emigrants Mexico 10,098,858 10.0 9,347,744 92.6 India 8,958,965 0.9 1,646,792 18.4 Bangladesh 6,638,008 5.0 3,807,203 57.4 China 5,793,974 0.5 2,442,169 42.2 United Kingdom 4,193,174 7.1 - - Germany 4,047,061 4.9 915,277 22.6 162 Tadeusz Leszczyński Philippines 3,405,471 4.3 - - Pakistan 3,386,516 2.4 1,360,069 40.2 Italy 3,283,208 5.7 704,628 21.5 Turkey 3,001,152 4.5 184,940 6.2 93,935,966 1.9 28,325,434 36.8 Total Note: Neighboring countries include only countries with land borders to the sending countries. The United States is the largest recipient of migrants (table 3) in the world. About 35 million of its population is foreign-born (12.5 per cent). Hong Kong show higher percentages migration of the host population. Tab. 3. Share of migrant population in total and from neighbouring countries (2006) Top 10 receiving countries Number of mmigrants Per cent of receiving country Immigrants from neighbouring Per cent of immigrants 34,634,798 12.5 10,281,887 29.7 Germany 9,143,244 11.2 957,016 10.5 France 6,277,188 10.5 1,274,652 20.3 India 6,270,659 0.6 5,822,700 92.9 Canada 5,717,003 18.3 945,091 16.5 Saudi Arabia 5,254,812 23.0 596,912 11.4 United Kingdom 4,865,541 8.2 - - Pakistan 4,242,691 3.0 724,233 17.1 Australia 4,073,213 21.0 - - Hong Kong 2,703,491 37.7 - - 93,935,966 5.0 28,325,434 30.2 United States Total Note: Neighbouring countries include only countries with land borders to the receiving countries. For India over 90 per cent of the flow is from neighbouring countries and for Hong Kong over 80 per cent. Germany, on the other hand, has only 10 per cent immigrants from neighboring countries, in that particularly from Poland. UE migration problems Building elements of common migration union policy have been orientated from the start in direction of principle adaptation of traditionally migration Migrations and security of the European Union 163 states, like USA and Australia. At first union determinationations concerned the refugees and asylum and next they include problems of earning migrations and foreigner integration. In 1990 starting regulation in abovementioned area a Geneva Convention imposed duty of refugee form by a first stay state. In 1992 Maastricht Treaty established asylum cases as new domains of operations with so called Pillar III. Among others, it introduces constructions like origin safe state, third safe state, certainly unfounded form. They enable counteraction for immigration purposes abuses of asylum procedures. Besides, it processes a resolution concerning minimal guarantee for people in procedure searching protection in asylum procedures and under age situation, who do not accompany adult persons. Amsterdam Treaty (1997) transmitted questions of migrations and asylum from Pillar I (intergovernmental decisions) to Pillar III (union decisions), as well as it ordered preparation of the above-mentioned policies instruments in 5 year period. For counteraction to adverse results of illegal migrations group of state belong to Community sign Schengen Agreements. It sells off the internal borders replacements introducing strict control on external borders of participating states zone. Amsterdam Treaty included Schengen Agreements for legal possessions of European Union. During summit in Tampere (1999) comprehensive requirement and compact approaches in questions of migration and asylum with taking into consideration political dimension, human rights and level of development of origin migrant country was indicated. In short-run prospect a regulation requirement of state liability principles for treatment of asylum form was defined, but in long duration prospect – homogeneous awareness of refugee status. It agreed upon records about time protection of immigrants in cases of repeated and mass inflow of them. It has been recalled, that principle of honest treatment binds in the face of immigrant who is legally staying in the area of European Union. It forgets about underlining weight of information campaigns which are aim on prevention of delinquent transborder activity. On the other site European Commission undertook activist bound for counteraction illegal immigrations, promotion voluntary returns to the countries of origin and support giving for out EU area countries in range of migration and asylum. In 2001 European Commission started work over directive concerning conditions of entrance and residence of citizen of the third states for employment and running of economic activities on personal account. European Council rejected the project in first reading. In 2003 on summit of European Council in Saloniki requirement of available legal measures researching for third states citizens immigrating to EU states was underlined, with taking into consideration ability of community state-member for reception of immigrant. In 2004 Holland called attention of Community on 164 Tadeusz Leszczyński necessity of EU borders control and limitation of illegal immigration wave. It was indicated also, that the incoming persons should know principles of the processes of integrations for given country and organs responsible for it. Then they will have imagination about expectations, which reception society has in accordance with they. Since the accession of the 10 new countries to the EU in May 2004, only eight countries have fully opened their labour markets to the new Member States. Ireland, Sweden, and the United Kingdom never had restrictions and Finland, Greece, Portugal, Spain lifted restrictions in May 2006. Italy ended restrictions in July 2006, while Belgium, France, and Luxembourg softened them. In 2009, all Member States will open their labour markets mutually. Only if which country will show serious disturbances in the labour market, or a threat of such disturbances, will they be allowed to resort to a safeguard clause for a maximum of two years. After EU enlargement (during the first year) over 85,000 migrants from accession states were allocated social security numbers in Ireland and 80,000 in the United Kingdom. Finally in 2005 there were 585 thousands migrants in Ireland, in the UK 5,408 thousands (table 5). Tab. 5. Migration to the European Union Migrant stock Country Total Population (thousands) Number (thousands) 2005 Percentage of population 2005 Net migration Number (average annual) of refugees Number Rate per (thou(thou1,000 sands) sands) pop. 2004 2000–2005 Austria 8,189 1,234 15.1 18 20 2.0 Belgium 10,419 719 6.9 14 13 1.3 Bulgaria 7,726 104 1.3 5 -10 -1.0 Czech Republic 10,220 453 4.4 1 10 1.0 Denmark 5,431 389 7.2 65 12 2.0 Estonia 1,330 202 15.2 0 -2 -1.5 Finland 5,249 156 3.0 11 8 1.6 France 60,496 6,471 10.7 140 60 1.0 Germany 82,689 10,144 12.3 877 220 2.7 Greece 11,120 974 8.8 2 36 3.0 Hungary 10,098 316 3.1 8 10 1.0 Ireland 4,148 585 14.1 7 39 9.8 Migrations and security of the European Union 165 Italy 58,093 2,519 4.3 16 120 2.1 Latvia 2,307 449 19.5 0 -2 -1.0 Lithuania 3,431 165 4.8 0 -4 -1.2 402 11 2.7 2 1 2.8 Netherlands 16,299 1,638 10.1 127 30 1.9 Poland 38,530 703 1.8 3 -16 -0.4 Portugal 10,495 764 7.3 0 50 4.8 Romania 21,711 133 0.6 2 -30 -1.4 Slovakia 5,401 124 2.3 0 1 0.2 Slovenia 1,967 167 8.5 0 2 1.0 Spain 43,064 4,790 11.1 6 405 10.0 Sweden 9,041 1,117 12.4 73 31 3.5 United Kingdom 59,668 5,408 9.1 289 137 2.3 EU (without Cyprus) 487,524 39,735 8.2 1,666 1,141 2.3 Europe 728,389 64 116 8.8 2,068 1,083 1.5 Malta Source: T. Leszczyński, on base International migration 2006, United Nations, NY 2007. According to the presented data 8.2 per cent of inhabitants are not citizens of the European Union countries. Half from them are citizens of other Community States, but the second part one those persons from third states. E.g. to Great Britain Newcomers are arriving mainly from the old colonies – India and Pakistan (table 6). Tab. 6. Largest third-country groups in EU countries (without Bulgaria) Country Austria Belgium Largest third-country Country groups Serbia, Turkey, Bosnia and Latvia Herzegovina Morocco, Turkey, Democratic Lithuania Republic of Congo Cyprus Russia, Sri Lanka, Philippines Luxemburg Czech Republic Ukraine, Vietnam, Russia Malta Largest third-country groups Stateless, Russia, Belarus Belarus, Russia, Ukraine Serbia, Bosnia and Herzegovina, Cape Verde Australia, Canada, USA 166 Tadeusz Leszczyński Denmark Turkey, Iraq, Bosnia and Herzegovina Netherlands Turkey, Morocco, USA Estonia Stateless, Russia, Ukraine Poland Ukraine, Russia, Belarus Finland Russia, Somalia, Montenegro Portugal Brazil, Ukraine, Cape Verde France Algeria, Morocco, Turkey Slovakia Ukraine, Russia, Vietnam Germany Turkey, Serbia, Croatia Romania Ukraine, Bulgaria, Moldova Greece Albania, Bulgaria, Romania Slovenia Hungary Romania, Ukraine, China Spain Ireland Nigeria, USA, China Sweden Iraq, Serbia, Turkey Italy Albania, Morocco, Romania United Kingdom India, USA, South Africa Bosnia and Herzegovina, Serbia, Croatia Morocco, Ecuador, Romania Source: T. Leszczyński, on base Migrant Integration Policy Index, British Council, London 2007. The purpose of Hag Program (2005, old Tampere Program – 1999) is transformation of the European Union to the area of freedom, security and justice. Conducting of proper migration policy equal immigration, as well as asylum one the elements of the above-mentioned program. Among others, it sets up also management of borders, battle with international terrorism, braving of organized delinquency and cooperation of justice, police and security services of the Member States. The European Commission has prepared the Green Book regarding approach of the European Union for economic migration management. Main goal of this document is beginning of discussion with participation of community institution, governments of Member States and societies about economic immigration of third states citizens on European Union area. In the above-mentioned document acceptance of common preference principle it is suggested. It presents, that form about acceptance of immigrant for employment will be treated only when vacant posts cannot become in Member State by local occupy or community labour force, or legally staying in this country no state member labour force. European Commission has suggested that workers from third states after receiving of long-term resident status would be treated on the same level with citizens of European Union states citizens. COM (2004) 811. From 2006 long-term residents use from preferences before new incoming migrants, as well as they have capability of displacement and settling in other Member State, Directive 2003/109/WE. Migrations and security of the European Union 167 The European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders (FRONTEX) has started its activity in Warsaw. Among others, this agency coordinates operational cooperation between Member States in the field of management of external borders, assists Member States in the training of national border guards, including the establishment of common training standards, carries out risk analyses, follows up the development of research relevant for the control and surveillance of external borders, assists Member States in circumstances requiring increased technical and operational assistance at external borders, and provides Member States with the necessary support in organizing joint return operations. In crisis situations, on conclusion interested Member State, FRONTEX can demand (on limited time) Rapid Intervention Teams – RABITS. Furthermore currently there is conceptual work over elaboration and creation of the European border oversight system EUROSUR, which will be in the first element all Community marine border monitoring system. Every year gets on the Community field the huge number of different immigrant on. It is valued, that it stays in UE states about 8 million illegal immigrants, but their number grows permanently about 500 thousand a year. In 2007 Spain, Germany, Hungary and Slovenia reported declining numbers but France, Greece, Lithuania and Czech reported an increase (table 7). The largest detection was reported by Greece, Italy and Spain, that is altogether 75 per cent number of detections. In last year the main areas in the European Union identified as highly affected by illegal migration according to the number of detections and apprehensions of illegal migrations were: land borders in South-Eastern Europe, especially the Greek-Albanian and GreekTurkish, air borders in North and West Europe, especially in France, sea borders in South and South-Eastern Europe, especially the Greek-Turkish and the Italian coast. Tab. 7. Illegal border crossing in 2007 Country Land Air Sea Total Austria 250 860 - 1,110 Belgium - 2,017 1,616 3,633 Bulgaria 1,070 56 8 1,134 Cyprus 5,743 140 - 5,883 Czech Republic - 438 - 438 Denmark - 81 2 83 Estonia 34 6 5 45 Finland 66 29 3 98 168 Tadeusz Leszczyński France 690 4,149 909 5,748 Germany 759 2,269 225 3,253 62,475 1,377 9,342 73,194 965 11 - 976 Ireland - 2,522 338 2,860 Italy - 1,195 20,455 21,650 Latvia 19 45 - 64 Lithuania 875 71 172 1,118 Luxembourg - 2 - 2 Malta - - 1,702 1,702 Netherlands - 2,369 36 2,405 977 - 132 1,109 Portugal - 1,181 23 1,204 Romania 608 47 5 660 Slovakia 1,684 41 - 1,725 Slovenia 2,070 5 2 2,077 Spain 4,080 - 11,751 15,831 Sweden - - - - United Kingdom - 1,366 1,966 3,332 82,365 20,277 48,692 151,334 Greece Hungary Poland EU Source: Frontex General Report 2007, Frontex, Warsaw 2008. The EU Member States in 2007 reported almost 150 thousands asylum claims. Sweden had with almost 35 thousands applications the most of these claims, followed by Greece and the UK (both almost 20 thousands). In total the 130 thousands Third Country nationals were refused entry to the European Union. Most of the refusals were at the land and the air borders. The local societies perceive immigrants as foreigner often, who do not belong to they and whom differences fear they. The labour market globalization and decreasing the EU states demographic potential require wide border opening, which must become reconcile with introduce limiting and rigorous entrance control means. So, the individual European Union countries alleviate request for lowly and middling skilled labour force with immigrants from the new Member States. It limits requirement of reception on their fields of unknowledgeable immigrants from poor extra-union states. Migrations and security of the European Union 169 The request for creation of ethnic ghettos decrease to a great extent, it allows escaping in effect social tensions and crisis of multicultural model. By the above-mentioned reason the European Union accepted common principles of deportations of illegal immigrants, it is obliged to follow which thoughts proscribing not later than 6 months period from day of detention (in face of imprisoned persons this period can be extended about a year), but deported person has 5 year prohibition by entrance on the field of Community. In states of the European Union seem over 500 thousand decisions of deportation a year, however only about 10 per cent illegal immigrants and 70 per cent deported voluntarily their territories. In accordance with 30 per cent deported is applicable a compulsion, because they do not want to return to origin country independently. It come into effect for limitation of illegal inflow of immigrant measuring, like e.g. extension border passage, implementation of procedure of rapid action and neighbour states serves scratch patrols in the border zone. After abolishing of control on internal borders of states, which enter to the Schengen zone (Poland in 2007) undertake special compensation operation relying among others on reinforcement and intensifying of border control on the external land, marine and aerial borders, as well as on uniformity of principle concerning: conceding of visa Schengen, treating procedures of forms about refugee status, entrancing of third state citizens, rejections procedures of entrance. The police controls on the Schengen zone states territory was intensified which range is regulated by national law. Among others, they include the road transport control and the legality of staying control, in that the uniformity of person identifying. Besides in the Schengen zone states functions the Schengen Information System (SIS – currently SISone4ALL) there be common electronic database about wanted persons and objects. The system ensures exchange of information between services responsible in the Member States for border security, visa insurance and public security. It belongs to note, that in majority the European Union countries follow demographic decrease and aging societies. The number decrease of productive age persons will follow about near 20 million in accordance with current trends to 2030. The European Union must take also for attention, that the main world economic powers start competing between them attraction of immigrants, which are essential for their home made economic requirements. A decisions in relation to acceptance or rejections economic migrants are currently in management of the Member States. Till the European Union law regulation about economic migration will not made it exists considerable probability of getting around of national regulations by migrants. It is effective illegally entrance the big number of third state citizens on the European Union area, without guarantee of employment and capabilities of integrations with local society. 170 Tadeusz Leszczyński Challenges to Poland Poland has declared subjecting on requirements the common asylum policy already in period of association with the European Union common. It have been implemented for polish law system mechanismes which will counteract threats equal for our country, as well as of the remaining Community States, principles for entrance to Poland and staying the European Union states citizens have been settled and (divide on the UE and the third states citizens), sphere of foreigner protection have been isolated, stay tolerated and visa duty for East European states citizens have been introduced and illegally staying in Poland some groups of foreigners have been legalized. Big dynamics of change in union migration and asylum regulations forces frequent actualization in polish law system. Poland has no migration doctrine, which should present point of exit for accepted legal acts, folded declaration and formulated programs in our country. Creation of Office for Foreigners dismissed the minister of interior and administration from liability for this field. So the Council should concentrate around these office persons with weight for elaboration of foundation of migration state policy, and next formulate conclusions and perform oversight of their realization. However, Poland stays before task of elaboration of the precede strategy with foreigners and principles these procedure taking into consideration migration experiences of the European Union Member States and particularly political, social and cultural specificity. It must be in the accordance in the Union law in range of the citizenship status and liberties of relocation, as well as take into consideration, that except immigrants from the East Europe to Poland may arrive different cultural persons from Asia or Africa. The feature distinguishing Poland from other states of the European Union is superiority of emigration from country over immigration of foreigners. Besides, Poland stay before serious demographic problems: decreasing of birth number, high baby dying, shorter than in other states of the European Union length of life, worse health condition of society and real prospect of population decreasing. It is valued, that in effect of many years migration negative bank balance lives abroad over 20 million Poles and population of polish origin. A fragmentary migration policy is restrictive and reluctant for foreigners. It picture decisions of governors, they refused many times agreement on prolongation of staying in Poland for persons after studios and they demanded of desertion by him our country. Poland is for immigrants usually only transit country, fact of cancelling majority forms on result lack of contact with proponents, who left our country do not wait for conceding of asylum. The neighbourhood of Germany and the proximity of Scandinavian countries has mainly influence on such role of Poland. Changes of economical, political and social situation in Poland Migrations and security of the European Union 171 influence on changing of approach for migration problems. The experience of other states indicates, that it belongs to include for discussion over migration policy: organs of legislative, executive and judicatory authorities, employers and trade unions, scientific environments, media, non-government organizations, as well as associations of immigrants. Tab. 7. Share of migrant population received polish visas from governors (2005–2007) without right to work with right to work without right to work with right to work without right to work Together with right to work 2007 without right to work 2006 with right to work 2005 Ukraine 1 2,449 2 3,072 14 4,364 17 9,885 Vietnam - 2,153 1 1,679 - 2,653 1 6,485 Armenia - 1,104 - 1,032 - 1,473 0 3,609 Belarus - 592 - 707 - 1,148 0 2,447 Russia 2 639 2 667 1 789 5 2,095 China - 215 1 326 11 773 12 1,314 India 1 324 - 360 - 393 1 1,077 Turkey 2 210 - 325 - 447 2 982 USA 2 202 1 266 - 284 3 752 Mongolia - 225 - 197 - 303 0 725 12 10,192 11 10,939 32 15,830 55 36,959 Top 10 countries Total Note: In above period lend in Poland no transit visa. The 22 centres for refugees function in Poland, in that 9 in Mazovian province (Dębak, Linin, Pruszków, Puste Łąki, Radom, Warsaw x3, Zakroczyn), 6 in Lublin province (Lublin, Lubycza Królewska, Łuków, Niemce x2, Zalesie), 4 in Podlasia province (Białystok x2, Czerwony Bór, Łomża), 2 in Silesian province (Bytom, Katowice) and 1 in Kujawsko-Pomorskie province (Grudziądz). The biggest from it is centre in Dębak (Podkowa Leśna), for which all refugees hit before getting of individual ration. It is provided in target centres for refugees: feed, clothing, financial and medical help and assistance of psychologist. These persons do not have right for work. The European Union asylum regulations bind in our country from 2004, which forecast collected stamps of fingers from all persons trying about refugee status. It serves to prevention of folding by a same person of form in several countries of the European Union. 172 Tadeusz Leszczyński In 1989-2001 the migration policy was associated with inflow of immigrant to Poland. In 2002-1003 it began sighting that it had to take into consideration phenomenon of emigration from Poland also. So, the migration policy should include ensemble of operation of state, in that legislative and institutional operation, with reference to phenomenon of immigration, as well as emigration, and for problems of double citizenship status. The entrance to the European Union has imposed on Poland duty of protection of common external border, in it counteraction to inflow of illegal immigrants. Sighting trend stronger and stronger influence of the European Union structures on immigration policy it belongs to notice, that emigration policy remains in management of the Member States of Community. The attitude of Polish State and citizens for migration determine both internal and external factors. The determinants belong to internal factors are: demographic, social-economic and cultural factors. In the 2001 National General List of Population and Apartments has indicated already, that about 1 million Poles lived on constant out of country borders (without unsubscribe from permanent stay). It stayed in this time in Poland officially about 84 thousand immigrants and hard of valuing number of illegal immigrants. The superiority of emigration over immigration was evident then already. The above-mentioned trend was deepening after accession Poland to the European Union – leave about 2 million citizens our country. The immigration has not implemented decrease of population that is effective lack of employees and related with this threat for economic safety of state. The European Union states use on polish emigration, which immigrants from the Central and Eastern Europe they implement negative natural increase. The reservoir of the labour force valued by author in our country, represented jobless index is by a half lowest than official. It results from fact, that Poland is presently the most important country of earning emigration in the Europe. However, it has negative influence on the work market climate, but on level and dynamics of economic development as result. Particularly, the departure of big person groups with superior education threats for the economical safety of Poland, in it e.g. scientific staff and physicians – so called brain drain is continuing. A capability of taking up of science abroad is an important factor intensify emigration from Poland. There is one of factors in the period demographic drop which make difficult development polish high colleges. In order to define a range of immigration requirements it belongs: research three-dimensional mobility of native employees in the area of country, build prognostic models of demand-supply situations on labor market and define request for flow of immigrant with definite qualifications. It is necessary to take care of creation of competitive mechanism of social safety for earning emigrants also (e.g. grants on children, lessons of languages, simplification in obtainment of credit or pro family encouragements for highly skilled specialists) and fabricate climate of openness on immigrants in society. Migrations and security of the European Union 173 Majority of immigrants use assistance of organized delinquent groups during running cross border, which have international coherences, disposal big financial fund and high class technical equipment. Aircrafts, trucks under custom shutdown, commercial vehicles and buses with specially installed coffers are taken for transport illegal immigrants. In general foreigners legally staying in Poland organize deal by polish field in coherence with international organizers this trade. The deal is organized usually by night. With illegal immigration problems is tied a phenomenon of people trading, and especially women trading for their sexual use. They are supplied for public houses in majority with their agreements, and they arrive to Poland with their trustees. Resume The European Union task is definition of frame equal for migration (immigration and emigration) as well as integration emigrants with societies of inviting states. The Community institutions should continue started public debate concerning migration to/from the European Union, particularly in range of reason and legitimacy of presence of particularly migrant groups, as well as their contributions and barriers, that they meet. After determination of the above-mentioned frame it should be composition norm elaborate equal for migration policy, as well as integrate policy. Among others, it belongs to agree upon definition of target group, define range of integrate policy and indicate essential elements of antidiscrimination policy. The European Union should use actively with available promotion instruments for operations concerning migration, e.g. in justice, internal, asylum, employment, social and information of societies dimension. The condition of forceful integration of immigrants with local community is cooperation, but local policy in this sphere depends on policy at the national level to a great extent. They must co-sound in economic and social, especially on the labor market sphere, in housing area, education and public health sphere. Belong to have on respect also, that capability of their integration is important for immigrants in political, cultural and religious sphere. Since years Poland is the country, from which millions of people emigrate, whereas for immigrants there is mainly a transit country. In our country a public debate on accretions of integrates processes and requirement creation of multicultural societies which able in epoch of globalization function was not undertaken so far. It is possible to expect, that it will not undergo drop for 2020 scale of emigration from Poland, that contribute for farthest decrease of population in country and for deepening problems related with it, as even if emigration of physician and skilled medical staff. Internal forming of migration situation and instruments of managements is essential except 174 Tadeusz Leszczyński accustoming union solutions. The security of states requires definition of the national interest in area of migration and guaranteeing of it. For winning lowly and middling skilled labour force it is necessary to consider legitimacy of creation of situation enabling exit illegal immigrants from grey zone. However, foreign students can constitute one of main sources of high skilled immigrants, so, polish colleges should be promoted and it is necessary to facilitate graduates a capability of obtainment of constant stay with right for work. The passive operation in this area can strip us chances on legal immigrants with high qualifications, who polish economy needs in higher and higher degree already. Abstract The European Union has not sight in migration phenomenon of terrorist threats, but only threats relate with demographic, economic, political, social and cultural safety. By the abovementioned reason global context, evolution of migration policy in European Union and challenges for Poland result from there has been presented in the article. In author’s opinion definition of frame for migration and integration migrants with local society of inviting country is task of the European Union. Appreciating operations of the European Union, author ascertains, that operations of states have basic meaning in this stuff – target multinational states. He indicates from there, that forming of migration situation and management instruments of that is essential in individual countries. The author forecasts, that scale of emigration from Poland will not undergo considerable drop for 2020, what will contribute for farthest decrease of population and deepening problems related with it. So, he suggests taking of work over definition of national interest in area of migration. Bibliography Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, European Council, Brussels 2003. Frontex General Report 2007, Frontex, Warsaw 2008. Green paper on an EU approach to managing economic migration, Commission of the European Communities, Brussels 2005. International migration 2006, United Nations, New York 2007. Migrant Integration Policy Index, British Council, London 2007. UN Human Development Report 2007/2008, United Nations, New York 2008. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 175–181 Maciej Trippner Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych Artykuł ma charakter teoretyczny [Urbanowska-Sojkin 1998; Rogester, Larkin 2003; Sembała 2005]. Celem rozważań jest wskazanie na istotność prawidłowego wykorzystania prognoz przewidujących pojawienie się kryzysów służących do formułowania planów im przeciwdziałających. Z uwagi na złożony system planów o różnej szczegółowości i polu, konieczne jest konstruowanie prognoz kompatybilnych do ustaleń planistycznych. Brak właściwego rozeznania związków pomiędzy sferą planowania i prognozowania, może doprowadzić do niedających się przewidzieć negatywnych skutków dla instytucji i organizacji, ludności i innych, bardziej lub mniej sformalizowanych układów, wypełniających przestrzeń ekonomiczno-społeczno-finansowo-przyrodniczą i inną, w której żyjemy. Istota antykryzysowych działań prognostycznych Prognozowanie jawi się jako nowoczesna, skuteczna i powszechnie stosowana forma działań wchodząca w skład polityki społeczno-ekonomiczno-finansowej i innej, różnego rodzaju podmiotów. Wyraża się ono w aspekcie finalnym, wpływem na kierunki i sposoby zachowań instytucji w ich bezpośrednim i pośrednim oddziaływaniem na otoczenie zewnętrzne i wewnętrzne. Prognozy są w pierwszym rzędzie źródłem informacji dla procesów planowania, w tym tworzenia planów przeciwdziałających kryzysom i/lub, w optymalnym stopniu, niwelującym ich negatywne skutki. Plan antykryzysowy będący decyzją na temat działania, również w sytuacjach ekstremalnych, winien zawierać w sobie określenie sposobu postępowania w przypadku przewidywalnych, zaistniałych zdarzeń (np. klęski żywiołowe, kryzysy gospodarcze). Natomiast prognoza jest narzędziem służącym do określenia różnego rodzaju ciągu procesów, które są od nas niezależne. Wskazuje ona zatem na te elementy, które pozostają za nawiasem naszych procesów decyzyjnych, wymykających się spod kontroli różnego ro- 176 Maciej Trippner dzaju podmiotów, począwszy od szczebla najwyższego, to jest pojedynczego człowieka, skończywszy na różnego rodzaju układach krajowych, przestrzeniach w skali mikro-, mezzo i globalnych. Jeśli plan antykryzysowy można rozliczyć w aspekcie efektów stosowania tego narzędzia, to prognozę obejmującą przewidywanie zjawisk niespodziewanych i gwałtownych ocenić należy z punktu widzenia jej trafności. Przedmiot uczestniczący w konstruowaniu prognoz może zająć dwojakie stanowisko. W pierwszym przypadku charakteryzuje go bierność, polegająca tylko na rejestracji niekorzystnych procesów bądź pojedynczych zjawisk, np. częstotliwość zagrożeń powodziowych, anomalii termicznych, trzęsień ziemi. Relacja podmiotu prognozującego w stosunku do zagrożeń ma zatem charakter statyczny. Tego rodzaju zjawiska i wynikające z nich dla otoczenia negatywne konsekwencje, stają się przedmiotem monitorowania, pozwalającym na przedmiotowe ujęcie procesów prognozowania. Cechuje je dość duży stopień ogólności, ponieważ dotyczy on wielu sfer państwa, sektorów gospodarczych itd. Prognozy te wychodzą naprzeciw oczekiwaniom różnych podmiotów, np. uniwersalna prognoza pogody. Z odmienną sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy prognozy i wynikające z nich pola zagrożeń nie cechuje aż tak duży stopień uniwersalności. Takie prognozy są wówczas związane z konkretnymi podmiotami, na których użytek są opracowywane. Pełnią one wówczas aktywne funkcje usługowe, służące do bezpośredniego konstruowania planów antykryzysowych. Z tego punktu widzenia, pierwszy typ prognoz ma dla grup nimi zainteresowanych charakter pomocniczy. Ich ogólność służy w pierwszym rzędzie do wyznaczania ogólnej strategii działań antykryzysowych, a w jej ramach tworzenia ogólnych planów o tym samym charakterze. Jeżeli mamy do czynienia z koniecznością przewidywania jednego, prostego zagrożenia, to wówczas prognozy muszą nabrać charakteru elementarnego, który cechuje niewysoki stopień złożoności. Dotyczą one w pierwszym rzędzie tych katastroficznych zdarzeń, które niejednokrotnie zaistniały w przeszłości i w stosunku do których instytucje antykryzysowe wypracowały sprawdzone procedury postępowania, a one same mają w zwalczaniu tego typu „operacyjnych” kryzysów niezbędne doświadczenia. Zupełnie inną sytuacją jest ta, gdy źródła kryzysów mają „zmodyfikowany” charakter, a ich skutki i przebieg w razie zaistnienia sytuacji skrajnych są w znacznym stopniu nie uświadamiane, zarówno co do rozległości, jak i intensywności kryzysów. Jeżeli chcemy w takim przypadku skonstruować narzędzia prognostyczne, to jak się wydaje ich skuteczność prowadząca do wysokiego stopnia trafności przewidywanych zagrożeń nie może wynikać z prostego sumowania prognoz elementarnych. Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych 177 Konieczna staje się w takim przypadku budowa systemu prognoz ostrzegawczych, które winny obejmować układ wzajemnie ze sobą powiązanych sprzężeń występujących w relacjach interakcyjnych. Są one wyznaczane związkami prognoz elementarnych i złożonych, nie będąc przez to prostą sumą tych pierwszych. Owa agregacja winna być zatem wzbogacona w taki typ powiązań, które dostarczą niezbędnych informacji twórcom planów antykryzysowych. Prognozy dostarczać winny bodźców planistom, dla tworzenia przez nich decyzji na temat działania, które po formalnym zatwierdzeniu stają się planami antykryzysowymi. Prognozy, o czym wyżej, muszą być ze sobą wzajemnie powiązane. Stanowią więc łańcuch przewidywań wystąpienia kolejnych następujących po sobie zdarzeń, uzależnionych od siebie (np. wybuch gazu – pożar, powódź – epidemia, krach na giełdzie – bankructwa firm). System prognoz powinien służyć do wypracowania modelu zachowań, dla tego rodzaju sprzężeń. Nie może on być jednak niejednokrotnie w znacznym stopniu szczegółowy, co wynika z natury prognoz elementarnych, przy których mogą być popełnione błędy – bo taka jest natura prognoz. Suma tych błędów, nakładających się na siebie, prowadzić może do minimalizowania znaczenia tego modelu. W przypadku jego bezkrytycznego, często emocjonalnego, przyjęcia jako podstawy planowania i planów antykryzysowych ich efektywność staje pod znakiem zapytania. Stanowi to w razie zaistnienia kryzysów, źródło maksymalizujące ich skutki dla ludności i różnego rodzaju podmiotów. Dochodzić do tego może spadek zaufania do decydentów planów antykryzysowych, marginalizowanie ich autorytetu o nie dających się przewidzieć skutkach także w sferze public relations. Prognoza – plan antykryzysowy W procesie planowania antykryzysowego rolę prognoz sprowadza się do weryfikacji ich samych i działań planistycznych oraz planu, których efekty wystąpią w późniejszym czasie, to jest czasie zdarzeń nieoczekiwanych. Weryfikacja ta zmierza do odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu system prognoz i prognozy elementarnie wpływają na konieczność modyfikacji procedury planowania. Prognozy te są związane z planowaniem zdarzeń w zasadzie nieciągłych, bo taka jest natura zagrożeń i występowanie kryzysów. Działanie prognostyczne nie może cechować autonomiczność. Oznacza to, że nie mogą być oderwane od rzeczywistości, będąc ściśle związane z aktualnie prowadzoną działalnością podmiotów, jak również ich zamierzeniami Słusznie uważają M.K. Nowakowska i M.L. Rzemieniak, „Błędne postrzeganie otoczenia i swojej w nim pozycji prowadzi do rozbieżności w formułowaniu celów i ich realizacji”. Zob. M.K. Nowakowska i M.L. Rzemieniak Kryzys i przetrwanie w marketingu, Warszawa 2003, s. 32. Szerzej na ten temat zob. A. Murdoch Komunikowanie w kryzysie, Warszawa 2003, ss. 13–14. 178 Maciej Trippner na przyszłość. Zarówno prognozowanie, jak i planowanie jest specyficznie rozumianym weryfikatorem skutków przyszłych i obecnie prowadzonych działań grup społecznych, gospodarczych i ekologicznych. W procesie planowania dochodzi na ogół do określenia wariantów planu antykryzysowego tak w okresie krótszym, jak i dającej się przewidzieć przyszłości. Od prognoz zależy w związku z tym oczekiwać podobnego zróżnicowania. Biorąc pod uwagę finalne wymogi, które stawia się ciągom procedur planistycznych, efektem końcowych prac jest plan. Powinien on być skwantyfikowanym, skoordynowanym i zoptymalizowanym zespołem decyzji na temat działania dotyczącego wyboru celu, środków i metod działania. Ten formalny gorset stawiany planom dla prognoz wydaje się być luźniejszy. W rezultacie tego należy oczekiwać od wyspecjalizowanych podmiotów prognozujących, satysfakcjonującej ich otoczenie bliższe i dalsze ,należytej wariantowości prognoz. Dodatkowo za powyższym przemawiają prace budujące lub/i symulujące przewidywane obrazy przyszłości, które nie muszą być wcale powiązane z bieżącymi decyzjami planistycznymi i bieżącą działalnością instytucji pod warunkiem, że ta rozbieżność nie zaszkodzi w przyszłości trafności prognoz i efektywności bieżącej realizacji planu antykryzysowego. Rozminięcie się obszarów prac planistycznych i prognostycznych ma więc nieprzekraczalne granice. Są one wyznaczane stopniem inspiracji i wyobraźni planistów „antykryzysowych”. Jeśli owa rozbieżność jest zbyt duża, wówczas brakuje możliwości do planowania specyfiki kryzysów i ich rodzajów. Podmioty prognozujące i planistycznie niepodejmujące działań koordynujących sprawiają, iż z dużym stopniem pewności można sądzić, że plan antykryzysowy będzie mało efektywny i skuteczny. Prognoza zostanie sprowadzona do przepowiedni, tzn. będzie miała przysłowiowy charakter, np. „opinii” góralskich na temat pogody. Aby unikać tego rodzaju sytuacji, procedura formułowania prognoz winna obejmować: — zapoczątkowanie prac prognostycznych polegających na postawieniu pytania, czego spodziewać się należy od prognoz przedmiotowych i podmiotowych, ogólnych i elementarnych i całego ich systemu, — konstruowanie obszarów niezależnych, na które funkcjonujący podmiot nie ma wpływu z uwagi na zagrożenia z nich płynące, — modyfikacje tych obszarów i zagrożeń, — sprecyzowanie kryteriów zagrożenia, — identyfikację zagrożeń, — konstruowanie strategii funkcjonowania i rozwoju obszaru lub podmiotu, którego kryzys może osiągnąć, — tworzenie wariantów zagrożeń i dróg postępowania w razie zaistnienia groźby kryzysu lub jego przebiegu. Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych 179 Podjęcie działań zmierzających do przygotowania podmiotu planującego na wypadek zagrożeń kryzysowych, dokonuje się w czasie. Przeobrażenia czynników powodujących zagrożenie i kryzys, także występują z opóźnieniem w odniesieniu do czasu, w którym plan antykryzysowy został sporządzony. Niejednokrotnie jest to wystarczające dla zmiany celów działania, np. jednostki gospodarującej, w której dokonuje się zmiany. Może nastąpić też ewolucja w ocenie zagrożeń kryzysowych, wyznaczenie innych celów działania. Wszystko to sprawia, że doświadczenia płynące z uprzednio występujących stanów zagrożeń i kryzysów mogą dla przyszłości mieć ograniczoną wartość poznawczą. Zarówno podmiot planujący i podmiot tworzący prognozy musi brać pod uwagę wszystkie te nowe elementy. Wynika z tego wymóg stałego monitorowania otoczenia wewnętrznego i zewnętrznego instytucji i obszaru, sektora gospodarczego, itp. Jest to szczególnie ważne dla dynamicznie rozwijających się zdarzeń obejmujących te podmioty, w płaszczyznach finansowych, przyrodniczych, ekonomiczno-społecznych. W praktyce oznacza to zachowanie szczególnej troski o to, by stale przesuwający się horyzont planów antykryzysowych nie był, choć przez moment, nie wsparty pracami prognostycznymi. Planowanie antykryzysowe Proces planowania i jego finalny efekt plan są jedną z zasadniczych form wyznaczających w przyszłości jak najbardziej korzystne warunki dla działających podmiotów [Regester, Larkin 2005]. Dopóki dysponenci i/lub wykonawcy planu wskazują jedynie, że należy rozwijać tę czy inną działalność (nowe rynki zbytu, intensyfikacja prac nad nowym produktem, itd.), nie wskazując o jakie kwantytatywne lub kwalitatywne cele chodzi, dopóty mamy do czynienia z planem antykryzysowym, lecz tylko z programem. Program może być trafiony, jeśli tzw. zdrowy rozsądek, doświadczenie czy głębia wiedzy teoretycznej i praktycznej wystarczają do zarysowania prawidłowych kierunków działania i niebezpieczeństw z nich wynikających. Nie pozwala on jednak na taki stopień precyzji dotyczący zagrożeń, jaki wynika z zastosowania narzędzi i technik planistycznych. Nieskwantyfikowany program nie może doprowadzić do ścisłego określenia celów, środków i metod działania. Trudno wówczas o konstrukcję planu antykryzysowego i adekwatnych dla niego prognoz ostrzegawczych. Pole planu zależy od liczby dziedzin – problemów zawartych w planie, itp. Maksymalne pole planu odnosić się będzie do sektora, w którym firma funkcjonuje. Na przeciwległym biegunie znajdują się pola cząstkowe. W skrajnym przypadku mogą obejmować one tylko jedno przedsięwzięcie (np. akcja promocyjna firmy). 180 Maciej Trippner Zwiększając pole planu, na ogół rozszerza się jego zakres (np. liczba i użycie narzędzi marketingowych przez firmę, wynikająca z formuły marketingu-mix). Dwa podobne podmioty o takim samym polu mogą mieć odmienny zakres, zależny od możliwości finansowych firmy, ambicji i kompetencji jej kadry kierowniczej. Wyznaczając strategie rozwoju firmy, następuje kwantyfikacja pola i zakresu planu. Określa on także te elementy, które mogą wymykać się spod jego kontroli, czyli wskazuje na warunki przyszłych działań, które są od niego niezależne (np. ceny energii, wysokość podatków, limity produkcji UE, itd.). To wszystko musi być objęte działaniami prognostycznymi, a przez to monitorowane, z których wynikać mogą zagrożenia dla firmy objęte w dalszej kolejności planami antykryzysowymi. Jeśli zagrożenia z nich wynikające nie wymkną się spod kontroli zarządu firmy lub będą mogły być przez nie ominięte, to wówczas będzie można określić stopień intensywności planu. W przypadku odwrotnym – intensywność planu pozostaje w sferze życzeń i ma jedynie deklaratywny charakter, różniąc się od zobiektywizowanego poziomu intensywności pożądanej przyjmując niekiedy wartość zerową (np. utrzymujące się w długim czasie pokrycie przez firmę tylko kosztów jej działania) lub ujemną (strata finansowa). Jeżeli stan taki utrzymywać się będzie w sposób permanentny, może on doprowadzić do wyeliminowania firmy z rynku. Oznaczać to będzie niewystąpienie w zarządzaniu antykryzysowym fazy preparacyjnej w działaniach planistycznych wspartych wysoką trafnością prognoz i planów antykryzysowych. M. Cieślarczyk i R. Kuriata zaliczają do procesu planowania także prognozowanie warunków działania, co wydaje się dyskusyjne [Cieślarczyk, Kuriata 2005, s. 131]. Uwagi końcowe Z treści prezentowanego artykułu wynikają wnioski wskazujące na niezbędność: — prawidłowego formułowania prognoz ostrzegawczych, — posiadania głębokiej świadomości z niebezpieczeństw wiążących się z niskiej trafności prognoz tak ogólnych, jak i szczegółowych, — konieczność ścisłej korelacji pomiędzy prognozami i planami antykryzysowymi, — prawidłowo określonych relacji interakcyjnych pomiędzy prognozą, procesem planowania i planem antykryzysowym. Bibliografia Cieślarczyk M., Kuriata B., Kryzysy i sposoby radzenia sobie z nimi, Łódź 2005. Nowakowska M.K. i Rzemieniak M.L., Błędne postrzeganie otoczenia i swojej w nim pozy- Znaczenie prognoz w planistycznych działaniach antykryzysowych 181 cji prowadzi do rozbieżności w formułowaniu celów i ich realizacji. Zob. M.K. Nowakowska i M.L. Rzemieniak Kryzys i przetrwanie w marketingu, Warszawa 2003, s. 32. Murdoch A., Komunikowanie w kryzysie, Warszawa 2003. Regester M., Larkin J., Zarządzanie kryzysem, Warszawa 2005. Sembała T., Public relations w sytuacjach kryzysowych, Wrocław 2005. Urbanowska-Sojkin E., Zarządzanie przedsiębiorstwem. Od kryzysu do sukcesu, Poznań 1998. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 183–193 Halina Sobocka-Szczapa Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębioczości i Zarządzania Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa zasobów pracy na rynku pracy w Polsce Wprowadzenie Jedną z przyczyn występowania nierównowagi na polskim rynku pracy są niedopasowania struktury kwalifikacyjno-zawodowej popytu i podaży pracy. Liczne badania i analizy wskazują, iż niedopasowania te są przede wszystkim efektem braku zgodności ofert instytucji edukacyjnych z potrzebami pracodawców. Do istnienia takiej sytuacji niewątpliwie przyczynił się wzrost zainteresowania ze strony pracodawców zasobami pracy, posiadającymi wysokie kwalifikacje i umiejętności zawodowe, co związane jest z wysokim poziomem aktywności ekonomicznej gospodarki. Ponadto, przekształcenia zachodzące na współczesnych rynkach produktów, wywołane głównie szybkim tempem postępu technicznego i technologicznego powodują, że wiedza, umiejętności i kwalifikacje zawodowe pracobiorców wyniesione ze szkoły bardzo szybko się dezaktualizują. Sytuacja ta wymaga od pracowników i osób poszukujących pracy kontynuowania aktywności edukacyjnej w ciągu całego życia zawodowego poprzez uczestnictwo w różnych formach kształcenia ustawicznego. Aspekt ten może stanowić przesłankę do oceny bezpieczeństwa zasobów pracy na lokalnych i regionalnych rynkach pracy. Im większe bowiem szanse na znalezienie pracy ma osoba wkraczająca na te rynki lub znajdująca się na nich, tym większe wydaje się zadowolenie i akceptacja działań występujących zarówno w skali makro-, jak i mikroekonomicznej. To jednak uwarunkowane jest przede wszystkim skłonnością do podejmowania starań, mających na celu dostosowanie kwalifikacji i umiejętności do oczekiwań pracodawców, co niewątpliwie ma istotne związek z aprobatą idei uczenia się przez całe życie. Celem opracowania jest zaprezentowanie postaw różnych grup zasobów pracy wobec procesów kształcenia ustawicznego, będącego jedną z przesłanek tworzenia społeczeństwa opartego na wiedzy. Dążenie takie powinno być wynikiem przyjmowania w realizacji celów makroekonomicznych, celów strategicznych Strategii Lizbońskiej, do których zaliczamy [Unia 12, 2002, s. 69]: 184 Halina Sobocka-Szczapa — pobudzanie przedsiębiorczości polegającej na innowacyjności, — poprawę jakości pracy poprzez zwiększanie adekwatności pomiędzy wiedzą a organizacją przedsiębiorstwa, — inwestowanie w zasoby ludzkie poprzez transformację grup zawodowych i społecznych, które mogą pozostać częścią tradycyjnego systemu specjalizacji, albo mogą zostać w ogóle wykluczone w rynku pracy, — zabezpieczenie społecznym i promowanie integracji społecznej na rzecz tych grup zawodowych, które nie będą w stanie czynnie działać w gospodarce w kierunku zwiększenia znaczenia postindustrialnych form konkurencyjności, — rozwój aktywnej polityki zatrudnienia w celu dostosowania gospodarowania zasobami ludzkimi do wymogów efektywności opartej na wiedzy oraz — mobilność pracowników, dostosowującej popyt na pracę do podaży na tym samym rynku. Działania wspomagające w tej dziedzinie muszą polegać na: — wzmocnieniu współpracy europejskiej w dziedzinie kształcenia zawodowego i szkoleń przez tworzenie „Europy Wiedzy” [Deklaracja Kopenhaska 2002], — wzmocnieniu wymiaru intelektualnego, kulturalnego, społecznego, naukowego i technologicznego szkolnictwa wyższego poprzez stworzenie europejskiego obszaru tego poziomu kształcenia [Deklaracja Bolońska 1999], — zwiększeniu nakładów w dziedzinie inwestycji w zasoby ludzkie, tworzeniu nowoczesnych, ogólnodostępnych centrów edukacyjnych o charakterze wielofunkcyjnym, opracowaniu jednolitych europejskich certyfikatów, potwierdzających posiadanie podstawowych umiejętności informatycznych oraz zwiększaniu środków na rzecz poprawy mobilności studentów i kadry pedagogicznej [Strategia Lizbońska 2000], — rozwoju kształcenia ustawicznego w kontekście idei uczenia się przez całe życie i budowania społeczeństwa opartego na wiedzy [Strategia Rozwoju Kształcenia Ustawicznego, 2003], — zwiększeniu udziału dorosłych w kształceniu ustawicznym [Strategia Rozwoju Edukacji]. Kształcenie ustawiczne – zarys problematyki Kształcenie ustawiczne, to najogólniej rzecz biorąc kształcenie przez całe życie, będące procesem „ciągłego doskonalenia zasobu wykształcenia i kwalifikacji oraz ciągłej adaptacji intelektualnej, psychicznej i profesjonalnej do przyspieszonego rytmu zmienności, który jest znamieniem współczesnej cywilizacji” [Symela 1997]. Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa… 185 Istnieje wiele form kształcenia ustawicznego. Do głównych należą: nauka w szkole, szkolenia i doszkalanie się w miejscu pracy, zdobywanie wiedzy na własną rękę poprzez obserwację, lekturę, dyskusje itp. Różnią się one pod względem wielkości ponoszonych nakładów i uzyskiwanych efektów oraz stopnia zależności między nakładami a efektami. Pomimo wszystkich tych różnic, inwestycje w kapitał ludzki podnosząc kwalifikacje, wzbogacając wiedzę lub poprawiając stan zdrowia i samopoczucie, podnoszą produktywność jednostek, a następnie ich pieniężne lub psychiczne korzyści. Jest przy tym oczywiste, że warunki inwestowania w siebie (kształcenia), nie są identyczne dla wszystkich. Znajdują się pod wpływem przede wszystkim indywidualnych uzdolnień jednostek i związanym z nimi zapotrzebowaniem na wykształcenie i wiedzę. Znajdują się jednak również pod silnym wpływem czynników egzogenicznych (najczęściej środowiskowych), a więc dostępności i wysokości dostępnych środków finansowych, skłonności otoczenia (rodziny) do ponoszenia nakładów, tradycji, obyczaju itp. Z innego punktu widzenia kształcenie ustawiczne może odbywać się w formie szkolnej, jak i pozaszkolnej (w ramach kursów, szkoleń, seminariów i konferencji), a także incydentalnej (nieformalnej), to znaczy w procesie zdobywania informacji na podstawie codziennych doświadczeń, poprzez kontakt z ludźmi, pracę zawodową, przeglądanie materiałów drukowanych, Internetu itp. W perspektywie mikroekonomicznej uczestnictwo w kształceniu ustawicznym oznacza również poprawę sytuacji jednostki na rynku pracy, mniejsze ryzyko utraty pracy, wzrost dochodów z pracy czy większa rentowność przedsiębiorstw. Rozwój edukacji ustawicznej to zatem także sposób na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu [Matysiak 2003, s. 9]. Przyjrzyjmy się zatem w jaki sposób akceptowane są wskazane w tym fragmencie procesy przez zasób pracy, a przede wszystkim przez osoby pracujące i poszukujące pracy na wybranych rynkach pracy. Aktywność edukacyjna osób poszukujących pracy W przeprowadzonych wywiadach kwestionariuszowych ponad 90% wszystkich ankietowanych nie zgłosiło uczestnictwa w jakichkolwiek kursach i szkoleniach organizowanych przez różne instytucje i firmy w ciągu ostatniego roku. Odpowiedź ta dotyczyła zarówno kobiet, jak i mężczyzn, czyli nie było w tym przypadku istotniejszej różnicy w deklaracjach ze względu na płeć. Z podobnym zjawiskiem mieliśmy do czynienia w przypadku miejsca W opracowaniu wykorzystano materiały z badań przeprowadzonych na potrzeby projektu „Czas na pracę – praca na czas”, finansowanym przez fundusze strukturalne w ramach IW EQUAL. Wydaje się, że przypadek województwa podkarpackiego prezentuje w sposób przejrzysty postawy wszystkich bezrobotnych wobec procesu kształcenia ustawicznego. Można go nazwać „laboratorium”, w którym wszystkie zależności występują i mają charakter przekrojowy. Szerzej na ten temat w publikacji [Sobocka-Szczapa (red.), 2006]. 186 Halina Sobocka-Szczapa zamieszkania, chociaż zauważono, że częściej, w porównaniu do pozostałych populacji, uczestniczyli w zorganizowanych na przestrzeni roku szkoleniach bezrobotni mieszkający w miastach liczących od 10 do 50 tys. mieszkańców i powyżej 100 tys. mieszkańców. Może to oznaczać większą dostępność tego rodzaju działań przede wszystkim w dużych miastach, gdzie dywersyfikacja oferty szkoleniowej jest dość istotna. Odpowiedź negatywna najczęściej dotyczyła ludzi młodych, co może świadczyć o ich biernych postawach, wywołanych przede wszystkim niedawnym ukończeniem nauki. Jednak wskazuje to również na brak aktywnej postawy w odniesieniu do sytuacji na rynku pracy, a w konsekwencji – brak działań dostosowujących ich umiejętności do oczekiwań pracodawców. Zjawisko to dotyczyło szczególnie osób mających wykształcenie wyższe, a więc najwyższy poziom kwalifikacji, co oznacza, że nie chcą oni zmieniać swoich umiejętności, bazując na wiadomościach uzyskanych na studiach wyższych. Jest to problem, który może wynikać z nieznajomości sytuacji na rynku pracy, wymagającej kształcenia ustawicznego. Z tego punktu widzenia zachowanie bezrobotnych mogło być zatem wynikiem – jak to już wskazano – oceny, że ich kwalifikacje są wystarczające w kontekście sytuacji na regionalnym i lokalnych rynkach pracy. Natomiast z drugiej strony – mogło to być wynikiem nieskuteczności podejmowanego przez nich postępowania, co spowodowało rezygnację z tego rodzaju działania. Przyczyną nieuczestniczenia w procesach kształcenia było najczęściej to, że nikt nie zaproponował bezrobotnemu udziału w kursach (60% wskazań). Powód ten był podawany głównie przez kobiety mieszkające na wsi, będące w wieku 15–24 lata, mające wykształcenie zasadnicze zawodowe. Znacznie mniej respondentów wybrało powody finansowe („bo za szkolenie trzeba płacić” – niecałe 15% wszystkich odpowiedzi), przy czym byli to głównie mężczyźni, mieszkający na wsi, będący w wieku 15–24 lata oraz mający wykształcenie średnie zawodowe. Jeszcze rzadziej (ok. 5% wszystkich wypowiedzi) zaznaczano brak konieczności potrzeby uczestniczenia w tego rodzaju procesach. Pogląd ten reprezentowali głównie mężczyźni mieszkający na wsi, w wieku od 46. do 55. roku życia, mający wykształcenie zasadnicze zawodowe. Wskazuje to na dominujące znaczenie braku umiejętności poruszania się na rynku pracy przez bezrobotnych, dlatego że w świetle obecnej sytuacji prawnej, również sama osoba poszukująca pracy może zgłosić się na szkolenie. Ponadto świadczy to również o bierności edukacyjnej bezrobotnych, bo brak bezpośredniej oferty edukacyjnej nie musi oznaczać kompletnego braku odpowiadających im kursów. Konieczne jest wówczas znalezienie ich za pomocą innych źródeł informacji. Powód ten, uzupełniany dodatkowo przez niewystępowanie zapotrzebowania na kształcenie, wpływa na to, że w krótkim okresie bezrobotni stanowią raczej populację bierną pod względem uzu Respondenci mieli możliwość wyboru więcej niż jednej odpowiedzi. Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa… 187 pełniania lub podwyższania swoich kwalifikacji. Jedynym bowiem powodem obiektywnym mogą być względy finansowe. Pozostałe uzasadnienia wpływające na brak uczestnictwa w szkoleniach miały znacznie mniejsze znaczenie. W badaniu kwestionariuszowym pojawiły się również i – co należy podkreślić – nie należały do najrzadziej występujących, odpowiedzi typu: „zbyteczna strata czasu i pieniędzy”, „nie ma pracy, więc po co ten kurs”, „uważam, że niewiele to da”, które świadczyły o zniechęceniu osób poszukujących pracy. Chęć do podejmowania kształcenia zależna jest zatem również od tego, w jaki sposób przygotowuje ono do pracy zawodowej. Jak wynika z przeprowadzonych badań kwestionariuszowych, prawie 60% wszystkich tych, którzy zadeklarowali uczestnictwo w kursach lub szkoleniach, uważało, że przygotowały ich one w sposób prawidłowy do wykonywania zadań w pracy zawodowej (tab. 1). Sądziły tak znacznie częściej kobiety, mieszkańcy miast powyżej 100 tys. mieszkańców, ludzie młodzi oraz poszukujące pracy osoby z wykształceniem wyższym i średnim ogólnokształcącym. Być może był to właśnie powód ich uczestnictwa w tego rodzaju kształceniu w ostatnim roku. Inni, zniechęceni wcześniejszymi nie najlepszymi doświadczeniami po prostu ograniczyli swoją aktywność edukacyjną. Tab. 1. Ocena przygotowania do pracy zawodowej przez kursy i szkolenia Wyszczególnienie Tak Raczej tak Raczej nie Nie Trudno powiedzieć Brak odpowiedzi Ogółem Liczba bezrobotnych 54 22 2 5 10 1 94 Udział (w %) 57,4 23,4 2,1 5,3 10,6 1,1 100,0 Źródło: badania kwestionariuszowe. Jak wynika z danych zaprezentowanych w tabeli, łączny udział odpowiedzi wskazujących na zadowolenie z zawartości merytorycznych szkoleń (odpowiedzi „tak” i „raczej tak”) wyniosła ponad 80%. Ankietowali uzasadniali swoje zadowolenie przede wszystkim dużym udziałem zajęć praktycznych, nabywaniem nowych umiejętności, zdobywaniem doświadczenia w wykonywaniu zawodu, co powodowało podwyższenie efektów pracy, zwiększeniem wiedzy, zwiększeniem szansy na zatrudnienie oraz wysokim poziomem merytorycznego przygotowania wykładowców. Wprawdzie tylko 12 osób zadeklarowało uzyskanie pracy po ukończeniu szkolenia, ale było to i tak aż 12,8% wszystkich, którzy w badaniu zadeklarowali uczestnictwo w szkoleniach w ciągu ostatniego roku. Podjęcie pracy nie trwało jednak długo, bo tylko (najczęściej) od 1 do 6 miesięcy, co świadczy o krótkookresowym zapotrzebowaniu na uzyskane w trakcie kursów kwalifikacje. 188 Halina Sobocka-Szczapa Tylko ok. 16% ankietowanych uczestniczących w ciągu ostatniego roku w różnego typu szkoleniach nie było zadowolonych z procesów kształcenia, czyli nie przygotowały ich one do wykonywania określonego zawodu. Byli to przede wszystkim mężczyźni, mieszkający w miastach liczących do 10 tys. mieszkańców, raczej ludzie młodzi, legitymujący się wykształceniem wyższym. Podkreślali, że ich negatywna ocena szkoleń wynika przede wszystkim z braku zajęć praktycznych, niemożności znalezienia po nim pracy oraz ogólnikowością przekazywanych treści i niskim poziomem merytorycznym osób prowadzących szkolenie. Można zatem dostrzec, że generalnie ocena jest zróżnicowana w zależności przede wszystkim od treści merytorycznych realizowanego szkolenia oraz udziału w nim zajęć praktycznych. Szczególnie ten ostatni aspekt wydaje się ważny dla organizatorów procesów kształcenia, bowiem niezależnie od wieku, płci i wykształcenia wszystkie osoby poszukujące pracy zawsze podkreślały, że nauka w placówkach systemu szkolnego jest przeciążona teorią. Kontynuowanie tego procesu na zajęciach ściśle związanych z przygotowaniem bezrobotnych do wykonywania określonego zawodu wydaje się zatem nieporozumieniem. Ta sama uwaga może dotyczyć przygotowania kadry wykładowców. Powinni to być ludzie o najwyższych kwalifikacjach pedagogicznych, mający olbrzymią wiedzę fachową. Stymulatorem aktywności edukacyjnym bezrobotnych jest w głównej mierze możliwość uzyskania przez nich satysfakcjonującej pracy. Jak wynika jednak z przeprowadzonych badań zdecydowana większość ankietowanych po zakończeniu procesu kształcenia nie uzyskała pracy (81,9%). Może być to przestrogą dla wszystkich organizatorów szkoleń, którzy bardzo często organizują je wyłącznie w celu wypełnienia zadań statutowych (tab. 2). Tab. 2. Deklarowana przez respondentów możliwość uzyskania pracy po zakończeniu kursów i szkoleń Wyszczególnienie Brak danych Tak Nie Ogółem Liczba bezrobotnych 5 12 77 94 Udział (w %) 5,3 12,8 81,9 100,0 Źródło: jak w tabeli 1. W analizowanej populacji przeważały zdecydowanie kobiety, mieszkańcy wsi, osoby młode, legitymujące się wykształceniem średnim zawodowym. Natomiast praca była podejmowana po szkoleniach głównie przez mężczyzn mieszkających na wsi lub w mieście liczącym powyżej 100 tys. mieszkańców. Reprezentowali oni ponadto różne kategorie wieku, od 15 roku życia do 50 lat, a wykształcenie zasadnicze zawodowe i wyższe. Tym niemniej tylko 7 osób poszukujących aktualnie pracy (7,5%) utrzymało pracę najdłużej przez trzy Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa… 189 miesiące, a tylko pojedyncze osoby pracowały dłużej (od 12 do 60 miesięcy). Ponadto dłużej wykonywali pracę wyłącznie mężczyźni, przy czym nie miało znaczenie ich miejsce zamieszkania i poziom wykształcenia, ale istotny był wiek. Więcej niż 12 miesięcy pracowali przede wszystkim ludzie młodzi (do 35 roku życia). Dotychczasowa niska aktywność edukacyjna badanej populacji, wywołana całym szeregiem czynników nie ulegnie również zmianie w najbliższej przyszłości. Prawie 60% respondentów nie zadeklarowało bowiem, że w tym czasie skorzystają oni z jakiejkolwiek oferty edukacyjnej. Byli to zarówno mężczyźni, jak i kobiety, przy czym w negatywnych deklaracjach dominowały właśnie te ostatnie. Bezrobotni, którzy nie chcieli brać udziału w najbliższym czasie w szkoleniach mieszkali przede wszystkim w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców, byli w wieku powyżej 60 lat, chociaż negatywne deklaracje podawali również ludzie młodsi, to znaczy w wieku 56–60 lat, 36–40 lat lub jeszcze rzadziej – 46–50 lat. Prezentowali oni również zróżnicowane poziomy wykształcenia, od zasadniczego zawodowego przez średnie zawodowe, aż po wyższe. Taki rozkład odpowiedzi i związków korelacyjnych wskazuje na to, że mimo pewnej dywersyfikacji populacji niezainteresowanej szkoleniami, potwierdzają się prawidłowości, zaobserwowane już we wcześniejszej praktyce. Aktywność edukacyjna pracujących Skłonność pracowników do kształcenia ustawicznego – zgodnie z wynikami przeprowadzonego badania – była znacznie wyższa w porównaniu do populacji bezrobotnych, bowiem ponad 2/3 uczestników wywiadów w ciągu ostatnich 12 miesięcy uczestniczyło w różnego rodzaju szkoleniach/kursach, chociaż przede wszystkim były to szkolenia obowiązkowe, a w mniejszym stopniu generowane przez sytuację i potrzeby podmiotu. Innymi słowy – inicjatorami kształcenia ustawicznego w ich przypadku są głównie pracodawcy. Niekiedy po ukończeniu takich kursów, pracownicy kierowani na nie szkolili pozostałych pracowników, zatrudnionych w przedsiębiorstwie. W przeciwieństwie do szkoleń obowiązkowych, organizacja i prowadzenie specjalistycznych kursów zawodowych, na które pracodawcy wysyłali swoich pracowników zostały ocenione pozytywnie. Najczęściej uważane były one za potrzebne, a wiedza, którą nabyli pracownicy w ich trakcie, była wykorzystywana podczas wykonywania obowiązków zawodowych. Około 1/4 badanych uczestniczyła w ciągu ostatniego roku w kursach, na które zgło W opracowaniu wykorzystano materiały z badania sondażowego przeprowadzonego wśród małych i mikropodmiotów w gospodarce polskiej. Wyniki tych badań znajdują się obecnie w fazie publikacji, natomiast w tym przypadku wykorzystany został raport dla MPiPS [por. Kryńska, Sobocka-Szczapa, Poliwczak 2007]. 190 Halina Sobocka-Szczapa sili się z własnej inicjatywy. Były to przede wszystkim kursy komputerowe i językowe, Często finansowane przez samych pracowników. Wśród tej kategorii respondentów znalazły się również pojedyncze osoby, które podjęły naukę na studiach podyplomowych, kontynuowały naukę zaocznie w szkole średniej lub na wyższej uczelni, co świadczy o tym, że pracodawcy nie są generalnie zainteresowani formami kształcenia szkolnego i pozostawiają tę kwestię do uznania samym pracownikom. Z przeprowadzonych wywiadów wynika, że pracownicy podejmując decyzje o kierunku i formie podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych pracowników, nie korzystali z usług poradnictwa zawodowego. Pracownicy dokonując wyboru kierunku kształcenia, kierowali się głównie własnym doświadczeniem, zainteresowaniami, potrzebami pracodawcy oraz sytuacją na rynku pracy. Dlatego też respondenci podkreślali znaczenie upowszechnienia wyników monitoringu zawodów nadwyżkowych i deficytowych dla wzrostu zainteresowania kształceniem ustawicznym. Pracownicy podnosili również kwalifikacje i umiejętności zawodowe oraz wzbogacali zasób wiedzy w drodze samokształcenia, poprzez korzystanie z innych źródeł, takich jak: Internet, prasa codzienna i specjalistyczna, masowe środki przekazu (radio, telewizja), literatura specjalistyczna, szkolenia e-learningowe. Ta ostatnia forma kształcenia była wykorzystywana przez pracowników sporadycznie, nawet gdy jej organizatorem i inicjatorem był pracodawca. Powodem tego była często niechęć do nauki po godzinach pracy. Większość badanych planowała ponadto podjęcie w przyszłości działań edukacyjnych. Najczęściej związane było to z zamiarem podjęcia nauki jednego lub więcej języków obcych, głównie języka angielskiego. Jedynie kilkunastu respondentów nie miało zamiaru podejmować w przyszłości żadnych działań, związanych z dostosowywaniem swoich umiejętności do oczekiwań pracodawców. Świadczy to o dużym zainteresowaniu pracowników kształceniem ustawicznym. Plany związane z dalszym kształceniem posiadały przede wszystkim te osoby, które chciały podnieść swoje dotychczasowe kwalifikacje zawodowe. Nieznacznie mniejsza była populacja tych, którzy zainteresowanie uczestnictwem w szkoleniach motywowali zdobywaniem nowych umiejętności i możliwością zmiany pracy na lepszą. W pojedynczych przypadkach motywem był również planowany wyjazd za granicę. Podejmować działania edukacyjne w przyszłości miały również zamiar osoby, które chciały rozwijać swoje zainteresowania i spełniać marzenia, choćby mało realne (kurs pilotażu, kurs spadochroniarski). Jak z tego wynika, istnieje wiele indywidualnych preferencji mających istotny wpływ na skłonność pracowników do podnoszenia lub uzupełniania kwalifikacji i umiejętności. Jednym z istotniejszych elementów determinujących zainteresowanie podnoszeniem kwalifikacji i umiejętności zawodowych lub nabywaniem nowych wśród pracobiorców – jest posiadanie środków finansowych, które na ten cel Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa… 191 można przeznaczyć. Skłonność do uczestnictwa w różnych formach edukacji ustawicznej uzależniona jest – zdaniem pracowników – od nakładów finansowych, jakie należy na ten cel ponieść, dlatego też czynnikiem sprzyjającym jego rozwojowi są niskie koszty kształcenia. Równie ważnym czynnikiem determinującym skłonność pracowników do kształcenia ustawicznego są chęci i postawy pracodawców wobec procesu kształcenia i poprawy jakości zasobów pracy. Ważnym bodźcem była również aktualna sytuacja na rynku pracy. Należałoby również podkreślić świadomość pracowników odnoszącą się do wpływu na ich aktywność edukacyjną tempa zmian technicznych i technologicznych. Znaczenie tego czynnika podkreślali oni szczególnie w odniesieniu do podmiotów innowacyjnych, gdzie charakter i rodzaj prowadzonej działalności oraz sytuacja ekonomiczna, związana jest z wdrażaniem nowych rozwiązań. Respondenci uważali, że procesy te wpływają na zwiększenie zapotrzebowania na wysoko wyspecjalizowanych pracowników i wymuszają systematyczne podnoszenie kwalifikacji zawodowych. Wyniki badań wykazały ponadto, że elementem motywującym pracowników do podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych lub nabywania nowych, jest konieczność przestrzegania przepisów odnoszących się do dziedziny funkcjonowania firmy Czynnikiem także mającym bardzo duży wpływ na skłonność pracowników do uczestnictwa w różnych formach kształcenia ustawicznego jest powiązanie tego rodzaju działań z nagrodą (podwyższeniem wynagrodzenia, jednorazową dodatkową wypłatą, awansem itp.). Zdaniem wielu pracowników, jest to w zasadzie motyw decydujący o ich aktywności edukacyjnej, znacznie ważniejszy niż pojawiający się również w deklaracjach sposób organizacji pracy i możliwość pogodzenia podejmowanych działań edukacyjnych z wykonywaniem pracy zawodowej i wypoczynkiem. Czynnikiem sprzyjającym wzrostowi zainteresowania podejmowaniem działań edukacyjnych były również plany związane z rozpoczęciem prowadzenia w przyszłości własnej działalności gospodarczej. Do podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych lub zdobywania nowych, zachęcić mogłaby także pracowników jakość i zakres prowadzonego kształcenia oraz kompetencje osób prowadzących. Nudne, prowadzone przez niekompetentne osoby i źle przygotowane od strony formalnej i merytorycznej szkolenia/kursy mogą zniechęcić nawet takie osoby, które bardzo chciały podejmować różne działania edukacyjne. Jednak główną barierą jest brak środków finansowych i chęci, zarówno ze strony pracodawców, jak i samych zatrudnionych. Wnioski i rekomendacje Bezpieczeństwo na rynku pracy przejawiające się przede wszystkim w możliwościach aktywizacji zawodowej zasobów pracy jest zjawiskiem złożonym. Skłonność do kształcenia ustawicznego wydaje się ją zwiększać, przede 192 Halina Sobocka-Szczapa wszystkim na skutek powiększenia korelacji między umiejętnościami i kwalifikacjami osób będących na tym rynku, a oczekiwaniami pracodawców. Jest to również jeden z istotnych instrumentów zwiększenia dopasowania między popytem na pracę, a jej podażą, co prowadzić może do ograniczania skali nierównowagi na poszczególnych regionalnych i lokalnych rynkach pracy. Konieczność rozwoju kształcenia ustawicznego pojawia zwykle się w wyniku postępu technologicznego, który wymaga od jednostek umiejętności szybkiego przystosowywania się do zmian, także w zakresie posiadanej wiedzy i umiejętności. Zbyt wolna reakcja zasobów pracy na zmiany technologiczne oraz niski poziom jej kwalifikacji prowadzą zazwyczaj do wzrostu bezrobocia strukturalnego, przekładającego się na straty ekonomiczne, a w konsekwencji na niską konkurencyjność gospodarki. Dlatego też istotne jest rozpoznanie głównych barier zdolności dostosowawczych zasobów pracy. Jak wynika z przeprowadzonych badań zdecydowanie bardziej skłonni do podejmowania aktywności edukacyjnej w ramach kształcenia ustawicznego są osoby pracujące w porównaniu do bezrobotnych. Te ostatnie rzadziej uczestniczą w różnego rodzaju szkoleniach/kursach, co w wielu przypadkach odbija się na ich pozycji konkurencyjnej na rynku pracy. Jest to przynajmniej po części konsekwencja mało skutecznej aktywnej polityki rynku pracy, która w dużym stopniu nie odzwierciedla sytuacji na rynku pracy. Ponadto istotny jest brak rzetelnej i szeroko upowszechnianej informacji o sytuacji na rynku pracy, co mogłoby stać się przesłanką dla zwiększenia szans na podejmowanie zatrudnienia przez bezrobotnych w zawodach potrzebnych pracodawcom. Bardziej komfortowa wydaje się pod tym względem sytuacja pracowników. Tym niemniej chcąc utrzymać pracę muszą oni również dostosowywać swoje kwalifikacje do zmieniających się warunków pracy. W ich przypadku bariery nie mają charakteru tak zróżnicowanego jak w odniesieniu do osób poszukujących pracy. Tym niemniej należałby podkreślić ich znaczenie, z uwagi na możliwość obniżenia tempa wzrostu gospodarczego oraz możliwość wprowadzania nowych technologii, a tym samym zmniejszenie pracochłonności gospodarki. Szczególnie ważna wydaje się w tym przypadku konieczność nauki ICT, która umożliwi stabilizację zawodową pracowników. Generalnie należałoby jednak podkreślić, że skłonność do kształcenia ustawicznego i dostosowywania swoich kwalifikacji do oczekiwań pracodawców wśród zasobów pracy w Polsce jest dość ograniczona. Jest to przede wszystkim wynikiem niewystarczających zasobów finansowych. Dlatego też należałoby przypisać duże znaczenie w promowaniu i realizacji w tej dziedzinie funduszom unijnym, które mają zostać wykorzystane w latach 2007–2013. Kształcenie ustawiczne jako determinanta bezpieczeństwa zasobów pracy… 193 Abstract Transformations that happen on the modern product markets are mainly induced by the fast rate of the technical and technological progress. They are the cause of becoming – knowledge, abilities and job qualifications, that were gained by the ‘work – takers’ at school – out – of – date. This situation demands from employees and people searching for an employment, the continuation of their educational activity during whole professional life, which can be seen by the participation in different forms of lifelong learning. This aspect may be a circumstance for the evaluation of work resoursces’ safety on the local and regional labour markets. Because the more comprehensive their qualifications and abilities are the more chances in finding and keeping a job they have. The aim of this elaboration is to present the attitude to lifelong learning processes of different groups of work assets, which is one of the factors in building the knowledge society and their competitive position on the labour market. Bibliografia Deklaracja Bolońska – Deklaracja Europejskich Ministrów Edukacji z 19 czerwca 1999 r. Deklaracja Kopenhaska – Deklaracja Europejskich Ministrów ds. Kształcenia Zawodowego i Szkoleń oraz komisji Europejskiej w sprawie zwiększonej współpracy europejskiej w dziedzinie kształcenia zawodowego i szkoleń, Kopenhaga 29 – 30.11.2002 r. Kryńska E., Sobocka-Szczapa H., Poliwczak I., Wspieranie kształcenia ustawicznego pracowników (raport), Warszawa 2007. Matysiak A., Kształcenie ustawiczne w Polsce. Korzyści i bariery rozwoju, Niebieskie Księgi 2003, nr 8, Polskie Forum Strategii Lizbońskiej, Gdańsk 2003. Sobocka-Szczapa H., (red.), Czas na pracę – praca na czas. Wyniki analiz i badań w województwie podkarpackim, Warszawa. Strategia rozwoju edukacji, MENiS, Warszawa 2005. Strategia rozwoju kształcenia ustawicznego w Polsce do roku 2010, MENiS, Warszawa 2003. Symela K., Zasady wdrażania i oceny modułowych programów szkolenia dorosłych, MPiPS, Warszawa 1997. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 195–202 Dariusz Rzepka Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa państwa W obliczu niepełnej spójności klasycznych metod zarządzania, które zazwyczaj cechuje fragmentaryczność i wycinkowość perspektywy, rodzi się pytanie, jak tworzyć i kierować rozwojem organizacji ratowniczych w warunkach olbrzymiej złożoności i rozmaitości codziennego życia? Aby organizacje były społecznie użyteczne, muszą stale monitorować, diagnozować, prognozować zmiany zachodzące w otoczeniu bliższym i dalszym oraz do tych zmian dostosowywać swoje działania wewnętrzne [Lisiecki 2003, s. 5]. Praca ta jest próbą stworzenia narzędzi przydatnych w procesie badawczo-rozwojowym sfery życia społecznego obejmującego bezpieczeństwo wewnętrzne i zarządzania nim z perspektywy strategii, rozwoju i organizacji służb ratowniczych. Jednym z celów pracy jest podjęcie próby wykazania możliwości wykorzystania modelu zarządzania strategicznego we współczesnej organizacji ratowniczej odpowiedzialna za realizacje zadań z zakresu bezpieczeństwa, jaką jest Państwowa Straż Pożarna przy współudziale organów samorządu terytorialnego. Powstanie tej pracy jest skutkiem posiadanego przez autora przekonania, że nie mamy jeszcze w tej dziedzinie nadmiaru narzędzi językowych i naukowych mogący opisać i zdefiniować w sposób realistyczny i rzeczowy istotę problemów i zagadnień związanych z obszarem bezpieczeństwa i zarządzania wszystkimi jego elementami składowym. Spowodowane to jest tym, że ulegają one ciągłym ewolucyjnym przemianom swoich struktur organizacyjnych, stają się coraz bardziej sieciowe i winny posiadać jeden dominujący ośrodek, aby zachować jedność kierowania, przy zapewnieniu określonej autonomii działania instytucją i podmiotom wchodzącym w jej skład. W rozumieniu potocznym bezpieczeństwo jest postrzegane ujemnie jako brak zagrożeń, w definicjach słownikowych zaś występuje zazwyczaj ujęcie pozytywne utożsamiające bezpieczeństwo z pewnością jako stanem przeciwstawnym zagrożeniom [Gould, Kolb (red.) 1964, s. 629]. Oznacza to, że termin ten należy rozumieć jako synonim braku zagrożeń, ochronę przed zagroże- 196 Dariusz Rzepka niami lub wreszcie jako pewność będącą wynikiem niewystępowania zagrożeń lub skutecznych działań w celu zapobiegania im lub ich usunięcia [Zięba 2008, s. 15]. Na początku lat dziewięćdziesiątych nastąpiła zasadnicza redefinicja pojęcia bezpieczeństwa państwa oraz roli organizacji ratowniczych w jego strukturze. Wyraża się ono odejściem od jednowymiarowego, zmilitaryzowanego pojmowania kształtu bezpieczeństwa i funkcji jednostek zmilitaryzowanych w strukturach ratowniczych. W wyniku przemian gospodarczych nowych struktur Unii Europejskiej, a szczególności zmian zachodzących w państwach Europy Środkowej ukształtowała się nowa koncepcja oparta na strukturach wspólnotowych i zarządzaniu cywilnym tym bezpieczeństwem i nowym wymiarze interdyscyplinarnym służb ratowniczych. Rozwój tej koncepcji, dbałości o bezpieczeństwo odbywał się we wszystkich obszarach życia społecznego oraz gospodarczego i pozwolił stworzyć nowy model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej. Koncepcję tę udało się stworzyć w sposób równoległy do zmian i transformacji ustrojowej państwa poprzez: formułowanie, rozbudowę i implementację bądź weryfikację różnych teorii. Koncepcja zapewnienia bezpieczeństwa państwa poprzez współprace i członkostwo różnych instytucji stwarzają możliwość artykułowania i realizacji interesów bezpieczeństwa państwa wywodząca się z faktu, iż nowoczesny wymiar bezpieczeństwa odnosi się teraz do szerokiego wachlarza zagrożeń i definiuje się nie tylko w wymiarze militarnym [Pawlikowski 2006, ss. 14–15]. W najszerszym znaczeniu bezpieczeństwo można określić jako pewność istnienia i przetrwania, posiadania, funkcjonowania oraz rozwoju. Pewność jest wynikiem nie tylko braku zagrożenia, ale także powstaje w skutek kreatywnej i twórczej działalności danego podmiotu i jest przy tym dynamiczna i zmienna w czasie i otoczeniu, czyli ma naturę procesu społecznego [Zięba 2008, s. 16]. Stosując podejście konceptualne i wykorzystując podstawowe zasady formułowane w naukach o zarządzaniu, można sformułować nowoczesny model zarządzania organizacją ratowniczą odpowiedzialną za globalny kształt i funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa państwa, gdzie zarządzanie powinno odbywać się na możliwie najniższym poziomie obszaru i podmiotu, którego dotyczy, przy wsparciu organów instytucji państwowych zgodnie z ideą społeczeństwa obywatelskiego. Celem pracy (teoretycznym), czyli zasadniczym obszarem, w jakim chciałbym się poruszać jest zakres zarządzania strategicznego i funkcjonowania organizacji zajmującej się problematyką bezpieczeństwa obywateli i zarządzania ryzykiem. Przedstawienia kierunków jej dążenia do doskonałości, określenia wizji organizacji i modelu zarządzania jej personelem, w obszarze problematyki ekonomicznej, antropologicznej, społecznej, aksjologicznej, ekologicznej, itd., dzięki temu posiadającej charakter interdyscyplinarny. Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą… 197 Dążenie do zastosowania tych wszystkich zagadnień w funkcjonowaniu tej organizacji niesie za sobą kluczowy problem, a zarazem pytanie czy i jak możemy stworzyć i zarządzać w sposób doskonały organizacją wraz z jej personelem? Na czym będzie opierać się organizacja procesu zarządzania strategicznego bezpieczeństwem wewnętrznym państwa i sama strategia tych instytucji, które są odpowiedzialne za wdrożenie i realizacje tej koncepcji? Cel ten możliwy jest do zrealizowania poprzez: — nakreślenie zasad charakteryzujących koncepcję i model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą, — opisania i scharakteryzowania bezpieczeństwa wewnętrznego jako procesu zarówno jego elementów składowych, instytucjonalnych, jak i prawnych, — opracowanie modelu zarządzania strategicznego bezpieczeństwem wewnętrznym oraz ocenę realizacji tych założeń na przykładzie wybranych instytucji tj. Państwowej Straży Pożarnej, samorządu terytorialnego, organizacji non profit działających w sferze bezpieczeństwa itp. [Marczak 2006, ss. 13–16]. Cel pracy (praktyczny) wiąże się z zakresem moich zainteresowań i problematyką, którą chciałbym się zająć w przyszłości. Dotyczy on wskazania zasad, metod i wartości, które doprowadzą w praktyce do doskonałości w funkcjonowaniu i zarządzaniu instytucji bezpieczeństwa odpowiedzialnymi za system ratowniczy, czyli szeroko rozumiane zarządzanie strategiczne poprzez organizację ratowniczą – Państwową Straż Pożarną i jej ewolucję w kierunku transformacji w zarządzany i kierowany oraz nadzorowany przez nią Krajowy System Ratowniczy, skupiający w swym obszarze wszystkie podmioty ratownicze i niosące pomoc w sytuacjach kryzysu, zagrożenia i koordynujący pomoc w procesie odbudowy. Charakteryzując ujęcie funkcjonalne tego modelu i biorąc za cel podstawową wartość jaką jest ochrona bezpieczeństwa obywateli, możemy wyróżnić: — działalność fundamentalną ukierunkowaną na główne cele i zadania związane z diagnozowaniem, rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem, informowaniem, planowaniem oraz ochroną i ratowaniem, — działalność podstawowa opierająca się na kierowaniu systemem poprzez nakreślanie celów i zadań strategiczno-taktycznych, operacyjnych, programowaniu, planowaniu oraz organizowaniu działań w ujęciu praktycznym poprzez przewodzenie, kontrolowanie, dowodzenie, działalność wspomagającą działalność fundamentalną i kierowanie systemem, a mającą na celu nabór i dobór kadr, szkolenie i zabezpieczenie logistyczne działań [Lisiecki 2001, ss. 5–9]. Całość założeń opiera się na przekonaniu, że stworzony wzorzec zarządzania strategicznego jest słuszny, ze względu na obowiązek sprostania rosnącym złożonością otaczającej nas rzeczywistości i zagrożeń świata. Z drugiej zaś strony proponowany model koncepcji zarządzania strategicznego 198 Dariusz Rzepka zawiera się w ramach wyznaczonych przez rozwój kierunku zarządzania strategicznego i posłuży on do oceny i diagnozy tych instytucji pod względem zgodności i realizacji proponowanego modelu. Zaproponowany model daje możliwość oceny stopnia zaangażowania badanych instytucji w realizacje koncepcji zarządzania strategicznego bezpieczeństwem wewnętrznym oraz pozwala wskazać sposoby i metody doskonalenia i rozwijania praktyk wzorowego zarządzania w poszczególnych obszarach działalności tych podmiotów. Efektami praktycznymi tej pracy, mają być wiążące wnioski dla tych instytucji, jak również weryfikujące wnioski do samej koncepcji modelu zarządzania strategicznego podmiotem ratowniczym, czyli Państwową Strażą Pożarną. Efektem końcowym realizacji powyższych założeń jest realizacja celu głównego, który polegać ma na wypracowaniu koncepcji zastosowania zasad oraz modelu zarządzania strategicznego Państwowa Strażą Pożarną w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego, w organizacji, jaką jest instytucja państwa. Niepewność współczesnego świata i zmienność jego otoczenia nasuwa nam szereg pytań badawczych i hipotez, które stawiane są przed zarządzaniem strategicznym organizacją ratowniczą, rozumianym jako ciągły proces realizacji wzorcowych wizji, metod, koncepcji na wszystkich możliwych szczeblach, we wszystkich kluczowych obszarach, włącznie z człowiekiem, jego psychologicznym modelem idealnego członka organizacji, stanowiącego o jej sukcesie przedkładanego na wzrost wartości samej firmy, jej potencjału ludzkiego w wymiarze zarówno kulturowym, jak również ekonomicznym. Na planowaniu zmian, w celu dostosowania zasobów organizacji do wymagań niestabilnego otoczenia, tak aby zrealizować podstawowe cele, założenia i misje nakreślone organizacji. Na odpowiedzi na pytanie, jaki jest model organizacji realizującej zadania ratownicze w Polsce i jaka jest skuteczność tego systemu w stosunku do systemów w państwach Unii Europejskiej. A przede wszystkim, czy brak spójnego systemu ratowniczego ma wpływ na rozwój kraju i jakie są ewentualne zagrożenia z tego wynikające i negatywne skutki tego stanu. Działalność instytucji ratowniczej jaką jest Państwowa Straż Pożarna powinna wypływać ze zmienności, nieprzewidywalności i zaskoczenia poprzez konieczność jego kreacji, tworzenia, a nie reagowania post fatum na zaistniałe zagrożenia. Innymi słowy, jeśli przyszłości nie można przewidzieć, to należy ją tworzyć, budować i dbać o nią zawczasu. Do realizacji postawionych celów zamierzam posłużyć się wielorakimi i zróżnicowanymi metodami badawczymi. W części teoretycznej pracy wykorzystam metodę opisową oraz metodę krytycznej analizy teorii systemowych i organizacyjnych oraz istniejących struktur systemu ratowniczego i organizacji samej Państwowej Straży Pożarnej i porównywalnych struktur ratowniczych w państwach Unii Europejskiej w oparciu o polską i zagraniczną literaturę przedmiotu badań. Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą… 199 W rozdziale empirycznym chciałbym posłużyć się strategią badawczą wielokrotnego studium przypadku, o charakterze opisowym z wykorzystaniem przedstawionego tutaj w charakterze wzorca modelu organizacji ratowniczej zarządzającej na poziomie strategicznym bezpieczeństwem wewnętrznym. Proponowane do badań organizacje i instytucje zostały wybrane metodą doboru celowego w warstwach zakładających podział zbiorowości na jakościowo różniące się części, w sposób mogący dostarczyć maksimum informacji z punktu widzenia badacza i jego założeń teoretycznych, tj. z każdej grupy zostanie wybrana odpowiednia liczba jednostek organizacyjnych PSP i samorządu terytorialnego, proporcjonalna do udziału danej kategorii w ogólnej liczbie instytucji w Polsce. Podstawową techniką badawczą w tych badaniach empirycznych będzie pogłębiony wywiad ukierunkowany z wykorzystaniem kwestionariuszy i ankiet, których adresatami będą osoby pełniące funkcje kierownicze i dowódcze oraz inne osoby funkcyjne w tych instytucjach (PSP, samorząd terytorialny – miasto, gmina, powiat). Jako wspomagające i uzupełniające źródła informacji i danych posłużą mi wewnętrzne źródła informacji i bazy danych dostępne w tych instytucjach. Dostęp do źródeł będzie ułatwiony dzięki charakterowi mojej pracy zawodowej i działalności społecznej związanej z obszarem ratownictwa i bezpieczeństwa wewnętrznego. Słuszność przedstawionej powyżej koncepcji i zamysłu tworzenia tej pracy opiera się na przekonaniu, że zaproponowany model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą i koncepcja zmodyfikowania istniejącego Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego w Krajowy System Ratowniczy zarządzany przez Państwową Straż Pożarną sprosta rosnącym oczekiwaniom społecznym w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, jak również nadąży za rosnącym rozwojem cywilizacji i doskonałości struktur administracji i instytucji odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo. Z innej zaś strony proponowana koncepcja jest rozwojowa i mieści się w ramach nakreślonych przez ewolucję dyscypliny naukowej – zarządzania oraz priorytetach rozwojowych Unii Europejskiej. Dzięki metodom zawartym w tej koncepcji będzie również można ocenić i określić wartość działalności tych badanych instytucji dla całego procesu tworzenia i podnoszenia poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego, dzięki czemu możliwe będzie zaproponowanie nowych rozwiązań i strategii ich rozwoju. Trzeba też zauważyć, że ten model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w systemie bezpieczeństwa wewnętrznego będzie jednym z licznych koncepcji, w ostrej dyskusji ostatnich lat nad przyszłością i rozwojem naszego społeczeństwa. Konstrukcja pracy oparta jest na dwóch głównych filarach tj. badań teoretycznych i empirycznych co prezentowane jest w schemacie opracowania. Wynika ona z założenia, że złożona niepewna i wprost nieobliczalna przyszłość wymaga od Państwowej Straży Pożarnej jako instytucji wiodącej w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego utworzenia spójnego systemu dla 200 Dariusz Rzepka nowoczesnego społeczeństwa w zjednoczonej Europie. O tym, że zmiany występują wszędzie jesteśmy przekonani, zarówno w obszarach życia społecznego, kulturalnego, duchowego, jak i gospodarczego. W jednej mierze utrudniają nam one życie, w drugiej zaś i co za tym idzie fundamentalnej gwarantują przetrwanie i dalszy rozwój i egzystencje, stanowiące atrybut przedsiębiorczości i innowacyjności dla organizacji gospodarczych czy społecznych. W takim kierunku moim zdaniem winna rozwijać się nowoczesna organizacja ratownicza. Stąd we współczesnym zarządzaniu stosowane jest pytanie nie o to jak prawidłowo działać, ale o to, jak znaleźć właściwy przedmiot działania i w jaki sposób koncentrować na nim zasoby i wysiłki [Drucker 1976, s. 33]. Działania te niewątpliwie będą dowodem ciągłej transformacji organizacji, jej zasobów wiedzy, potencjału kadry oraz przyjęcia właściwych zasad i teorii działania i kierunkowania zmian. Słuszność przedstawionej powyżej koncepcji i zamysłu tworzenia tej pracy opiera się na przekonaniu, że zaproponowana koncepcja sprosta rosnącym oczekiwaniom społecznym w dziedzinie funkcjonowania nowoczesnej organizacji ratowniczej zapewniające wysokie standardy bezpieczeństwa wewnętrznego, jak również nadąży za rosnącym rozwojem cywilizacji i doskonałości struktur administracji i instytucji odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo. Z innej zaś strony proponowana koncepcja jest rozwojowa i mieści się w ramach nakreślonych przez ewolucję tej dyscypliny naukowej. Dzięki metodom zawartym w tej koncepcji będzie również można ocenić i określić wartość działalności tych instytucji badanych dla bezpieczeństwa wewnętrznego, dzięki czemu możliwe będzie zaproponowanie nowych rozwiązań i strategii ich rozwoju. Trzeba też zauważyć, że ta koncepcja rozwoju Państwowej Straży Pożarnej jako wiodącej służby ratowniczej i jej zarządzanie strategiczne będzie jedną z wielu, w ostrej dyskusji ostatnich lat nad przyszłością i rozwojem naszego społeczeństwa. Jest to tak jak by jedna strona medalu, druga to, że planowanie przyszłości jest coraz trudniejsze, ponieważ rośnie liczba czynników zewnętrznych kreowanych przez zmianę otaczającego nas świata. Powoduje to dezaktualizację planów nawet w fazie koncepcyjnej ich tworzenia czy też już w pierwszym etapie wdrażania. W tych warunkach pierwszoplanową rolę odgrywa zarządzanie strategiczne, które jest twórczą techniką, w której przyjmuje się pewnik, że strategie nie są słuszne obiektywnie, ale muszą być dostosowane do potrzeb i możliwości danego przedsiębiorstwa [Penc 1994, ss. 140–141]. W warunkach zewnętrznych, jak i wewnętrznych firmy istnieje presja na dokonywanie zmian. W przypadku organizacji – instytucji ratowniczej siła presji zewnętrznej jest tym większa, im bardziej są zmienne czynniki społeczne, technologiczne czy też ekonomiczne funkcjonowania otoczenia. Wewnętrzna presja na zmiany w postaci zmian technologii ratowniczych czy też strukturalno-proceduralnych, czy zmian społecznych wewnątrz firmy nie ma już tak wielkiego znaczenia, gdyż jej Model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą… 201 zmiany zdominowane i wywoływane są czynnikami zmian zewnętrznych. Odpowiedzialny za zmiany, biorąc pod uwagę uwarunkowania występujące zarówno wewnątrz organizacji, jak i w jej otoczeniu, dokonuje strategicznych wyborów związanych z tempem i zakresem prac przygotowawczych oraz ze stopniem włączenia innych do przedsięwzięcia. Zakres możliwych opcji jest szeroki, od bardzo szybkich, wręcz uderzeniowych zmian do niedostrzegalnych, rozłożonych w czasie [Martyniak 1999, s. 4]. Jednakże ze względu na olbrzymie ryzyko związane z funkcjonowaniem służby ratowniczej na co dzień, uważam za słuszne wprowadzanie zmian powoli i monitorowanie ciągłe ich efektów ze względu na charakter usług świadczonych przez tę organizację w zakresie bezpieczeństwa i dbałości o życie, zdrowie i mienie obywateli oraz środowisko naturalne. Wprowadzając nowy model zarządzania strategicznego organizacją ratowniczą w polskim systemie bezpieczeństwa wewnętrznego, należy pamiętać, że reorganizacja tej sfery życia społecznego z jednej strony podwyższa niewspółmiernie efektywność i zdolność funkcjonowania jej, ale z drugiej niesie też olbrzymie ryzyko, na które nowoczesna gospodarka i społeczeństwo europejskie nie może sobie pozwolić. Każdy kto chce nie tylko przetrwać, ale i odnieść sukces w długim okresie, powinien umieć spojrzeć w przyszłość i ustalić określone kierunki swojego rozwoju. W takiej sytuacji instytucjonalne zarządzanie powinno ustąpić miejsca zarządzaniu racjonalnemu, opartemu o podejście strategiczne. Głównym filarem tego podejścia jest zarządzanie strategiczne, czyli koncepcja planowania strategicznego uzupełniona o realizacje strategii i strategiczną kontrolę [Steinmen, Schreyogg 1992, s. 94]. Uważam, że słusznym jest przytoczenie w tym miejscu słów Jana Pawła II, aby rozmyć wątpliwości co do potrzeby dokonywania zmian: „Wymagajcie od siebie także wówczas, gdy nikt niczego od was nie wymaga”. Słowa te są ważne w każdej chwili tym bardziej w tej, w której nasz kraj chce posiadać ugruntowane miejsce w nowej europejskiej rodzinie, tym bardziej sprawy bezpieczeństwa nie powinny być nam obojętne i dlatego musimy porównywać się z najlepszymi, gdzie wygrywa mieszanka starannej analizy, nowatorskiego pomysłu i precyzyjnej realizacji. Abstract In this case study a copywright project has been shown that is an effort to create tools useful in research and development of social life process, containing internal security and managing it from a strategic point of view, development and rescue service which is also a draft of future doctoral thesis. One of the aims of this thesis is to show the possibility to use the model of strategic management in modern rescue organization, responsible for implementing security scope tasks, which is the National Fire Service in cooperation with territorial government agency. Applying conceptional attitude and using basic rules formulated in management studies, we can create a modern model of a strategic management of a rescue organisation responsible for the global form and performance of a national security system, where management should be 202 Dariusz Rzepka held on the possible lowest subject level which is involved in it, in cooperation with national institutions in agreement with civil society idea. The theoretical aim, that means the basic area in which the author is going to cover, is a strategic management and action of an organisation dealing with the topic of citizens security and risk management. This showing the trends of striving to perfection, stating the vision of an organisation and the model of managing its’ staff in the area of economic, anthropologic, social, environmental, etc. topics, thanks to these having interdisciplinary character. The author is also looking for the answer to the question about the base of organisation of a strategic management process of an internal national security and the strategy of these institutions that are responsible for implementation of these ideas. Bibliografia Drucker P. F., Skuteczne zarządzanie, Warszawa 1976. Gould J.W. Kolb (red.), A Dictionary of the Social Sciences, London 1964. Lisiecki M. (red), Zmiany jako czynnik rozwoju organizacji, Lublin 2003. Lisiecki M., Bezpieczeństwo obywateli w świetle reformy administracji rządowej i samorządowej – co dalej ?, Warszawa 2001. Marczak J. (red), Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku – wyzwania i strategie, Warszawa 2006. Martyniak Z., Ciągłe ulepszanie czy radykalna przebudowa: antynomie japońskich i amerykańskich koncepcji zarządzania, „Organizacja i Zarządzanie” 1999. Pawlikowska I., Koncepcja bezpieczeństwa państw Europy Środkowej po 1989 roku, Toruń 2006. Penc J., Strategie zarządzania – perspektywiczne myślenie, systemowe działanie, Warszawa 1994. Steinmen H., Schreyogg G., Zarządzanie. Podstawy kierowania przedsiębiorstwem. Koncepcje, funkcje, przykłady, Wrocław 1992. Zięba R. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 203–218 Tomasz Hoffmann Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Michał Śnierzyński Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej w obszarze zarządzania kryzysowego w ramach regionalnych programów operacyjnych Wprowadzenie W większości wypadków organizacje, instytucje i poszczególne osoby radzą sobie z problemami bezpieczeństwa w sposób rutynowy. Można zatem przyjąć tezę że reagowanie na zagrożenia, przy tym podejmowanie wielu wyzwań stanowi materię bezpieczeństwa, która nie wpisuje się w zakres problematyki kryzysowej. Poszczególne organy i instytucje realizują samodzielnie bądź wspólnie nadane im przez ustawodawcę określone zadania z zakresu bezpieczeństwa, zgodnie z przyjętymi procedurami zarządzania, kierowania czy dowodzenia [Gryz, Kitler (red.) 2007, s. 23]. Można również przyjąć że organy i instytucje uczestniczą w procesie zarządzania kryzysowego, który jest dosłownym tłumaczeniem angielskiego wyrażenia „crisis managament”. Od 2007 roku w ramach regionalnych programów operacyjnych, w których zaprogramowano środki Unii Europejskiej na wspieranie inwestycji z zakresu zarządzania kryzysowego, samorządy mogą liczyć na dofinansowanie poszczególnych projektów. Ich celem jest szeroko rozumiane polepszenie standardu świadczonych usług, których realizację nakłada ustawodawca. Celem niniejszego artykułu jest zaprezentowanie możliwości wsparcia gmin przez fundusze Unii Europejskiej w obszarze zarządzania kryzysowego w ramach regionalnych programów operacyjnych. Tematyka ta jest o tyle istotna że dotyczy bardzo ważnych przedsięwzięć, które minimalizują i zarazem polepszają rozwiązania systemowe w sferze ochrony ludności. 204 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Istota zarządzania kryzysowego Aby zdefiniować pojęcie zarządzania kryzysowego, należy wyjść od definicji zarządzania, przyjętej z nauk o zarządzaniu, która mówi, iż przez zarządzanie rozumie się sztukę osiągania zamierzonych rezultatów poprzez innych ludzi. Zarządzający, czyli kierownicy różnych szczebli osiągają swoje cele oraz cele grupy ludzi, którymi kierują przez organizowanie prac innych, a nie przez osobisty udział w pracach wykonawczych. Pojęcie zarządzania odnosi się zatem do działań zespołowych i wiąże się ściśle z pojęciem organizacji. Z kolei organizacja to system świadomie skoordynowanych działań dwu lub więcej ludzi [Kortan 1997, s. 175]. J. Penc pisze że zarządzanie jest to działalność kierownicza (…) polegająca na ustalaniu celów i powodowaniu ich realizacji dzięki wykorzystaniu przez organizację zasobów, procesów i informacji w istniejących warunkach zewnętrznych jej działania w sposób sprawny, skuteczny oraz zgodny ze społeczną racjonalnością działań gospodarczych [Penc 1994, s. 18]. Zarządzanie jest zatem działalnością towarzyszącą człowiekowi od zarania dziejów, działalnością, która uznana została za podstawowy wykładnik efektywności ekonomicznej [Ziemniewicz 1997, s. 23]. Jego historia wskazuje że: — dotyczy człowieka, którego zadaniem jest realizacja zadań i celów, — w każdym systemie organizacyjnym potrzebne jest zaangażowanie w realizację wspólnych celów i wartości, bez czego organizacja nie może istnieć, — winno ono dawać organizacji i jej członkom możliwość rozwoju, — każda organizacja tworzona jest przez ludzi i budowana na wzajemnym zrozumieniu i odpowiedzialności — o sukcesie organizacji i jej możliwościach decyduje rynek, innowacyjność i wydajność pracowników [Potoczek, Stępień 2005, s. 127]. Zarządzanie to swego rodzaju instytucja obejmująca: — zarząd — kierownictwo wydziału — kierownictwo biura [Drucker 2002, s. 28]. Analizując poglądy teoretyczne na temat zarządzania, można spotkać się z tematyką zarządzania w kryzysie, zarządzania sytuacją kryzysową, zarządzaniem kryzysowym czy nawet sterowaniem kryzysem. Definicje te wiążą się z — specyficznym działaniem abstrakcyjnego podmiotu w trudnej i pełnej zakłóceń sytuacji, — konfliktogennym charakterem stosunków między różnymi podmiotami biorącymi w nim udział, — działaniem w czasie klęsk żywiołowych i katastrof technicznych, — obroną cywilną, — gotowością cywilną lub planowaniem cywilnym [Gryz, Kitler (red.) 2007, s. 28]. Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 205 W Encyklopedii Zarządzania zarządzanie sytuacją kryzysową zostało zdefiniowane jako opanowanie i wyjście z sytuacji kryzysowej, jak i przygotowanie się na ewentualność jej zaistnienia. Kryzysem Encyklopedia nazywa się poważną, gwałtowną, niekorzystną zmianę o przełomowym znaczeniu. Sytuacja kryzysowa może powstać wskutek działania sił przyrody, żywiołów, coraz częściej jest też efektem działalności człowieka lub jej zaniechania. W szczególności chodzi również o kryzysy gospodarcze i polityczne [Encyklopedia Zarządzania, 2007, s. 162]. R. Wróblewski z kolei definiuje „zarządzanie sytuacją kryzysową” jako proces odpowiedniego kierowania państwem mającym na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym [Wróblewski 1996, s. 9]. Podobnie J. Konieczny który twierdzi że „zarządzanie w sytuacji kryzysowej to systematyczne i metodyczne przedsięwzięcia mające zapobieżyć lub zredukować wpływ kryzysu na wartości i zasoby społeczne za pomocą środków kierowania oraz kontroli i koordynacji [Konieczny 2001, s. 116]. Niezwykle często zarządzanie kryzysowe sprowadza się do problematyki ochrony ludności i ratownictwa w sytuacjach noszących znamiona klęski żywiołowej, a nawet podczas zagrożenia wojennego i wojny [Jabłonowski, Smolak (red.), ss. 152–160]. Zarządzanie kryzysowe w takim ujęciu definiuje się jako całokształt działań i rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych przez władze publiczne wszystkich szczebli we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami w celu zapobieżenia sytuacjom niebezpiecznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia [Gryz, Kitler (red.) 2007, s. 30]. Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 roku zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym [Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym]. Zarządzanie kryzysowe przebiega w czterech fazach: — zapobieganie, — przygotowanie, — reagowanie, — odbudowa [Jabłonowski, Smolak (red.), ss. 286–300]. W fazie zapobiegania realizowane są przede wszystkim działania ograniczające skutki sytuacji kryzysowej. W fazie przygotowania odbywają się działania planistyczne dotyczące sposobów reagowania. W fazie reagowania realizowane są działania polegające na dostarczeniu pomocy poszkodowanym, a w fazie odbudowy działania mające na celu przywrócenie zdolności reagowania, odbudowę zapasów służb ratowniczych, odtworzenie kluczowej infrastruktury telekomunikacyjnej, energetycznej, transportowej, paliwowej czy dostarczania wody [Przybył, 1 (26)/ 2008, s. 57]. 206 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Zadania samorządów gminnych w zarządzaniu kryzysowym Nowa ustawa o zarządzaniu kryzysowym ułatwia działanie samorządów terytorialnych. Wprowadzone zmiany porządkują i usprawniają dotychczasową strukturę zespołów właściwych w sprawach reagowania kryzysowego. Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego w gminie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do jego zadań należy między innymi: — kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy; — realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym: realizacja zaleceń do gminnego planu reagowania kryzysowego, oraz opracowywanie i przedkładanie staroście do zatwierdzenia gminnego planu reagowania kryzysowego; — zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia; — wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta; — przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym; — realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej [Art. 19 ust. 1 pkt. 1–6 Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U z 2007 r, Nr 89, poz. 590]. Zadania te wójt, burmistrz, prezydent miasta może wykonywać przy pomocy komórki organizacyjnej urzędu gminy (miasta) właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego. Z kolei organem pomocniczym wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zapewnieniu wykonywania zadań zarządzania kryzysowego jest gminny zespół zarządzania kryzysowego powoływany przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, który określa jego skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy, zwany dalej „zespołem gminnym [Art. 19 ust. 4 Ustawy o zarządzaniu kryzysowym]. Uwagi wymaga fakt, iż zespół gminny wykonuje na obszarze gminy zadania przewidziane dla zespołu wojewódzkiego, stąd w skład takiego zespołu wchodzą osoby powołane spośród: — osób zatrudnionych w urzędzie gminy, gminnych jednostkach organizacyjnych lub jednostkach pomocniczych; — pracowników zespolonych służb, inspekcji i straży, skierowanych przez przełożonych do wykonywania zadań w tym zespole na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta; — przedstawicieli społecznych organizacji ratowniczych; — a ponadto inne osoby zaproszone przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta [Art. 19 ust. 6–7 Ustawy]. Ustawodawca nakłada na organ wykonawczy gminy realizację następujących zadań: Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 207 — pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego; — współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej; — nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności; — współpracę z podmiotami realizującymi monitoring środowiska; — współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne; — realizację zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa [Art. 20 ust. 1 pkt 1-6 Ustawy]. Aby efektywniej wykonywać powierzone zadania, przyjęto iż wójt, burmistrz, prezydent miasta może tworzyć gminne (miejskie) centra zarządzania kryzysowego [Art. 20 ust. 2 Ustawy]. Z kolei gminne zespoły reagowania, utworzone na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o zarządzaniu kryzysowym gminnymi zespołami zarządzania kryzysowego [Art. 32 Ustawy]. W tym obszarze jednak nadal stosuje się przepisy dotyczące klęski żywiołowej, na usuwanie której zaplanowano stosowne środki finansowe pochodzące z Unii Europejskiej [Brzeziński, 2007, ss. 268–172]. Do zdań i kompetencji wójta, burmistrza lub Prezydenta w czasie stanu klęski żywiołowej należy kierowanie działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia [Art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2002, Nr 62, poz. 558]. W zakresie tych działań, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydawać polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy [Art. 9 ust. 2 Ustawy o stanie klęski żywiołowej]. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) może występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych działających na obszarze gminy, z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia [Szewc, Szewc 2006, s. 262]. W razie odmowy wykonania tych czynności lub ich niewłaściwego wykonywania wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie zawiadamia organ, któremu podlega kierownik lub który sprawuje nadzór nad nim [Art. 9 ust. 3 Ustawy o stanie klęski żywiołowej]. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do współdziałania i wzajemnego przekazywania informacji w zakresie zapobiegania skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwania [Art. 15 ust. 1 Ustawy]. 208 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Z kolei jeżeli siły i środki, którymi dysponuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), są niewystarczające, można wprowadzić obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych polegających na: — udzielaniu pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom, — czynnym udziale w działaniu ratowniczym lub wykonywaniu innych zadań wyznaczonych przez kierującego akcją ratowniczą, — wykonywaniu określonych prac, — oddaniu do używania posiadanych nieruchomości lub rzeczy ruchomych, — udostępnieniu pomieszczeń osobom ewakuowanym, — użytkowaniu nieruchomości w określony sposób lub w określonym zakresie, — przyjęciu na przechowanie i pilnowaniu mienia osób poszkodowanych lub ewakuowanych, — zabezpieczeniu zagrożonych zwierząt, a w szczególności dostarczaniu paszy i schronienia, — zabezpieczeniu zagrożonych roślin lub nasion, — pełnieniu wart, — zabezpieczeniu własnych źródeł wody pitnej i środków spożywczych przed ich zanieczyszczeniem, skażeniem lub zakażeniem, a także udostępnianiu ich dla potrzeb osób ewakuowanych lub poszkodowanych, w sposób wskazany przez organ nakładający świadczenie, — zabezpieczeniu zagrożonych dóbr kultury [Art. 22 ust. 1 Ustawy]. Od obowiązku wymienionych wyżej świadczeń zwolnione są pewne kategorie osób, do których należą: — osoby do 16 roku życia i powyżej 60 roku życia, — osoby chore, niepełnosprawne, kobiety w ciąży i kobiety karmiące – w zakresie pewnych świadczeń, — osoby sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 8, nad chorymi lub osobami niepełnosprawnymi [Art. 22 ust. 2 Ustawy]. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w drodze zarządzenia może w czasie klęski żywiołowej, wykonując działania z zakresu zarządzania kryzysowego ograniczyć wolności i praw człowieka i obywatela [Art. 23 ust. 1 Ustawy]. Ponadto Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zobowiązać redaktorów naczelnych dzienników oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych do nieodpłatnego niezwłocznego publikowania lub zamieszczania komunikatów związanych z działaniami w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia [Art. 26 Ustawy]. Możliwości współfinansowania projektów z zakresu zarządzania kryzysowego przez środki Unii Europejskiej Kwestie klęski żywiołowej oraz zarządzania kryzysowego zostały uwzględnione w różnym stopniu we wszystkich programach operacyjnych. W ramach Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 209 Wielkopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2007–2013, przewidziano dwa działania bezpośrednio finansujące te obszary. Są to działanie 3.5 WRPO – „Wzmocnienie ochrony przeciwpowodziowej zagrożonych obszarów oraz zwiększenie retencji na terenie województwa” oraz działanie 3.6 „Poprawa bezpieczeństwa środowiskowego i ekologicznego” [Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007–2013. Szczegółowy opis priorytetów programu, Poznań marzec 2008, s. 130]. Celem działania 3.5 WRPO jest zapobieganie stratom będących bezpośrednim skutkiem niewystarczającej ochrony przeciwpowodziowej oraz niedostatecznej retencji na terenie województwa. W ramach tego działania możliwe jest dofinansowanie następujących projektów: — regulacja cieków wodnych, — tworzenie polderów oraz odtwarzanie naturalnych terenów zalewowych, — przebudowa (modernizacja) i budowa małych zbiorników wielozadaniowych (o pojemnoúci, od 250 tys. mł do 10 mln mł), — przebudowa (modernizacja) i budowa wałów przeciwpowodziowych, — przebudowa (modernizacja) i budowa budowli piętrzących. O środki aplikować mogą jednostki samorządu terytorialnego w tym w szczególności gminy i ich związki, ich jednostki organizacyjne, PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, przedsiębiorcy, oraz podmioty zarządzające obszarami chronionymi i spółki wodne [Ibidem, s. 132]. Regułą jest że projekty unijne mogą być dofinansowanie maksymalnie w wysokości 85% kosztów kwalifikowanych inwestycji. W ramach działania 3.5 WRPO projekty które nie są objęte pomocą publiczną mogą zostać dofinansowane w wysokości maksymalnej do 70% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Minimalny poziom dofinansowania ze środków własnych beneficjenta wynosi 30% koszów kwalifikowanych w wypadku gdy projekt nie podlega pomocy publicznej. W przypadku projektów z zakresu zarządzania kryzysowego wprowadzono zasadę, w myśl której minimalny wkład własny jednostek samorządu wynosi 1% kosztów kwalifikowanych projektu. Zatem samorząd musi zapewnić 1% środków a pozostałe 99% zapewnia Unia Europejska poprzez WRPO [Ibidem, s. 133]. Niestety niektóre projekty podlegają zasadom pomocy publicznej. Oznacza to, że nie mogą one uzyskać dofinansowania w wysokości 85% kosztów kwalifikowanych projektu, bowiem podlegają reżimowi, dla którego z góry został określony inny pułap dofinansowania. Są to projekty z zakresu zarządzania kryzysowego podlegające zasadom pomocy publicznej. Pomoc publiczna to transfer zasobów publicznych w dowolnej formie, jeśli spełnione są łącznie następujące warunki: — transfer ten skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, — transfer ten narusza zasady konkurencji, 210 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński — transfer wpływa lub może wpływać na wymianę gospodarczą między krajami członkowskimi Unii Europejskiej. System pomocy publicznej wynika z art. 87 TWE ust. 1, który wskazuje że pomocą publiczną jest wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie w jakiekolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji [Article 87 Treaty establishing the European Community (Nice consolidated version), Chapter 1: Rules on competition, Section 2: Aids granted by States OJ C 325, 24.12.2002, p. 67–67 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, L, PT, FI, SV)Official Journal C 340, 10/11/1997 P. 0211 – Consolidated version Official Journal C 224, 31/08/1992 P. 0030 – Consolidated version (EEC Treaty – no official publication available)]. Wydawało by się że pomoc taka może dotyczyć tylko przedsiębiorcy ale zgodnie z orzecznictwem europejskim pomoc taką może otrzymać przedsiębiorca, jednak za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą niezależnie od formy prawnej [Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 54/13 z 2007]. Zatem może to być osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą ale równie dobrze może to być spółka prawa handlowego, spółka cywilna, przedsiębiorstwo państwowe, jak i stowarzyszenie, fundacja, gospodarstwo pomocnicze, zakład budżetowy czy organ administracji publicznej jeżeli prowadzi działalność gospodarczą. Co więcej działalność gospodarcza nie musi być nastawiona na zysk, dlatego przedsiębiorcą może być także organizacja non profit [Ptak, 1/2008, s. 61]. Rys. 1. Mapa pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (pomoc dla dużych przedsiębiorstw) Źródło: Fundusze europejskie dla energetyki, http://www.ptpiree.pl/fundusze/?d=3_ 5_1&lg=pl. Materiał pobrano dnia 12.03. 2008 roku. Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 211 Maksymalny poziom finansowania dla znacznej części projektów w obszarze zarządzania kryzysowego objętych pomocą publiczną został określony w tzw. mapie pomocy regionalnej. Dla projektów objętych pomocą publiczną poziom współfinansowania może kształtować się między 30 a 70 procent w zależności od beneficjenta i regionu. W przypadku Wielkopolski małe przedsiębiorstwo może otrzymać 60% dofinansowania, średnie 50% a duże 40 procent. W ramach innego działania 3.6 „Poprawa bezpieczeństwa środowiskowego i ekologicznego”, Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny przewiduje budowę systemów informacji o środowisku wraz z poprawą bezpieczeństwa środowiskowego i ekologicznego. Jak założył Zarząd Województwa cel ten realizowany ma być poprzez usprawnienie systemu informacji o środowisku i zagrożeniach ekologicznych oraz systemu przeciwdziałania zagrożeniom, stąd wspierane mają być projekty dotyczące wdrażania systemów monitorowania i oceny stanu środowiska [Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007–2013. Szczegółowy opis priorytetów programu, Poznań, marzec, 2008, s. 135]. Wspierane będą następujące rodzaje projektów: — opracowywanie baz danych dotyczących zanieczyszczenia lasów, jakości gleb, wód i powietrza, — budowa systemów pomiarów zanieczyszczeń w miastach oraz systemy informowania mieszkańców o poziomie zanieczyszczeń, — budowanie i doskonalenie stanowisk do analizowania i prognozowania zagrożeń naturalnych i awarii technologicznych (w tym zakup sprzętu specjalistycznego) Wsparcie techniczne krajowego systemu ratowniczogaśniczego, — wsparcie lokalnego monitoringu środowiska w aspekcie zanieczyszczeń, — utworzenie stacji kontrolnych i ostrzegawczych w zakresie jakości wód, — tworzenie map terenów zalewowych, tworzenie systemów monitoringu środowiska w tym reagowania na zagrożenia [Ibidem, s. 136]. Beneficjentami a więc wnioskodawcami w tym działaniu mogą być: — jednostki samorządu terytorialnego w tym gminy, — jednostki organizacyjne utworzone przez nie, — administracja rządowa, — PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, — jednostki naukowe, — podmioty zarządzające obszarami chronionymi, — zarząd Oddziału Wojewódzkiego Związku OSP RP w Poznaniu w tym jednak przypadku tylko jednostki będące w Krajowym Systemie Ratowniczo -Gaśniczym po uzyskaniu pozytywnej opinii Komendy Wojewódzkiej PSP w Poznaniu. 212 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Projekty muszą mieć minimalną wartość 100 tysięcy złotych, maksymalnie 4 miliony. Zastrzega się że w ramach działania nie będą realizowane projekty dotyczące zapobiegania i ograniczania skutków zagrożeń naturalnych oraz przeciwdziałania poważnym awariom wspierane w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (dotyczy projektów o wartości kosztów kwalifikowanych powyżej 4 mln PLN). Dodatkowo w ramach jednego konkursu dany beneficjent może aplikować o dofinansowanie tylko jednego projektu [Ibidem, s. 137]. Dofinansowanie dla projektów nieobjętych pomocą publiczną maksymalnie 60% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Z kolei dla projektów objęte pomocą publiczną – zgodnie z mapą pomocy regionalnej. Minimalny poziom dofinansowania ze środków własnych beneficjenta wynosi 40% koszów kwalifikowanych w wypadku gdy projekt nie podlega pomocy publicznej (dla projektów podlegających pomocy publicznej zgodnie z mapą pomocy regionalnej). Minimalny wkład własny jednostek samorządu terytorialnego lub jednostek podległych, pochodzących z ich budżetu i/lub z komercyjnych kredytów bankowych wynosi 1% kosztów kwalifikowanych projektu [Ibidem, s. 138]. Projekty z zakresu opisanych działań beneficjent składa do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Poznaniu. W przypadku projektów z zakresu zarządzania kryzysowego które generują dochód, wnioskodawca będzie zmuszony określić w analizie finansowej poziom wydatków kwalifikowanych stanowiących podstawę ustalenia poziomu dofinansowania. Chodzi tu o projekty, które generują dochód w przypadku, kiedy możliwe jest obiektywne oszacowanie tego dochodu z wyprzedzeniem. Służy temu tzw. luka finansowa. Obliczenie jej gwarantuje, że projekt będzie miał wystarczające zasoby finansowe na jego realizację oraz pozwala uniknąć przyznania nienależnych korzyści odbiorcy pomocy, czyli finansowania projektu w wysokości wyższej aniżeli to konieczne [Szczegółowo reguluje to: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 371/1 z 2006 roku]. Przy projektach inwestycyjnych z zakresu zarządzania kryzysowego w celu obliczenia luki w finansowaniu należy odnieść się do przepływów pieniężnych, uwzględniając następujące kategorie zdyskontowanych przepływów pieniężnych: nakłady inwestycyjne projektu, przychody projektu, koszty operacyjne projektu oraz wartość rezydualna [Mishan 2006, ss. 23–24]. Wyliczenie luki finansowej jest procesem dość złożonym, jednak na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, iż wnioskodawca czyli gmina sta- Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 213 ra się do dofinansowania inwestycji z zakresu zarządzania kryzysowego. Projekt koncentruje się wokół wyposażenia jednostek odpowiedzialnych za podejmowanie działań ratowniczych oraz budowie obiektu logistycznego. Założono, że będzie on finansowany z Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego 2007–2013 z odpowiedniego działania, przeznaczonego na tego typu inwestycje. Przyjęto również pewne parametry finansowe, stanowiące dane wejściowe. Z przedstawionej symulacji wynika, że projekt obejmuje przygotowanie stosownej dokumentacji technicznej, studium wykonalności oraz oceny oddziaływania na środowisko. Część inwestycyjną stanowią roboty budowlane związane z wybudowaniem stosownego obiektu logistycznego oraz zakup specjalistycznych samochodów związanych i zarazem przeznaczonych dla ratownictwa. Oprócz tych stałych kosztów, które gmina jest zobligowana ponieść istnieje jeszcze kategoria kosztów stałych zwanych promocją, która zgodnie z Rozporządzeniem Rady UE 1159/1999 oraz kolejnym nowelizującym Rozporządzeniem 1630/2006 nakłada na beneficjenta a więc wnioskodawcę obowiązek informowania całej społeczności iż niniejszy projekt powstał przy współfinansowaniu Unii Europejskiej [Zasady promocji projektów inwestycyjnych. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl]. Do kosztów operacyjnych zaliczono bieżące utrzymanie powstałej infrastruktury, wynagrodzenia pracujących tam pracowników wraz z wszelkimi obciążeniami oraz koszty rodzajowe. Przyjęto także, że dzięki tej inwestycji gmina będzie także mogła wynajmować specjalistyczne środki transportu wykwalifikowanym ratownikom i pobierać za to wynagrodzenie oraz założono że funkcjonujące zespoły ratownicze będą oprócz swojej podstawowej działalności finansowanej z budżetu prowadzić komercyjne działania polegające np. na zabezpieczaniu imprez masowych prywatnych, za które również gmina będzie pobierać pożytki. Dane które przyjęto do wyliczeń są czysto hipotetycznymi, a ich zadaniem jest ukazanie roli jaką pełni luka finansowa [patrz tabela na s. 214 ]. Wartość projektu to 1 806 733,60 zł. Zgodnie z ogólną regułą współfinansowania projekt powinien otrzymać wsparcie 85% kosztów kwalifikowanych (wszystkie koszty łącznie z podatkiem od towarów i usług są kwalifikowane). Po obliczeniu luki finansowej pomoc zostaje obniżona do 73,73% co daje kwotę wsparcia 1 332 176,73 zł. Gmina zatem musi zapewnić finansowanie w wysokości 474 556,87 zł. Zatem inżynieria finansowa przy tym typie projektu powinna być tak skonstruowana, że gmina musi posiadać zabezpieczone środki w budżecie na tę inwestycję w wymienionej wyżej wysokości. Pojawia się jeszcze problem takiego dopasowania środków, aby w przepływach finansowych nie doszło do sytuacji że na przykład opóźnienie w refundacji spowoduje zachwianie płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Jak zatem można skonstatować, luka finansowa w połączeniu B. Nakáady inwestycyjne dot. realizacji projektu Wynagrodzenia pracowników Utrzymanie bieĪące D. Koszty operacyjne Promocja projektu C. Caákowite nakáady inwestycyjne DIC = zdyskontowane nakáady inwestycyjne Zakup sprzĊtu transportowego specjalistycznego 0,00 60 000, 00 0,00 Dokumentacja, studia Roboty budowlane 60 000, 00 60 000, 00 A. Nakáady inwestycyjne dotyczące przygotowania projektu 0,00 10 000, 00 310 000, 00 310 000, 00 300 000, 00 0,00 0,00 0,00 0,00 6500 00 0,00 0,00 350 000,0 0 50 15 000,0 000,0 0 0 450 1 015 000,0 000,0 0 0 4000 00 450 1 015 000,0 000,0 0 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 45 000,0 45 45 45 0 000,00 000,00 000,00 25 25 25 25 000,0 000,00 000,00 000,00 0 10 000,0 10 10 10 000,00 000,00 000,00 0 0,00 0,00 0,00 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 1 562 092 0,00 0,00 0,00 10 000,00 25 000,00 45 000,00 0,00 0,00 0,00 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 0,00 0,00 0,00 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 0,00 0,00 0,00 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 0,00 0,00 0,00 45 000,0 0 25 000,0 0 10 000,0 0 0,00 0,00 0,00 45 000, 00 25 000, 00 10 000, 00 0,00 0,00 0,00 2,00 2,00 0,00 0,00 0,00 2,00 2,00 0,00 0,00 0,00 WyposaĪenie jednostek odpowiedzialnych za podejmowanie dziaáaĔ ratowniczych oraz budowa obiektu logistycznego Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Obliczenie luki w finansowaniu 2,00 2,00 0,00 0,00 0,00 2026 214 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński 0,00 = = = R = luka w finansowaniu (EE/DIC) Koszty kwalifikowalne projektu (EC) 0 -1 015 -450 000,0 000,0 0 0 0 0,00 EE = maksymalne wydatki kwalifikowalne (DIC-DNR) -310 000, 00 0 0,00 = -60 000, 00 0 0,00 Stopa dyskontowa G. Przepáywy Ğrodków pieniĊĪnych netto zdyskontowany dochód zdyskontowane koszty operacyjne zdyskontowana wartoĞü rezydualnawartoĞ ü rezydualna DNR = zdyskontowany dochód netto F. WartoĞü rezydualna E. Przychody Wynajem Ğrodków transportu Komercyjne Dziaáania grup ratowniczych Koszty rodzajowe -27 -26 000,00 000,00 85,00 115,66% 1 806 733,60 5% -38 000,0 0 0 0,00 0 6000,0 4000,0 5000,0 0 0 0 5000, 00 0 12000, 15000, 40000, 00 00 00 2000, 00 0 18 19 45 000,00 000,00 000,00 10 10 10 000,00 000,00 000,00 10 000,0 0 7 000,0 0 -38 500,0 0 0 4500, 00 2000, 00 10 000,0 0 6 500,0 0 -37 000,0 0 0 6000, 00 2000, 00 10 000,0 0 8 000,0 0 -36 000,00 0 7000,00 2000,00 9 000,00 10 000,00 -36 000,0 0 0 7000, 00 2000, 00 10 000,0 0 9 000,0 0 -36 000,0 0 0 7000, 00 2000, 00 10 000,0 0 9 000,0 0 Dotacja z PLN Dotacja UE (DA*CRpa) DA = decision amount (EC*R) CRpa = maksymalna stopa wspóáfinansowania osi priorytetowej -244 642 2 347 768 103 124 -37 400,0 0 0 5600, 00 2000, 00 10 000,0 0 7 600,0 0 = = = -36 000,0 0 0 7000, 00 2000, 00 10 000,0 0 9 000,0 0 1 332 176,73 73,73 98,31 75% -36 000,0 0 0 7000, 00 2000, 00 10 000,0 0 9 000,0 0 4,00 -36 000, 00 0 7000 ,00 2,00 0 2000 ,00 4,00 10 000, 00 9 000, 00 2,00 0 4,00 4,00 7,00 5,00 4,00 4,00 Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 215 216 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński z dokładną analizą finansową, nie są rzeczami prostymi [Grzeszczyk 2006, s. 265 i nast.]. Zakończenie Często zdarza się jednak, że osoby podejmujące decyzje o angażowaniu środków w takie czy inne projekty mają wizję, ale wizja w ogóle nie wpisuje się w możliwości finansowania wnioskodawcy. Z kolei w przypadku poprawnie wykonanych obliczeń, które wymagają włożenia wielu wysiłków ze strony planistów i analityków finansowych, projekt taki może uzyskać dofinansowanie, a co najważniejsze – jego realizacja zwana zarządzaniem nie powinna przynosić większych problemów związanych z analityką finansową, dlatego planując jakąkolwiek inwestycje współfinansowaną z środków zewnętrznych (środki UE, środki z EOG czy Norweskich Mechanizmów Finansowych) należy dokonać szczegółowych kalkulacji finansowych i zarazem wypracować odpowiednią metodologię zarządzania tym przedsięwzięciem. W szczególności kiedy są to inwestycje w zakresie zarządzania kryzysowego, należy dołożyć szczególnej staranności, aby projekt mógł zostać sfinansowany, biorąc pod uwagę wszelkie tego konsekwencje dla wnioskodawcy. W projektach inwestycyjnych podejmujących problematykę zarządzania kryzysowego nie wypada sobie pozwolić na rutynę, bowiem w momencie katastrofy podejmowanie decyzji kryzysowych będzie wiązać się właśnie z powstałą infrastrukturą, która jeśli powstanie będzie skutecznym elementem niwelującym zagrożenie, jednak w przypadku zaniedbań kiedy taka infrastruktura nie zostanie utworzona będzie to jeden z elementów działających na niekorzyść prowadzonej operacji. Przykładów można by mnożyć, ale tak naprawdę dopiero życie weryfikuje zasadność powstałych inwestycji czy zakupionego sprzętu. Oby planując taki typ, inwestycji mieć na uwadze, że na tym obszarze zagrożonym może pojawić się każdy z nas. Konkludując, należy stwierdzić, że pierwsze konkursy na opisane działania powinny być ogłoszone w IV kwartale 2008 roku, zatem jest jeszcze trochę czasu, aby zaplanować interesującą nas inwestycje i wdrożyć odpowiednie procedury zarządzania przedmiotową inwestycją. Abstract From 2007 the year within regional operating programmes in which the centres of European Union were programmed on support of the investment from the range of the critical management, councils they can count on refinancing individual projects. The improvement of the standard of the testified services the legislator puts on whose realization their aim is understood wide. Presenting the possibility of the support of communes by the funds of European Union in the area of the critical management within the regional operating programmes is the aim of the Wsparcie zadań gminy przez fundusze Unii Europejskiej… 217 present article. This subject matter is about so many essential that he relates to very important undertakings which minimalize and system solutions also make better in the sphere of the protection of the population. Undertakings from the range of the critical management can be supported using the regional operating programmes the councils of provinces whose management deal with in every one from 16 regions in Poland. The height of co-finaning is become addicted from records in the operating programme of the given province and oscillates in borders 85% costs qualified the project. He does not fall out to let on the experience in projects undertaking the problems of the critical management, for making critical decisions will just join in the moment of the catastrophe from the formed infrastructure, which if the rise is the effective element levelling the threat however such infrastructure will not be created in the case of negligences when this will be one from elements working on the disadvantage of the led operation. Bibliografia Brzeziński M., Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Warszawa 2007. Drucker P. F., Myśli przewodnie Druckera, Warszawa 2002. Encyklopedia Zarządzania, Kraków 2007. Grzeszczyk T.A., Metody Oceny projektów z dofinansowaniem Unii Europejskiej, Warszawa 2006. Konieczny J., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, PoznańWarszawa 2001. Kortan J., Podstawy Ekonomiki i zarządzania przedsiębiorstwem, Warszawa 1997. Penc J., Strategie zarządzania. Perspektywiczne myślenie, systemowe działania, Warszawa 1994. Potoczek A., Stępień J., Kadry i zarządzanie w administracji, Poznań-Toruń 2005. Przybył M., Dotacja na ratunek, Fundusze Europejskie n 1 (26)/ 2008. Ptak W., Jakie dofinansowanie?, Fundusze Europejskie nr 1/2008. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 371/1 z 2006 roku Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego System reagowania kryzysowego, pod red. J. Gryz, W. Kitler, Toruń 2007. Szewc A., Szewc T., Wójt, burmistrz, prezydent miasta, Warszawa 2006. Treaty establishing the European Community (Nice consolidated version), Chapter 1: Rules on competition, Section 2: Aids granted by States OJ C 325, 24.12.2002, pp. 67–67 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, L, PT, FI, SV)Official Journal C 340 , 10/11/1997 P. 0211 Consolidated version Official Journal C 224, 31/08/1992 P. 0030 - Consolidated version (EEC Treaty - no official publication available). 218 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2002, Nr 62, poz. 558. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007-2013. Szczegółowy opis priorytetów programu, Poznań marzec 2008. Wróblewski R., Zarys teorii kryzysu, zagadnienia prewencji i zarządzania kryzysami, Warszawa 1996. Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (2006/C 54/08), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 54/13 z 2007. Zarządzanie kryzysowe w Polsce, (red.), M. Jabłonowski, L. Smolak. Zasady promocji projektów inwestycyjnych. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego. Ziemniewicz K., Podstawy zarządzania, Poznań 1997. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 219–234 Konrad Piechota Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Ekspansja światowych korporacji energetycznych a bezpieczeństwo narodowe Wyczerpanie złóż ropy jest słowem działającym odstraszająco na środowiska inwestycyjne, które zawsze poszukują wyłącznie dobrych wieści i korzystnego wizerunku. Zadaniem korporacji naftowych nie jest troska o przyszłość świata. Ich zadanie polega na zarabianiu pieniędzy. Rzeczywiście przedstawiciele korporacji naftowych unikają tego tematu jak ognia - tak szokujących wiadomości nie rozpowszechnia się. I nie ma w tym ani złej woli ani jakiejkolwiek wielkiej konspiracji. Tak zarządza się firmami. w świecie wyobrażeń i public relations. Colin Campbell, profesor geologii Uniwersytetu w Oxfordzie, były doradca korporacji naftowych. Działania korporacji transnarodowych stanowią jedną z głównych sił napędzających procesy globalizacji. Ich operacje prowadzą do globalizacji rynków towarowych i usług, powstania globalnych sieci produkcji oraz zmian w funkcjonowaniu wielu gałęzi przemysłu. Korporacje, przez swe decyzje dotyczące lokalizacji produkcji w różnych miejscach, przyczyniają się do restrukturyzacji gospodarek i wzrostu współzależności między krajami. Strategie globalne korporacji w dużym stopniu decydują o tym, jakie miejsce w nowym międzynarodowym podziale pracy będą zajmowały kraje bardziej rozwinięte, dziś okazuje się również, iż działalność i decyzje korporacji w zakresie wydobycia, przetwarzania i dystrybucji światowych surowców energetycznych decyduje o bezpieczeństwie energetycznym całego świata. Istotną cechą wyróżniającą współczesną globalizację gospodarki światowej jest bardzo szeroka i zróżnicowana działalność korporacji transnarodowych prowadząca do pogłębienia integracji rynków i wzrostu powiązań między przedsiębiorstwami w różnych krajach. Działania korporacji obejmują przepływy kapitału inwestycyjnego, wymianę handlową towarów i usług, rozwój i transfer technologii oraz know-how, a także przepływ personelu zarządzającego) między filiami. Ich strategie produkcji, produktów, marketingu i zaopatrzenia kształtują międzynarodowy podział pracy, a poprzez decyzje o lokalizacji produkcji przyczyniają się do restrukturyzacji gospodarek narodowych. Korporacje transnarodowe są jednym z głównych aktorów 220 Konrad Piechota globalnych rynków, a ich sieci produkcji i dystrybucji przyczyniają się do organizacji, lokalizacji oraz podziału zdolności wytwórczych we współczesnej gospodarce światowej. Korporacje mogą koordynować i kontrolować produkcję na różnych etapach w ramach poszczególnych krajów i między krajami. Mają też potencjalne, duże możliwości geograficzne w rozmieszczeniu czynników produkcji na świecie [Zroska 2007]. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż pozycja korporacji w gospodarce światowej w ostatnich latach stale rosła zarówno pod względem liczby, zaangażowanego kapitału, udziału w światowym produkcie brutto, eksporcie oraz w transferze technologii. Przyglądając się corocznemu rankingowi największych republik świata pod względem przychodów, zauważyć można, iż w rankingu tym pojawia się coraz więcej transnarodowych przedsiębiorstw, których przychody są porównywalne do PKB nie tylko tych najmniejszych państw, ale zaczynają dorównywać przychodom państw wysoko uprzemysłowionych. Dynamiczny rozwój i wzrost znaczenia korporacji transnarodowych był wynikiem zmian w ich otoczeniu w ostatnim okresie. Przyczyniły się do tego głównie czynniki rynkowe i technologiczne, które umożliwiły działanie na duże odległości oraz rozszerzyły dostęp korporacji do nowych krajów i sektorów gospodarki. Na dzisiejsze znaczenie i siłę kapitałową korporacji miały również wpływ same rządy poszczególnych krajów i prowadzone przez nie polityki gospodarcze, które poprzez szereg zachęt inwestycyjnych, zmiany w regulacjach prawnych oraz zaufanie do liberalizmu gospodarczego chętnie wydziały działanie korporacji na swoim terenie [Liberska 2002, ss. 38–39]. Analizując dynamizm korporacji transnarodowych oraz profil ich działalności, warto zwrócić uwagę, iż z pośród 500 największych firm tego typu na świecie aż 60 z nich zajmuje się działalnością związaną z szeroko rozumianą energetyką. Prym wiodą przedsiębiorstwa zajmujące się wydobyciem i przetwórstwem ropy naftowej oraz dystrybucją produktów ropopochodnych. Wśród 10 największych korporacji na świecie, przedstawionych w tabeli poniżej aż 6 z nich to największe światowe koncerny paliwowe. Tab. 1. Największe korporacje na świecie w roku 2007 Miejsce Firma Obroty (w mln $ ) Zysk (w mln $ ) 1 Wal-Mart Stores 378 799 12 731 2 Exxon Mobil 372 824 40 610 3 Royal Dutch Shell 355 782 31 331 4 BP 291 438 20 845 5 Toyota Motor 230 201 15 042 6 Chevron 210 783 18 688 Ekspansja światowych korporacji energetycznych… 7 ING Group 201 516 12 649 8 Total 187 280 18 042 9 General Motors 182 347 -38 732 10 ConocoPhilips 178 558 11 891 221 Fotune Global 500 – annual ranking of world’s largest corporations, Froutne Magazine 2008. Firmy takie jak Exxon Mobil, Royal Dutch Shell, BP, Chevron, Total i Conocno Philips swoją dzisiejszą pozycję zbudowały między innymi dzięki wzmożonemu popytowi na zasoby energetyczne w ostatniej dekadzie. Związane jest to z faktem, iż cywilizacja w swoim rozwoju potrzebuje nośników energii, coraz bardziej efektywnych i łatwo dostępnych, a obecne paliwa kopalne cały czas zaspokajają podstawowe potrzeby energetyczne przemysłu i życia codziennego. Na świecie struktura wykorzystania poszczególnych źródeł energii jest uzależniona od rozwoju gospodarczego, liczby ludności, efektywności użytkowania energii, od dostępności do własnych źródeł, od ceny nośników energii jak i od innych czynników natury gospodarczo-społecznej. Jednak spopularyzowane produkty naftowe są dotąd nie do zastąpienia, szczególnie w postaci paliw silnikowych. Rozwój gospodarczy – szczególnie ten niesłychanie energochłonny, który obserwujemy w ostatnich latach pociąga za sobą wzrost zapotrzebowania na produkty naftowe, przy czym przyrosty zużycia tłumione są rosnącą efektywnością w zakresie ich stosowania oraz rosnącą ceną, jedna ropa naftowa jest surowcem, który był i ma największe znaczenie strategiczne. Nie wdając się w specjalną genezę zaistnienia na świecie ropy naftowej jako podstawowego źródła energii, warto jednak przypomnieć, iż w 1973 r. w wyniku założenia Organizacji PaństwEksporterów Ropy Naftowej (OPEC), która działała na sposób kartelu kontrolującego światową podaż ropy, gospodarką wstrząsnął niespotykany wzrost cen ropy naftowej. W ślad za tym pojawiło się wysokie bezrobocie, galopująca inflacja i głęboka recesja. Obowiązująca wówczas polityka gospodarcza, która wierna linii Nowego Ładu faworyzowała regulację prawną i inne formy interwencji państwa, stała się obiektem nieustających ataków z powodu swej niezdolności do uporania się z kryzysem. Rządy wszystkich państw zachodu zaczęły wówczas zwracać się ku neoliberalizmowi, który, podobnie jak jego poprzednik, leseferyzm, sławił ekonomiczną wolność jednostek i korporacji i zalecał ograniczenie roli państwa w gospodarce na rzecz przedsiębiorstw, które miały w sposób wolnorynkowy podzielić między siebie wszystkie dostępne źródła energii na całym świecie. Gdy w 1979 r. Margaret Thatcher została premierem Wielkiej Brytanii, a Ronald Regan w rok później – prezydentem Stanów Zjednoczonych, stało się jasne, że era gospodarcza przebiegająca 222 Konrad Piechota pod znakiem Nowego Ładu dobiegła końca. W ciągu dwóch następnych dziesięcioleci rządy z coraz większą werwą realizowały neoliberalną politykę deregulacji, prywatyzacji, cięć wydatków i dławienia inflacji, co spowodowała, iż w początkiem lat dziewięćdziesiątych neoliberalizm dorobił się już statusu ekonomicznej ortodoksji. [Bakan 2006, ss. 30–31], a gospodarcza potęga korporacji transnarodowych zrównała się pozycją z niektórymi państwami. Dodatkowo wpływ na dzisiejszy status tych przedsiębiorstw miały z pewnością fuzje przedsiębiorstw, które dodatkowo zwiększają chroniczny niedobór popytu, stwarzając przesłanki dla nowych wstrząsów kryzysowych. Jedną z największych i najważniejszych fuzji dotychczas przeprowadzonych na świecie słusznie ze względu na swe znaczenie w gospodarce światowej określanej jako megafuzja, było w 1999 r. połączenie się dwóch amerykańskich korporacji naftowych Exxon i Mobil. Korporacje te uzyskały zgodę Federahiej Komisji Handlu, a także i rządu Stanów Zjednoczonych, tworząc największą kompanię naftową w świecie i jednocząc główne części monopolu Standard Oil, rozbitego na części przez organy antymonopolowe 80 lat temu. Powstała nowa korporacja – Exxon-Mobil. Megafuzja Exxon-Mobil odbywa się według szeroko stosowanego wzoru: obniżać koszty produkcji, a zwłaszcza koszty pracy, podwyższać ceny sprzedawanych produktów i usług – a to właśnie może prowadzić do potencjalnego zagrożenia energetycznego – do niedoboru popytu i nadwyżki podaży ze wszystkimi tego skutkami [Minc 2001, ss. 51–52]. Traktując korporacje Exxon Mobil jako najbardziej wyrazisty przykład tego czego można się obawiać, mówiąc o bezpieczeństwie energetycznym, warto zwrócić uwagę na jeden fakt. Otóż w roku 2007 zysk tej największej amerykańskiej korporacji naftowej jaką jest niewątpliwie Exxon Mobil wyniósł 40,6 mld dolarów, przy czym udziałowcy otrzymali w postaci dywidendy i odkupu akcji aż 35,6 mld dolarów – inwestycje w wydobycie wyniosły jedynie 15,7 mld dolarów. Takie działanie nie jest odosobnione, ponieważ cała branża naftowa przeżywa boom na wykupy napędzany astronomicznymi zyskami. Exxon Mobil co roku wykupuje własne akcje za sumę około 30 mld dolarów. Jeśli ta tendencja się utrzyma, firma wykupi wszystkie akcje do 2024 roku. Podając kolejny przykład – jeśli Chevron utrzyma dotychczasowe tempo wykupu własnych udziałów, do 2023 roku zostaną umorzone wszystkie akcje firmy będące aktualnie w obiegu. Korporacja Royal Dutch Shell osiągnęła w ubiegłym roku zysk 31,9 mld dolarów, wobec 26,3 rok wcześniej. Akcjonariusze otrzymali dywidendę 13,4 mld dolarów. BP miał 21,1 mld dol. zysku. Na wydobycie i produkcję surowców energetycznych (ropy i gazu) korporacja wydała 13,9 mld dolarów, do akcjonariuszy wróciło w postaci dywidendy i odkupu akcji 15,8 mld dolarów [Szczęśniak 2008]. Takie działania największych korporacji energetycznych mogą budzić pewne obawy w związku z bezpieczeństwem energetycznym świata, które w mniej lub bardziej zamierzony zostało powierzone tym przedsiębiorstwom i ich decyzją ekono- Ekspansja światowych korporacji energetycznych… 223 micznym. Koncerny naftowe, zamiast inwestować w rozbudowę mocy produkcyjnych, masowo wykupują własne akcje lub przejmują aktywa konkurencji. Niektórzy analitycy uważają, że świadczy to o schyłku branży, jednak patrząc na zasoby surowców na świecie i na ciągły wzrost zapotrzebowania na niepowodujący wzrost cen wydaje się to absurdalne, jednak trzeba postawić pytanie: dlaczego firma zamiast inwestować i zwiększać zyski, pożera własny ogon? Wprawdzie umarzanie akcji poprawia wyniki finansowe w krótkim okresie, ponieważ ten sam zysk rozkłada się na mniejszą liczbę udziałów, ale radość akcjonariuszy szybko może się skończyć, kiedy aktywa i zyski firmy zaczną po pewnym czasie nieubłaganie maleć. Galopujące jeszcze do niedawna ceny ropy naftowej napędzały popyt na poszukiwania nowych złóż surowca oraz na badania możliwości zwiększenia wydobycia z już eksploatowanych złóż, które w perspektywie długookresowej może zaowocować przyzwoitym zwrotem z poniesionych nakładów. Inwestycje koncernów paliwowych i spółek poszukiwawczych w nowe złoża to dziś jedynie część wzmożonej aktywności w zakresie procesów inwestycyjnych w szeroko rozumianym sektorze surowców energetycznych [Szczęśniak 2008]. Wysokie ceny ropy skłaniają coraz szersze rzesze inwestorów do śmiałych inwestycji w inne konwencjonalne źródła energii, jak i takie surowce, które dotychczas nie były poważnie brane pod uwagę jako materiał do produkcji energii. Jednak branża naftowa ma coraz więcej kłopotów z zaspokojeniem szybko rosnącego popytu na ropę. Rosnące ceny energii, które teoretycznie powinny zwiększać opłacalność inwestycji, brak wykwalifikowanej siły roboczej i sprzętu często przekładają się na wyższe koszty, szczególnie projektów związanych z wydobyciem ropy niekonwencjonalnej. W efekcie zarządy firm ograniczają wydatki na poszukiwania i eksploatację, argumentując że ryzyko jest zbyt wielkie – choć wydatki Exxon Mobil na poszukiwania oraz rozbudowę instalacji zamkną się imponującą kwotą 21 mld dolarów, to i tak mniej niż suma, jaką koncern przeznaczył na wykup akcji. Oznacza to coraz większe uzależnienie od dostaw z krajów OPEC, ponieważ możliwości zwiększenia produkcji poza kartelem są praktycznie wyczerpane. W większości przypadków wykup akcji to posunięcie budzące zaniepokojenie potencjalnych inwestorów. Zarządy firm powinny inwestować pieniądze w sposób umożliwiający zwiększanie zysków w długim okresie, a nie tylko rozkładać zysk na coraz mniejszą liczbę akcji. Gdyby pieniądze, które korporacje naftowe i gazowe wypłacają akcjonariuszom, zostały odpowiednio zainwestowane, można by zwiększyć wydobycie i zintensyfikować poszukiwania, zwłaszcza w trudniejszych i bardziej kosztownych miejscach. Jeśli więcej wypływa pieniędzy do akcjonariuszy, to znaczy, że korporacjom nie zależy na zwiększeniu produkcji. Korporacje jednak dzielą się swymi dochodami z państwem, na terenie którego działają. Na przykład Exxon zapłacił w roku ubiegłym ponad 70 mld dolarów rozmaitych podatków. Analizując zagroże- 224 Konrad Piechota nia dla bezpieczeństwa energetycznego nie tylko poszczególnych państw, ale całego globu warto zwrócić uwagę na fakt, iż w 2006 roku średni koszt wydobycia baryłki ropy wahał się od 4 dol. w Afryce do 6,8 w USA i 8,3 w Kanadzie. Do kosztów bezpośrednich wydobycia trzeba dodać znacznie większy koszt poszukiwań i przygotowania produkcji – od 5,3 dolara na Bliskim Wschodzie do 6,4 dolarów na oceanie. Przy cenie przekraczającej 100 dolarów. zyski są ogromne. Dzielą się nimi: państwa, na terenie których są złoża surowca, koncerny wydobywające ropę, rządy, które obciążają koncerny podatkami dochodowymi, traderzy – handlujący ropą naftową, banki, które pośredniczą w operacjach. Planowane moce rafineryjne na świecie mają się zwiększyć w ciągu najbliższych kilku lat (2007–2012) o ponad 14 mln baryłek na dzień czyli 700 mln ton rocznie). Najwięcej nowych rafinerii ma być zlokalizowanych w Chinach i na środkowych wschodzie oraz w Indiach. Rozwój globalnej produkcji, finansów i handlu wymaga różnych przystosowań gospodarczych, pośród których są i takie, które mogą być bardzo destrukcyjne i szkodliwe. Jednak wszystko wskazuje na to, iż ropa naftowa przez najbliższe 20 lat z pewnością pozostanie paliwem numer jeden [Szczęśniak 2008]. Według różnych scenariuszy rozwoju rynku energetycznego, które publikuje Międzynarodowa Agencja Energii globalny dzienny popyt na ropę wzrośnie do 2030 roku o 45% z czego połowę kreować będą Chiny i Indie. Popyt na ropę będzie rósł w tempie 1% rocznie zaś na gaz w tempie 1,8%. Szacowane obecnie zasoby ropy na 3,5 biliona baryłek i gazu na 400 bilonów metrów sześciennych, gwarantują że nie wyczerpią się one do roku 2030. W związku ze wzrostem popytu czeka nas oczywiście wzrost cen, jednak nie jest to jedyny powód ich wzrostu w niedalekiej przyszłości - na ceny wpłyną również kosztowne inwestycje w infrastrukturę wydobywczą [Szczęśniak 2008]. Patrząc na działania korporacji energetycznych i wpływ ich działań na politykę energetyczną całego świata, trzeba zwrócić uwagę, iż podstawą współczesnych wyzwań energetycznych oraz bezpieczeństwa energetycznego poszczególnych krajów w tym Polski jest znacząca różnica między miejscem występowania surowców energetycznych, a miejscem ich konsumpcji oraz powierzenie wydobycia, przetwarzania i dystrybucji nośników energii przedsiębiorstwom, które nie tylko są niezależne od państw patrząca na ich rozdrobniona strukturę właścicielską ale również znacznie trudniejsze do kontroli ze względu na swoją wielkość i siłę kapitału. Analizując bezpieczeństwo narodowe, którego składową jest bezpieczeństwo energetyczne rozumiane dziś jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska, widzimy, iż ta obrana przez rządy państw ścieżka nie pokrywa się z podejściem do energetyki prezentowanym przez korporacje transnarodowe, dla których takie element jak pokrycie bieżącego i perspekty- Ekspansja światowych korporacji energetycznych… 225 wicznego zapotrzebowania odbiorców w paliwa jest na tyle istotny na ile da realizować zyski z takiej działalności. Otóż wcześniejsze podejście klasyczne do bezpieczeństwa energetycznego charakteryzowało się tendencją do samowystarczalności, która rozumiana była poprzez stwierdzenie: im więcej u siebie – tym lepiej, i trudno się z tym nie zgodzić, gdyż podstawowym mechanizmem zmniejszającym ryzyko energetycznych zawirowań jest produkcja krajowa – jeżeli podstawą bezpieczeństwa jest udział własnych surowców, to im on większy – tym większe bezpieczeństwo, danego kraju. Jednak ropa naftowa to rynek globalny, co oznacza, że wydarzenie, kryzys w jakimkolwiek punkcie świata – dotyka wszystkich konsumentów. Dobry stan tego systemu jest podstawowym elementem, o jaki powinien dbać świat odbiorców energii. Podstawową strategią powinno być podtrzymywanie więzów i możliwie dobrych stosunków z dostawcami, a dla poszczególnych krajów podstawowymi elementami wpływającymi na bezpieczeństwo narodowe, a co za tym idzie bezpieczeństwo energetyczne są przede wszystkim dobre stosunki z dostawcami, dywersyfikacja dostawców, utrzymywanie zapasów, ale także rozbudowana infrastruktura, elastyczność użycia różnych surowców oraz ograniczenie popytu przez wymuszanie używania substytutów [Szczęśniak 2008]. Celem większości korporacji jest zbudowanie globalnego przedsiębiorstwa energetycznego, zajmującego czołową pozycję na światowym rynku, obejmującej pełny łańcuch generowania wartości: poszukiwanie i wydobycie, przesył, magazynowanie, sprzedaż i dystrybucję ropy i gazu, elektryczności oraz produkcję szerokiego spektrum produktów końcowych o wysokiej wartości dodanej, tak aby kontrolować nośnik energii w całym łańcuchu jego przepływu. Dlatego patrząc z perspektywy bezpieczeństwa narodowego poszczególnych państw w tym również Polski, zagrożenia jakie niosą ze sobą strategiczne działania korporacji związane są przede wszystkim z faktem iż rola a tzw. niezależnych spółek naftowo-gazowych na całym świecie jest ograniczona i wyznaczana przez producentów. Kolejnym ważnym elementem jest fakt iż priorytety działań korporacji nie pokrywają się z potrzebami energetycznymi globu, korporacje nie zostały stworzone do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego poszczególnych krajów, tylko do prowadzenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie celem korporacji jest osiąganie zysku, swoboda produkcji, dystrybucji i inwestowania, tak długo jak będą chciały oraz jak długo będą w stanie swobodnie przemieszczać kapitał, pracowników i surowce, a niezapewnienie bezpieczeństwa energetycznego globu w takim rozumieniu, jak chciałyby tego poszczególne rządy. Tutaj pojawia się pytanie o odpowiedzialność korporacji oraz stopień interwencjonizmu państwa w branże energetyczną. Rządy poszczególnych państw nie mogą zrzucić odpowiedzialności za bezpieczeństwo energetyczne swoich krajów na korporacje transnarodowe licząc na to że, kiedy energetyka przestanie przynosić 226 Konrad Piechota pożądane zyski mogą one wycofać się z tego sektora, zostawiając bezradne rządy, które zapominają iż celem działania energetyki jako takiej nie jest jedynie przynoszenie zysków korporacja i wpływów podatkowych rządom, ale przede wszystkim zapewnienie człowiekowi możliwie niezawodnej energii, która stała się niezbędnym warunkiem życia, jak woda czy powietrze. Bibliografia Bakan J., Korporacja. Patologiczna pogoń za sykiem i władza, Warszawa 2006. Bednarczyk J.L., Bukowski S.I., Przybylska – Kapuścińska W. (red.), Mechanizmy i źródła wzrostu gospodarczego. Polityka ekonomiczna a wzrost gospodarczy, Warszawa 2008. Fotune Global 500 – annual ranking of world’s largest corporations, Froutne Magazine 2008. Liberska B. (red.) , Globalizacja. Mechanizmy i wyzwania, Warszawa 2002. Marzęda K., Proces globalizacji korporacyjnej, Bydgoszcz – Warszawa – Lublin, 2007. Minc B., Globalny kapitalizm. O ustroju w którym żyjemy, Warszawa 2001. Nace T., Gangi ameryki – współczesne korporacje a demokracja, Seria Spectrum, Warszawa 2004. Onoszko M., Zielona Ropa, „Inwestycje Alternatywne”, 05.2008 Rybiński K., Globalizacja w trzech odsłonach. Offshoring – globalne nierównowagi – polityka pieniężna, Warszawa 2007. Szczęśniak A., Bezpieczeństwo Narodowe, Wykład dla Akademii Dyplomatycznej Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2008. Szymaniak A. (red.), Globalizacja usług. Outsourcing, offshoring i shared sernice centrers, Warszawa 2008. Zorska A., Korporacje transnarodowe – przemiany, oddziaływania, wyzwania, Warszawa 2007. Zorska A., Ku globalizacji? Przemiany w korporacjach transnarodowych i gospodarce światowej, Warszawa 2002. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 227–235 Michał Śnierzyński Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych w małych przedsiębiorstwach w obszarze zarządzania kryzysowego Wprowadzenie Większość współczesnych dużych przedsiębiorstw w krajach wysoko rozwiniętych wywodzi się przeważnie z małych, kilkuosobowych zakładów usługowych, produkcyjnych czy sklepów, które w miarę upływu czasu i bogacenia się właścicieli, którzy inwestowali w rozwój swoich organizacji, rozrastały się stopniowo do średnich i dużych, znaczących na krajowym rynku przedsiębiorstw. W Polsce w poprzednim ustroju w zasadzie istniały w szczątkowym wymiarze prywatne organizacje produkcyjne, usługowe i handlowe. Nielicznymi jednostkami mającymi charakter prywatnych organizacji były zakłady rzemieślnicze, przeważnie usługowe, rzadziej produkcyjne oraz małe sklepiki zazwyczaj prowadzone przez zaangażowane w ich utrzymanie całe rodziny. Zakłady rzemieślnicze zorganizowane były w Cechy Rzemiosł, które miały wpływ na funkcjonowanie i wielkość zrzeszonych w nich podmiotów. Struktura organizacyjna owych jednostek organizacyjnych była z reguły niezwykle prosta – właściciel był szefem całej organizacji i jemu bezpośrednio podlegali wszyscy pracownicy i wszystkie stanowiska robocze. Owa struktura, niekiedy decydowała także o zapewnieniu bezpieczeństwa w swoistym środowisku przedsiębiorczości. Podkreślić należy, iż człowiekowi od początków istnienia towarzyszyły różnego rodzaju zagrożenia. Wraz z rozwojem cywilizacji i postępu technicznego zmienił się ich charakter i skala. Zagrożenia naturalne oddziaływały na poziom bezpieczeństwa od samego początku istnienia człowieka, natomiast zagrożenia spowodowane przez człowieka zmieniały swój charakter i zasięg w miarę rozwoju techniki, zagospodarowania terenów, wykorzystywania coraz nowszych rozwiązań technicznych. Przyczyną wielu zagrożeń była i jest działalność człowieka, popełniane przez niego błędy oraz sytuacja społeczna. Liczba zagrożeń bezpieczeństwa 228 Michał Śnierzyński powszechnego jest bardzo duża. Niezmiernie istotne jest poznanie charakteru zagrożenia, sposobów jego powstawania oraz prawdopodobieństwa zaistnienia określonego zagrożenia na danym obszarze. W konsekwencji należy przygotować działania zapobiegające lub minimalizujące ich skutki. Zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego, ze względu na źródło i sposób powstawania można podzielić na zagrożenia spowodowane przez siły natury oraz powstałe w wyniku działalności człowieka. Siły natury (żywioły) mogą powodować pożary, powodzie, osuwiska ziemi, anomalie pogodowe, które mogą z kolei prowadzić do katastrofy ekologicznej. Należy wspomnieć również o zagrożeniach biologicznych w postaci różnego rodzaju szkodników roślinnych, a także zagrożenia płynące z kosmosu. Człowiek działając przeciwko prawom przyrody lub innemu człowiekowi, świadomie lub nieświadomie może przyczynić się do powstania niemniej groźnych zagrożeń, których skutkiem może być awaria techniczna lub katastrofa ekologiczna. Zagrożeniami bezpieczeństwa powszechnego w wyniku bezpośredniej działalności ludzi mogą być akty terroryzmu, konflikt zbrojny lub nawet wojna [Święcicki 2002, s. 50]. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie istoty zarządzania kryzysowego, a także specyfiki kształtowania struktur organizacyjnych w obszarze zarządzania kryzysowego. Tematyka ta jest o tyle istotna, że dotyczy bardzo ważnych przedsięwzięć, które minimalizują i zarazem polepszają rozwiązania systemowe w sferze ochrony ludności. Pojmowanie struktury organizacyjnej W najogólniejszym ujęciu, struktura jest to układ części składowych określonej całości i sposób ich powiązania [Białoszewski 1970, s. 48]. Definicja ta jest typowym odzwierciedleniem znaczenia pochodzącej z nauk przyrodniczych definicji, przejętej do teorii zarządzania. J. Piaget w swoich „Elementach espistemologii genetycznej”, definiując strukturę, stwierdza, że o strukturze można mówić wówczas, gdy „zbiór jakichś elementów tworzy całość mającą pewne właściwości, a jednocześnie zarówno całość, jak i właściwości elementów zależą całkowicie lub częściowo od charakteru tej całości” [Zamiara 1979, s. 147]. Tego rodzaju pojęcie struktury odnosi się do wszelkich całości i wszelkich klas struktur im przysługujących – stwierdza J. Zieleniewski, ale kontynuuje – niektóre tylko z tych struktur mogą być rozpatrywane i szeregowane pod kątem widzenia organizacji [Zieleniewski 1974, s. 356]. J. Zieleniewski, będący już niemal polskim klasykiem teorii organizacji i zarządzania, był pod przemożnym wpływem prakseologii T. Kotarbińskiego, stąd jego rzeczowość i trzymanie się realiów dotyczących organizacji i zarządzania, ale też pewien brak elastyczności w formułowaniu niektórych zagadnień. Przykładem może być definicja struktury organizacyjnej, którą J. Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych… 229 Zieleniewski nazywa „taki rodzaj stosunków części do siebie i złożonej z niej całości, iż części współprzyciągają się do powodzenia całości” [Ibidem, s. 45]. Formułując to pojęcie, autor zastosował je zarówno do rzeczy, do których statyczny punkt widzenia jest adekwatny, ale także do ciągów zdarzeń, czyli procesów, na które trzeba patrzeć z dynamicznego punktu widzenia, są one bowiem w nieustannym ruchu. J. Majchrzak w swojej pracy „Czynniki przeobrażeń strukturalnych w organizacjach gospodarczych” podważa w pewnym stopniu część definicji J. Zieleniewskiego dotyczącej procesów, ciągów i zdarzeń, które nie mają charakteru statycznego rzeczy, opierając się także na stwierdzeniach innych autorów, którzy również mają wątpliwości co do tej części definicji J. Zieleniewskiego [Majchrzak 1987, s. 17]. Wydaje się jednak, iż nie zauważono, że J. Zieleniewski w dalszych swoich pracach rozwija ten wątek w sposób rzeczowy i adekwatny do zasad struktury organizacji, biorąc pod uwagę zarówno statyczny, jak i dynamiczny punkt widzenia w zależności od tego, do czego się on odnosi: do rzeczy czy do procesów. Wspomniane wątpliwości rozstrzyga w sposób rzeczowy M. Bielski, zwracając uwagę na fakt, iż statyczne ujęcie struktury abstrahuje od czynnika czasu i przedstawia relacje między elementami organizacji w danej chwili. W ten sposób można przedstawić rozmieszczenie przestrzenne różnych elementów względem siebie, pogrupować je, zróżnicować hierarchicznie. Natomiast dynamiczne ujęcie struktury organizacyjnej ukazuje uporządkowanie procesów, które składają się na funkcjonowanie organizacji. I jest to jeden z aspektów patrzenia na strukturę organizacyjną [Bielski 1997, s. 170]. Tak właśnie widział, zarówno strukturę organizacji, jak też jej funkcje J. Zieleniewski, rozwijając swoją, wspomnianą na początku, definicję organizacji. Dylematy budowy struktur W teorii organizacji i zarządzania, podejście sytuacyjne odrzuca możliwość formułowania uniwersalnych reguł budowy struktur organizacyjnych, głosząc zasadę relatywizmu struktur w stosunku do sytuacji zewnętrznej i wewnętrznej, w jakiej organizacja się znajduje. Ten relatywizm w formułowaniu i stosowaniu uniwersalnych struktur organizacyjnych i nadawania organizacjom określonych cech strukturalnych wynika nie tylko z uwarunkowań sytuacyjnych, chociaż one są też niezmiernie ważnym czynnikiem determinującym cechy strukturalne. „Ten relatywizm wiąże się ze względnością, a nawet antynomicznością części sformułowanych przez prakseologię ogólnych zasad sprawnego działania – Prakseologia zaleca np. koncentrację działań, ale równocześnie ich wszechstronność, pełne wykorzystanie posiadanych zasobów, a równocześnie zachowanie właściwego poziomu rezerw, itd. Z tych antynomii można 230 Michał Śnierzyński wyprowadzić wspólną wytyczną poszukiwania „złotego środka” – pisze M. Bielski [Bielski 1997, s. 177]. Ten sam problem autor odnosi do wielu elementów struktury, a szczególnie do stopnia natężenia poszczególnych cech strukturalnych organizacji. Poszukiwanie więc „złotego środka” stanowi właśnie dylemat budowy struktur. Dlatego też świadomość względności organizacyjnych kanonów oraz świadomość sytuacyjnych uwarunkowań musi towarzyszyć projektowaniu, tworzeniu i przekształcaniu struktury w taki sposób, aby sprzyjały one integracji wszystkich podsystemów organizacji i pełniły funkcję regulatora jej funkcjonowania [Ibidem, s. 177]. Kształtowanie struktury organizacyjnej w małych przedsiębiorstwach A.D. Chandler twierdzi, iż „struktura podąża za strategią” [Obłój 1998, s. 321] i jest niewątpliwie prawdą, szczególnie gdy strategia jest dobrze przemyślana, oparta na naukowych i prakseologicznych zasadach. Jednakże małe przedsiębiorstwa, które powstawały w Polsce po roku 1989, a więc wskutek transformacji ustrojowo-gospodarczej, tworzone były najczęściej przez ludzi, którzy nie posiadali tej wiedzy, posiadali jedynie chęć działania i zazwyczaj mgliste wyobrażenie rozwoju swojego podmiotu gospodarczego. Punktem zaś wyjścia do wyjaśnienia, jak powstaje struktura organizacyjna, jest podział pracy. Wymaga to konieczności zwrócenia uwagi na zasadnicze czynniki, które ten podział kształtują, to znaczy na wzrost przedsiębiorstwa [Lichtarski (red.), 2005, s. 297]. Wspomniane na początku powstawanie w Polsce po transformacji ustrojowo-gospodarczej małych przedsiębiorstw, zazwyczaj zaczynało się od jednoosobowej inicjatywy i jednoosobowego rozruchu przedsięwzięcia. Dotyczyło to głównie handlowych i usługowych podmiotów, jako mniej wymagających kapitału, urządzeń i ludzi na początku działalności. To były początki prywatnych przedsiębiorstw, do których w niedługim czasie dołączyły małe przedsiębiorstwa produkcyjne. W przedsiębiorstwie jednoosobowym nie ma struktury organizacyjnej, bowiem nie ma w nim podziału pracy. Właściciel jest równocześnie szefem tego podmiotu gospodarczego, a zarazem wykonawcą wykoncypowanych przez siebie zadań. Prowadzi też zazwyczaj sam dokumentację realizowanych przedsięwzięć – zamówienia, płatności, rozliczenia itp. Wiele czynników składa się na częste dokooptowanie do stworzonego przez siebie podmiotu gospodarczego osoby na zasadach wspólnika. Bywa, że chodzi o zwiększenie kapitału umożliwiającego zwiększenie obrotów, dokonanie niezbędnych inwestycji, poszerzenie dystrybucji o nowe rynki zbytu. Gdy więc przybywa nowy współwłaściciel powstaje wówczas już struktura prosta, a podział pracy między nimi może być poziomy lub pionowy. Przy Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych… 231 podziale poziomym funkcje merytoryczne lub obszary działalności wykonywane są zazwyczaj jednakowo przez obu partnerów i przeważnie, przy istnieniu współwłasności podział ten jest poziomy. Nieco inaczej bywa, gdy tą drugą osobą zatrudnioną jest najemny pracownik, wówczas częstszy jest podział pionowy, oznaczający oddzielanie funkcji zarządczych od wykonawczych, chociaż osoba zarządzająca spełnia również funkcje wykonawcze. Wraz z zaistnieniem podziału pracy występują powiązania między osobami, które spełniają poszczególne funkcje. W przedsiębiorstwie dwuosobowym podział pracy musi być elastyczny, ze względu na możliwość wystąpienia zdarzeń losowych oraz konieczności wyrównania obciążeń obu osób, a zarazem liczba relacji między ludźmi jest ograniczona, ze względu na istnienie tylko dwu osób [Lichtarski (red.) 2005, ss. 297–298]. Wraz z rozwojem przedsiębiorstwa istnieje konieczność zatrudnienia więcej osób, co dotyczy zarówno jednostek handlowych, jak i usługowych, a przede wszystkim produkcyjnych. Wówczas liczba relacji między pracownikami wzrasta. W rodzinnych przedsiębiorstwach przeważnie zaczyna się tworzenie struktury organizacyjnej od struktury promienistej, czyli w centrum struktury jest założyciel, przeważnie ojciec rodziny, a stanowiska pozostałych członów rozkładają się promieniście [Sułkowski (red.) 2003, s. 115]. W małych przedsiębiorstwach zatrudniających pracowników najemnych, mogą również pracować członkowie rodziny właścicieli na takich samych zasadach jak pozostali pracownicy, nawet jeśli zajmują oni odpowiednie do ich kwalifikacji stanowiska. Nie stanowią oni jednak przewagi liczebnej nad innymi pracownikami najemnymi, nie jest więc możliwa do zastosowania struktura promienista. Struktura jest wynikiem trzech procesów: — podziału pracy pomiędzy członkami organizacji, — podziału władzy, — integracji elementów organizacji między nimi [Bielski 2004, s. 106]. Wraz ze zwiększoną liczbą pracowników i koniecznym podziałem pracy, istniejąca początkowo pozioma struktura, wskutek pionowego podziału pracy przekształca się w strukturę pionową, jako rezultat wyodrębniania się pionu kierowniczego i wykonawczego. Powstają stanowiska kierownicze o charakterze liniowym, czyli zachowujące pełnię władzy nad stanowiskami i komórkami działalności podstawowej oraz stanowiska o charakterze sztabowym, mające służyć pomocą i radą pozostałym komórkom, nie posiadając jednak uprawnień władczych wobec komórek i stanowisk znajdujących się na niższych szczeblach hierarchii w przedsiębiorstwie. Tego rodzaju model nosi nazwę liniowo-sztabowego i stosowany jest w większości przedsiębiorstw małych i średnich. W ramach tego systemu mogą, i zazwyczaj powstają komórki o charakterze mieszanym. Charakteryzują się one tym, że oprócz funkcji sztabowych wykonują część czynności 232 Michał Śnierzyński pomocniczych, podstawowych i pozaoperacyjnych. Mogą one też otrzymać, w określonym zakresie, uprawnienia władcze w stosunku do stanowisk i komórek stojących hierarchicznie niżej [Lichtarski 2005, s. 298]. W tego rodzaju strukturze istotne są rodzaje powiązań między elementami struktury, które mogą być poziome i pionowe. Powiązania pionowe wynikają z podległości komórek i osób odpowiednim przełożonym i realizowane są przy pomocy sformalizowanych lub niesformalizowanych strumieni informacji spływających od zwierzchników do podwładnych i odwrotnie. Natomiast powiązania poziome wynikają z podziału zadań wymagających współpracy i obejmują komórki i osoby znajdujące się na tym samym poziomie struktury organizacyjnej. Bywają też powiązania skośne, czyli mieszane wynikające z potrzeby współdziałania osób i komórek znajdujących się na różnych szczeblach organizacji. W małych przedsiębiorstwach owe podziały nie są sztywne, bowiem liczba osób uniemożliwia sztywne trzymanie się określonych w strukturze stanowisk. Wspomniane wcześniej wypadki losowe, a także zwiększone okresowo w pewnych działach zadania, a zmniejszone w innych, co wynika często z zapotrzebowania na produkcje, czy usługi, wymusza niejako bardziej uniwersalne podejście do swojego stanowiska pracy i do wykonywanych zajęć. J. Lichtarski zwraca uwagę na ważny aspekt podziału pracy, szczególnie występujący w małym przedsiębiorstwie, a mianowicie, że w przedsiębiorstwach o słabo rozwiniętym podziale pracy (a ta cecha charakteryzuje większość małych przedsiębiorstw, przyp. autor), może nie wystąpić wyodrębnienie podziału na komórki ruchu, działające w sferze realizacji dóbr i usług oraz komórki zarządu regulujące wykonawstwo tych pierwszych, ponieważ obie te funkcje mogą być wykonywane przez te same osoby. W małych zakładach bywa, że w komórkach określanych jako wykonawcze odbywają się również procesy regulacyjne, czyli zarządcze związane z realizacją tych procesów [Lichtarski 2005, s. 299]. Kształt struktury organizacyjnej nie jest zresztą skończonym procesem, lecz zmienia się wraz z rozwojem podmiotu, bowiem w chwili powstawania podmiotu gospodarczego działają inne siły niż w kolejnych fazach wzrostu. Struktura w przedsiębiorstwach również bezpośrednio odpowiada za zapewnienie bezpieczeństwa, które jest szczególnie istotne i ważne w momencie wystąpienia kryzysu i zarządzania daną sytuacją kryzysogenną. Niezwykle często zarządzanie kryzysowe sprowadza się do problematyki ochrony ludności i ratownictwa w sytuacjach noszących znamiona klęski żywiołowej, a nawet podczas zagrożenia wojennego i wojny [Jabłonowski (red.), Smolak (red.) 2007, ss. 152–160]. Zarządzanie kryzysowe w takim ujęciu definiuje się jako całokształt działań i rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych przez władze publiczne wszystkich szczebli we współdziałaniu z wyspecja- Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych… 233 lizowanymi organizacjami w celu zapobieżenia sytuacjom niebezpiecznym stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia [Gryz (red.), Kitler (red.) 2007, s. 30]. Zarządzanie kryzysowe przebiega w czterech fazach: — zapobieganie, — przygotowanie, — reagowanie, — odbudowa [Jabłonowski (red.), Smolak (red.) 2007, ss. 286–300]. 1. Zapobieganie – jest to etap związany w głównej mierze z działaniami w sferze technicznej. Podstawowym celem jest tutaj niedopuszczenie do powstania zagrożenia, a jeśli to niemożliwe do ograniczenia jego skutków. 2. Przygotowanie – jest to etap oceny potencjalnych zagrożeń, ich analizy oraz określenia stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia danego zagrożenia. Na tym etapie prowadzone są zadania planistyczne, opracowywane plany działania w sytuacjach niebezpiecznych i procedury działania, rozpoznanie własnych sił i środków niezbędnych do podjęcia i prowadzenia działań; 3. Reagowanie – są to działania ratownicze, prowadzenie ewakuacji, zapewnienie zastępczych miejsc dla poszkodowanych, wstępne szacowanie strat; 4. Odbudowa – to etap, którego głównym celem jest przywrócenia w możliwie krótkim czasie minimum warunków bytowania ludności oraz funkcjonowania systemów komunalnych i struktur administracyjnych na danym obszarze [Grocki 2003, s. 10]. Etapy te związane są z zarządzeniem kryzysowym – działaniami mającymi na celu realizację takich przedsięwzięć, które zmniejszają prawdopodobieństwo wystąpienia określonego zagrożenia i minimalizują jego ewentualne skutki. Dla potrzeb planistycznych niezbędna jest znajomość czasu powstawania zagrożenia i jego trwania. Jest to konieczne do zaplanowania działań związanych z ostrzeganiem ludności oraz do zgromadzenia odpowiednich sił i środków reagowania podczas trwania zdarzenia. Podsumowanie Większość małych przedsiębiorstw zaczynała od jednoosobowej decyzji i jednoosobowego działania, często dość chaotycznego, na co wpływ miał również chaos panujący na polskim rynku po transformacji ustrojowo-gospodarczej. Niektóre z tych podmiotów szybko upadły, niektóre zmieniły profil działania, ale są też i takie, które systematycznie rozwijały swoją działalność, dochodząc do pewnej stabilizacji w istnieniu w określonym segmencie rynku, jak też stabilizacji w wewnętrznej strukturze organizacyjnej. Właściciele tych małych przedsiębiorstw, działając początkowo dość instynktownie, z czasem uzupełniali swoją wiedzę w sposób formalny bądź nieformalny, ale na tyle skuteczny, żeby móc prowadzić swoją organizację i z powodzeniem rozwijać działalność przynoszącą zyski. 234 Michał Śnierzyński Struktura organizacyjna w tego rodzaju przedsiębiorstwach rozwijała się równocześnie z nim, nie wychodząc jednak poza strukturę liniowo-sztabową najbardziej adekwatną do warunków wewnętrznych i zewnętrznych takiej organizacji. Nawet wówczas, gdy następowała zmiana statusu prawnego, wewnętrzna struktura zazwyczaj pozostawała niezmieniona. Struktura organizacyjna jest więc w zasadniczym stopniu odpowiedzialna za istotę i kreowanie bezpieczeństwa w przedsiębiorstwie a tym samym za podstawowe elementy zarządzania kryzysowego. Właściciele przedsiębiorstw w tym małych i średnich zdają sobie sprawę że zarządzanie kryzysowe dotyczy w istocie ich firm, stąd kreując struktury organizacyjne starają się jak tak multipleksować, aby były one skutecznym instrumentem w zarządzaniu przedsiębiorstwem w sytuacjach kryzysowych, które mogą się pojawić w każdym momencie. Abstract The formation of structures in the small enterprise, against semblance, does not belong to easy assignments, especially in the situation of first years after the transformation constitutionaleconomic in Poland. Usually the activity undertook one or two persons which performed functions both matronal, as and executive. Only together with the development of the economic subject and with the employment of the greater number of workers set up the creation of the organizational structure mostly oh linear character – to of staff or to mixed. In small works she is sometimes that in cells defined as executive take place also regulatory processes {trials} , that is matronal, connected with the realization of these processes . The shape of the organizational structure is not an anyway finished process, but changes together with the development of the subject. In Poland, in the previous system, in principle existed in the residual dimension private organizations productive, service- and commercial. Small units having the character of private organizations were works craftsman′s, mostly service-, more seldom productive and small little shops usually led by involved into their maintenance all families. That structure sometimes decided also about the assurance of the safety in the specific environment of the enterprise. To underline one ought that to the man from rudiments of the existence accompanied the different kind of the threat. Together with the development of the civilization and the technical progress changed their character and the scale. Natural threats affected the security level from the very beginning human existences, however caused threats by the man changed their own character and the range moderately the development of the technology, the farm implements of grounds, usings of more and more more new technical solutions. A reason of many threats she was and is committed the activity of the man, by him errors and the social situation. The number of security threats is general very large. Extremely essential is the recognition of the character of the threat, manners of his formation and the probability of coming into being of the determined threat on the given area. Consequently one ought to prepare activities preventing or minimizing their results. The general security threat , for the source and the manner of the formation one can divide on caused threats by forces of nature and resultant as result of the activity of the man. Forces of Specyfika kształtowania struktur organizacyjnych… 235 nature (elements) can cause fires, floods {reasons}, landslides of the earth, weather anomalies which can in turn make for the ecocatastrophe. One ought to remember also about biological threats in the form of the different kind of vegetable vermin , and also threats swimming from the cosmos. The man going against to rights of the nature, or to other man, consciously or can unconsciously contribute to the rising of however threatening threats whose result can be the technical failure or the ecocatastrophe. With security threats of general as result of the direct activity of people can be acts of terrorism, the armed conflict or even the war. Bibliografia Białoszewski H., Funkcjonalny model struktury społecznej i jego krytyka, Warszawa 1970. Bielski M., Organizacje. Istota, struktury, procesy, wyd. II, Łódź 1997. Bielski M., Podstawy teorii organizacji i zarządzania, Warszawa 2004. Grodzki R., Vademecum zagrożeń, Warszawa 2003. Gryz J. (red.), Kitler W. (red.), System reagowania kryzysowego, Toruń 2007. Jabłonowski M. (red.), Smolak L. (red.), Zarządzanie kryzysowe w Polsce, Pułtusk 2007. Lichtarski J. (red.), Podstawy nauki o przedsiębiorstwie, Wrocław 2005. Majchrzak J., Czynniki przeobrażeń strukturalnych w organizacjach gospodarczych, Zeszyty Naukowe Seria II, Poznań 1987. Obłój K., Strategia organizacji. W poszukiwaniu trwałej przewagi konkurencyjnej, Warszawa 1998. Sułkowski Ł. (red.), Organizacja rodzinna. Więź rodzinna w życiu gospodarczym, Łódź 2003. Święcicki J., Ogólne zasady przygotowania sił i środków cywilnej służby zdrowia dla ratowania zdrowia i życia ludzi w sytuacjach nadzwyczajnych i w czasie wojny, Warszawa 2002. Zamiara K., Epistemologia genetyczna Piageta a społeczny rozwój nauki, Warszawa 1979. Zieleniewski J., Współczesne problemy zarządzania, Warszawa 1974. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 237–248 Tomasz Hoffmann Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Michał Śnierzyński Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego jako istotnego obszaru zapewniającego bezpieczeństwo narodowe za pomocą środków Unii Europejskiej Wprowadzenie Pojęcie bezpieczeństwa narodowego w ujęciu ogólnym zajmuje pozycję współcześnie pierwszoplanową i decydującą zarówno o losach jednostek, społeczności lokalnych, narodów, jak i wspólnoty międzynarodowej. Wpływa na to wiele uwarunkowań, z których najważniejsze należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu problematyki bezpieczeństwa narodowego Polski [Jakubczyk, Flis 2006, s. 17]. W znaczeniu strukturalnym (systemowym) – bezpieczeństwo narodowe to całokształt przygotowania i organizacji państwa dla ciągłego tworzenia bezpieczeń stwa narodowego obejmujący następujące podstawowe elementy: — prawne podstawy bezpieczeństwa; — politykę i strategię bezpieczeństwa narodowego; — cywilną i wojskową organizację ochrony i obrony narodowej; — infrastrukturę bezpieczeństwa; — edukację dla bezpieczeństwa; — sojusze i współpracę międzynarodową w zakresie bezpieczeństwa [Jakubczyk, Flis 2006, s. 18]. Bezpieczeństwo jest rozpatrywane w aspekcie najwyższych wartości i potrzeb jednostek, grup społecznych, państw i wspólnot wielopaństwowych jest wytworem, swego rodzaju produktem, wszystkich podmiotów bezpieczeństwa, które muszą być do tego przygotowane i zdolne. Bezpieczeństwo narodowe należy rozpatrywać w kilku podstawowych wymiarach: — podmiotowym (jednostkowym, narodowym, międzynarodowym, globalnym); 238 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński — przedmiotowym (wartości, środki i narzędzia, aktywność państwowa); — procesualnym (polityka, strategie, współzależności); — strukturalno-realizacyjnym (organizacje, instytucje, działania). Szczególną cechą współczesnego bezpieczeństwa jest zasadniczy wzrost zakresu przedmiotowego bezpieczeństwa. Pojęcie bezpieczeństwa narodowego podzielone jest na pewne obszary, w których pierwszoplanową rolę pełni sektor cywilny. Do nich zaliczamy: ochronę i obronę w dziedzinie gospodarczej i infrastruktury ekonomicznej kraju; ochrony ludności, dóbr i środowiska; ochrony zdrowia; ochrony porządku konstytucyjnego; ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; ochrony granic państwowych; ochrony w dziedzinie informacyjnej; edukacji dla bezpieczeństwa; ochrony i obrony w dziedzinie kultury narodowej i inne [Jakubczyk, Flis 2006, s. 459]. Niniejszy artykuł ma wskazać potencjalne możliwości i obszary wsparcia środkami Unii Europejskiej ratownictwa medycznego, które tworzy istotny element bezpieczeństwa narodowego. Z uwagi na fakt, iż jest to dziedzina bardzo ważna, nabierająca znaczącego zainteresowania przez badaczy tej problematyki, zasadne wydaje się zaprezentowanie sposobów jej finansowania środkami zewnętrznymi. Przyznać należy iż obszar ochrony zdrowia w Polsce jest niedoinwestowany. Od wielu lat na tym tle toczą się dyskusje, spory i polemiki. Znawcy tej problematyki próbują rozwiązać ten problem, jednak bez znaczących środków finansowych jego rozwikłanie wydaje się niemożliwe. Uwarunkowania prawne finansowania Ratownictwa Medycznego za pomocą środków Unii Europejskiej Od 2001 roku w Unii Europejskiej toczyła się dyskusja nad nową perspektywą finansową w ramach polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej. Punktem kulminacyjnym tej debaty było Trzecie Forum Spójności w 2004 roku. Przyjęto wówczas „Trzeci Raport na temat Spójności Ekonomicznej i Społecznej” [Third Report on economic social cohesion, A new Partnership for cohesion, Belgium 2004]. Raport identyfikował wyzwania na przyszłość dla polityki spójności [Ryszkiewicz [w:] Bąk, Wojkowska-Łodej (red.) 2007, s. 183]. W jego wyniku zapoczątkowano debatę na temat przyszłej pomocy regionalnej w ramach funduszy strukturalnych oraz funduszu spójności [Parce [w:] Wdrażanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Polsce. Rezultaty Niemiecko-Francuskiego projektu doradczego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, marzec 2005, ss. 41–44]. Raport na nowo zdefiniował trzy podstawowe cele polityki spójności: — cel 1 – zbieżność i wsparcie dla rozwoju i tworzenia nowych miejsc pracy w najmniej rozwiniętych regionach i krajach członkowskich, [zwana Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego… 239 w doktrynie również konwergencją, czyli zmniejszaniem różnic w poziomie rozwoju regionalnego Unii Europejskiej, dzięki promocji rozwoju najsłabiej rozwiniętych regionów] (tzw. konwergencja), — cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie, — cel 3 – europejska współpraca terytorialna [Wojtaszczyk 2005, s. 45]. Polska w okresie budżetowym 2007–2013 na całym swoim terytorium spełnia kryterium pomocy w ramach realizacji celu „konwergencja” [Grzeszczyk 2006, s. 37]. W zakresie tego celu realizowane są projekty w regionach, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy od 75% średniej UE. Można zatem przyjąć, że cel ten jest podobny do celu 1 w latach 2000–2006 [Pietrzyk 2003, s. 21]. Obecnie konstruując nowe zasady polityki spójności, Komisja Europejska uznała, że 78,54% łącznych środków z funduszy strukturalnych będzie przeznaczonych na realizację celu „konwergencja”, 17,22% alokacji na cel „regionalna konkurencyjność i zatrudnienie” oraz 4,04% na „współpracę terytorialną”. Rozkład pomocy regionalnej między trzy nowe cele kształtuje się następująco: — cel 1 – konwergencja – 241,9032 mld euro, — cel 2 – regionalna konkurencyjność i zatrudnienie – 53,0376 mld euro, — cel 3 – współpraca terytorialna – 13,0592 mld euro [Ryszkiewicz, s. 184]. Początkowo założono, że na Polskę w ramach polityki strukturalnej przypadnie około 60 mld euro, jednakże we wrześniu 2006 roku pojawiła się informacja, że kraj otrzyma dodatkowo 7,7 mld euro. W sumie do dyspozycji Polska otrzymała 67,28 mld euro [Kuźmicz, Niklewski, 7,7 mld euro więcej z Unii, „Gazeta Wyborcza” 2–3 sierpnia 2006 roku, s. 27; Pastuszka, Diagnoza i ocena potencjalnych barier w absorpcji unijnej pomocy strukturalnej przez samorządy województwa świętokrzyskiego, „Studia Regionalne i Lokalne” nr 2/2007, s. 89]. Istotnym elementem nowej polityki spójności jest ograniczenie liczby funduszy. Od 2007 roku funkcjonują EFRR oraz EFS. Rozwój rolnictwa jest wspierany w ramach Wspólnej Polityki Rolnej ze środków nowo utworzonego Europejskiego Funduszu Rolnego i Obszarów Wiejskich. Z kolei inwestycje zakresu rybołówstwa finansowane są w ramach Wspólnej Polityki Rybackiej [Babiak [w:] Babiak (red.) 2006, ss. 27–28]. Takie przyjęcie zasad i instrumentów polityki strukturalnej wynikało w pewnym sensie z konstrukcji budżetu Unii Europejskiej na lata 2007–2013. Budżet ten wzbudził spontaniczną dyskusję i wiele kontrowersji wśród państw członkowskich. W czasie zażartych walk o jego kształt Komisja Europejska opublikowała projekt dokumentu strategicznego „Komunikat Polityka spójności na rzecz wzrostu i zatrudnienia” [Dokumenty na nowy okres programowania 2007– 2013, Biuletyn informacyjny MRR nr 5, s. 21]. Był to dokument o strategicznym znaczeniu dla kształtu polityki spójności. 240 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Na jego podstawie wydano Strategiczne Wytyczne Wspólnoty (SWW) – dokument, który wyznaczał kierunki realizacji polityki regionalnej oraz poddawał rewizji dotychczasowe zasady korzystania z pomocy UE. Dalsza dyskusja wewnątrz Unii Europejskiej doprowadziła do przyjęcia zobowiązania przez państwa członkowskie, iż stworzą odpowiednie dokumenty programowe w celu efektywnego wykorzystania środków finansowych dostępnych w ramach nowej perspektywy finansowej. W Polsce przygotowania do podstaw wdrażania polityki spójności na lata 2007–2013 zostały rozpoczęte już w 2003 roku i dotyczyły wprowadzania projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013 (NPR 2007–2013). Został on zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2004 roku [zob. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Komunikat po Radzie Ministrów z 27 kwietnia 2004 roku]. Podstawą przygotowania dokumentu były zaktualizowane prognozy finansowe, a także strategie sektorowe i horyzontalne. Prace nad NPR 2007– 2013 zostały zakończone w 2005 roku, a 6 września 2005 roku rząd zaakceptował projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013. Wraz z nim przygotowano pakiet dokumentów, w tym między innymi: — projekt Krajowej strategii zatrudnienia na lata 2007–2013, — projekt Strategii rozwoju rybołówstwa na lata 2007–2013, — projekt Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, — projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego [Ryszkiewicz, s. 190]. W dniu 31 stycznia 2006 roku Rada Ministrów zaakceptowała założenia do opracowania Strategii Rozwoju Kraju na lata 2007–2015 (SRK), który jest nadrzędnym, wieloletnim dokumentem strategicznym rozwoju społecznogospodarczego kraju. SRK stanowi bazę odniesienia dla innych strategii i programów rządowych, a także jest podstawową przesłanką dla Narodowej strategii spójności (NSS) [Ryszkiewicz, s. 191]. Narodowa strategia spójności zawiera opis, uzasadnienie oraz cele priorytetów wdrażanych w nowym okresie programowania. Pierwszy projekt NSS został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 27 września 2005 roku. W wyniku zmiany rządu w ramach realizacji „Programu Działania Rządu Solidarne Państwo”, NSS została poddana weryfikacji i zmieniona. Celem strategicznym NSS jest: — tworzenie warunków dla utrzymania trwałego i wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, — wzrost zatrudnienia poprzez rozwój kapitału ludzkiego oraz społecznego, — podniesienie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw, w tym szczególnie sektora usług, — budowa i modernizacja infrastruktury technicznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski i jej regionów, — wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich mar- Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego… 241 ginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, — rozwój obszarów wiejskich. Założono, że NSS wdrażana będzie przy pomocy Programów Operacyjnych (PO) zarządzanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz przy pomocy Regionalnych Programów Operacyjnych zarządzanych przez samorządy poszczególnych województw [Grzeszczyk, s. 40]. Na lata 2007–2013 przyjęto wdrażanie sześciu programów operacyjnych i 16 regionalnych programów operacyjnych. Są to: — PO Rozwój Polski Wschodniej, — PO Europejskiej Współpracy Terytorialnej, — PO Infrastruktura i Środowisko, — PO Innowacyjna Gospodarka (początkowo tytuł Programu Operacyjnego brzmiał Konkurencyjna Gospodarka. W wyniku konsultacji jego nazwa została zmieniona), — PO Kapitał Ludzki, — PO Pomoc Techniczna, — 16 Regionalnych Programów Operacyjnych [Grzeszczyk, s. 22]. Rys. 1. Podział środków na poszczególne programy operacyjne (dane w mld euro) Infrastruktura i ĝrodowisko 8 Kapitaá Ludzki 4,78 21,2 Rozwój Polski Wschodniej Innowacyjna Gospodarka 16 7 2,2 8,1 Regionalne Programy Operacyjne Europejska Wspóápraca Terytotorialna Pomc techniczna Źródło: Opracowanie własne na podstawie M. Kuźmicz, K. Niklewicz, Wielki skok na pieniądze z Brukseli, „Gazeta Wyborcza” 30 czerwca 2006 r, s. 34. Programy Operacyjne są finansowane przez fundusze strukturalne i zarządzane przez odpowiednie instytucje zarządzające na szczeblu krajowym. W przypadku wsparcia na rzecz ratownictwa medycznego najistotniejszym programem jest PO „Infrastruktura i Środowisko”, w którym przeznaczono na lata 2007–2013 kwotę 349 990 000 PLN. Nie ogłoszono jeszcze żadnego konkursu na składanie odpowiednich projektów, zatem tym bardziej należałoby skupić się na możliwościach, jakie ten program oferuje. 242 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Ratownictwo medyczne w Polsce zmieniło się od momentu rozpoczęcia w roku 1999 wdrażania programu Ministerstwa Zdrowia „Budowa systemu zintegrowanego ratownictwa medycznego” i jednogłośnego przyjęcia przez Sejm w dniu 25 lipca 2001 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym [Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz. U. z 2006, Nr 191, poz. 1410]. Zasadnicze różnice polegały między innymi na pojawieniu się znacznie większej liczby dobrze wyposażonych i coraz lepiej wyszkolonych zespołów ratowniczych, które szybko zastępują tzw. ogólne zespoły lekarskie oraz na zmianie sposobu dysponowania pomocą. Zgłoszenia coraz częściej zaczęli przyjmować odpowiednio wyszkoleni dyspozytorzy medyczni pracujący w nowo powstałych Centrach Powiadamiania Ratunkowego (CPR). Z kolei ciężko chorzy pacjenci trafiać zaczęli do coraz większej liczby nowocześnie zorganizowanych, wyposażonych i prowadzonych przez znakomitych fachowców szpitalnych oddziałów ratunkowych (SOR). Zmiany te w pewnym sensie wymusiła Unia Europejska, bowiem ratownictwo medyczne w krajach członkowskich jest jednym z priorytetów polityki zdrowotnej [http://www. ratownictwo.pl/show.php?aid=13126&_tc=0BBD6124D1814511A0B456121BF4BEC7. Materiał pobrany ze strony dnia 08.03.2008 roku]. W Polsce niestety w obecnym stanie prawnym i faktycznym polityka zdrowotna, a w szczególności dalszy rozwój ratownictwa, stwarza wiele problemów. Przy obecnych założeniach finansowych Państwa dość trudno jest zbudować prawdziwy system ratownictwa medycznego, który byłby spójny, koherentny i zapewniający bezpieczeństwo. Dodatkowo dziedzina ta jest jednym z najdroższych obszarów medycyny. Nie da się ukryć, że bez wsparcia środkami Unii Europejskiej utrzymanie zreformowanej struktury nie będzie możliwe. Istotnym elementem zwiększenia bezpieczeństwa zdrowotnego, zasobów pracy w Polsce jest poprawa infrastruktury ochrony zdrowia, standardu wyposażenia w sprzęt medyczny oraz skuteczności działań w stanach zagrożenia zdrowotnego. Rozwój zintegrowanego systemu ratownictwa medycznego jest jednym z kluczowych czynników obniżenia poziomu śmiertelności oraz niepełnosprawności, zwłaszcza z powodu wypadków drogowych, katastrof budowlanych, pożarów, katastrof naturalnych, co przyczyni się do zapewnienia dobrego poziomu zdrowia osób w wieku produkcyjnym. Oczekiwanym efektem wsparcia jest m.in.: zachowanie zasady „złotej godziny”, tj. nie przekraczania 60 minut mijających od zdarzenia do rozpoczęcia specjalistycznego leczenia szpitalnego, co znacznie wpływa na zmniejszenie poziomu powikłań powstających w wyniku zdarzeń nagłych oraz szybszy powrót poszkodowanych do aktywności zawodowej. Działania te zostały uregulowane w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownic- Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego… 243 twie Medycznym, która nakłada obowiązek stworzenia zintegrowanego, jednolitego systemu ratownictwa medycznego [Art. 1 Ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym]. Jak już wspomniano, pomoc finansowa Unii Europejskiej będzie udzielana za pośrednictwem programów operacyjnych. Dla ratownictwa medycznego przewidziano wsparcie w PO „Infrastruktura i Środowisko”. Program podzielony został na priorytety, a te z kolei na działania. Priorytet XII „Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia” w całości został zaplanowany na finansowanie infrastruktury ochrony zdrowia. Dla ratownictwa medycznego szczególne znaczenie mają dwa działania: 12.1 – Rozwój systemu ratownictwa medycznego oraz 12.2 – Inwestycje w infrastrukturę zdrowia o znaczeniu ponadregionalny [Okrasiński, Gazeta prawna z dnia 12.03.2008 roku, s. A3]. W ramach programu operacyjnego IiŚ przewidziano dofinansowanie w wysokości 85% wartości kosztorysowej inwestycji przedsięwzięcia. Pozostałe 15% to wkład własny beneficjenta, czyli podmiotu ubiegającego się o wsparcie. Beneficjent (wnioskodawca), aby móc skorzystać z pomocy Unii Europejskiej, jest zobowiązany przygotować projekt, czyli tzw. serię czynności zmierzających do osiągnięcia jasno określonych celów w zdefiniowanym okresie czasu i określonym budżecie [EuropeAid Co-operation Office; „Project Cycle Management Guidelines”; Brussels March 2004, s. 12]. Przygotowany projekt w odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia wnioskodawca składa do tejże jednostki, która jest Instytucją Wdrażającą Priorytet XII PO „IiŚ”. Centrum składa się z czterech sekcji: — informacji i promocji, — oceny formalnej, monitoringu i sprawozdawczości, — finansowo-księgowej, — kontroli. Konkurs projektów w ramach których będzie można ubiegać się o dofinansowanie ratownictwa medycznego będzie składał się z następujących etapów: — ogłoszenie konkursu, — nabór wniosków, — ocena projektów. Aby uniknąć niepotrzebnych kosztów przy przygotowywaniu dokumentacji, zwłaszcza jeżeli podmiot uprawniony ubiega się o wsparcie realizacji inwestycji polegającej na zakupie robót budowlanych, przewidziano tzw. preselekcje. Polega ona na tym, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o niepełną dokumentację projektową pod kątem kryteriów formalnych oraz kryteriów merytorycznych I stopnia. Na podstawie oceny pod kątem kryteriów merytorycznych I stopnia sporządzona jest lista rankingowa projektów zgłoszonych do dofinansowania. 244 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński Wreszcie wnioskodawca przygotowuje pełną dokumentację i następuje ocena projektów z listy rankingowej pod kątem kryteriów merytorycznych II stopnia w celu podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. Rys. 1. Procedura aplikowania o środki w ramach Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko” na ratownictwo medyczne Beneficjent Instytucja pośrednicząca/ wdrażająca Centrum systemów informacyjnych ochrony zdrowia Wniosek Źródło: Opracowanie własne na podstawie [M. Kuźmicz, K. NikleUproszczony Przyznanie promesy Ocena formalna wicz, Wielki skok na pieniądze z Brukseli, „Gazeta Wyborcza” 30 czerwca 2006 wniosek na dofinansowanie r, s. 34]. Konkurs na podstawie kryteriów określających potrzeby dziedziny, Operacyjne są finansowane przez obszaru bądź grupy docelowej Projekt Programy fundusze strukturalne i zarządzane przez odpowiednie instytucje zarządzające na szczeblu krajowym. W przypadku wsparcia na rzecz ratownictwa medycznego najistotPodpisanie umowy o niejszym programem jest PO „Infrastruktura i Środowisko”, w którym przePrzygotowanie dofinansowanie – po Ocena merytorycznopełnej dokumentacji wymaganeznaczono na lata 2007–2013 kwotętechniczna 349 990 000 PLN. Niespełnieniu ogłoszono jeszcze projektu go zatem poziomutym merytożadnego konkursu na składanie odpowiednich projektów, barryczno-technicznego dziej należałoby skupić się na możliwościach, jakie ten program oferuje. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego „Infrastruktura i Środowisko”, materiał pobrany ze strony www.mrrr.gov.pl w dniu 04.03.2008 roku. Kolejnym etapem procedury jest podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu; ogłoszenie wyników konkursu na stronie internetowej Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia. Wnioskodawca zostaje także powiadomiony listem poleconym o wyniku konkursu, możliwościach wniesienia protestu, a w przypadku zakwalifikowania się projektu do realizacji, jest proszony o przybycie do Centrum celem podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Umowa określa prawa i obowiązki wnioskodawcy oraz Centrum. W szczególności zawiera takie elementy, jak nazwę projektu, czas realizacji (harmonogram zgodnie z założonym projektem), kwotę ogólną inwestycji, wysokość dofinansowania Unii Europejskiej oraz wkład własny wnioskodawcy. Umowa reguluje też sytuacje, kiedy następuje istotna zmiana przedmiotu inwestycji, terminów czy innych nieprzewidzianych sytuacji. W programie „IiŚ” w priorytecie przeznaczonym dla ratownictwa medycznego istnieje możliwość sfinansowania poniesionych nakładów przed złożeniem wniosku. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Unii 1083/2006 oraz krajowymi wytycznymi w przypadku niektórych projektów koszty, które zostały już wydatkowane i zakupiono jakieś usługi, roboty budowlane można ująć w budżecie projektu, jeżeli zostały one poniesione po 1 stycznia 2007 roku. Od tego momentu rozpoczyna się tzw. kwalifikowalność wydatków. Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego… 245 W ramach omawianego priorytetu można ubiegać się o dofinansowanie następujących przedsięwzięć: — przebudowa, rozbudowa i remont obiektów związanych z infrastrukturą ochrony zdrowia (szpitalne oddziały ratunkowe istniejące lub planowane do utworzenia zgodnie z wojewódzkim planem działania systemu) w zakresie ratownictwa medycznego w taki sposób, aby dostosować je do wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa [Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko”. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia. Szczegółowy opis priorytetów. Dokument opracowany na podstawie programu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2008 r., Warszawa 2008, s. 162]. Minimalna wartość projektu wynosi 1 mln PLN: — zakup wyrobów medycznych służących do diagnostyki lub terapii, z wyłączeniem wyrobów i produktów jednorazowego użytku, w tym dostosowanie stanu technicznego istniejącej infrastruktury do użytkowania zakupionych wyrobów. Minimalna wartość projektu wynosi 400 tys. PLN. — Budowa i remont lądowisk dla helikopterów służących dostępności do szpitalnych oddziałów ratunkowych. Minimalna wartość projektu wynosi 200 tys. PLN. — Zakup specjalistycznych środków transportu sanitarnego (ambulansów) wraz z wyposażeniem na potrzeby specjalistycznych i podstawowych zespołów ratownictwa medycznego. Minimalna wartość projektu wynosi 280 tys. PLN. Dla wszystkich inwestycji wartość maksymalna projektu to 50 mln euro. Środki te przeznaczone są dla następujących wnioskodawców zwanych beneficjentami projektu. Należą do nich: — Niepubliczne oraz publiczne zakłady opieki zdrowotnej, udzielające świadczeń zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego, posiadające umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartą z odziałem wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia albo udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie innych tytułów, lub ich organy założycielskie. Zakres wsparcia powinien odpowiadać zakresowi działalności podmiotu w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej, — Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, — Lotnicze Pogotowie Ratunkowe. W przypadku, gdy beneficjentem jest państwowa jednostka budżetowa, korzysta ona ze środków znajdujących się w jej planie finansowym i nie otrzymuje fizycznie płatności. W każdym innym przypadku beneficjent otrzymuje płatność w formie dotacji rozwojowej jako refundację poniesionych i udoku- 246 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński mentowanych wydatków kwalifikowanych lub jako zaliczkę na poczet przyszłych wydatków kwalifikowanych. Możliwość udzielenia dofinansowania w formie zaliczki oraz wysokość ewentualnej zaliczki jest rozpatrywana indywidualnie przez instytucję wdrażającą na etapie zawierania umowy o dofinansowanie z beneficjentem. Instytucja wdrażająca przy określaniu zasad udzielenia zaliczki kieruje się przeważnie zapisami odpowiednich aktów prawnych. Jak można zatem zauważyć, oferta skierowana do sektora ochrony zdrowia jest dość szeroka i może przy odpowiedniej absorpcji tych środków znacznie polepszyć standardy świadczonych usług. Wspomnieć należy, iż istnieją jeszcze programy regionalne ustalone dla każdego województwa indywidualnie, które przewidują mniejsze inwestycje oraz PO Kapitał Ludzki, którego działania koncentrują się na rozwoju zasobów ludzkich w obszarze ochrony zdrowia ze szczególnym uwzględnieniem podnoszenia kwalifikacji i kompetencji ratowników medycznych. Znaleźć tam można dofinansowanie wszelkiego rodzaju kursów, szkoleń ogólnych i specjalistycznych oraz studiów podyplomowych. W tym obszarze dofinansowanie może wynieść nawet 100% wartości całego projektu, a wnioskodawcami mogą być podobnie jak wymienione w PO „IiŚ” podmioty, z tym że beneficjentami ostatecznymi są ich pracownicy, czyli personel. Podsumowanie Fundusze Unii Europejskiej wdrażane za pomocą Programów Operacyjnych w Polsce finansują wiele dziedzin społecznych i gospodarczych, jednak niezwykle ważnymi obszarami są trwałe bezpieczeństwo czy spójne działania w sytuacjach kryzysowych lub zagrożenia bezpieczeństwa. Odpowiedzialność za nie ponoszą między innymi służby wojskowe, policyjne, straż pożarna, czy wreszcie szeroko rozumiane służby zdrowia, w tym ratownictwo medyczne. Aby jednak wymienione jednostki mogły efektywnie działać i podejmować koherentne decyzje, są zobligowane dysponować odpowiednim potencjałem kadrowym i rzeczowym. Muszą zatem być wyposażone w niezbędną infrastrukturę w postaci specjalistycznych pojazdów, narzędzi, łączności czy wreszcie zasobów ludzkich. Stąd można wnioskować, że powinny być odpowiednio finansowane, a z tym, jak pokazuje rzeczywistość, jest problem. Naprzeciw temu wychodzą środki unijne przeznaczone na współfinansowanie wybranych dziedzin. Podkreślić należy, iż są one niebywałą szansą na polepszenie całej infrastruktury zapewniającej bezpieczeństwo zdrowotne czy funkcjonujący w niej kapitał ludzki. O ile istnieją możliwości finansowego wsparcia ratownictwa medycznego, o tyle istotne stają się następujące przemyślenia w postaci nasuwających Wsparcie finansowe ratownictwa medycznego… 247 się wątpliwości, czy potencjalni wnioskodawcy będą posiadali pomysł na spożytkowanie tych środków, wizję i kierunki rozwoju swojej jednostki, czy zechcą zainwestować w pracowników, czy przeznaczone środki finansowe polepszą bezpieczeństwo, wreszcie czy powstaną projekty, które przyczynią się do skutecznej absorpcji tych środków, które zostały bezpośrednio przeznaczone na zapewnienie i polepszenie ratownictwa medyczneg a tym i również bezpieczeństwa obywateli. Biorąc pod uwagę doświadczenia poprzedniego okresu programowania 2004–2006, można mieć nadzieję, że środki na ratownictwo medyczne i inne służby odpowiednie za bezpieczeństwo narodowe zostaną skutecznie i efektywnie wykorzystane. Abstract The notion of the national safety in the general formulation occupies the position leading and decisive contemporarily both about the fates of individuals, local communities, nations, how and the international community. Many terms of which you should take the most important under the attention investigation of the problems of the national safety of Poland influence this. The indication of potential possibilities and the areas of the support is the aim of the article the centres of the European Union of the medical life-saving which creates the essential element of the national safety. From the attention on the fact that this is the very important field legitimate, gathering the significant interest by the explorers of this problems, seems presenting the her ways of funding the external centres. You should admit that the area of the protection of the health in Poland is not invested. Discussions roll since many years on this background, large and polemics. The experts of this problems try to solve this problem, however without the significant financial centres, his disentangling seems impossible. In the the present period of the programming 2007-2013 European Union intended for Poland 67,7 mld of euro. 12 mld of euro almost became allocated in the operating programme „Infrastructure and Environment” which the co-finaning of the medical life-saving is one of priorities. About how much the reserved centres can directly contribute to support of this neuralgic and also important area about so many legitimate become creating such projects which co-financing 85% costs of the investment could improve infrastructure and the condition of responsible services for safety in the range of the protection of the health. Bibliografia Babiak J., Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych krajów Unii Europejskiej [w:] J. Babiak (red.), Fundusze Unii Europejskiej, doświadczenia i perspektywy, Warszawa 2006. Dokumenty na nowy okres programowania 2007-2013, Biuletyn informacyjny MRR nr 5. EuropeAid Co-operation Office; „Project Cycle Management Guidelines”; Brussels March 2004. Grzeszczyk T.A., Ocena projektów z dofinansowaniem Unii Europejskiej, Warszawa 2006. http://www.funduszestrukturalne.gov.pl 248 Tomasz Hoffmann, Michał Śnierzyński http://www.ratownict wo.pl/show.php?aid=13126&_tc= 0BBD6124D1814511A0B456121BF4BEC7 Jakubczyk R., Flis J., Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku, Warszawa 2006. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Komunikat po Radzie Ministrów z 27 kwietnia 2004 roku. Kuźmicz M., Niklewski K., 7,7 mld euro więcej z Unii, „Gazeta Wyborcza” 2–3 sierpnia 2006 roku. Okrasiński A., Dotacje dla gmin i powiatów na ochronę zdrowia, „Gazeta Prawna” z dnia 12.03.2008 roku. Parce J., Propozycje Komisji Europejskiej dotyczące reformy polityki spójności na lata 2007–2013 [w:] Wdrażanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Polsce. Rezultaty Niemiecko –Francuskiego projektu doradczego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, marzec 2005. Pastuszka S., Diagnoza i ocena potencjalnych barier w absorpcji unijnej pomocy strukturalnej przez samorządy województwa świętokrzyskiego, Studia Regionalne i Lokalne nr 2/2007. Program Operacyjny „Infrastruktura i Środowisko”. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia. Szczegółowy opis priorytetów. Dokument opracowany na podstawie programu operacyjnego zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r. oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2008 r., Warszawa 2008. Third Report on economic social cohesion, A new Partnership for cohesion, Belgium 2004. Ryszkiewicz A., Wdrażanie funduszy strukturalnych w Polsce. Pierwsze doświadczenie [w:] Bąk H., Wojkowskiej-Łodej G (red.), Gospodarka Polski w Unii Europejskiej w latach 2004–2006. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2007. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Dz. U. z 2006, Nr 191, poz. 1410. Wojtaszczyk K.A., Fundusze strukturalne i polityka regionalna Unii Europejskiej, Warszawa 2005. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 249–256 Michał Chmielecki Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Łukasz Sułkowski Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych Eskalacja wszelkich napięć rozpoczyna się wraz z porzuceniem dialogu. Julius Döpfner Wstęp Negocjacje międzykulturowe to zjawisko niezwykle aktualne jak i ponadczasowe [Acuff 1997, s. 17]. Aktualne dlatego, iż na arenie biznesu, nie tylko globalnego, różnorodność kulturowa staje się codziennością. Ponadczasowym dlatego, iż życie jednostki czy też funkcjonowanie organizacji to tak naprawdę seria niekończących się negocjacji. Negocjacje są nieodłącznym elementem życia każdej organizacji. „…negocjacje są przede wszystkim sposobem organizacji wymiany z otoczeniem, sposobem realizowania i tworzenia przewagi konkurencyjnej oraz narzędziem uczenia się” [Rządca 2003, s. 175]. W dzisiejszym globalnym środowisku biznesu międzynarodowego kultura oraz wynikające z niej różnice odgrywają kluczową rolę. Negocjatorzy, którzy rozumieją różnice kulturowe posiadają zdecydowaną przewagę przy stole negocjacyjnym [Brett 2001, s. XVII]. Kiedy negocjatorzy są przedstawicielami innych kultur, ich interesy, założenia, strategie jak również kontekst społeczny, ekonomiczny, prawny i polityczny mogą w znaczny sposób odbiegać od siebie. Sprzyja to powstawaniu konfuzji i kryzysów negocjacyjnych. Brak kompetencji kulturowych oraz rozumienia różnic często bywa „winowajcą”, przez którego przedsiębiorstwa międzynarodowe tracą wielomilionowe kontrakty, nowe możliwości i rynki zbytu. Negocjacje jako forma rozwiązywania konfliktów Konflikt to ujawniająca się sprzeczność interesów, która zmusza nas byśmy zdali sobie sprawę, iż żyjemy w wielu rzeczywistościach społecznych, 250 Michał Chmielecki, Łukasz Sułkowski a wspólną musimy negocjować [Augsburger 1992, s. 11]. Źródła konfliktu mogą być bardzo różne. Konflikt może wynikać z bardzo rozbieżnych potrzeb dwóch stron, może wynikać również z niezrozumienia między dwojgiem ludzi lub innych powodów. Może on wystąpić, zarówno gdy dwie strony próbują osiągnąć ten sam cel, jak również gdy strony dążą do rozstrzygnięć zgoła odmiennych. W sytuacjach kiedy zderzają się ze sobą definicje celów, potrzeb dążeń pojawia się konflikt [Lederech 1988, s. 39]. Długotrwały konflikt prowadzi do kryzysu oznaczającego brak możliwości osiągnięcia kompromisu pomiędzy stronami. Zazwyczaj kryzys jest niekorzystny dla obu stron ponieważ prowadzi do: utraty szans rozwoju oraz eskalacji negatywnych emocji. Konflikty i kryzysy w kontaktach międzykulturowych wiążą się z niebezpieczeństwem całkowitej i trwałej utraty zdolności możliwości komunikacji i osiągania kompromisu pomiędzy stronami. Zazwyczaj sprzeczności w interesie stron są również wzmacniane wzajemnymi negatywnymi stereotypami i animozjami. Skala konfliktów międzykulturowych rozpoczyna się od poziomu jednostek wywodzących się z różnych kultur, przez rodziny, grupy sąsiedzkie, zawodowe i regionalne, aż do konfliktów pomiędzy narodami i całymi społecznościami. W procesie poszukiwania rozwiązania konfliktów i kryzysów negocjacje mogą odegrać niezwykle ważną rolę. Negocjacje są jednym ze sposobów radzenia sobie z konfliktem, który dotyczy przeciwstawności interesów partnerów czy też stron negocjacji (Tabela 1). Tab. 1. Metody rozwiązywania konfliktów Kto podejmuje decyzję? Kto kontroluje proces? Rola stron trzecich. Negocjacje Mediacje Arbitraż Sąd Strony Strony Arbiter Sędzia Strony Mediator Arbiter Sędzia Nie dotyczy Niezależna, bezstronna Całkowite Bezpośrednie jednakże na zaangażowanie własnych stron. warunkach Rodzaj wyłaniających się rozwiązań. Niezależna, bezstronna (ekspert) Pełna partycy- Wkład pacja w decy- pomysłów, zjach jak rów- materiałów nież tworzeniu pomocniczych, opcji oraz ich arbiter podejocenie muje decyzję Dążenie do Cokolwiek na porozumienia co zgodzą się wygrany-wyobie strony grany Kompromis oparty na dowodach i ocenie specjalisty Obrona pozycji i dyskredytacja drugiej strony Reprezentanci w imieniu stron Wygrywa – przegrywa Oparte na procedurach sądowych dowodach Żródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Crawley, K. Graham, Mediation for Managers, Resolving Conflict and Rebuilding Relationships at Work, Nicholas Brealey Publishing in 2002, London, s. 4. Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych 251 ,,Negocjacje są podstawowym sposobem uzyskania od innych tego, czego chcemy. Jest to zwrotny proces komunikowania się w celu osiągnięcia porozumienia w sytuacji, gdy ty i druga strona związani jesteście pewnymi interesami, z których jedne są wspólne, a inne przeciwstawne” [Fisher, Ury, Patton 2000, ss. 27–28]. R. Lewicki i J. Litterer definiują proces negocjacji jako: ,,[...] proces przechodzenia dwóch ludzi od punktu, w którym dzieli ich problem lub konflikt, do punktu, w którym osiągają rozwiązanie lub porozumienie. Negocjacje to proces składania ofert i kontrofert, ustępstw i kompromisów, dzięki którym strony osiągają punkt, który obie uważają za najlepszy, jaki można osiągnąć. Proces ten jest sercem negocjacji, nie można go jednak zrozumieć ani prowadzić Z sukcesem bez wiedzy na temat, jak inne czynniki wpływają na proces” [Lewicki, Litterer 1985, ss. 43–44]. Konflikt we własnej kulturze jest już zjawiskiem złożonym, co dopiero gdy zaczyna brakować jakichkolwiek wskazówek działania, norm i wartości. Konflikt międzykulturowy, który jest szczególnym rodzajem konfliktu, by rozstrzygnięty został pomyślnie, wymaga niezwykłej precyzji i wiedzy. Ma on miejsce wtedy, gdy grupy społeczne lub jednostki, które je reprezentują, wyznają wartości sprzeczne, czyli takie, które sprawiają, iż postępowanie zgodne z jednym systemem wartości wyklucza realizację wartości, które są immanentnymi częściami drugiego systemu. Wpływ różnic kulturowych na kryzys w procesie negocjacji Wpływ różnic kulturowych na proces negocjacji znajduje się w centrum uwagi wielu badaczy i naukowców. Raymond Cohen [Cohen 1997] twierdzi, iż różnice kulturowe mogą komplikować proces negocjacji. Ponadto mogą go przedłużać, a u wielu negocjatorów powodować i nasilać frustrację. Wiele rozmów kończy się porażką ze względu na brak zrozumienia głębszych wartości i poglądów drugiej strony. Różnice kulturowe występują na każdym etapie prowadzenia negocjacji. N. Ghauri zaproponował 3-etapowy podział procesu negocjacji: 1. Etap przednegocjacyjny. 2. Negocjacje. 3. Etap ponegocjacyjny [Ghauri, Usunier 1996]. Każda z tych faz jest oczywiście warunkowana takimi czynnikami, jak kultura, relacje stron czy strategie. Istnieje również cztero-etapowy model procesu negocjacji zaproponowany przez J. Grahama i jego współpracowników [Graham, Chi-Yuan Lin 1987; Graham, Sano 1989]: 1. Etap sondowania (ang. non-task sounding). 2. Etap wymiany informacji (ang. task related exchange of information). 3. Etap perswazji. 4. Etap ustępstw i zawarcia kontraktu (ang. concessions and agreement). 252 Michał Chmielecki, Łukasz Sułkowski Przy czym etap pierwszy nie dotyczy tematów biznesowych. Służy jedynie lepszemu poznaniu się partnerów. Drugi etap natomiast dotyczy już konkretnych potrzeb i preferencji stron. Podczas negocjacji z przedstawicielami innych kultur wrażliwość na aspekty komunikacyjne powinna wzrastać. Czasem trzeba zmienić sposób zachowania i komunikacji. Kultura wpływa na negocjacje na bardzo wielu płaszczyznach i w bardzo wiele sposobów. Różne systemy kulturowe prowadzą do powstawania różnych stylów lub kultur negocjacyjnych. Trzeba zdawać sobie sprawę, co wpływa i co powoduje określone zachowania negocjatorów. Negocjatorów zasiadających do rozmów oddziela nie tylko inny język, etykieta ubiór czy kolor skóry. W zupełnie inny sposób postrzegają świat, czas, przyjaciół, interesy. Inna jest ich moralność, wierzą w innego Boga, co innego ich motywuje, co innego dostarcza satysfakcji i przyjemności. Jeswald W. Salacuse w artykule “Negotiating: The top ten ways that culture can affect your negotiation” wyróżnił dziesięć sposobów, w które kultura wpływa na negocjacje: 1. Cel negocjacji: kontrakt czy stosunki partnerskie? Negocjatorzy z różnych kultur mogą różnie postrzegać cel negocjacji. Dla jednych celem negocjacji będzie głównie podpisanie kontraktu, inni twierdzą, iż esencją negocjacji nie jest podpisanie kontraktu ale stworzenie owocnych stosunków pomiędzy stronami [Jeswald, Salacuse 2005]. 2. Nastawienie negocjacyjne: wygrywa/przegrywa lub wygrywa/wygrywa? Niektórzy negocjatorzy postrzegają negocjacje jako grę, w której można albo wygrać albo przegrać [Mintu-Wimsatt, Gassenheimer 2000]. Jeśli jedna strona wygrywa, druga skazana jest na porażkę. Metaforyczne ciasto ma ograniczony rozmiar (ang. fixed pie), ilość i wielkość kawałków nie zmienia się. Zatem celem jest zdominowanie drugiej strony [Donohue, Ramesh 1999, pp. 209–232] oraz maksymalizacja zysków dla własnej strony [Li, Labig 1996, ss. 99–106]. Dla negocjatorów, którzy postrzegają sytuację negocjacyjną jako grę, w której obie strony wygrywają, negocjacje polegają na współpracy, która ma na celu rozwiązanie konkretnego problemu. 3. Styl osobisty: nieformalny czy formalny? Styl osobisty negocjatora to sposób w jaki mówi on do innych, używa tytułów i ubiera się. Kultura dość silnie wpływa na formalność lub jej brak. Negocjatorzy charakteryzujący się stylem formalnym zwracają się do rozmówcy przy użyciu tytułów, szerokim łukiem omijają prywatne anegdoty i tematy z życia rodzinnego. Negocjatorzy charakteryzujący się stylem nieformalnym nie używają tytułów, starają się posługiwać pierwszym imieniem i szybko budują przyjazne więzi z drugą stroną. Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych 253 4. Komunikacja: pośrednia czy bezpośrednia? Sposoby, w jaki komunikują się przedstawiciele różnych kultur, są bardzo zróżnicowane. Niektórzy negocjatorzy podkreślają zalety bezpośredniej i prostolinijnej komunikacji. Inni chwalą niebezpośrednią i skomplikowaną komunikację. Ci drudzy chętnie korzystają z bogactwa komunikacji niewerbalnej, korzystają z metafor, przenośni, figuratywnych określeń. Konfrontacja negocjatorów o odmiennym podejściu do komunikacji często prowadzi do kryzysu. 5. Stosunek do czasu: wysoki czy niski? Wiele kultur wyraźnie rozgranicza czas i pieniądze. Dla niektórych czas równa się pieniądzowi. Uważają oni, iż dojście do momentu, w którym na kontrakcie zostały złożone odpowiednie podpisy powinno nastąpić jak najszybciej. Ci negocjatorzy redukują fazę wstępną do minimum. Inne nacje poświęcą mnóstwo czasu na to, by dobrze poznać partnera. Celem negocjacji jest dla nich partnerstwo, a nie sam kontrakt. Uważają, iż próby skrócenia negocjacji służą ukryciu pewnych nieścisłości. 6. Emocjonalność: wysoka czy niska? Różne kultury posiadają różne zasady co do poprawności i częstotliwości wyrażania emocji. Niektórzy przy stole negocjacyjnym okażą silne emocje, obficie gestykulują, podnoszą głos. Inni starają się ukryć swoje uczucia, są bardzo powściągliwi. 7. Forma umowy: ogólna czy szczegółowa? Obojętnie czy celem negocjatora będzie wyłącznie kontrakt, czy też współpraca i dobre stosunki z drugą stroną, umowa zazwyczaj przyjmuje postać pisemną. Czynniki kulturowe wpływają na formę porozumienia, jakie podpiszą obie strony. W zależności od kultury preferuje się bardziej lub mniej dokładne umowy. 8. Tworzenie porozumienia: Od dołu czy od góry? Negocjacje mogą być procesem indukcyjnym lub dedukcyjnym. Rozmowy można zacząć od porozumienia dotyczącego generalnych założeń, a następnie omówić szczegóły. Można też zacząć od omawiania szczegółów, takich jak cena, data dostawy, których suma stanie się kontraktem. 9. Organizacja zespołu: Jeden lider czy konsensus grupowy? Przystępując do negocjacji, informacja o tym, jak zorganizowana jest druga strona, jest niezbędna. Trzeba wiedzieć, jak podejmowane są decyzje i kto ma na nie największy wpływ. Niektóre kultury preferują indywidualizm i można z łatwością dostrzec w ich zespole lidera, który wpływa w głównym stopniu na podejmowanie decyzji. Inne kultury podkreślają kolektywizm i grupowe podejmowanie decyzji. 10.Skłonność do podejmowania ryzyka: wysoka czy niska? Kultura znajduje swoje odzwierciedlenie również w chęci i zdolności podejmowania ryzyka przez negocjatorów. Może ono wiązać się z ujawnianiem 254 Michał Chmielecki, Łukasz Sułkowski informacji, stosowaniem nowych, niesprawdzonych taktyk, podejmowaniem zwrotu akcji w rozmowach. Brak zrozumienia różnic kulturowych i odmienności, z którą realizuje się porozumienia i pokonuje konflikty, wzmaga ryzyko zaistnienia kryzysu w negocjacjach, a w skrajnych przypadkach zerwania rozmów. Kryzys w negocjacjach możemy utożsamiać z eskalacją konfliktu i sytuacją pełną agresji, a nierzadko impasem. Kultura, która jak to już zostało wspomniane, obecna jest na każdym etapie prowadzenia negocjacji, może i często powoduje: 1. Ograniczenie lub też całkowite zamknięcie kanałów komunikacji. Używane są one tylko do obwiniania drugiej strony i stawiania jej zarzutów. 2. Przedstawiciel danej strony widzi w korzystnym świetle jedynie siebie. Wartości i oczekiwania drugiej strony wydają się irracjonalne. 3. Brak zrozumienia oczekiwań negocjujących stron, jej postulatów powoduje, iż atmosfera staje się trudna do zniesienia. Rozmowom towarzyszy frustracja i złość. 4. Początkowo drobne różnice w kwestiach osiągają pokaźne rozmiary i ograniczają pole porozumienia. Strony zaczynają cofać się i powoli zmierzają do stanowisk początkowych [Lewicki, Saunders, Barry, Minton 2005]. Metody rozwiązywania kryzysu w negocjacjach międzykulturowych W przypadku zaistnienia kryzysu kluczową rolę odgrywa zrozumienie kilku niezwykle istotnych kwestii: Należy zrozumieć, w jaki sposób wybiera się negocjatorów (zasługi, doświadczenie, wiedza, stanowisko, płeć, wiek, wyznanie). Być może po naszej stronie znajduje się człowiek, który nie powinien negocjować z daną kulturą. 1. Należy zdać sobie sprawę, w jaki sposób podejmuje się decyzje i co leży u podstaw motywacji stron. 2. Znać podobieństwa i różnice w komunikacji pomiędzy kulturą ojczystą a kulturą partnera i wynikające z tego powodu problemy np. formalizm, emocjonalność i ekspresyjność kultury. 3. Należy uzgadniać sposób postrzegania pojęć i kwestii i dochodzić do wspólnych definicji. 4. Zdać sobie sprawę, jakie elementy w największym stopniu mogą zakłócić przebieg negocjacji. Nawet tych negocjacji, które prowadzone są z przedstawicielami tej samej kultury, nie należy traktować rutynowo. Różnice kulturowe charakteryzujące różne grupy narodów mają ogromny wpływ na sposób prowadzenia rozmów i rozwiązywania konfliktu. To, co u jednych bywa „owijaniem w bawełnę”, dla innych jest naturalnym zachowaniem. Warto zdać sobie sprawę, że to Rozwiązywanie kryzysów w negocjacjach międzykulturowych 255 co dla jednej ze stron oznacza lojalność, prawdomówność lub kwestię „utraty twarzy”, dla drugiej niekonieczne musi mieć takie samo znaczenie. Techniki, które stosuje się z powodzeniem w odniesieniu do kontrahentów z jednego kraju, mogą okazać się absolutnym fiaskiem podczas prowadzenia rozmów z kontrahentem z innego kraju. Dzięki wiedzy na temat danego kręgu kulturowego i typowych zachowań ludzkich charakterystycznych dlań, negocjator może przewidzieć konsekwencje, które wyniknąć mogą z różnic kulturowych i narodowościowych. Dean A. Foster w książce „Bargaining Across Borders” wskazuje na pięć zasad, którymi należy kierować się podczas prowadzenia negocjacji z partnerem, którego kultura jest różna od naszej. Należy zatem: być opanowanym, nie tracić z pola widzenia ostatecznych celów, być przygotowanym do akceptowania nowych warunków, pozostawać otwartym na wszelkie pozytywne sygnały drugiej strony co do jej oczekiwań i potrzeb. Zakończenie Nigdy dotąd znajomość międzykulturowych aspektów negocjacji nie była tak istotna. Jeśli organizacja jak i jednostki działające w jej obrębie chcą być efektywne, muszą nauczyć się myśleć i negocjować globalnie, a więc uwzględniając zróżnicowanie międzykulturowe. Odpowiednia ich znajomość pozwoli efektywnie przejść przez kryzys lub też w ogóle do niego nie dopuścić. Bardzo wiele niepowodzeń i nieporozumień a przez to również kryzysów w międzynarodowych negocjacjach było i jest rezultatem zupełnie innych oczekiwań negocjatorów, z którymi zasiedli do stołu negocjacyjnego [Kimmel 1994, s. 401]. Negocjacje to dynamiczny proces, którego wynik zależy od wymiany pomiędzy dwoma stronami zachodzącej według pewnego wzoru [Grundling 1999, ss. 28–31]. Należy zdać sobie sprawę, iż istnieją odmienne wartości oraz ukryte założenia, wpływające na percepcję i zachowania innych negocjatorów [Druckman 2001, s. 519]. Podejście, które wybiera każda ze stron, jest silnie uzależnione od kultury [Lewis 1996, s. 108]. Kiedy obie strony posiadają wysoką inteligencję kulturową, definiowaną jako „zdolność danej osoby do udanej adaptacji do nowego środowiska kulturowego” [Earley, Ang 2003, s. 9], szansa niedopuszczenia do kryzysu lub też efektywność zarządzania kryzysem znacznie wzrasta. Bibliografia Acuff F.L., How to negotiate anything with anyone anywhere around the world, New York 1997. Rządca R.A., Negocjacje w interesach, Warszawa 2003. 256 Michał Chmielecki, Łukasz Sułkowski Brett J.M., Negotiating Globally, How to negotiate Deals, Resolve Disputes, and Make Decisions Across Cultural Boundaries, San Francisco 2001. Augsburger D.W., Conflict Mediation Across Cultures, Louisville, 1992. Lederech J. P., Of Nets, Nails and Porblems: A Folk Vision of Conflict in Central America, Ph.D. Diss. 1988. Fisher R., Ury W., Patton B., Dochodząc do tak, Warszawa 2000. Lewicki R.J., Litterer J.A., Negotiation, Irwin, Homewood III, 1985. Cohen R., Negotiations Across Cultures. International Communication in an Interdependent World, Washington 1997. Ghauri N. P., Usunier J.C.,eds. International Business Negotiation, Oxford, Pergamon, 1996. Graham J.L., Chi-Yuan Lin, A comparison of Marketing Negotiations in the Republic of China (Taiwan) and the United States, Advances in International Marketing, Greenwich, JAI Press, 2, 1987. Graham J.L., Sano Y., Smart Bargaining: Doing Business with the Japanese, New York 1989. Salacuse J.W., Negotiating: The top ten ways that culture can affect your negotiation, IVEY MANAGEMENT SERVICES, March/April 2005. Mintu-Wimsatt, A., Gassenheimer, J.B., The Moderating Effects of Cultural Context in Buyer–Seller Negotiation, „The Journal of Personal Selling and Sales Management” 20(1): 1–9, 2000. Donohue, W.A., Ramesh, C.N., Negotiator–Opponent Relationships, w: L.L. Putnam and M.E. Roloff (eds) Communication and Negotiation, pp. 209–32. Newbury Park 1992. Li, J., Labig, C.E. Jr, Creative Relationship-focused Negotiations in International Business, „Creativity and Innovation Management” 5(2): 99–106, 1996. Kimmel P.R., Cultural Perspectives on International Negotiations, „Journal of Social Issues”, 550 (1), 1994. Grundling E., How to communicate globally, „Training and Development”, 53 (6), June 1999. Druckman D., Turning Points in International Negotiation, „Journal of Conflict Resolution”, 45 (4), August 2001. Lewis R.D., When Cultures Collide: Managing Successfully Across Cultures, London, 1996. Earley, P.C., Ang, S., Cultural intelligence: Individual interactions across cultures, Stanford, 2003. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 257–266 Joanna Łuczak Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Problematyka występowania stresu zawodowego jako nieodłącznego elementu pracy funkcjonariusza i zarządzania jednostkami Policji Wstęp Człowiek napotyka wiele trudności i różnego rodzaju sytuacji, które powodują zmiany w nim samym i mają wpływ na jego dalsze życie. Szczególne znaczenia nabierają sytuacje stresowe związane z pracą zawodową w podmiocie, w którym sytuacje wywołujące kryzys i stres są na stałe wpisane w jego funkcjonowanie. Zawód policjanta znajduje się czołówce najbardziej stresogennych zawodów. Występowanie w pracy zawodowej ciągłych i powtarzających się stanów napięcia powoduje psychiczne i fizyczne wyczerpanie, co w konsekwencji może prowadzić do różnego rodzaju zaburzeń. Uważa się, że stres jest pojęciem typowym dla naszego stulecia i nierozerwalnie związany z wykonywaną pracą zawodową. Wszyscy ludzie odczuwają stres w sytuacji, w której stawiane są żądania, a nie są oni pewni, czy uda im się sprostać. Każdy człowiek tworzy wizję własnej kariery zawodowej i określa cele, które pragnie osiągnąć. W dzisiejszym świecie praca zawodowa stanowi zasadniczą część ludzkiego życia i często ma wpływ na osobowość człowieka. Decyzja o wyborze drogi kariery zawodowej, jako funkcjonariusz policji musi uwzględniać aspekt, że wykonywanie tego zawodu przez ludzi mogą być źródłem stresu. Problematyka ta stanowi ważny i specyficzny obszar zarządzania zasobami ludzkimi i uwarunkowań kierowniczych w podmiotach związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego. Celem artykułu jest ukazanie wpływu stresu na realizację zadań przez funkcjonariuszy policji i uwarunkowań związanych z zarządzaniem jednostkami organizacyjnymi policji. 258 Joanna Łuczak Stres, jako nieodłączny element pracy zawodowej funkcjonariusza policji Sposób, w jaki człowiek funkcjonuje, jest wynikiem oddziaływania otoczenia na człowieka i odwrotnie. Pracownik zwraca uwagę na wymagania i wszystko, co może być ważne, by tym wymaganiom sprostać, np.: ograniczenia, zasoby, którymi dysponuje. Wpływ na to, czy sytuacja będzie stresogenna, ma zarówno doświadczenie osoby w sytuacjach trudnych, ale także jej predyspozycje psychiczne i fizyczne. Zbyt niski, jak i zbyt wysoki poziom pobudzenia działa niekorzystnie. Optymalny poziom stresu, który sprzyja efektywności działania, jest inny dla każdego człowieka. Zapewnia on maksymalną wydajność. Każdy ma inny poziom tolerancji na stres [Oniszczenko 1998, ss. 24–35]. Rozwój kariery zawodowej wymaga ciągłej nauki, dokształcania, kontroli. Właśnie dlatego wielu pracowników nie daje sobie rady z powstającym z tego powodu stresem. Traktując pracę jako pewną sytuację, poszczególne zawody stają się swoistymi stresorami. Za najbardziej stresujące zawody uważa się m.in. pracę górnika, policjanta czy pilota. W przypadku górnika stres wiąże się z wysiłkiem fizycznym, który taktowany jest jako stresor fizyczny. Innymi tego typu stresorami są wilgotność, nadmierny hałas, wiatr czy wibracje. Do stresorów związanych z rozwojem zawodowym należą brak możliwości awansu, zagrożenie utraty pracy, zbyt wysokie wymagania. Nadmiar zadań, częste zmiany technologiczne oraz brak czasu są z pewnością źródłem stresu. Zła organizacja pracy jest również przyczyną stresu zawodowego. Niski poziom satysfakcji z pracy powoduje spadek dobrego samopoczucia, a to przekłada się na obniżenie wydolności zawodowej oraz ogólnej kondycji zdrowotnej [Borkowski 2001, ss. 20–21]. Praca bardzo często bywa źródłem stresu i frustracji. Osoba, która staje się pracoholikiem, wypala się. Rodzina, przyjaciele, a nawet zainteresowania zostają odsunięte na dalszy plan, gdy osoba poświęca się karierze zawodowej. W przypadku, gdy praca jest przyjemnością, prawdopodobieństwo wystąpienia stresu znacznie spada. Osoba ogarnięta gorączką pracy znacznie częściej zapada na depresję, zaburzenia psychiczne, nie mówiąc już o chorobach fizycznych, do których należą tzw. choroby cywilizacyjne takie jak zawał serca. Pracoholik krzywdzi swoje otoczenie, rodzinę – brakiem czasu, podwładnych – narzucając dosyć niezdrowe tempo pracy [Stingl 2000, s. 22–25]. Stres zawodowy występuje, gdy możliwości osoby nie odpowiadają wymaganiom i potrzebom pracy. Może być zauważalny, gdy w środowisku znajdują się przeszkody, które powodują niemożność zaspokojenia potrzeb danej osoby. Stres w sytuacji pracy jest wynikiem relacji pomiędzy pracownikiem a szeroko pojmowanym środowiskiem zawodowych. Dokonano pogrupowania różnego rodzaju stresorów w sytuacji pracy. Stresogennne czynniki zawodowe podzielono na siedem grup, do których należą: 1. Stresory związane ze złymi fizycznymi warunkami pracy. Problematyka występowania stresu zawodowego… 2. 3. 4. 5. 259 Stresory związane ze sposobem wykonywania pracy. Stresory związane z pełnieniem roli organizacyjnej. Stresory związane z relacjami interpersonalnymi. Stresory związane z funkcjonowaniem jednostki jako elementu organizacji. 6. Stresory związane z rozwojem zawodowym. 7. Stresory związane z równoczesnym funkcjonowaniem jednostki w organizacji i poza nią [Krzyna 1997, ss. 10–11]. Stres związany z pracą dotyczy niemal każdego. Zdarza się, że niektórzy nie potrafią oddzielić życia prywatnego od zawodowego, ponieważ kariera zawodowa zajmuje im wiele czasu. Pracę wykonują wieczorami w domu, poświęcając tym samym życie rodzinne. Właśnie dla tego typu osób praca jest głównym źródłem stresu, którego symptomami są zdenerwowanie, odczuwanie presji, brak satysfakcji, przytłoczenie, niezadowolenie z własnego życia [Boenisch, Haney 2002, ss. 38, 44–45, 59]. W życiu zawodowym człowiek jest narażony na stres, czego powodem często bywają pośpiech, konflikty, ryzyko. Uwzględniając specyfikę pracy, niektóre zawody w większym stopniu powodują stres. Jest to związane często z brakiem czasu, brakiem umiejętności planowania wykonania zadań pod presją czasu. Problem wypalenia zawodowego dotyczy każdej grupy zawodowej, bez względu na rodzaj wykonywanej pracy. Występuje w sytuacji przeciążenia obowiązkami zawodowymi z jednoczesnym wzrostem niechęci do pracy. Jest to naturalna reakcja organizmu. Na syndrom wypalenia zawodowego cierpią osoby, u których występuje niechęć do pracy, wszystkie powierzone im zadania wykonują z przymusu, brak jest stabilności emocjonalnej, często denerwują się. Dla osób tych praca, która wcześniej dawała satysfakcję, staje się nieprzyjemnym obowiązkiem, co może stanowić poważne zagrożenie dla kariery zawodowej [Łodygowska, Rajewska 2001, ss. 163–168]. Wypalenie zawodowe jest bezpośrednio związane ze stresem negatywnym. Problem ten może dotknąć każdego, szczególnie tych, którzy pracują w nieprzyjaznym środowisku współpracowników. Nawet najbardziej interesujące zajęcie może doprowadzić do wypalenia, gdy osoba nastawiona jest do swojej pracy negatywnie i nie potrafi się nią cieszyć. Konsekwencją tych uczuć jest zmuszanie się do pracy, poddawanie w wątpliwość wartość samej pracy. Wyczerpanie psychiczne organizmu w połączeniu z frustracją, bezsilnością powoduje wypalenie. Jest to związane z przeniesieniem na inne sfery życia stresu wywołanego pracą. Do stresorów związanych z pracą należą: 1. Organizacja i sposoby zarządzania, z których wynikają: — niejasne zasady, reguły, wytyczne lub zbyt wielka ich liczba, — brak możliwości awansu, — częste zmiany w miejscu pracy dokonywane bez udziału osób zainteresowanych, 260 Joanna Łuczak — niejasne lub niesprecyzowane wymagania, — skąpe wyrazy uznania za dobre wykonanie pracy, — przeciążanie pracą. 2. Ludzie i ich funkcjonowanie w organizacji, co wyraża się: — brakiem współpracy między pracownikami lub działaniami, — niedocenianie dobrej pracy przez przełożonych. 3. Środowisko w miejscu pracy przejawiające się: — słabą komunikacją w miejscu pracy, — brakiem możliwości wykazywania się kreatywnością, — pozostawianiem nierozwiązanych problemów przez dłuższy czas, — stagnacją – to samo biuro, ten sam zakres obowiązków, — stresującymi warunkami pracy – brak prywatności, — obarczaniem odpowiedzialnością bez możliwości samodzielnego podejmowania decyzji [Boenisch, Haney 2002, ss. 170–174]. Istnieje wiele sposobów radzenia sobie ze stresem, które są uzależnione od rodzaju sytuacji stresowej, intensywności stresu oraz indywidualnych cech człowieka. W przypadku, kiedy człowiek znajduje się w nowej sytuacji, styka się z nieznanymi problemami. Jeżeli osoba nie jest w stanie zapanować nad stresem wywołanym przez tego typu sytuacje, sięga po leki uspakajające, narkotyki czy alkohol. Sposobów radzenia sobie ze stresem w różnych sytuacjach jest wiele. Każdy funkcjonariusz próbuje unikać sytuacji trudnych. Na początek próbuje nie dopuścić do powstania stresotwórczych warunków. Jednak nie zawsze jest to możliwe, dlatego kiedy już osoba znajdzie się w takiej sytuacji, za wszelką cenę pragnie się z niej wydostać, ale to też nie zawsze się udaje. Często ludzie odkładają rozwiązanie problemu w czasie, co może być pomocne w walce ze źródłem stresu. Niektórzy pokonują stres, zdobywając doświadczenie w wykonywaniu zleconych zadań, zbierają informacje na temat sytuacji stresowej, czy też podejmują bezpośrednie działania, co sprzyja zmianie tej sytuacji. Osoby, które wolą przewidywać przyszłe życie, stopniowo oswajają i przygotowują się na wystąpienie stresu, dzięki czemu ich reakcje są bardziej łagodne. Zdarza się również, najczęściej wśród uczniów, iż niektórzy próbują odwrócić uwagę od źródła samego stresu. Sytuacje stresowe wywołują u ludzi potrzebę bliskości innych, kontaktu emocjonalnego lub też pragną pozostać sami, gdy nie chcą, by ktokolwiek widział ich cierpienie. Aktualnie prawdopodobnie najmodniejszym sposobem radzenia sobie ze stresem jest wysiłek fizyczny. Ćwiczenia fizyczne nie tylko korzystnie wpływają na zdrowie, ale również odgrywają dużą rolę w zwalczaniu stresu. Wszystkie wymienione sposoby służą rozwiązaniu problemów, opanowaniu emocji, a w konsekwencji ułatwiają codzienne życie każdego człowieka, poprawiając jego samopoczucie [Oniszczenko 1998, ss. 75–83]. Powodzenie działań w radzeniu sobie ze stresem zależy od czynników indywidualnych i sytuacyjnych oraz od relacji między nimi. Działania podej- Problematyka występowania stresu zawodowego… 261 mowane w konkretnej sytuacji stresowej pełnią różne funkcje w zależności od rodzaju tej sytuacji, stylu radzenia sobie z nią. Jednak to nie wszystko, na wybór strategii mają wpływ jeszcze inne czynniki osobowości decydenta, wiek, płeć, wykształcenie, stan psychofizyczny. Ważną rolę odgrywa indywidualny styl, który określa stosowaną przez osobę daną strategię. W przypadku czynników sytuacyjnych ważna jest kontrola sytuacji, dlatego efektywne będzie działanie, które będzie polegało na przetwarzaniu zebranych informacji. Ludzie potrafią wybrać strategię działania stosownie do wymagań sytuacji. W sytuacjach kontrolowanych będą więc stosować strategie czujne, zaś w niekontrolowanych będą wykorzystywać strategie unikowe, gdyż informacje w tym przypadku mogą zwiększyć obciążenie emocjonalne [red. Heszen-Niejodek, Ratajczak, Katowice 2000, s. 46]. Sytuacje stresogenne występujące w związku wykonywaniem zawodu policjanta Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji definiuje Policję jako umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zawód wykonywany przez policjanta jest specyficzny, często naraża on swoje życie i zdrowie, co powoduje powstanie sytuacji trudnych, które w konsekwencji wywołują stres. Wykonanie pracy policjanta wiąże się z dużym ryzykiem i koniecznością kontrolowania sytuacji. Cechami charakterystycznymi tego zawodu są: — służba paramilitarna, — hierarchiczne podporządkowanie, — autokratyczny styl kierowania i zarządzania, — instrumentalne traktowanie pracownika i jego ocena – poprzez statystyki. Wszystkie wymienione uwarunkowania zapewne mają wpływ na zachowanie się policjanta na służbie i również poza nią [Krzyna, Szczytno 1997, ss. 11–12]. Mogą decydować o jego poglądach czy postawach w stosunku do pracy i współpracowników. W dzisiejszym świecie życie bez różnych sytuacji stresowych jest wręcz niemożliwe, zwłaszcza, jeżeli wykonuje się zawód policjanta. Przedstawione dalej przykłady różnego rodzaju sytuacji, z jakimi na co dzień boryka się każdy policjant, są tego dowodem. Najbardziej dotkliwymi źródłami stresu zawodowego są: — zbyt duże obciążenie pracą, — deficyty kadrowe, — niewystarczające środki finansowe do dobrego wykonywania zadań służbowych, — presja czasu, — brak wsparcia ze strony przełożonych, — negatywny wpływ pracy na życie rodzinne. 262 Joanna Łuczak Dyscyplina jest kolejnym powodem stresogenności w Policji. Jednak liczba wydarzeń zaistniałych z winy policjanta nieustannie wzrasta. Przewinienia funkcjonariuszy dotyczą nieuzasadnionego użycia broni i jej utraty, pobić obywateli, przyjęcia korzyści majątkowej, wypadków i kolizji drogowych. Nie bez znaczenia dla dobrego samopoczucia policjantów są czynniki organizacyjne normujące pracę. Nielimitowany czas pracy, nocne dyżury, praca w niedziele i święta, odwoływanie urlopów, ograniczenie możliwości wypoczynku prowadzą do tego, że praca staje się ciągłą służbą. Brak wpływu na decyzje podejmowane przez przełożonych przeplatają się z koniecznością podejmowania decyzji w sytuacjach trudnych. Często policjanci podejmują działania na podstawie niepełnych informacji, co wywołuje dodatkowe emocje. Fakt braku umiejętności kierowniczych z pewnością podnosi poziom stresu wśród policjantów, szczególnie, gdy decyzje zwierzchników są niezrozumiałe i nie ma możliwości ich przedyskutowania. Autokratyczny styl kierowania, jaki występuje niewątpliwie w Policji, odbija się na relacjach policjanta z rodziną, a zwłaszcza w stosunku do dzieci. Funkcjonariusz jest bardziej wymagający, stanowczy, despotyczny. Profesja ta, jak mało która wymaga od jej przedstawicieli niemałej odporności na stres i specyficznej struktury osobowości. Skoro trudne, a często niemożliwe jest uniknięcie sytuacji stresowej, policjant zmuszony jest nauczyć się, w jaki sposób można najlepiej sobie z nim radzić. Chodzi o zaistnienie sytuacji, w której policjant będzie unikał szkodliwych konsekwencji stresu, a wykorzystywał jego motywujące i pobudzające do działania właściwości. Wszystko to ma związek z umiejętnością rozładowywania napięcia, identyfikowaniem związków przyczynowo-skutkowych oraz stresorów i oznak stresu wewnątrz siebie. Funkcjonariusz udający się na interwencję powinien z zasady być spokojny, opanowany i dodatkowo powinien umieć pomagać wszystkim tym, którzy potrzebują pomocy, przede wszystkim wsparcia psychicznego. Często zdarza się, że osoba potrzebuje być wysłuchana, czuje się samotnie, niedoceniona, niezrozumiana. Pomoc ta jest bardzo trudna, gdyż ciężko jest zdobyć zaufanie, które jest niezwykle ważne w sytuacjach np. katastrof. Policjanci również znajdują się w sytuacjach, w których potrzebują wsparcia, chociażby świadomość czekającego go ewentualnego zagrożenia np.; ze strony niebezpiecznych przestępców wywołuje u niego pewne napięcie. Policjanci podejmują wiele decyzji, powinni jednak rozróżniać sposób ich realizowania w zależności od sytuacji, dlatego ważna jest umiejętność radzenia sobie ze stresem w sytuacjach trudnych. Aby ta cecha została szybciej przyswojona, wskazane jest, by funkcjonariusz m.in. potrafił: — identyfikować siły i presję stresorów – opanowanie jest zaletą, przyznanie się do stresu i zrozumienie źródła napięcia oraz zdobycie wiedzy na ten temat stanowi o sile osobowości i mądrości człowieka, Problematyka występowania stresu zawodowego… 263 — zidentyfikować i przyznać się do oznak stresu – dobrze jest wiedzieć, które z oznak stresu można kontrolować świadomie, bez większych starań, nad którymi trudno jest zapanować, — zdobywać wiedzę na temat swojej wytrzymałości na stres oraz środków zaradczych, — pozwalać sobie na silne emocje, — utrzymywać ciało w dobrej kondycji [Nash, Kraków 1995, ss. 35, 39–43]. Zawód policjanta znajduje się czołówce najbardziej stresogennych zawodów. Wykonywanie zadań w sytuacjach trudnych i niebezpiecznych wymagają dużego zaangażowania emocjonalnego. Stres wśród policjantów przybiera na sile. Jednym z powodów z pewnością będzie organizacja pracy i narastająca liczba różnego rodzaju przestępstw. Policjanci zmuszeni są walczyć z coraz trudniejszymi zadaniami. Dla nich, jak i dla większości ludzi, praca zawodowa stanowi zasadniczą część ludzkiego życia i często wywiera silny wpływ na ich osobowość oraz życie osobiste. Będąc członkiem specyficznej grupy zawodowej, policjant doświadcza silnego stresu, który często ma charakter traumatyczny, stanowi złożoną kombinację wszelkiego rodzaju czynników wywołujących stres. Funkcjonariusze Policji znajdują się w sytuacjach niezwykłych, wstrząsających, przerażających, a czasami odrażających, muszą być stale czujni, gdyż od tego zależy ich bezpieczeństwo, przez co stają się nieufni także w życiu prywatnym. Źródła stresu przez policjantów są różnie postrzegane. Zabicie kogoś lub śmierć partnera określić można jako najsilniejsze stresory. Zawód policjanta jest niewątpliwie silnie stresujący, obciążający psychikę oraz wyczerpujący fizycznie. Istniejący w tym środowisku opis funkcjonariusza jako „twardziela” utrudnia zestresowanemu policjantowi przyznanie się i mówienie o swoich problemach. Stres jest tematem akceptowanych tylko wówczas, gdy dotyczy innych osób. Wśród policjantów może rozwinąć się zespół zaburzeń po stresie urazowym, który to może prowadzić do uzależnień, depresji, ostrych konfliktów z otoczeniem, przemocy w stosunku do członków rodziny. Wiąże się to z wystąpieniem takich objawów, jak: — nawracające, wyraziste odtworzenie urazowego doświadczenia, pojawiające się z zaskoczenia w myślach, wyobrażeniach, doznaniach, skojarzeniach, stanowiące treść koszmarnych snów, — unikanie myśli, uczuć, czynności, sytuacji związanych ze stresem, amnezja dotycząca urazu, odrętwienie psychiczne, — wzrost pobudzenia – trudności z zasypianiem, podwyższona czujność, drażliwość, wybuchy gniewu, zaburzenia koncentracji, gwałtowne reakcje strachu na nieoczekiwane bodźce, gwałtowna reakcja fizjologiczna na bodźce kojarzące się z urazem [Dłużyk, Szczytno 1997, s. 21]. Działając w sytuacjach trudnych, policjanci często nie potrafią uporać się ze stresem, co powoduje obniżenie poziomu funkcjonowania. Konsekwencją 264 Joanna Łuczak czego będą pojawiające się zaburzenia pamięci, trudności w podejmowaniu decyzji, problemy z koncentracją, aspołeczne i autodestrukcyjne zachowanie. Przewlekły stres powoduje zwiększoną podatność organizmu na choroby bezpośrednio z nim związane. Może również doprowadzić do wzmożonej konsumpcji alkoholu, której skutkiem jest alkoholizm. Policjanci, ale nie tylko ta grupa zawodowa, uważają, iż najprostszym sposobem rozładowania stresu jest właśnie alkohol. Na świecie już dawno zauważono problem stresu zawodowego i jego wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, a tym samym na jego efektywność zawodową. Kondycja psychofizyczna policjantów jest coraz gorsza. Jest to na pewno związane z nieumiejętnością zwalczania stresu zawodowego. Jednym ze skutków może być wypalenie zawodowe, definiowane jako zespół emocjonalnego wyczerpania i ograniczenia zaangażowania w pracy, czego objawami są: — stałe zmęczenie, — złość, irytacja, — zniecierpliwienie, — uczucie emocjonalnej i duchowej pustki, — przytłoczenie, — niechęć do kontaktów z ludźmi, — brak empatii w stosunku do współpracowników, — trudności w rozpoczęciu i dokończeniu zadań, — trudności z wstawaniem i pójściem do pracy, — wydłużenie czasu potrzebnego na wykonanie zadań, — depresja, — pobudzenie, — bezsenność, — nadużywanie leków, alkoholu, tytoniu, — objadanie się, — bóle głowy, krzyża, brzucha. Na wypalenie zawodowe składają się takie właściwości, jak wyższy poziom wyczerpania emocjonalnego, silna tendencja do przedmiotowego traktowania innych oraz niski poziom osiągnięć osobistych. Wszystko to prowadzi do spadku wydajności pracy związanego z obniżeniem motywacji do pracy, wzrostu liczby absencji, co zmniejsza skuteczność działań całej jednostki, spóźnień pracowników oraz spadku satysfakcji związanej z pracą [Dłużyk, Szczytno 1997, ss. 21–22]. Przeciętny człowiek nie zamierza zainteresować się złożonością zjawiska stresu w Policji. Przyjmuje on postawę obojętną, która jest niezwykle dla niego wygodna. Traktowanie Policji właśnie w ten sposób, instrumentalnie, powoduje obarczenie ją całością zadań w walce z przestępczością i zjawiskami patologii społecznej. Osoby negatywnie nastawione często posiłkują się in- Problematyka występowania stresu zawodowego… 265 formacjami o nieprawidłowym zachowaniu policjantów. Są to wypadki sporadyczne, jednak przekładane są na pracę wszystkich funkcjonariuszy. Nikt nie próbuje zastanowić się nad przyczynami problemów policjantów. Często bywa, iż nie jest on w stanie poradzić sobie z tymi problemami, co prowadzi do kumulowania się stresu zawodowego i negatywnych sposobów jego odreagowania, np. w formie agresji podczas interwencji, czy w stosunku do swoich domowników, silnych uzależnień, zwykle do alkoholu, nerwic a nawet psychoz i samobójstw [Krzyna 1997, s. 11]. Podsumowanie Radzenie z różnego rodzaju problemami i właściwa adaptacja zawodowa to podstawowe umiejętności wymagane od policjanta podejmującego służbę w Policji. Stres w zawodzie policjanta stanowi ważny aspekt jego pracy, który musi być uwzględniany w strategii zarządzania zasobami ludzkimi i problematyce szkoleń. Profesja policjanta dostarcza nieustannie wielu trudnych sytuacji, na skutek których funkcjonariusz popada w stres. Tempo życia powoduje, że nie można uciec od stresu. Dobra kondycja fizyczna i towarzyszące jej zdrowie psychiczne, budowanie odporności na stres, zdobywanie praktycznych umiejętności rozładowania napięć emocjonalnych obok rzadziej wymienianych zdolności do osobistego rozwoju, warunkują skuteczność działania funkcjonariuszy Policji. Abstract Occupational career demans contanst teaching control. Stress at work regards almost everyone. Problem of occupational burnout regards every occupational group in spite of kind enforced job. Stress occurs in overload obligation sytuation with coincident height of reluctance to work. There are many ways of get around with stress which are depend on kind of sytuation, intensity of stress and indywidual features of character. Skillful coping with stress, current relieves him protects from occupational burnout. Some professions are most stressful from other one. Policeman’s occupation is one of the most stressful professions, that’s why the skill of coping with stress has a huge meaning while being on duty. Bibliografia Boenisch E., Haney C.M., Twój stres. Sens życia, równowaga i zdrowie, Gdańsk 2002. Borkowski J., Radzenie sobie ze stresem a poczucie tożsamości, Warszawa 2001. Heszen-Niejodek I., Ratajczak Z. (red.) Człowiek w sytuacji stresu. Problemy teoretyczne i metodologiczne, Katowice 2000. Dłużyk B., Rola psychologa w Policji. Następstwa stresu zawodowego w Policji, Szczytno 1997. Krzyna I., Rola psychologa w Policji. Źródła stresu zawodowego w Policji, Szczytno 1997. 266 Joanna Łuczak Łodygowska E., Rajewska K., Psychologia kontaktu z klientem, Warszawa 2001. Nash W., Jak opanować stres? W stronę pełni, Kraków 1995. Oniszczenko W., Stres to brzmi groźnie, Warszawa 1998. Stingl W., Psychologia praktyczna. Jak pomóc sobie w trudnych sytuacjach, Wrocław 2000. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 267–276 Rafał Szklarek Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji na Kaukazie Północnym w XIX i XX w. Ramy czasowe treści opracowania. Geografia, pojęcie i granice Kaukazu Północnego Niniejszy artykuł podejmuje tematykę polityki, strategii i zarządzania bezpieczeństwem Rosji na Kaukazie Północnym ujętą w ramy dwóch stuleci. Za datę początkową przyjęty został rok 1801, zatem początek procesu włączania Gruzji do Imperium Rosyjskiego, za datę końcową omawianego dwustuletniego okresu przyjęto rok 1999, czyli początek II wojny czeczeńskiej. Dla przedstawienia w sposób bardziej pełny wybranych problemów dotyczących bezpieczeństwa i polityki rosyjskiej niekiedy podana końcowa cezura czasowa została przekroczona. Kaukaz Północny rozumiany jako kraina historyczno-geograficzna leży dziś w południowej części Federacji Rosyjskiej, w przestrzeni ograniczonej Morzem Czarnym na zachodzie i Morzem Kaspijskim na wschodzie. Południową granicę regionu, wyznacza pasmo Wielkiego Kaukazu, stanowiące równocześnie współczesną granicę polityczną Federacji Rosyjskiej z Gruzją i Azerbejdżanem. W węższym znaczeniu do Kaukazu Północnego zaliczamy osiem republik autonomicznych zamieszkanych głównie przez autochtoniczną ludność kaukaską (w sensie geograficznym – nie etnicznym): Dagestan, Czeczenię, Inguszetię, Osetię Północną, Kabardyno-Bałkarię, KaraczajoCzerkiesję, Adygeję i Kałmucję. Wspomniana ludność należy do kilku rodzin językowych: kaukaskiej, tureckiej, irańskiej i mongolskiej. Do Kaukazu Północnego w węższym znaczeniu należą również Kraj Stawropolski i Kraj Krasnodarski, w których przeważają rdzenni Rosjanie i zrusyfikowani Ukraińcy. Do Kaukazu Północnego sensu largo włączana bywa jeszcze południowa część obwodu rostowskiego Federacji Rosyjskiej, która pokrywa się w części z historycznym Krajem Wojska Dońskiego. W tym znaczeniu terytorium Kaukazu Północnego nakłada się w dużej mierze na obszar rosyjskiego Po- 268 Rafał Szklarek łudniowego Okręgu Federalnego ze stolicą w Rostowie nad Donem (ale bez Dolnego Powołża – obwodów astrachańskiego i wołgogradzkiego). Kaukaz Północny jest najbardziej niestabilną częścią Federacji Rosyjskiej. Tło historyczne Dzieje polityki i kształtowania systemu bezpieczeństwa narodowego Rosji na terenach Kaukazu Północnego są dużo starsze niż samo pojęcie „bezpieczeństwa narodowego”. Sięgając do historii państwowości wschodniosłowiańskich, należy wskazać, iż już od początków kształtowania się Rusi Kijowskiej książęta ruscy prowadzili działania militarne oraz pozostawali w dyplomatycznych kontaktach z państwami i ludami Przedkaukazia, w tym Kaukazu Północnego sensu stricto. Aktywność ta wydatnie została zahamowana najazdami mongolskimi oraz ukształtowaniem się na terenach środkowego i dolnego Powołża, stepów nadczarnomorskich i przedkaukaskich Złotej Ordy. Dopiero po podbiciu przez Iwana Groźnego chanatów tatarskich, w tym zwłaszcza Chanatu Kazańskiego (1552 r.) oraz Chanatu Astrachańskiego (1556 r.), w drugiej poł. XVI w. Państwo Wielkoruskie stworzyło sobie bardziej dogodne warunki do uprawniania polityki na północnych stokach Kaukazu. Na wspomniany okres przypada też początek wykorzystywania do realizacji polityki moskiewskiej społeczności kozaków. Po okresie „Wielkiej Smuty” politykę rosyjską na terenach Kaukazu Północnego dalej kontynuowali rosyjscy carowie, w tym Piotr I i Katarzyna II. Za panowania cara Piotra I w wyniku zbrojnej wyprawy przeciwko Persji Rosja uzyskała w 1722 r. znaczną część Dagestanu. W 1735 r. Rosjanie założyli Kizlar, który odgrywał odtąd rolę głównego ośrodka handlowego w północno-wschodnim Kaukazie. Kolejną ważną rosyjską twierdzą w regionie stał się wzniesiony w 1763 r. Mozdok. W latach 70. XVIII w. Rosjanie przystąpili do budowy nowej linii umocnień, która wkrótce rozciągnęła się od Morza Czarnego do Kaspijskiego. Wzdłuż linii prowadzono akcję kolonizacyjną: budowano sieć stanic kozackich oraz osadzano rosyjskich i małorosyjskich (ukraińskich) chłopów. Polityka i strategia bezpieczeństwa Rosji na Kaukazie Północnym w latach 1801–1917 Poważnym impulsem dla Rosji do podboju Kaukazu Północnego było włączenie części Gruzji (Kartlii-Kachetii) do Imperium (1801 r.) oraz wojna rosyjsko-perska w latach 1804–1813. Po kolejnych walkach i w wyniku działań dyplomatycznych Rosja przyłączyła Osetię (1805 r.), Armenię (1806 r.), Gruzję (1810 r.) i Azerbejdżan (1813 r.). W celu zapewnienia bezpieczeństwa Zakaukazia i ochrony szlaków komunikacyjnych władze carskie musiały objąć kontrolą Kaukaz Północny. Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji… Rys. 1. Grupy etnolingwistyczne na Kaukazie Źródło: http://languagelog.ldc.upenn.edu 269 270 Rafał Szklarek W 1816 r. zwierzchnikiem administracji carskiej na Kaukazie został gen. Aleksiej Jermołow. W roku 1817 rozpoczęła się wojna zwaną „kaukaską”, która trwała do 1864 r. Gen. Jermołow począwszy od 1818 r. zaczął stosować metodę „spalonej ziemi” w stosunku do aułów niepokornych kaukaskich górali. Również w 1818 r. z jego polecenia nad Sunżą zbudowano twierdzę Groznaja (dzisiejszy Grozny). Ekspedycje karne spowodowały reakcję ludności autochtonicznej. Wybuchło powstanie zbrojne Czeczenów (1818 r.). Na początku lat 30. XIX w. główny ośrodek oporu z Czeczenii przesunął się do Dagestanu. Opór przeciwko Rosjanom stawał się coraz bardziej związany z suficką odmianą islamu oraz miurydyzmem. W połowie lat 30. XIX w. przywództwo ruchu antyrosyjskiego objął Szamil, któremu w 1840 r. przywódcy czeczeńscy powierzyli władzę wojskową, religijRys. 2. Imam Szamil ną i polityczną. W regionie nastąpiło wkrótce natężenie walk. W 1845 r. namiestnikiem Kaukazu został hrabia Michaił Woroncow, który przystąpił do systematycznej pacyfikacji Czeczenii. Rosjanie zbudowali szereg nowych fortyfikacji, wysiedlili także całą ludność czeczeńską zamieszkującą tereny między Sunżą a wzniesionymi umocnieniami na południe za rzekę Terek. Ostatni etap wojny kaukaskiej rozpoczął się w 1856 r. Skoncentrowawszy na Kaukazie ponad 200-tysięczną armię dowodzeni przez gen. Jewdokimowa Rosjanie niszczyli kolejne punktu oporu w Czeczenii, Dagestanie i na zachodzie regionu. Źródło: http://www.almoltaqa.ps W 1864 r. zakończyła się 40-letnia wojna kaukaska, która przyniosła ogromne straty autochtonicznym narodom Kaukazu Północnego. W ramach represji lub dobrowolnie znaczna część Czeczenów i Czerkiesów wyemigrowała do Turcji. Na odebranych lub opuszczonych przez górali ziemiach masowo osadzano Kozaków. Do 1869 r. na znacznej części terytorium Kaukazu Północnego obowiązywał de facto zarząd wojskowy, a cała administracja podlegała dowódcy Armii Kaukaskiej. Dopiero w 1869 r. ostatecznie utworzono obwód terski, w skład którego weszła także odrębna jednostka administracyjna – Ziemie Terskiego Wojska Kozackiego. Wciąż jednak wybuchały powstania antyrosyjskie. Największe Nurt w islamie nawiązujący do tradycji ascetyczno-mistycznych, który zakłada całkowitą równość wszystkich wyznawców i „gazawat” czyli świętą wojnę przeciwko niewiernym. Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji… 271 z nich wybuchło w 1877 r. i zakończyło się klęską. W latach 1877–1917 rozwinęło się natomiast tzw. abreczestwo. Kaukaz Północny jako część ZSRR Początek kolejnego rozdziału podporządkowywania sobie Kaukazu Północnego przez Rosjan przypada na rok 1917. Wówczas we Władykaukazie miał miejsce I Kongres Północnego Kaukazu, w trakcie którego ogłoszono powstanie Związków Zjednoczonych Górali Północnego Kaukazu i Dagestanu. Kongres opowiedział się za pozostaniem Kaukazu Północnego w składzie Rosji na zasadzie autonomii. Bolszewicy w marcu 1918 r. ogłosili powstanie Górskiej Autonomicznej Republiki Radzieckiej. Pragnąć umocnić swoją pozycję na Kaukazie Północnym, bolszewicy obiecywali górskim narodom Kaukazu poszanowanie ich praw religijnych i narodowych oraz zwrot zagarniętej w okresie panowania caratu ziemi. Deklaracje te wywoływały z kolei niezadowolenie wśród Kozaków. W konsekwencji wybuchały niejednokrotnie walki między góralami a Kozakami. Stan kompletnej destabilizacji regionu spotęgowały dodatkowo walki między białymi a bolszewikami. W styczniu 1919 r. Grozny został opanowany przez nacierającą znad Kubania Armię Ochotniczą gen. Antona Denikina. Kilka miesięcy później islamscy przywódcy czeczeńscy i dagestańscy ogłosili powstanie Emiratu Północnokaukaskiego, który formalnie uznał zwierzchnictwo sułtana tureckiego. Po klęsce Denikina tereny północnokaukaskie opanowali bolszewicy. W sierpniu 1920 r. w Dagestanie i Czeczenii wybuchło antybolszewickie powstanie, które pomimo znacznej dysproporcji sił na niekorzyść powstańców, trwało do wiosny 1921 r. Represje władz były wymierzone zarówno przeciw autochtonom, jak również przeciw Kozakom. Przystąpiono do systematycznej likwidacji stanic kozackich na północny Czeczenii (podobnie jak w całej Rosji), wysiedlając lub mordując znaczną część ich mieszkańców. W styczniu 1921 r. we Władykaukazie odbył się zjazd przedstawicieli narodów północnokaukaskich, w którym uczestniczył Józef Stalin. Delegaci uznali władzę radziecką i proklamowali powstanie Górskiej Autonomicznej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Wkrótce jednak – zgodnie z zasadą divide et impera – nastąpiło wydzielanie z Górskiej ASRR poszczególnych republik i obwodów autonomicznych. W 1929 r. władze sowieckie przystąpiły do kolektywizacji rolnictwa, co doprowadziło w Czeczenii do buntów i lokalnych powstań. W związku z trudnościami z wdrażaniem kolektywizacji władze zahamowały ją czasowo w latach 1930–1931 oraz podjęły negocjacje z powstańcami. Walki ponownie wybuchły jednak w 1932 r. i trwały aż do 1935 r. Od czeczeńskiego słowa „abrek” – zbójnictwo, samotna walka z najeźdźcą. Por.: Marples David R., Historia ZSRR, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 2006. 272 Rafał Szklarek Na lata 30. XX w. przypada największe nasilenie terroru w ZSRR. Represje i krwawe zbrodnie nie ominęły Kaukazu Północnego. Największa fala zorganizowanych represji miała jednak miejsce w latach 1937–1938. Terror trwał nieprzerwanie aż do wybuchu wojny radziecko-niemieckiej (1941 r.). Atak hitlerowskich Niemiec na Związek Sowiecki w czerwcu 1941 r. i późniejsza ofensywa Wehrmachtu w kierunku dolnej Wołgi oraz Kaukazu spowodowały aktywizację sił antyradzieckich. Po wyparciu Niemców z Kaukazu władze sowieckie podjęły decyzję o przesiedleniu z regionu całych niepokornych narodów. Setki tysięcy Czeczenów i Inguszy, Kabardyńców, Bałkarów i Karaczajów przesiedlono do Azji Środkowej i na Syberię. Deportacje, jakie miały miejsce w latach 1943–1944 były w pewnym stopniu zemstą za kolaborację z Niemcami w czasie wojny i sposobem zapobieżenia ewentualnemu powstaniu. Usuwano autochtonów po to, by osiedlić w niespokojnych regionach nadgranicznych ludność rosyjską. W 1946 r. zlikwidowano oficjalnie Czeczeńsko-Inguską Autonomiczną Socjalistyczną Republikę Radziecką. Jej obszar podzielono pomiędzy Gruzińską Socjalistyczną Republikę Radziecką, Dagestańską i Północnoosetyjską Autonomiczną Socjalistyczną Republikę Radziecką oraz Kraj Stawropolski. Stopniowy powrót przedstawicieli wysiedlonych narodów na ziemie przodków zaczął postępować dopiero po śmierci Stalina. W 1957 r. władze radzieckie dokonały formalnej i prawnej restytucji Czeczeno-Inguskiej ASRR i zezwoliły jej mieszkańcom na powrót. W latach 1960–1990, stanowiących okres stabilizacji w regionie, władze radzieckie prowadziły kampanię antyreligijną i antyislamską. Problem czeczeński od rozpadu ZSRR do wybuchu II wojny czeczeńskiej Bezpieczeństwo Rosji na Kaukazie Północnym po rozpadzie ZSRR determinowały różne grupy czynników i wydarzenia. Pamiętać wypada, iż niepodległość uzyskały wszystkie republiki związkowe wchodzące w skład ZSRR, w tym także republiki zakaukaskie: Azerbejdżan, Armenia i Gruzja, ale suwerenności nie uzyskały republiki i okręgi autonomiczne, w tym – Dagestan, Czeczeno-Inguszetia, Północna Osetia i inne. Niezwykle istotne znaczenie posiada konflikt rosyjsko-czeczeński, który rozpoczął się jesienią 1990 r., kiedy to na I Zjeździe Narodu Czeczeńskiego ogłoszono wystąpienie Czeczenii z ZSRR i proklamowano niepodległość. Rok później (sierpień/wrzesień 1991 r.) nastąpiło obalenie komunistycznych władz w Groźnym przez zwolenników niepodległości, a po władzę i stanowisko prezydenta sięgnął gen. Dżochar Dudajew. W marcu 1992 r. przyjęto konstytucję stanowiącą Republikę Czeczenii niepodległym państwem świeckim, Por.: Czarnotta Z., Moszumański Z., Największe bitwy XX wieku. 19. Czeczenia 1994–95, Wydawnictwo Altair, Warszawa 1998. Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji… 273 które odmówiło podpisania nowej umowy o stowarzyszeniu z Federacją Rosyjską i wprowadziło alfabet łaciński (od 1938 r. obowiązywała cyrylica). Po wycofaniu wojsk rosyjskich z Czeczenii (1992 r.) republika uzyskała de facto niepodległość. Władze rosyjskie w grudniu 1994 r. zdecydowały się na interwencję wojskową. I wojna czeczeńska zakończyła się w sierpniu 1996 r. i militarną i polityczną klęską Rosji. Partyzanci wspierani przez ludność cywilną nie dali się pobić wojskom rosyjskim mimo znaczącej dysproporcji sił. Straty ludzkie poniesione w wyniku wojny są trudne do oszacowania. Rosjanie przyznali się w kwietniu 1995 r. do 2028 zabitych, 338 zaginionych i 6263 rannych. O tym, że faktyczne straty rosyjskie były większe przemawiają liczby dotyczące strat w wojskach powietrznodesantowych. W operacjach uczestniczyło 6–7 tys. żołnierzy, a tylko do lutego 1995 r. zostało zabitych 244 (w tym 36 oficerów, z czego 5 pułkowników), 959 rannych, a 19 zaginęło bez wieści. Zaś do końca lipca zginęło 310 żołnierzy. Oznacza to, że straty w ludziach wyniosły ok. 15–16%. Dowództwo czeczeńskie przyznało się do strat w ludziach w granicach 7–8 tys. poległych i rannych. Na mocy porozumienia podpisanego w Chasaw-Jurcie (sierpień 1996 r.) Czeczenia uzyskała faktyczną niepodległość, a rosyjskie wojska federalne wycofano z terenu republiki. W styczniu 1997 r. w Czeczenii odbyły się wybory prezydenckie, w których zwyciężył szef sztabu czeczeńskich wojsk – Asłan Maschadow. W latach 1996–1999 separatystyczne władze czeczeńskie dążyły do umocnienia państwowości, ale problemy społeczne i materialne, dalej faktyczna słabość władzy centralnej doprowadziły do niebywałego rozwoju przestępczości zorganizowanej i anarchii. Wkrótce w Czeczenii powstała silna opozycja islamska, która zaczęła domagać się ustąpienia przekształcenia republiki w państwo islamskie z obowiązującym prawem szarijatu. Kryzys w republice osiągnął apogeum wiosną 1999 r., kiedy odbył się tzw. Kongres Narodów Czeczenii i Dagestanu. Czeczeńscy i dagestańscy radykałowie islamscy opowiedzieli się wówczas za zjednoczeniem obu republik w jedno państwo islamskie (imamat) na drodze walki zbrojnej z Rosją. Atak dowodzonych przez Basajewa i Chattaba islamskich bojowników z terytorium Czeczenii na Dagestan, który miał miejsce w sierpniu i wrześniu 1999 r., oraz seria zamachów terrorystycznych w rosyjskich miastach (wrzesień 1999 r.), o zorganizowanie których powszechnie oskarżano Czeczenów, dostarczyły władzom rosyjskim pretekstu do kolejnej akcji zbrojnej przeciw Czeczenii. Premier Rosji Władimir Putin zapowiedział przeprowadzenie na Kaukazie Północnym operacji antyterrorystycznej. Wkrótce siły rosyjskie Szerzej: Falkowski M., Kaukaz Północny: rosyjski węzeł gordyjski. Najważniejsze problemy i konflikty w regionie i ich wpływ na przyszłość Rosji [w:] Prace Ośrodka Studiów Wschodnich, nr 16, Warszawa 2004, s. 7. Dane liczbowe dotyczące strat obu stron konfliktu zaczerpnięto z: Czarnotta Z., Moszumański Z., Największe bitwy XX wieku. 19. Czeczenia 1994–95, Wydawnictwo Altair, Warszawa 1998, s. 44. 274 Rafał Szklarek przystąpiły do zmasowanych bombardowań Czeczenii, a 1 października 1999 r. wkroczyły na terytorium republiki. Rozpoczęła się II wojna czeczeńska. Konflikty etniczne i zróżnicowanie religijne Bezpieczeństwo Rosji na Kaukazie Północnym jest silnie zależne od liczby i natężenia konfliktów o charakterze etnicznym i religijnym. Do poważniejszych napięć etnicznych, niekiedy przeradzających się konflikty, dochodzi w Dagestanie, w rejonach ingusko-osetyjskich oraz w regionie zachodnim Północnego Kaukazu. Dagestan. Główną osią konfliktów etnicznych w Dagestanie jest podział na narody zamieszkujące równinne i podgórskie tereny północnego Dagestanu a narody górskie. Władze radzieckie, począwszy od lat 50., prowadziły masowe przesiedlenia ludności z rejonów górskich na tereny równinne. Przesiedlano głównie Awarów, Dargijczyków i Laków, osiedlając ich na ziemiach Kumyków, Nogajów i Rosjan. Wraz z rozpadem ZSRR zamieszkujący południowy Dagestan oraz północne rejony Azerbejdżanu Lezgini zostali sztucznie rozdzieleni granicą państwową. Powstał wówczas lezgiński ruch narodowy, który wysunął hasła zjednoczenia wszystkich ziem lezgińskich w składzie Federacji Rosyjskiej, co wywołało naturalny niepokój w Azerbejdżanie. Dodać wypada, iż poszczególne grupy etniczne Dagestanu nieustannie toczą ze sobą bezwzględną rywalizację o władzę i wpływy. Konflikt ingusko-osetyjski. Spór pomiędzy wyznającymi prawosławie i należącymi do irańskiej grupy językowej Osetyjczykami, uważanymi za potomków starożytnych Alanów, a wyznającymi islam, blisko spokrewnionymi z Czeczenami Inguszami (oba narody tworzyły w przeszłości wspólny etnos) ujawnił się w 1992 r., kiedy doszło do krótkotrwałych walk pomiędzy tymi narodami. Zginęło wówczas ponad 800 osób, a około 30 tys. Inguszy zbiegło z Osetii do Inguszetii. Konflikt zakończył się wymuszonym przez Moskwę zawieszeniem broni. Wśród przyczyn ingusko-osetyjskiego napięcia można wymienić istotne różnice kulturowe między obiema nacjami. W Inguszetii następuje powrót do tradycji islamskich i rozszerzanie się sfery wpływów islamistycznych, Osetia – ze względu na religię i historię – należy do tradycyjnych obszarów prorosyjskich. Zachodnia część Kaukazu Północnego. Najważniejsze konflikty na tym obszarze dotyczą Kabardyno-Bałkarii i Karaczajo-Czerkiesji: pomiędzy tureckojęzycznymi Bałkarami i Karaczajami a należącymi do kaukaskiej grupy językowej Kabardyjczykami i Czerkiesami. Obie republiki zostały utworzone w latach trzydziestych XX w. wskutek przywołanego już rozparcelowywania Górskiej ASSR. Najpoważniejszy kryzys miał miejsce podczas wyborów prezydenckich w Karaczajo-Czerkiesji w 1999 r. Doszło wtedy do potężnych Historia, polityka, strategia i zarządzanie bezpieczeństwem Rosji… 275 demonstracji i starć pomiędzy zwolennikami Władimira Siemionowa (Karaczaja) i Stanisława Dieriewa (Czerkiesa). Religie regionu. Pod względem wyznaniowym Kaukaz Północny dzieli się na dwie wyraźne części: prawosławną północ i muzułmańskie południe. Prawosławie wyznaje większość mieszkańców Kraju Stawropolskiego i Krasnodarskiego oraz Osetii Północnej. Zdecydowana większość ludności republik autonomicznych od Dagestanu aż po Adygeję wyznaje islam w wersji sunnickiej. Szyitami są jedynie Azerowie, mieszkający w Dagestanie, Kałmucy są zaś w przeważającej większości buddystami. Najbardziej ostrym konfliktem religijnym jest konflikt w łonie islamu sunnickiego pomiędzy tradycjonalistami a reformatorami. Zatargi między wyznawcami islamu a prawosławnymi w regionie należą raczej do rzadkości, choć coraz częściej dochodzi też do sporów w kwestii budowy świątyń. Rosyjska wizja Kaukazu i rola struktur siłowych Polityka rosyjska wobec Kaukazu Północnego zasadza się na tezie, iż wszelkie sprawy dotyczące regionu są wewnętrzną sprawą Rosji. Za naruszenie tej zasady Moskwa uznaje wszelką krytykę swojej polityki w regionie, w szczególności w odniesieniu naruszanie praw człowieka przez żołnierzy rosyjskich w Czeczenii. Kaukaz Północny jest najbardziej zmilitaryzowanym regionem Federacji Rosyjskiej. Działają tu służby i formacje Ministerstwa Obrony, Federalnej Służby Bezpieczeństwa oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Największe znaczenie posiadają stacjonujące na terenie Kaukazu Północnego Siły Zbrojne Federacji Rosyjskiej. Brak pluralizmu i stosunek do opozycji politycznej System polityczny, panujący w republikach Kaukazu Północnego przypomina klasyczny system kolonialny. Władza należy do skorumpowanych i powiązanych ze światem przestępczym miejscowych klanów. Rosja toleruje do pewnego stopnia pewien stopień niezależności ekonomicznej i prowadzenie niezależnej polityki wewnętrznej przez miejscowe struktury władzy. Równocześnie Moskwa odrzuca konsekwentnie możliwość prowadzenia dialogu z siłami opozycyjnymi w poszczególnych republikach, które często cieszą się dużo większym poparciem i szacunkiem w społeczeństwie niż władze. Podsumowanie Władze rosyjskie reprezentowane wcześniej przez carat, później przez władze ZSRR, potem jeszcze (i aktualnie) przez naczelne organy Federacji Rosyjskiej nie wypracowały narzędzi i metod skutecznego rozwiązywania konfliktów 276 Rafał Szklarek w regionie, zarządzania bezpieczeństwem narodowym i zapewnienia w ten sposób bezpieczeństwa państwa. Kreml nie posiada – jak można założyć na podstawie przebiegu zdarzeń – spójnej i długofalowej koncepcji rozwoju Kaukazu Północnego ani programu pełnej integracji regionu z pozostałą częścią Federacji Rosyjskiej. Kaukaz Północny jest regionem, w którym ogniskuje się, jak w soczewce, wiele ważnych i wciąż nierozwiązanych problemów (wojna czeczeńska, inne konflikty etniczne i wyznaniowe, gwałtowny wzrost liczby ludności nierosyjskiej i muzułmańskiej, zmniejszanie się liczby etnicznych Rosjan). Od stopnia ich rozwiązania może zależeć nie tylko przyszłość Kaukazu Północnego, ale również samej Rosji. Abstract This paper is meant to systematise and describe the complex historical, political, social and religious situation in the region, above all, the key problems and conflicts, which give rise to the regional destabilisation. North Caucasus is characterised by a multitude and complexity of problems and conflicts existing there. They overlap, interweave and create a difficult to describe complicated network. In our analysis of the causes of instability in North Caucasus and of the Kremlin’s policy in the region it is possible to try to answer the question about the future of the Russian Caucasus and the influence of the processes and tendencies existing there on the future of Russia. Bibliografia Czarnotta Z., Moszumański Z., Największe bitwy XX wieku. 19. Czeczenia 1994–95, Warszawa 1998. Falkowski M., Kaukaz Północny: rosyjski węzeł gordyjski. Najważniejsze problemy i konflikty w regionie i ich wpływ na przyszłość Rosji, Prace Ośrodka Studiów Wschodnich, nr 16, Warszawa 2004, ss. 5–28. Marples David R., Historia ZSRR, Wrocław 2006. 277 Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 277–285 Joanna Sułkowska Uniwersytet Medyczny w Łodzi Robert Seliga Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej na przykładzie zagrożenia zarażeniem wirusem ptasiej grypy Wstęp Komunikacja marketingowa coraz częściej jest wykorzystywana poprzez różnego typu instytucje i organy państwowe w celu przekazania niezbędnych informacji dla społeczeństwa. Zauważalna jest rosnąca rola narzędzi marketingowych w tworzeniu i przekazywaniu informacji w warunkach kryzysowych. Komunikacja marketingowa w sytuacjach kryzysowych w Polsce nie jest jeszcze w pełni rozwinięta, jednakże zauważalny jest wzrost jej znaczenia. Coraz częściej organy rządowe wykorzystują komunikację marketingową w kampaniach prospołecznych takich jak walka z rakiem czy HIV. Istotą komunikacji marketingowej w warunkach wystąpienia kryzysu jest zastosowanie takich metod oddziaływania na społeczeństwo, aby uniknąć wystąpienia u nich paniki. Ważną rolę w procesie komunikacji marketingowej odgrywa odpowiedni przekaz informacji na temat zagrożenia. Komunikacja pomiędzy organami zarządzającymi sytuacją kryzysową a społeczeństwem powinna być oparta na sprawdzonych koncepcjach marketingowych. W zarządzaniu sytuacją kryzysową coraz częściej wykorzystuje się metody i techniki wykorzystywane przez organizacje w celach marketingowych. Do najpopularniejszych z nich zaliczyć można Public Relations, marketing bezpośredni czy też komunikaty medialne. Na przełomie ostatnich miesięcy na całym świecie także i w Polsce wystąpiło zagrożenie zarażenia się społeczeństwa wirusem ptasiej grypy. Szeroko pojęta globalizacja świata sprawiła, że wirus w szybkim tempie rozprzestrzenił się na większości kontynentów a lokalny charakter epidemii stał się problemem międzynarodowym. Walka z wirusem ptasiej grypy przybrała 278 Joanna Sułkowska, Robert Seliga różnorodne postaci, jednym z nich była marketingowa kampania uświadamiająca społeczeństwo. Poniższy artykuł przedstawia podstawowe narzędzia komunikacji marketingowej wykorzystywane w sytuacjach kryzysowych. Istota bezpieczeństwa Zarządzanie sytuacją kryzysową jest jednym z podsystemów struktury zarządzania bezpieczeństwem Państwa. Współcześnie coraz szerzej pojmuje się pojęcie bezpieczeństwa i jego funkcję zarządzania. Zarządzanie bezpieczeństwem obejmuje organizowanie ochrony przed zagrożeniami militarnymi i niemilitarnymi w wymiarach zewnętrznych i wewnętrznych, przy użyciu sił i środków z wielu obszarów aktywności państwa [Marjański 2008, s.121]. Bezpieczeństwo państwa jest głównym elementem polityki zarządzania rządu. Zdolność rządu do szybkiego reagowania na sytuacje kryzysowe jest czynnikiem warunkującym powodzenie jego działania. W celu skutecznego reagowania i neutralizowania zagrożenia potrzebne jest wprowadzenie przez państwo skutecznych mechanizmów działania w sytuacjach kryzysowych. Mechanizmy te powinny być wdrażane na wszystkich poziomach administracji publicznej. Aby podjąć skuteczną decyzję w sytuacji zagrożenia spełnione muszą być podstawowe warunki [Gryz, Kitler 2007, s. 7]: I. posiadanie odpowiednio szerokich kompetencji, czyli prawa do egzekwowania władzy nad innymi w sytuacjach kryzysowych (w tym przypadku ustawodawca powinien zapewnić odpowiedni system prawa); II. posiadanie dostępu do zarządzania informacjami zapewniającego otrzymanie pełnych, aktualnych i wiarygodnych informacji, przetwarzanie tych informacji oraz możliwość natychmiastowego przekazania podjętych decyzji do szczebli wykonawczych (przepływ informacji pomiędzy poszczególnymi szczeblami i organami jest warunkiem koniecznym podjęcia skutecznej decyzji); III. posiadanie dobrze opracowanego planu reagowania kryzysowego, który jest kluczowym elementem fazy przygotowań i określenia kto, co i kiedy będzie robił, za pomocą jakich sił i środków i na jakiej podstawie prawnej. Spełnienie powyższych warunków jest elementem koniecznym stworzenia systemu zarządzania bezpieczeństwem państwa. Sprawne zarządzanie tym systemem wymaga ciągłego doskonalenia procedur i prawa w tym zakresie. Współczesne rozumienie pojęcia bezpieczeństwo jest coraz bardziej rozległe. Pojawiają się nowe terminy, takie jak: kryzys, zarządzanie kryzysowe czy sytuacja kryzysowa. Rozumienie tych pojęć jest różne. W zależności od sytuacji czy dziedziny nauki definiuje się je różnie. Kryzys jest to „sytuacja będąca następstwem zagrożenia, prowadząca w konsekwencji do zerwania lub znacznego osłabienia więzi społecznych, przy równoczesnym poważnym za- Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej… 279 kłóceniu funkcjonowania instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji RP” [Słownik 2002, s. 61]. Z pojęciem kryzysu ściśle związane jest inne pojęcie – sytuacji kryzysowej. Sytuacja kryzysowa to „zespół gwałtownie zachodzących wydarzeń, który wywołuje oddziaływanie sił destabilizacyjnych ma ogólny stan międzynarodowy lub jakikolwiek jego podsystem zasadniczo powyżej normalnego (średniego) poziomu i powoduje tym wzrost prawdopodobieństwa narastania zjawisk negatywnych istniejących już w systemie” [Jendraszczak, Kozłowski 1997, s. 7]. W większości przypadków obydwa pojęcia kojarzą się z sytuacjami katastroficznymi. Jednak w innym rozumieniu można także powiedzieć, że pojęcia te można zastosować do typowych sytuacji w organizacji, kiedy to menadżer musi poradzić sobie z nieoczekiwaną złą sytuacją wewnątrz bądź na zewnątrz danej organizacji. Podsumowując powyższe definicje stwierdzić można, że ważnym czynnikiem istoty bezpieczeństwa jest proces odpowiedniego zarządzania sytuacją kryzysową. Mnogość definicji zarządzania sytuacją kryzysową ukazuje szeroki aspekt tego zagadnienia. J. Konieczny definiuje zarządzanie sytuacją kryzysową jako: „systematyczne i metodyczne przedsięwzięcia zmierzające do zapobieżenia lub zredukowania wpływu kryzysu na zasoby i wartości społeczne za pomocą środków kierowania i kontroli oraz koordynacji” [Konieczny 2001, s. 116]. We współczesnych czasach zarządzanie kryzysowe stało się trwałym elementem zarządzania bezpieczeństwem narodowym. Organy państwa odgrywają kluczową rolę w zapewnieniu państwu odpowiedniego bezpieczeństwa. Instytucje rządowe powinny stworzyć plany reagowania kryzysowego, które to plany powinny stanowić wzorzec działania w chwili wystąpienia niebezpieczeństwa. Jednym z elementów planów kryzysowych jest siatka bezpieczeństwa, która w prosty sposób ukazuje kompetencje poszczególnych resortów rządowych w razie wystąpienia danego rodzaju kryzysu. Siatkę bezpieczeństwa przestawia tabela 1. Tab. 1. Siatka bezpieczeństwa Kryzys/Resort silne wiatry, huragany gwałtowne opady atmosferyczne powodzie gwałtowne wahania temperatur Minister MSWiA Minister Minister Minister ON Zdrowia Środowiska Minister Infrastruktury Minister Rolnictwa 280 Joanna Sułkowska, Robert Seliga gęste mgły, smog trzęsienia ziemi pożary skażenia biologiczne zagrożenia radiacyjne epidemie chorób ludzi epidemie chorób i inwazje szkodników zwierząt, roślin poważne przerwy w zasilaniu w energię poważne zakłócenia w transporcie poważne zakłócenia telekomunikacyjne masowa migracja ludności demonstracje zamieszki terroryzm wojna Legenda: Resort wiodący Resort współdziałający Resort współdziałający według potrzeb Źródło: K. Zieliński, Bezpieczeństwo obywateli podczas kryzysów niemilitarnych oraz reagowanie w czasie katastrof i klęsk żywiołowych, Warszawa 2004, s. 5. Analiza literatury przedmiotu wskazuje na cztery pytania, na które należy udzielić odpowiedzi w celu skutecznej walki z sytuacją kryzysową: [Mitroff, Pearson 1998, s. 21] na czym polega sytuacja kryzysowa, kiedy kryzys się rozpoczął, dlaczego do niego doszło, kogo dotyka kryzys? Odpowiedź na powyższe pytania pozwoli na skuteczniejszą reakcję w sytuacjach kryzysowych. Tradycyjne postrzeganie bezpieczeństwa zazwyczaj związane jest z rolą rządu w celu zapewnienia państwu maksymalnej ochrony militarnej – pełnej niepodległości. Jednakże współczesna organizacja systemu bezpieczeństwa narodowego uwzględnia jego wielopodmiotowość oraz wieloprzedmiotowość [Skrabacz 2006, s. 36]. Coraz częściej obok zagadnień natury militarnej podnosi się kwestie bezpieczeństwa narodowego w aspekcie medycznym i biologicznym (epidemie chorób ludzi oraz epidemie chorób i inwazje szkodników zwierząt, roślin). Niewątpliwie związane jest to z szeroko pojętą globalizacją, wskazać tu można takie czynniki, jak: otwartość rynków (przemieszczanie się produktów żywnościowych), szybsze i dostępniejsze metody podróżowania (otwartość granic). Współczesna ochrona państwa coraz częściej skupiona jest wokół zagadnień związanych z naturą biologiczno-medyczną. Zagrożeniem współczesności stają się bardzo często różnego rodzaju choroby, takie jak AIDS. Duże Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej… 281 zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa stanowią także epidemie, np.: choroba wściekłych krów, czy też ptasia grypa. Ostatnim z wyzwań przed jakim stoi świat jest pandemia świńskiej grypy. Choroba ta spowodowała wprowadzenie w niektórych państwach specjalnych środków bezpieczeństwa. Niewątpliwie jest to sytuacja kryzysowa, w której zwalczaniu dużą rolę odegra sprawny system zarządzania kryzysowego. Istota komunikacji marketingowej w sytuacji kryzysowej Komunikacja marketingowa do niedawna zarezerwowana była jedynie dla dużych organizacji. Organizacje te, chcąc budować swoją pozycję konkurencyjną na rynku, korzystały z narzędzi komunikacji marketingowej, niejednokrotnie je ulepszając. Obecnie komunikacja marketingowa zyskuje nowe obszary zastosowania. Obserwuje się coraz większą rolę komunikacji marketingowej w procesie zarządzania sytuacją kryzysową. Sprawne zarządzanie informacją oraz szybki przepływ informacji jest wyzwaniem stojącym przed komunikacją marketingową w sytuacji kryzysowej. System komunikacji marketingowej jest to zbiór osób, urządzeń i procedur służących do wymiany informacji dotyczących przedsiębiorstwa oraz jego oferty [Szymańska 2005, s. 43]. Funkcjonowanie systemu komunikacji marketingowej zależne jest od wielu czynników, takich jak: finansowe, technologiczne czy też czynniki społeczne. Odpowiedzią na współczesne wymagania komunikacji marketingowej jest system zintegrowanej komunikacji marketingowej (IMC), który działa na zasadzie synergii. System IMC oparty jest na zasadzie marketingu relacyjnego, w którym główną uwagę przywiązuje się do budowania i rozwijania trwałych, długoterminowych więzi z klientami i innymi uczestnikami rynku. Tab. 2. Wybrane sposoby komunikacji marketingowej w sytuacji kryzysowej Reklama - Reklamy drukowane i emitowane - Filmy informacyjne Public relations - Pakiety informacyjne dla prasy - Przemówienia - Seminaria - Raporty roczne - Publikacje - Komunikacja społeczna - - Marketing bezpośredni Ulotki informacyjne Katalogi informacyjne - - - - Sprzedaż osobista Prezentacje oferty Spotkania handlowe Programy motywacyjne Targi i pokazy handlowe Źródło: opracowanie własne na podst. Ph. Kotler, Marketing, Zarządzanie programami marketingowymi, Poznań 2005, s. 574. Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej należy do bardzo specyficznych i charakteryzuje się dużą wrażliwością społeczną. Oddziaływanie na społeczeństwo w warunkach zagrożenia za pomocą działań marketingo- 282 Joanna Sułkowska, Robert Seliga wych powinno przybierać formy mające na celu informowanie społeczeństwa o zagrożeniu oraz sposobie zabezpieczenia się przed zagrożeniem. W tabeli 2 przedstawione zostały wybrane elementy systemu komunikacji marketingowej, które odgrywają istotną rolę w procesie zarządzania kryzysem. Narzędzia te mają zazwyczaj charakter informacyjny. W zarządzaniu komunikacją w kryzysie istotną rolę odgrywa szybkość przekazywanych informacji. Brak rzetelnych informacji może doprowadzić do dezinformacji społeczeństwa, a co za tym do wystąpienia paniki. Sytuacja kryzysowa wymaga odpowiedniej informacji, w tym celu powołuje się specjalne centra prasowe, organizuje się konferencje prasowe i telewizyjne, wydaje się pakiety informacyjne oraz powołuje się również specjalne linie telefoniczne w celu odpowiedzi na pytania [Regester, Larkin 2005, s. 207–223]. Należy pamiętać, że szybki rozwój środków masowego przekazu stwarza także duże niebezpieczeństwo związane z błędnym informowaniem społeczeństwa o zagrożeniu. Wydaje się, że sprawne przygotowanie komunikacji marketingowej pomóc może w niedopuszczeniu do takiej sytuacji. Ważną rolę w zarządzaniu kryzysowym odgrywa także społeczeństwo, a szczególnie jego opinia. Opinia społeczna niejednokrotnie może pomóc zarządzającym w walce z kryzysem. Z drugiej zaś strony opinia społeczna odgrywa również rolę „sędziego”, który opiniuje działanie np. organów rządowych. Odpowiedni dobór narzędzi PR stwarza możliwości bezpiecznej kontroli nad sytuacją kryzysową [Smektała 2005, s. 85]. Komunikacja marketingowa w przypadku sytuacji kryzysowej związanej z zagrożeniem medycznym, epidemiologicznym pełni także funkcję prospołeczną poprzez informowanie społeczeństwa, w jaki sposób należy zabezpieczyć się przed daną chorobą. Zmniejsza to zdecydowanie ryzyko wystąpienia epidemii. Wydaje się, że narzędzia komunikacji marketingowej coraz częściej będą odgrywały istotną rolę w sprawnym zarządzaniu sytuacją kryzysową. Wirus ptasiej grypy a komunikacja marketingowa Ptasia grypa znana jest od początków XIX wieku. Po raz pierwszy została ona odkryta we Włoszech. Ptasia grypa jest chorobą zakaźną wywołaną przez szczep wirusa grypy typu A. Choroba ta najczęściej atakuje ptactwo dzikie i hodowlane. Ale cząsteczki wirusa grypy mogą także atakować inne zwierzęta takie jak konie, świnie, foki czy nawet ludzi. Wirus ptasiej grypy dość rzadko atakuje ludzi, jednak gdy do tego dojdzie choroba ma ciężki przebieg, o wiele gorszy od „klasycznej” grypy. Następstwem ptasie grypy może być wirusowe zapalenie płuc, w wyniku którego dochodzi do ostrej niewydolności oddechowej. Największym źródłem zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt są ptaki wolno żyjące, które w większości wypadków są nosicielami wirusa. Najwięk- Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej… 283 szym zagrożeniem wirusa ptasiej grypy jest jego bezobjawowość u ptactwa. Wirus ptasiej grypy może być przenoszony również na nieodkażonych ubraniach, butach czy sprzęcie rolniczym. W ten sposób wirus bardzo szybko się rozprzestrzenia. Główną drogą zakażenia wirusem jest kontakt z odchodami zarażonych ptaków. Wirus ginie w czasie obróbki termicznej. Walka z wirusem ptasiej grypy zazwyczaj przyjmuje różne postaci: od neutralizacji ptactwa będącego potencjalnym nosicielem wirusa po akcje uświadamiające wśród społeczeństwa. Istotną rolę w walce z wirusem pełni proces przekazu informacji – proces komunikacji marketingowej. Doświadczenia pokazują, że proces ten powinien być przemyślany w taki sposób, aby nie wywołać paniki wśród społeczeństwa. W Polsce podjęto szereg czynności w związku z walką z wirusem ptasiej grypy. Ważnym elementem akcji zwalczania ptasiej grypy był proces uświadamiający społeczeństwo o wirusie, jego skutkach i przyczynach. W tym celu wykorzystano szereg narzędzi marketingowych, począwszy od komunikatów w prasie i telewizji, skończywszy na kampanii bezpośredniej informacji przeprowadzonej przez odpowiednie służby, np. służby epidemiologiczne. Akcje informacyjne, podczas których przekazano ulotki informacyjne, skierowane były w dużej mierze do hodowców drobiu oraz rolników. Rysunek 1 przedstawia przykład ulotki informacyjnej stosowanej podczas walki z ptasią grypą. Ważną funkcję w procesie informacji społeczeństwa pełniły działy PR-u głównych instytucji rządowych i administracyjnych. Musiały one przekazywać informacje w taki sposób, aby uniknąć paniki wśród społeczeństwa. Jest to szczególnie ważne w walce z takim zagrożeniem. Podsumowanie Proces komunikacji marketingowej, który dotychczas był obserwowany w dużych i małych przedsiębiorstwa, coraz częściej znajduje swoje zastosowanie w walce z różnego typu zagrożeniami. Komunikacja marketingowa, jak pokazuje przykład, doskonale sprawdziła się w walce z wirusem ptasiej grypy. Akcje informacyjne społeczeństwa przyniosły określony skutek. Wydaje się, że narzędzia marketingowe coraz częściej będą wykorzystywane w sytuacjach zagrożenia. Prawidłowe zarządzanie kryzysem to również umiejętność rzetelnej i sprawnej informacji skierowanej do społeczeństwa. Uniknięcie paniki wśród ludzi to ważny element walki z zagrożeniem. 284 Joanna Sułkowska, Robert Seliga Rys. 1. Ulotka informacyjna Źródło: www.wrotamalopolski.pl, pobrano z dnia 15.05.2009. Abstract Marketing communication is more and more often used by state agencies and institutions of different types for the purpose of transmitting necessary information to the public. A growing role of marketing tools in creating and transferring information in the conditions of crisis is noticeable. Marketing communication in situations of crisis is not yet fully developed in Poland, however the increase of its significance is noticeable. Komunikacja marketingowa w sytuacji kryzysowej… 285 Bibliografia Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Toruń 2007. Jendraszczak E., Kozłowski W., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, opracowanie na podst. Generic Crisis Management Handbook (GCMH), wydanego przy Radzie ds. Operacji i Komitecie ds. ćwiczeń NATO (17.05.1997), Warszawa 1997. Konieczny J., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań – Warszawa 2001. Mitroff I.I., Pearson Ch.M., Zarządzanie sytuacją kryzysową, czyli jak chronić firmę prze najgorszym, Warszawa 1998. Regester M., Larkin J., Zarządzanie kryzysem, Warszawa 2005. Skrabacz A., Organizacje pozarządowe wobec wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa narodowego polski w XXI wieku, Warszawa 2006. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002. Smektała T., Public Relations w sytuacjach kryzysowych przedsiębiorstw, Wrocław 2005. Szymańska A., Public Relations w systemie zintegrowanej komunikacji marketingowej, Wrocław 2005. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 287–296 Gniewomir Pieńkowski Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element zarządzania bezpieczeństwem Wstęp Od 1945 roku świat zmienił się diametralnie. Liczba wydarzeń i konfliktów międzynarodowych, których rozwiązanie wymagało wprowadzenia nowych form zarządzania kryzysowego oraz ich ustawicznego doskonalenia wzrosła zdecydowanie. Obecne konflikty rozwijające się w Palestynie, Afganistanie, Iraku, Iranie, Korei Północnej należą do najbardziej znanych. W celu uniknięcia wojny wykorzystuje się do ich zminimalizowania innowacyjne formy zarządzania kryzysowego. Ogromny obszar wymagający stosowania skomplikowanych form kierowania obejmuje różnorodność kryzysów i kultur, które ograniczają ilość środków możliwych do zastosowania w celu ich rozwiązania, z uwagi na występujące różnice ekonomiczno-polityczne. Wszystkie konflikty, zarówno wewnętrzne, bardzo często wpływające destrukcyjnie na gospodarkę danego państwa, jak i zewnętrzne zmuszają do współpracy cały naród w celu odparcia zagrożenia. W ich rozwiązywaniu niezbędna jest pomoc organizacji międzynarodowych i wykorzystanie sprawdzonych metod i form [Jeon 1994, s. 565]. W nauce o zarządzaniu panuje przekonanie, że zmiana stanowi immamentny składnik realnego życia organizacji [Czerminski 2001, s. 451]. Przekonanie to znajduje oparcie w argumentach, które dotyczą zarówno natury organizacji, jak i cech ich otoczenia. Organizacje są tworami sztucznymi, które zostały zbudowane przez człowieka i powołanymi do realizacji jego różnorodnych celów. Jak każde dzieło umysłu i rąk ludzkich nie są nigdy doskonałe, a z pewnością nie reprezentuje stanu, którego nie można udoskonalić i ulepszyć [Kobyliński 2005, s. 242]. Człowiek w organizacji jest poszukiwaczem sensu, zorientowanym na wartości i angażującym się w sytuację badawczą. Akt poznania jest uwikłany w język i zrelatywizowany kulturowo, a więc stanowi działanie symboliczne. Organizacja i zarządzanie są w równym stopniu oparte na manipulowaniu rzeczami, jak i znaczeniami. Role organizacyjne są identyfikowane i komunikowane przez zachowania sym- 288 Gniewomir Pieńkowski boliczne. Symbole statusu, funkcji, pozycji i uprawnień organizacyjnych stanowią widoczny przejaw władzy. Procesy strategiczne, kognitywne i strukturalne w organizacjach również opierają się na systemach znaczeniowych, co skutkuje uwikłaniem zarządzania w kontekst językowy – znaczeniowy. Zarządzanie nie tworzy jednolitego paradygmatu, zespołu teorii i metodologii. Jest swoistą „dżunglą” różnych koncepcji. „Cykl życia” tych koncepcji coraz bardziej się skraca [Sułkowski 2005, ss. 80–81, 97]. Analizując poglądy teoretyczne i praktyczne rozwiązania w materii zarządzania kryzysowego, spotykamy różne sposoby przedstawiania problematyki. System zarządzania kryzysowego jest systemem dynamicznych układów sprawowania władzy między różnorodnymi organami. Atrakcyjność fenomenu kryzysu sprawiła, że był i jest frapującym zadaniem badawczym podejmowanym do analizy przez przedstawicieli różnych dyscyplin naukowych. W naukach społecznych możemy rozpatrywać zjawisko kryzysu na następujących poziomach prowadzonych analiz naukowych – makro i mikro. Na poziomie makrospołecznym do takich analiz można zaliczyć np. koncepcje globalnych zagrożeń, gdzie kryzys rozważa się jako zjawisko w skali międzynarodowej i bardzo często łączy się z problemem konfrontacji kultury Zachodu z islamską. Takimi analizami są także makroekonomiczne koncepcje kryzysu, w tym klasyczne już rozważania na temat cyklu koniunkturalnego [Wawrzyniak 1985, s. 12]. Na poziomie mikrospołecznym, a więc organizacji, grup czy wreszcie w odniesieniu do jednostek, analiza zjawisk kryzysowych jest najsilniej zaznaczona w koncepcjach konfliktu organizacyjnego i konfliktu wewnętrznego jednostki. Na tym poziomie formułowane są koncepcje zarządzania kryzysowego w odniesieniu do powstających sytuacji kryzysowych. Prowadzi to do szybkiego określenia braku ciągłości strategii oraz przygotowania organów państwa lub przedsiębiorstwa na podejmowanie decyzji w warunkach kryzysowych [Wawrzyniak 1985, ss. 12–13]. Poziom „mikro” ukazuje wielopłaszczyznowość poszczególnych aspektów zarządzania kryzysowego. W jego skład wchodzą zarówno czynniki polityczno-prawne, ekonomiczne oraz wykonawstwa (w przypadku państw – militarne). W wyniku rozróżnienia poszczególnych czynników, interdyscyplinarności zarządzania kryzysowego możliwe stało się połączenie dokonań innych nauk społecznych w celu stworzenia modelu systemu zarządzania kryzysowego, który obejmowałby wszystkie sfery życia społecznego, państwa oraz gospodarki. Oparcie całego systemu reagowania kryzysowego na wspomnianych trzech czynnikach na poziomie „mikro” i „makro” prowadzi do zbudowania efektywnego systemu, który potrafi przeciwdziałać powstającym kryzysom zanim te doprowadzą do zwiększenia zagrożenia wewnętrznego (zwiększenie bezrobocia spowoduje wzrost niezadowolenia społecznego, najczęściej wśród grup słabo wykształconych a to prowadzić może do wybuchu powsta- Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element… 289 nia przeciwko rządzącym), a następnie doprowadzając do osłabienia struktur polityczno-gospodarczych państwa umożliwią efektywny atak z zewnątrz. W wymiarze zewnętrznym zarządzanie kryzysowe wiąże się głównie z uwarunkowaniami stosunków międzynarodowych, położeniem i realizacją polityki w wymiarze regionalnym i globalnym oraz znaczeniem państwa w strukturach międzynarodowych. W ciągle zmieniającym się środowisku międzynarodowym zarządzanie i reagowanie kryzysowe odbywa się często w warunkach realizacji kompleksowych działań państwa, które stanowią wynik relacji na linii państwo a środowisko. Relacje te determinują politykę oraz strategię państwa w całokształcie zachodzących procesów społecznych i międzynarodowych. W takim ujęciu teoria stosunków międzynarodowych i polityki spełnia bardzo ważną funkcję łącznika, wpływającego na kształt i charakter zarządzania kryzysowego tak w wymiarze wewnętrznym jak i zewnętrznym [Gryz, Kitler, 2007, ss. 63–64]. Obecnie reagowanie kryzysowe stanowi kompleksowe zagadnienie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa. Działania podejmowane w ramach systemów reagowania kryzysowego obejmują wszystkie sfery aktywności społecznej: polityczną, ekonomiczną, społeczno-kulturową oraz militarną [Gryz, Kitler 2007, ss. 59–60]. Tendencje rozwoju zarządzania kryzysowego Zarządzanie kryzysowe i zarządzanie bezpieczeństwem narodowym powstały jako nowe dyscypliny naukowe stosunkowo późno. Podstawy nauki o zarządzaniu w sytuacjach kryzysowych zaczęły się rozwijać w drugiej połowie XIX oraz na początku XX wieku. Wówczas termin ten zaczął pojawiać się stopniowo i ewoluować wraz z przypadającą na ten okres rewolucją przemysłową. W okresie ocieplenia globalnego wystąpiło wiele zagrożeń w postaci dużej liczby huraganów, powodzi, trzęsień ziemi sytuacja wymusiła tworzenie teorii zarządzania w zakresie reagowania kryzysowego. W toku badań stopniowo łączono ze sobą poszczególne procesy planowania, organizowania, kierowania oraz kontroli, nadając końcową postać reagowaniu kryzysowemu jako nowej formie specyficznego zarządzania w sytuacji wystąpienia zagrożenia i konieczności stopniowego zmniejszania zakresu jego oddziaływania [Gryz, Kitler 2007, s. 60]. Najważniejszym etapem kształtowania systemów bezpieczeństwa jest zdiagnozowanie poszczególnych etapów stopni bezpieczeństwa, kryzysów i zarządzania kryzysowego. W oparciu o budowanie modeli będą sprowadzały się do identyfikacji i oceny poszczególnych zagrożeń w oparciu o aparaty i narzędzia inżynierii systemowej [Ficoń 2007, s. 17]. W związku z tym podstawowego zdefiniowania wymagają następujące pojęcia: bezpieczeństwo, zagrożenie, kryzys, konflikt, spór, wojna, zarządzanie konfliktem, zarządzanie kryzysowe oraz system reagowania kryzysowego. 290 Gniewomir Pieńkowski Bezpieczeństwo (z języka angielskiego – safety) oznacza sytuację określonej pewności i stabilności. Nie występuje w tym przypadku zagrożenie, ani ryzyko utraty pewnych wartości, czy też dóbr. Bezpieczeństwo systemu oznacza stabilną strategię jego pracy oraz perspektyw rozwoju, według przygotowanych założeń jego funkcjonowania w dłuższej perspektywie. Inaczej można określić taką sytuację jako możliwość pełnej samorealizacji własnych, systemowych programów i planów przy niezakłóconym osiąganiu zakładanych stanów i procesów [Ficoń 2007, s. 17]. Kryzys jest również identyfikowany z wieloma dziedzinami działalności praktycznej i naukowej. Odnosi się głównie do zagrożeń i wyzwań (rzadziej szans) dla systemów politycznych, integralności terytorialnej, stabilności ekonomicznej, życia i zdrowia ludzi, dóbr i środowiska. Wiąże się go również z problemami natury społecznej, religijnej, etnicznej i kulturowej [Gryz, Kitler 2007, s. 24]. Na tym tle wiele definicji kryzysu wiąże się z dziedziną bezpieczeństwa narodowego. Bezpieczeństwo jest przeciwieństwem zagrożeń, więc jakiekolwiek próby sklasyfikowania muszą bezpośrednio nawiązywać do pierwotnych przyczyn, czyli zagrożeń. Jest to ogół czynników zewnętrznych, które powodują pojawianie się różnych barier, przeszkód oraz przeciwności utrudniających realizację pierwotnie przyjętej strategii rozwoju i bezpieczeństwa. Pojęcie zagrożenia ma z natury pejoratywny kontekst. Z reguły kojarzy się z ponoszeniem różnych szkód, strat moralnych, materialnych oraz potrzebą podejmowania określonych działań, celem ograniczenia i stopniowej eliminacji spodziewanych negatywnych następstw. Należy zauważyć, że zagrożenia są z natury dynamiczne i mają nagłą, bardzo często losową strukturę. Mogą być powodowane świadomą lub zupełnie przypadkową działalnością człowieka lub funkcjonowaniem obiektywnych sił przyrody, wypadków losowych – zwanych czynnikami sprawczymi. Zazwyczaj mają mniej lub bardziej świadomą przyczynę. Pociągają w ten sposób za sobą odpowiednie do skali zagrożenia skutki oraz co najważniejsze – następstwa. Wynikiem stopniowego kumulowania i zwiększania się zagrożeń jest pojawienie się pewnych sytuacji niekorzystnych oraz krytycznych, które prowadzą do zaistnienia sytuacji braku bezpieczeństwa. Zagrożenia zawsze wpływają w sposób destruktywny na poziom bezpieczeństwa. W ten sposób obniżają wszelkiego rodzaju komfort i standardy funkcjonowania [Ficoń 2007, s. 19]. Zdaniem autora modelu konfliktu C.R. Mitchella struktura konfliktu składa się z trzech części, do których należą postawa, zachowanie i sytuacje konfliktogenne pomiędzy podmiotami [Mitchell 1981, ss. 54–56]. Większość konfliktów „rozsadza” gospodarkę danego państwa i zmusza do opracowywania odpowiednich modeli, które łączyłyby w sobie pogodzenie uwarunkowań politycznych kraju oraz wydatki na sferę cywilną i militarną [RouxDufort 2000, ss. 25–32]. Konflikt definiuje się jako sytuację, w której dwie lub Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element… 291 więcej stron dążyć będzie do zdobycia ograniczonych zasobów materialnych w tym samym czasie [Schonfeld 2002, ss. 34–50]. Problemem w tym przypadku jest określenie rodzaju ograniczonych zasobów [Wallensteen 2002, ss. 16–17]. Przyczyną występowania sytuacji konfliktowych jest nie tylko niewystarczająca ilość zasobów [Houben 2005, ss. 3–16]. Do nich możemy zaliczyć również kwestie historyczne, zapewnienie bezpieczeństwa narodowego, ochrony środowiska. Takie konflikty nie dotyczą koniecznie zasobów [Schneider 1995, ss. 40–44]. Z kolei konflikty i sytuacje kryzysowe powstają w wyniku niezgodności poglądów, a nie negatywnych postaw czy też zachowań [Wallensteen 2002 ss. 16–17]. Konflikt nie jest sytuacją statyczną, lecz bardzo dynamiczną. Większość autorów, specjalizujących się w badaniach nad naturą konfliktu uważa, że zrozumieć konflikt można tylko przez przedstawienie jego cyklu życia i dzięki temu określenie: w jaki sposób, gdzie i kiedy stosować strategię polegającą na zapobieganiu powstawaniu konfliktów, sytuacji kryzysowych i implementacji w tych warunkach systemów zarządzania kryzysowego. Poszczególne modele określają najczęściej poziomy intensywności występowania danej sytuacji kryzysowej, od kryzysu do wojny, aż do fazy powrotu do pokoju [Wallensteen 2002 ss. 16–17]. W teorii zarządzania kryzysowego ważną rolę odgrywa pojęcia ryzyka. Bezpośrednio wiąże się z teorią podejmowania decyzji i stanowi jedno z zasadniczych kryteriów ich podejmowania. W rozumieniu potocznym ryzyko oznacza prawdopodobieństwo poniesienia klęski. Całkowita eliminacja ryzyka nie jest możliwa do osiągnięcia. O jego nieuchronności stanowi przypisany mu czynnik losowy. Sprawia, że każdy plan jest obarczony znaczną dozą niepewności, która najczęściej wynika z braku wiedzy lub doświadczenia [Ficoń 2007 ss. 19–20]. Zarządzanie kryzysowe jest bardzo złożonym procesem, który wymaga uczestnictwa w nim państw oraz organizacji międzynarodowych, które jako jedne z niewielu posiadają wystarczające środki niezbędne do realizacji i wdrażania nowych form oraz zapewnienia w dłuższym okresie czasu bezpieczeństwa międzynarodowego [Houben 2005, ss. 3–16]. Koncepcje polityczno-prawne, militarne i ekonomiczne w tworzeniu systemów zarządzania kryzysowego Do najważniejszych zmian, w zakresie rozumienia następujących pojęć bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe doszło pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku. Było to związane z przekształceniami polityczno-gospodarczymi mającymi miejsce w tym okresie. Z tej przyczyny doszło do poszerzenia zakresu znaczeniowego tych pojęć. Współcześnie odchodzi się od wąskiego pojmowania ich jako dotyczących tylko i wyłącznie sfery militarnej, ekonomicznej czy też politycznej [Madej 2007, ss. 27–28]. 292 Gniewomir Pieńkowski Możemy stwierdzić, że zarządzanie kryzysowe i zapobieganie występowaniu sytuacji kryzysowych ma inne znaczenie dla polityki, a inne dla wojska i gospodarki [Ackermann 2003 ss. 339–347]. Występują jednak elementy wspólne, prowadzące do sytuacji, w której często nie zauważamy linii granicznych [Wallensteen, Sollenberg 1997, ss. 339–358]. Poszczególne elementy składowe zaczynają na siebie „nachodzić”, tworząc jeden wielki system zarządzania kryzysowego jako składowej wielkich systemów reagowania kryzysowego, na które nakładają się elementy zabezpieczające i kontrolujące zaistniałą sytuację w gospodarce, siłach militarnych oraz w sytuacji politycznej [Murshed 2002, ss. 387–393]. Nie ma jednoznacznej definicji, która wyróżniłaby system zarządzania kryzysowego w gospodarce czy też w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego [Bonta 1996 ss. 403–420]. Dlatego należy zauważyć, że najczęściej koncentrowano się na systemach zarządzania kryzysowego, które były nastawione na sferę militarno-polityczną, w której główny nacisk był położony na atak prewencyjny i na obronę (należy zauważyć, że najważniejszy był atak – który miał zniszczyć wszystkie elementy składowe systemu reagowania kryzysowego bloku państw wrogich oraz uniemożliwić im dalszy rozwój) [Senghass 1973, ss. 163–184]. W tym przypadku system zarządzania kryzysowego militarno-politycznego nie różnił się od system zarządzania kryzysami w gospodarce [Ackerman 2003, ss. 339–347]. Tworzone systemy reagowania i zarządzania kryzysowego opierają się na trzech głównych filarach, zupełnie odmiennych, ale wzajemnie na siebie wpływających i uzupełniających się: polityczno-prawnych, militarnych i ekonomicznych. Każdy z tych elementów oprócz tego, że tworzy ten system, sam w sobie jest unikalny [Hettne 1991 ss. 279–294]. Koncepcje zarządzania kryzysowego poszczególnych filarów tych systemów prowadzą do sytuacji, w której możemy stwierdzić, że otrzymujemy nową jakość teoretycznego ujęcia zarządzania kryzysowego, systemów reagowania kryzysowego oraz tworzenia bezpieczeństwa narodowego w XXI wieku [Lund 1996, s. 37]. Czym różni się koncepcja zarządzania kryzysowego, która została zawarta w poszczególnych składowych nowoczesnych systemów reagowania kryzysowego? Czynniki polityczno prawne odgrywają ważną rolę w przypadku, gdy tworzący wspomniane systemy są świadomi faktu, że wszystkim potencjalnym konfliktom można zapobiegać oraz zmniejszyć ilość sytuacji kryzysowych nim rozwiną się i dojdą do najwyższej fazy –wojny. Głównym motywem łączenia ich z innymi czynnikami w celu osiągnięcia prawidłowego systemu zarządzania kryzysowego jest chęć oszczędzenia zasobów: naturalnych i ludzkich oraz ekonomicznych, które pozwalają państwu sprawnie funkcjonować w takich, a nie innych warunkach środowiska gospodarczego [Philips, Ensign 1981, ss. 291–297]. Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element… 293 Filozofia zarządzania kryzysowego oparta na czynniku polityczno-prawnym stawia na pierwszym miejscu koncepcję systemu bezpieczeństwa państwa stanowiącego zazwyczaj o jego zdolności bądź braku możliwości sprostania wyzwaniom oraz przeciwstawianiu się powstającym zagrożeniom. W związku z tym ta koncepcja przesądza, czy państwo posiada konceptualną gotowość do działania w warunkach pokoju, kryzysu i wojny – w postaci odpowiednich środków czy też nie jest do tego zdolne [Gryz, Kitler 2007 s. 42]. Zagrożenia polityczne bezpieczeństwa narodowego to stany i procesy, w których nasilają się działania zorganizowanych grup społecznych lub politycznych, uniemożliwiających wypełnianie przez państwo jego podstawowych funkcji osłabiając lub niwecząc działania organów lub instytucji, które są odpowiedzialne za realizację celów oraz interesów narodowych. Z tego względu należy zauważyć, że koncepcja zarządzania kryzysowego, która jest zawarta w tych czynnikach opiera się głównie na polityce wewnętrznej i zagranicznej państwa, czyli jego pozycji na arenie międzynarodowej (zależności z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi). Mogą one prowadzić do obalania legalnych władz, naruszania racji stanu, interesów narodowych i praworządności lub podważenia jego pozycji w świecie [Nowak 2008, ss. 12–13]. W pewnych przypadkach może to być brak: podporządkowania się rezolucjom Organizacji Narodów Zjednoczonych, brak przestrzegania umów oraz prawa międzynarodowego, brak chęci do współpracy z innymi państwami, rozwój agresywnych ideologii, przeciwstawianie się tendencjom stabilizacyjnym i integracyjnym w regionie, istnienie secesjonistycznych grup i ich dążenia do pełnej autonomii [Nowak 2008, s. 13]. Podstawą w koncepcji zarządzania kryzysowego opartą o czynnik polityczno-prawny jest stwierdzenie, że organy władzy odgrywają zasadniczą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa państwa z uwagi na posiadanie formalnego mandatu do tworzenia prawa państwowego, zarządzania państwem, kontroli przestrzegania reguł prawnych oraz egzekwowania pewnego przymusu państwowego w stosunku do wszystkich podmiotów systemu politycznego. Możemy zauważyć, że organy administracji państwowej pełnią bardzo rozległe funkcje, a w związku z tym dysponują licznymi uprawnieniami. Ich zakres jest związany także z tworzeniem prawa w zakresie ustalonym ustawowo [Gryz, Kitler 2007, s. 43]. Obowiązek przestrzegania i stosowania przepisów prawnych odnosi się wyłącznie do tych, które mają moc obowiązującą. Z tej przyczyny pojęcie obowiązywania odgrywa ważną rolę w jurysprudencji. W systemach prawnych obowiązują nie tylko normy ustanowione, ale też takie, które stanowią konsekwencję ustanowionych. Z kolei nie obowiązują normy, które zostały wyraźnie lub milcząco deregowane [Morawski 2006, ss. 69–71]. Konkludując, należy zauważyć, że prawodawstwo wszystkich państw określa nadrzędność systemów bezpieczeństwa nad innymi dziedzinami 294 Gniewomir Pieńkowski życia narodowego. Ochrona i zabezpieczenie interesów państwa wymaga ścisłej i zdecydowanej współpracy wszystkich podmiotów prawa. Nie możemy zapominać, że granice pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym, policją i wojskiem, zapobieganiem kryzysowym oraz ich rozwiązywaniem, walką z przestępczością zorganizowaną, terroryzmem i radzeniem sobie ze zdestabilizowanymi reżimami stają się sztuczne i niewyraźne. Zapewnienie bezpieczeństwa wiąże się współcześnie z działalnością wielu organów administracji rządowej i samorządowej, podmiotów rynkowych, organizacji pozarządowych, a także obywateli [Nowak 2008, s. 14]. Zakończenie Rosnące współzależności gospodarek, która stały się czymś realnym w XX wieku w wyniku stopniowego rozpowszechniania się procesów globalizacyjnych stała się przyczyną rozwijania się problemów i kryzysów ogólnoświatowych. Sytuacje kryzysowe, wśród których wymienia się m.in. ataki terrorystyczne i nasilające się konflikty zbrojne na tle religijnym, etnicznym i ekonomicznym, wymagają zwiększenia współpracy na wszystkich szczeblach pomiędzy państwami świata w celu zmniejszenia dysproporcji w rozwoju ekonomicznym. Ważnym zadaniem organizacji międzynarodowych jest opracowanie wspólnych planów reagowania kryzysowego w zakresie bezpieczeństwa światowego oraz zapewnienia godnych warunków życia dla wszystkich mieszkańców planety, bez względu na region zamieszkania i wyznawaną religię. Z tych przyczyn zarządzanie kryzysowe stało się najważniejszą podstawą uregulowań współczesnego ładu międzynarodowego. Składa się na nie, nie tylko podejmowanie decyzji w zakresie szczegółowego planowania, organizowania, ale również motywowania i kontroli w obszarze ogromnej ilości kultur występujących w obrębie całego bloku, który podejmuje wzajemną współpracę [Nowakowski 2000, s. 136]. Analiza czynników kształtujących systemy zarządzania kryzysowego wyjaśnia fenomeny powstawania i istnienia państw. Dzięki nim możliwe jest tworzenie sprawnie działających organizmów państwowych nawet w ekstremalnych warunkach polityczno- ekonomicznych. Całokształt życia gospodarczego, kulturalnego i możliwość ich rozwoju są w tym przypadku podporządkowane naczelnemu priorytetowi jakim jest opracowanie i konsekwentne realizowanie form zarządzania kryzysowego przewidującego wszystkie rodzaje zagrożeń politycznych, militarnych i ekonomicznych. Postawa większości państw świadczy o tym, że nadrzędną sprawą dla wszystkich, bez względu na opcję polityczną jest zachowanie suwerenności kraju i jego obrona w razie wystąpienia zagrożeń. Zarządzanie kryzysowe, jak wynika z przeprowadzonej analizy, jest czynnikiem integrującym społeczność Zarządzanie kryzysowe jako najważniejszy element… 295 międzynarodową i zmusza do ścisłej współpracy i wymiany doświadczeń w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, której priorytetem jest zapewnienie bezpieczeństwa światowego. Abstract The article’s topic concerns creation and development of crisis management theory. The international situation in XX and XXI century is being discussed, what was the cause of taking up the problem by the scientists. The extension of regional conflicts has risen and they became international. UNO and outstanding politicians were looking for the methods to level loss caused by the wars. Those attempts were an inspiration for actions of great minds of this period. In the article I presented the most important issues: · I analysed the origin of the theory of crisis management in the history; · I presented development of specific forms of this type of management with examples · I showed the influence of the science on the ability of development of the countries continuously being in the crisis state; · I discussed the necessity of research development in this field with the world division on two blocks: capitalistic and socialistic. I think, that the article presents the phenomenon of crisis management from a certain point of view, which enables to understand the activities taken up by the nation from the moment of their nation establishment, which let on the great economy development despite continuous crisis. Bibliografia Ackerman A., The Idea and Practice Prevention, “Journal of Peace Research” 2003, vol. 40. Baglione L., Finishing Start and Achieving Unilateral Reductions: Leadership Arms Control at the End of the Cold War, “Journal of Peace Research” 1997, vol. 34. Bar S., Tov Y., The Arab – Israeli Conflict: Learning Conflict Resolution, “Journal of Peace Research” 1994, vol. 34. Bonta B., Conflict Resolution among Peacful Societes: The Culture of Peacefulness, “Journal of Peace Research” 1996, vol. 33. Czerminski A., Zarządzanie Organizacjami, Toruń 2001. DeRouen K., The Guns Growth Relationship in Israel, “Journal of Peace Research” 2000, vol. 37. Ficoń K., Inżynieria Zarządzania Kryzysowego: Podejście Systemowe, BEL, Warszawa 2007. Gryz J., Kitler W., System Reagowania Kryzysowego, Toruń 2007. Guk Jeon J., The Political Economy of Crisis Management in the Third World: A Comparative Study of South Korea and Taiwan, “Pacific Affairs” 1994, vol. 67. Hettne B., Security and Peace in Post Cold War Europe, “Journal of Peace Research” 1991, vol. 28. Houben M., International Crisis Management: The Approach of European States, Nowy Jork 2005. 296 Gniewomir Pieńkowski Kobyliński W., Podstawy Współczesnego Zarządzania, Łódź 2005. Lund M., Preventing Violent Conflicts, Waszyngton 1996. Madej M., Zagrożenia Asymetryczne: Bezpieczeństwa Państw Obszaru Transatlantyckiego, Warszawa 2007. Malone D., From Reaction to Conflict Prevention: Opportunities for the United Nations System, Boulder 2002. Mansoob Murshed S., Conflict, Civil War and Underdevelopment: An Introduction, “Journal of Peace Research” 2002, vol. 39. Mitchell C.R., The Structure of International Conflict, Londyn 1981. Morawski L., Wstęp Do Prawoznawstwa, Toruń 2006. Nowak E., Współczesne Postrzeganie Bezpieczeństwa Narodowego [w:] Zarządzanie Bezpieczeństwem Narodowym, red. Ł. Sułkowski, A. Marjański, Łódź 2008. Nowakowski M.K., Biznes międzynarodowy – obszary decyzji strategicznych, Warszawa 2000. Philips W., Ensign M., Crisis and Continuity in the International System, “Journal of Peace Reserach” 1981, vol. 18. Porsholt L., On Methods of Conflict Prevention, “Journal of Peace Research” 1996, Oslo vol. 3. Roux-Dufort Christophe, Why Organizations Don’t Learn from Crises: The Perverse Power of Normalization, “Review of Business” 2000, Vol. 21. Sagan C., Turco R., Nuclear Winter in the Post Cold War Era, “Journal of Peace Research” 1993, vol. 30. Schneider S., Flirting with Disaster: Public Management in Crisis Situations, Londyn 1995. Schonfeld D., Lichtenstein R., Kline Pruett M., Speese-Linehan D., How to Prepare for and Respond to a Crisis, Association for Supervision and Curriculum Development, Alexandria 2002. Senghass Dieter, Conflict Formations in Contemporary International Society, “Journal of Peace Research“, vol.10/1973 Skarstein R., Cold War – An Aberration or the Normality of Contemporary International Politics?, “Journal of Peace Research” 1985, vol. 22. Sułkowski Ł., Epistemologia w Naukach o Zarządzaniu, Warszawa 2005. Syna Desivilya H., Jewish Arab Coexistence in Israel: The Role of Joint Professional Teams, “Journal of Peace Research” 1998, vol. 35. Thee M., The Post Cold War European Landscape: The Aftermath of the Velvet Revolutions in Central – Eastern Europe, “Journal of Peace Research” 1991, vol. 28. Wallensteen P., Axell K., Conflict Resolution and the End of the Cold War 1989–1993, “Journal of Peace Research” 1994, vol. 31. Wallensteen P., Sollenberg M., Armed Conflicts, Conflict Termination and Peace Agreements 1986–1996, “Journal of Peace Research” 1997, vol. 34. Wallensteen P., Understanding Conflict Resolution War, Peace and The Global System, Londyn 2002. Wawrzyniak B. (red), Zarządzanie w Kryzysie: Koncepcje, Badania, Propozycje, Warszawa 1985. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 297–305 Andrzej Marjański Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania Zarządzanie kryzysowe jako element systemu bezpieczeństwa państwa Wstęp Wśród wielu nowych procesów i zjawisk, z którymi spotykamy się w codziennym funkcjonowaniu w wymiarze osobowym, społecznym i funkcjonowania organizacji problematyka bezpieczeństwa, zagrożeń i zarządzania kryzysowego zyskuje coraz większe znaczenie. Niewątpliwie przełomowym wydarzeniem był „11 września 2001 roku”, lecz procesy związane z bezpieczeństwem wykraczają daleko dalej poza problematykę terroryzmu. Postawiona w latach 80. XX wieku przez niemieckiego socjologa U. Becka teza, ze po epoce społeczeństwa industrialnego nastąpiła epoka „społeczeństwa ryzyka” [Beck, 2002]. Widoczne staje się nie tylko wzrastanie poziomu ryzyka i szybkość jego przemieszczania jego źródeł, ale także coraz powszechniejsza świadomość wzrostu zagrożeń we wszystkich obszarach począwszy od skali lokalnej a na globalnej skończywszy. Bezpieczeństwo publiczne jest jednym z rodzajów bezpieczeństwa, odnoszącym się do zagrożeń i podejmowania przeciwdziałań wobec nich występujących wewnątrz państwa. Zapewnienie odpowiednio wysokiego poziomu bezpieczeństwa publicznego jest istotnym elementem strategii i polityki wewnętrznej państwa. Problematyka ta przestała być wąskim i zamkniętym przed światem zewnętrznym obszarem działalności publicznej. Obecnie obejmuje szeroki obszar zagadnień, począwszy od bezpieczeństwa ludności, zarządzania kryzysowego aż po zagrożenia terrorystyczne i bezpieczeństwo ekologiczne. Zachodzące zmiany stwarzają zapotrzebowanie na nowe koncepcje i rozwiązania umożliwiające rozwój zarządzania kryzysowego w kontekście wyzwań stojących przed bezpieczeństwem publicznym. Zarządzanie kryzysowe obejmuje zróżnicowane obszary działania. Są to działania realizowane podczas występowania kryzysu, ale także wiele przedsięwzięć podejmowanych przed jego ewentualnym wystąpieniem. Kolejny obszar obejmuje działania pokryzysowe obejmujące program naprawczy mający na celu mi- 298 Andrzej Marjański nimalizację strat i ograniczenie ponownego powstania zdarzenia. Cechą charakterystyczną zarządzania obszarem bezpieczeństwa publicznego jest udział w nim wielu zróżnicowanych podmiotów z sektorów: publicznego, pozarządowego i komercyjnego. Zarządzanie kryzysowe wymaga wysokich kwalifikacji prakseologicznych, nie znajduje jednak dotąd należnego mu miejsca w teorii i praktyce zarządzania. Literatura odnosząca się do zarządzania bezpieczeństwem i sytuacjami kryzysowymi jest niezbędna każdemu współczesnemu menedżerowi. W artykule podjęto próbę ukazania istoty i zakresu zarządzania kryzysowego w systemie bezpieczeństwa państwa, jako jeden z elementów szeroko pojętego zarządzania w przestrzeni publicznej. Wskazuje się także na potrzebę podjęcia dyskusji, sprecyzowania problemów oraz zainicjowania systematycznych badań w tym wielodyscyplinarnym obszarze. Stworzenie systemu bezpieczeństwa jako nadrzędny cel strategii państwa Bezpieczeństwo należy do grona najważniejszych wartości, w wymiarze egzystencjalnym każdego człowieka. Można stwierdzić, że stanowi zintegrowany wskaźnik wszystkich wartości najbardziej cenionych przez ludzi. Jako dobro podstawowe powinno być przedmiotem szczególnej uwagi w zarządzaniu na każdym szczeblu. Występowanie sytuacji kryzysowych ma różny stopień nasilenia niebezpieczeństwa, ale ma charakter systematyczny. Ujęcie przedmiotowe wskazuje, że ochrona bezpieczeństwa obejmuje zarówno ludność, terytorium i system władzy. Natomiast w ujęciu funkcjonalnym można wskazać na działalność polityczną, gospodarczą, militarną, publiczną i socjalną [Tyrała 2006, s. 8]. Bezpieczeństwo narodowe stanowi cel i zarazem wartość najwyższą, a jego zakres znaczeniowy jest obszerny. Dotyczy bowiem zarówno takich m.in. zagadnień, jak: trwałość państwa, bytu narodu, trwałość narodu, biologiczne przeżycie ludności, suwerenność, jakość życia, praw człowieka i środowiska naturalnego, wolności sumienia i wyznania, oraz tożsamości narodowej. Na tym tle przyjmuje się, że pierwszym warunkiem, które musi osiągnąć państwo, aby osiągnąć sukces jest zapewnienie bezpieczeństwa, które jest wartością pierwotną i nadrzędną wobec innych, ponieważ państwo powstaje wówczas, gdy nikt nie jest w stanie samodzielnie dbać o zaspokojenie swoich potrzeb, lecz jest skazany na pomoc skazane na pomoc wielu innych ludzi [Gryz, Kitler 2007, s. 43]. Zarządzanie bezpieczeństwem, stanowiące podstawę zarządzania kryzysowego stanowi jedno z najważniejszych działań państwa. W tym zakresie organa władzy mają do spełnienia zasadniczą rolę z uwagi na posiadanie formalnego umocowania prawnego do stanowienia organizacji i metod zarządzania kryzysowego. System bezpieczeństwa państwa musi ciągle ewolu- Zarządzanie kryzysowe jako element systemu… 299 ować. Spowodowane jest to koniecznością dostosowywania się do zachodzących zmian i dostosowania go do nowych realiów (ustrojowych, politycznych, międzynarodowych, sojuszniczych, gospodarczych i cywilizacyjnych). W zgodnej ocenie wielu środowisk zajmujących się problematyką zarządzania bezpieczeństwem Polska jest dopiero w trakcie tworzenia kompleksowego i sprawnego systemu bezpieczeństwa publicznego[Kwiatkowski, Kwiatkowska-Dróżdż 2005, s. 29]. Nadrzędność bezpieczeństwa nad innymi dziedzinami życia jest dość szczególna, gdyż jest wartością, której osiąganie stanowi powinność elementarną, stojącą przed różnorakimi społeczno – ekonomicznymi, historycznymi i kulturowymi wariantami rozwoju ludzkości [Gryz, Kitler 2007, s. 43]. Zaspokojenie potrzeby bezpieczeństwa jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania zarówno jednostek jak i społeczności ludzkich. Współczesny system bezpieczeństwa ma zapewnić odpowiednie przygotowanie, a w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej wykorzystanie siła i środków będących w dyspozycji państwa, samorządu i organizacji pozarządowych do przeciwdziałania różnego rodzaju zagrożeniom powodującym sytuacje kryzysowe. W systemie bezpieczeństwa państwa, można wskazać na występowanie kilku ściśle skorelowanych podsystemów: — bezpieczeństwa politycznego – obejmującego ochronę interesów państwa za pomocą metod politycznych, — bezpieczeństwa gospodarczego – odnoszącego się do zapewnienia warunków do pomyślnego rozwoju gospodarczego, — bezpieczeństwa militarnego – zapewnienia ochrony w przypadku wystąpienia konfliktu zbrojnego, — bezpieczeństwa publicznego – obejmującego zapewnienie porządku konstytucyjnego, ochronę przed zjawiskami kryminalnymi oraz sytuacjami kryzysowymi i zagrożeniami środowiska a także zapewnienie porządku publicznego, — bezpieczeństwa socjalnego – w zakresie zapewnienia podstawowych warunków do godnej egzystencji obywateli kraju. Jako nadrzędny cel działań państwa w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego uznaje się utrzymanie zdolności do reagowania adekwatnej do zaistniałej sytuacji. Działania te są podejmowane w przypadku wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa publicznego i powszechnego, konieczności ochrony porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami oraz skutkami klęsk żywiołowych, katastrof naturalnych i awarii technicznych. W tym cel niezbędne jest tworzenie spójnych przepisów prawa, a także kształtowanie postaw społecznych i doskonalenie działalności wszystkich podmiotów państwowych i społecznych, których aktywność związana jest w bezpieczeństwem wewnętrznym państwa [Strategia 2007, ss. 15–16]. 300 Andrzej Marjański Systemy bezpieczeństwa obejmują bardzo rozległą problematykę diagnozowania, prognozowania i kształtowania różnych form i kategorii bezpieczeństwa. W dziedzinie bezpieczeństwa powstaje wiele planów, do najważniejszych z nich należy zaliczyć: plany operacyjne w ramach planowania obronnego oraz plany reagowania kryzysowego będące jego konsekwencją, planowanie na wypadek sytuację występowania klęsk żywiołowych i innych zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Powszechną praktyką w zarządzaniu bezpieczeństwem jest stosowanie budowania scenariuszy, czyli określania sytuacji , w odniesieniu do których będą podejmowane działania zapobiegawcze, przygotowawcze i reagowania. Niestety w sytuacji turbulencji, asymetryczności i nieprzewidywalności zagrożeń metoda ta nie zawsze przynosi oczekiwane rezultaty [Gryz, Kitler 2007, ss. 49–50]. Sprawy zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego w Unii Europejskiej pozostają obszarem pozostawionym do szeroko pojmowanej odrębności krajów członkowskich. Pomimo zmiany charakteru współczesnych zagrożeń jak i metod zapobiegania bezpieczeństwo wewnętrzne nada pozostaje domeną polityki wewnętrznej danego kraju. Utrzymywanie takiego stanu jest uwarunkowane wieloma specyficznymi przyczynami, wśród których można wymienić: brak zmian w myśleniu o bezpieczeństwie, narodowy charakter służb specjalnych, utajnienie ich zasad działania oraz wysokie koszt działalności [Żurkowska 2006, s. 21]. W obszarze kierowania bezpieczeństwem publicznym występuje wiele podmiotów począwszy od naczelnych organów władzy państwowej, ministrami kierującymi działami administracji rządowej, centralnych organów administracji rządowej, wojewodów, organów samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów wykonujących zadania w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Współpraca pomiędzy tymi podmiotami stanowi kluczowy element zarządzania kryzysowego i kierowania bezpieczeństwem. Polega ona z jednej strony na działaniach zapobiegawczych oraz przygotowaniu do podejmowania działań w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Współpraca obejmuje całokształt przedsięwzięć organizacyjnych obejmujących tworzenie planów reagowania kryzysowego oraz programów pozwalających na optymalne wykorzystanie dostępnych sił i środków w czasie występujących sytuacji kryzysowych. Dotychczasowa praktyka kierowania bezpieczeństwem narodowym w Polsce, jak zauważa S. Koziej [2008, s. 3] budzi wiele zastrzeżeń. Ma ona raczej charakter operacyjnego reagowania na pojawiające się ciągle nowe warunki i potrzeby. Jednocześnie staje się coraz bardziej oczywiste, że nie powinno się już dłużej zmierzać po omacku i przypadkowo w przyszłość. Decyzje państwowe powinny prowadzić kraj do realizacji konkretnych strategicznych wizji, zawczasu wykreowanych i akceptowanych. Nie może to być tylko ciągłe naprawianie bezustannie „skrzeczącej” bieżącej rzeczywistości. Zarządzanie kryzysowe jako element systemu… 301 Tłumaczenie, że kłopoty bieżące uniemożliwiają, wprowadzenie wyprzedzającego myślenia strategicznego, jest usprawiedliwianiem po prostu własnych błędów. Podmioty i organizacja sytemu zarządzania kryzysowego Zarządzanie kryzysowe stanowi element szeroko pojętego zarządzania bezpieczeństwem narodowymi i związane jest z wystąpieniem kryzysu. Podejmowane jest przez organa administracji państwowej i samorządowej i obejmuje swym zakresem trzy specyficzne obszary: — działania mające na celu ograniczenie wystąpienia zagrożenia, — w razie powstania zagrożenia szybką jego likwidację, — minimalizację i usuwanie powstałych strat. W systemie zarządzania kryzysowego występuje wiele zróżnicowanych podmiotów, od współdziałania których zależy sprawne funkcjonowanie systemu. Instytucje tworzące system zarządzania kryzysowego można pogrupować w następujące obszary: — organy państwa, — organy i instytucje rządowe, — organizacje i podmioty samorządowe, — organizacje pozarządowe (społeczne), — podmioty komercyjne i prywatne. Głównym organem państwa jest Rada Ministrów, która odpowiada na szczeblu krajowym za zarządzanie kryzysowe. Jako organ opiniodawczodoradczy funkcjonuje Rządowy zespół Zarządzania Kryzysowego. Istnieje także Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, będące jednostką wykonującą merytoryczne zadania organizacyjno-techniczne związane z zarządzaniem kryzysowym. Centrum rozpoczęło działalność 2 sierpnia 2008 roku. Powstało na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (art. 10) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008r. w sprawie organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Powstanie RCB jest kolejnym etapem budowy systemu zarządzania kryzysowego w kraju. Pierwszym było powołanie zespołów zarządzania kryzysowego na wszystkich szczeblach administracyjnych, łącznie z rządowym. Następnym krokiem w zakresie usprawniania zarządzania kryzysowego będzie utworzenie i uruchomienie centrów zarządzania kryzysowego w ministerstwach i urzędach centralnych, realizujących zadania z zakresu zarządzania kryzysowego oraz ich teleinformatyczne i łącznościowe zintegrowanie z Rządowym Centrum Bezpieczeństwa [RCB 2008]. Organy i instytucje rządowe uczestniczące w systemie bezpieczeństwa to przede wszystkim: Państwowa Straż Pożarna, Policja, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Weterynaryjna i wiele innych. 302 Andrzej Marjański Wśród pomiotów samorządowych szczególną rolę do spełnienia mają samorządy powiatowe i starości. Na poziomie powiatowym opiera się system zarządzania kryzysowego w wymiarze lokalnym. Również samorządy gminne i wójtowie na terenie gminy spełniają ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa w lokalnych społecznościach. W odniesieniu do samorządu województwa system nie jest do końca klarowny, ponieważ główna rolę spełnia wojewoda, który jest organem administracji rządowej. W demokratycznym państwie organizacje pozarządowe maja znaczący udział także w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego. Ich powstawanie związane jest z potrzebami i inspiracjami ludzi, którzy z własnej inicjatywy biorą odpowiedzialność za swój własny los i społeczności, w których żyją. Organizacje trzeciego sektora uczestniczące w systemie bezpieczeństwa to: Ochotnicze Straże Pożarne, wśród których szczególną rolę spełniają jednostki włączone do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, a także Wodne i Górskie Ochotnicze Pogotowia Ratunkowe, Polski Czerwony Krzyż, Związek Harcerstwa Polskiego, Aeroklub Polski i szereg różnorodnych organizacji. A. Skrabacz podkreśla, że organizacje pozarządowe nie działają w ramach struktur rządowych, ale poza nimi. Nie oznacza to jednak, że działają poza państwem, ponieważ ramy działania jej działania wyznaczają normy prawne obowiązujące w danym państwie. Istnienie koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, zakłada szeroki udział obywatela w współtworzeniu świata wokół siebie. Naturalna droga takiej aktywności to działalność w organizacji społecznej, która zrzesza w sposób dobrowolny ludzi, których podstawowym celem jest działanie na rzecz wybranego przez nich odcinka interesu publicznego [Skrabacz 2006, ss. 22–23]. Coraz większą rolę zaczyna odgrywać uczestnictwo podmiotów komercyjnych w zarządzaniu sprywatyzowaną częścią zadań z dziedziny bezpieczeństwa i porządku publicznego. Działalność w tym zakresie normuje ustawa o ochronie osób i mienia [Ustawa 1997] wyróżniająca dwie formy realizacji ochrony osób i mienia. Pierwsza z nich to bezpośrednia ochrona fizyczna obejmująca: ochronę stałą lub doraźną, dozór sygnałów alarmowych, konwój wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych. Drugi obszar stanowią zabezpieczenia techniczne obejmujące systemy alarmowe i zabezpieczenia mechaniczne. Prywatyzacja części zadań związanych z bezpieczeństwem publicznym rozpoczęła się pod koniec lat 80. XX wieku. Dzisiaj ta sfera prowadzenia działalności gospodarczej jest trwałym elementem zarządzania bezpieczeństwem. Obejmuje ona również działalność detektywistyczną. Policja sprawuje nadzór nad specjalistycznymi formami ochrony w zakresie ustalonym w przepisach prawa. Służby ochrony osób i mienia współpracują w Policją, jednostkami ochrony przeciw pożarowej, obrony cywilnej i strażami gminnymi. Obszar współpracy odnosi się do: wymiany informacji o zagrożeniach Zarządzanie kryzysowe jako element systemu… 303 w zakresie bezpieczeństwa osób i mienia oraz zakłócania spokoju i porządku publicznego; współdziałania w celu utrzymania spokoju i porządku publicznego podczas zgromadzeń, imprez rozrywkowych i sportowych; zabezpieczania miejsc popełnienia przestępstw oraz wzajemnych konsultacji doskonalących metody współpracy [Misiuk 2008, ss. 236–248]. System zarządzania kryzysowego w Polsce ma charakter wieloszczeblowy i tworzą go: organa zarządzania kryzysowego, organy opiniodawczo-doradcze oraz centra zarządzania kryzysowego. W zarządzaniu kryzysowym uczestniczą z jednej strony podmioty ratownicze: straż pożarna, medyczne zespoły wyjazdowe; służby utrzymania porządku publicznego: policja i straże miejskie. Z drugiej strony w systemie funkcjonują: władze administracji publicznej – wójtowie, starości, wojewodowie, czy wreszcie minister i premier. Istotnymi podmiotami uczestniczącymi w zarządzaniu kryzysowym są także Siły Zbrojne a także prywatni przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe. Tak duże zróżnicowanie uczestników zarządzania kryzysowego wskazuje na konieczność tworzenia zintegrowanego sytemu zapewniającego efektywne działanie. W tabeli 1 ukazano poziomu i organa tworzące system zarządzania kryzysowego w Polsce. Tab. 1. System zarządzania kryzysowego w Polsce Szczebel administracyjny Organ zarządzania kryzysowego Organ opiniodawczodoradczy Centrum zarządzania kryzysowego Krajowy Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego Rządowe Centrum Bezpieczeństwa Resortowy Minister kierujący działem administracji rządowej, Kierownik organu centralnego Ministerialny (Urzędu centralnego) Zespół Zarządzania Kryzysowego Ministerialne (Urzędu centralnego) Centrum Bezpieczeństwa Wojewódzki Wojewoda Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego Wojewódzkie Centrum Bezpieczeństwa Powiatowy Starosta Powiatu Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego Powiatowe Centrum Bezpieczeństwa Gminny Wójt, Burmistrz, Prezydent Miasta Gminny Zespół Gminne Centrum Zarządzania Kryzy- Bezpieczeństwa sowego (nie ma obowiązku tworzenia) Źródło: oprac. własne na podst. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, www.rcb.gov.pl 304 Andrzej Marjański Ukazany system zarządzania kryzysowego wskazuje na potrzebę ujmowania obszaru bezpieczeństwa publicznego jako specyficznej organizacji nastawionej na realizację celów. Organizacja bezpieczeństwa publicznego nie jest łatwa ponieważ łączy instytucje z różnych sektorów, na których spoczywa obowiązek jego zapewnienia ale także umiejętność radzenia sobie z wyzwaniami w tym zakresie ze strony społeczeństwa. To z kolei wymaga pobudzenia aktywności społecznej, szczególnie w formie organizacji pozarządowych będących najwyższą formą zaangażowania obywateli. Podsumowanie Sprawne i skuteczne zarządzanie kryzysowe stanowi atrybut państwa, który decyduje o jego sile i pozycji integracyjnej. We współczesnym świecie rośnie współzależność sektorów życia gospodarczego i życia społecznego. Następuje szybka zmiana charakteru współczesnych zagrożeń, zwiększa się również wrażliwość społeczna na pojawiające się zagrożenia będące efektem rozwoju cywilizacyjnego, napięć społecznych oraz wydarzeń związanych z klęskami żywiołowymi. Wszystkie te czynniki wymuszają poszukiwanie nowych rozwiązań w zakresie poszukiwania skuteczniejszych rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa oraz tworzenie kompleksowych metod zarządzania kryzysowego uwzględniających dorobek nauk o zarządzaniu. Trzeba tworzyć instytucjonalne możliwości wykorzystania wszystkich podmiotów funkcjonujących w systemie bezpieczeństwa uwzględniając ich specyfikę. Poziomy reagowania: krajowy, wojewódzki i powiatowy powinny służyć integracji wszystkich uczestników systemu bezpieczeństwa publicznego. Zarządzanie kryzysowe stało się jednym z obszarów zarządzania. Jego zakres obejmuje działania mające na celu ograniczanie możliwości występowania zagrożenia, a w przypadku jego wystąpienia szybka jego likwidację, a następnie minimalizację i usuwanie powstałych strat. Istotną rolę w zarządzaniu kryzysowym mają działania pokryzysowe obejmujące program naprawczy mający na celu minimalizację lub ograniczenie możliwości ponownego powstania zdarzenia. Abstract They made an attempt in the article at portraying issues of ordering the critical as crucial area of ordering you with the public safety. Happening lawsuits of changes are causing, around it is necessary to seek ordering new conceptions in this area. The safety requires taking the state which he has in this scope to the fulfilment into consideration in the strategy as one of most important value for every man fundamental role. Main subjects and an organization of the system of critical managing were portrayed in Poland. Making critical managing one of areas of managing must use the oeuvre of sciences about managing and use comprehensive methods of managing. Zarządzanie kryzysowe jako element systemu… 305 Bibliografia Beck U., Społeczeństwo ryzyka, Warszawa 2002. Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Toruń 2007. Koziej S., Kierowanie bezpieczeństwem narodowym, www.koziej.pl, Warszawa 2008. Kwiatkowski S., Kwiatkowska-Dróżdz, O bezpieczeństwie obywateli i zarządzaniu kryzysowym, Tyczyn 2005. Misiuk A., Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego, Warszawa 2008. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, 2008, www.rcb.gov.pl Skrabacz A., Organizacje pozarządowe wobec wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa narodowego Polski w XXI wieku, Warszawa 2006. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007. Tyrała P., Zarządzanie kryzysowe, Adam Marszałek, Toruń 2006. Ustawa o ochronie osób i mienia , Dz. U. z 1997, nr 114, poz. 740. Żukrowska K., Pojęcie bezpieczeństwa i jego ewolucja [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe, K. Żukrowska, M. Gracik (red. nauk.), Warszawa 2006. Przedsiębiorczość i Zarządzanie Tom X, Zeszyt 3, Łódź 2009, ss. 307–317 Jan Wojnarowski Akademia Obrony Narodowej Wstęp do rozważań o gotowości sytemu bezpieczeństwa narodowego Wstęp Większość zajmujących się problematyką z zakresu bezpieczeństwa narodowego podkreśla w swoich pracach za W. Maslowem, że bezpieczeństwo jest drugą potrzebą każdego człowieka, po potrzebach fizjologicznych. Według J. Kukułki [1994] bezwzględnymi wartościami bezpieczeństwa (rys. 1) są następujące czynniki: — Przetrwanie, któremu każde państwo gotowe jest poświęcić inne wartości, gdyż tracą one sens w przypadku zagrożenia przetrwania danego podmiotu (narodu). — Integralność terytorialna w sensie fizycznym, narodowym, państwowym. — Niezależność polityczna w sensie ustrojowym, samodzielności, swobody afiliacji. — Jakość życia w sensie poziomu życia, szczebla rozwoju społeczno-gospodarczego i systemu kulturowego. Rys. 1. Wartości bezpieczeństwa narodowego Przetrwanie paĔstwa (narodu) IntegralnoĞü terytorialna OCHRONA ĩYWOTNYCH INTERESÓW NARODOWYCH NiezaleĪnoĞü polityczna JakoĞü (poziom) Īycia spoáeczeĔstwa Źródło: oprac. własne na podst. J. Kukułka (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe w Europie środkowej po zimnej wojnie, Warszawa 1994. 308 Jan Wojnarowski Pojmowanie treści bezpieczeństwa narodowego w obecnym jego rozumieniu, unaocznia zjawisko przenoszenia jego zakresu przedmiotowego. Oznacza to odchodzenie od tradycyjnego postrzegania bezpieczeństwa tylko przed zagrożeniami polityczno-militarnymi (zewnętrznymi – siła wojskowa). Obecnie należy dostrzec aspekty bezpieczeństwa przed zagrożeniami niemilitarnymi wewnętrznymi i zewnętrznymi jak: zagrożenia ekonomiczne, ekologiczne, czy społeczne. Z analizy różnych pojęć dotyczących bezpieczeństwa, można określić elementy składowe, którymi są: żywotne interesy, zagrożenia i ochrona podmiotów przed zagrożeniami, które ukazuje rys. 2. Rys. 2. Elementy bezpieczeństwa narodowego BezpieczeĔstwo narodowe ĩywotne interesy 2. ZagroĪenia 3. Ochrona, obrona podmiotów przed zagroĪeniami Źródło: opracowanie własne autora. W odniesieniu do bezpieczeństwa narodowego istotnym jest postrzeganie trzech jego aspektów, wynikających z opisanych pojęć. Po pierwsze w ujęciu strukturalnym bezpieczeństwo oznacza zapewnienie żywotnych interesów określonych podmiotów państwowych (politycznych, ekonomicznych, społecznych, informacyjnych i wojskowych) oraz gospodarczych (materialnego zabezpieczenia społeczeństwa) przed zagrożeniami. Po drugie jako stan osiągnięcia zrównoważonego rozwoju żywotnych interesów jednostki, społeczeństwa i państwa przed zagrożeniami w stosunku do wielkości potencjału obronnego państwa. Po trzecie jako proces w ujęciu funkcjonalnym do osiągnięcia swobody rozwoju i jakości żywotnych interesów. Reasumując rozważania pojęciowe bezpieczeństwa narodowego, można sprowadzić je do trzech istotnych założeń. Założenie pierwsze oznacza konieczność postrzegania bezpieczeństwa narodowego jako dynamicznego procesu podlegającego nieustannym zmianom pod wpływem otoczenia. Założenie drugie odnosi się do problemu, czy państwo obecnie i w najbliższej przyszłości jest bezpieczne? Założenie trzecie wynika ze zmienności i nieprzewidywalności zagrożeń wpływających na bezpieczeństwo narodowe. Usytuowanie bezpieczeństwa jako przyczyny formalnej i kategorii orzekającej o jakości podmiotu, jego właściwości, implikuje rozumienie i pojmowanie bezpieczeństwa jako formy lub modelu również kształtu Wstęp do rozważań o gotowości systemu… 309 podmiotu, wszelkiego istnienia, każdego systemu, jego elementu, także człowieka i tworzonych przezeń struktur w rozumieniu grup społecznych, społeczeństwa, narodu i państwa. Rozważania o bezpieczeństwie można i należy rozpatrywać w sensie filozofii bezpieczeństwa. Określić należy, jako ogólne refleksje o formach istnienia każdego stanu rzeczy [Świniarski 1997, s. 174]. Pojmowana w taki sposób filozofia bezpieczeństwa jest próbą syntezy poznawczych i analitycznych wysiłków podejmowanych w związku z wyzwaniami wyartykułowanymi współcześnie, kiedy to zauważono, że gra toczy się o to, aby trwać, przetrwać i maksymalnie wykorzystywać dane nam istnienie oraz działanie. Bowiem istnienie jednego podmiotu może się urzeczywistniać kosztem istnienia drugiego podmiotu lub można pojmować tę tezę bardziej radykalnie, czyli umieranie jednego podmiotu dla innych, aby oni mogli wspaniale żyć, a nie tylko egzystować. Można także podporządkować swoje życie innym, bezgranicznie troszcząc się o ich dobro, by inni mogli spokojnie żyć oraz tworzyć nową jakość. Taka ekspansja podmiotu wymusza pewne wyrzeczenia, niekiedy nieocenione w stosunku do innych podmiotów. Można tu dostrzec pewną prawidłowość historyczną, a mianowicie taką, że bezpieczeństwo realizować się daje przez zespół środków ograniczonych z jednej strony, preferencją dla ekspansji, agresji i siły oraz przemocy z drugiej zaś strony skłonnością do współpracy, kooperacji i integracji. Inaczej ujmując problem bezpieczeństwa można go realizować przez wielkość konkretnych środków istniejących między ekspansją a integracją, siłą a jej unikaniem, prze mocą a jej wyrzekaniem się, czy wreszcie wojną a pokojem. Wiele wskazuje na to, że preferencje dla ekspansji, agresji i siły oraz wojny częściej występują przy zagrożeniach bezpośrednich i indywidualnych oraz subiektywnych, preferencje zaś do współpracy, kooperacji i integracji związane są raczej z zagrożeniami pośrednimi oraz obiektywnymi. Inaczej i bardziej psychologicznie stwierdzić można, że zagrożenia bezpośrednie wyzwalają w człowieku natychmiastową agresję. Natomiast zagrożenia pośrednie skłaniają nas do integracji. Diagnoza gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego Bezpieczeństwo narodowe stanowi obecnie jeden z zasadniczych kierunków działalności państwa związanej z rozwojem zarówno w czasie pokoju, jak i funkcjonowania w czasie wojny. Stanowi ono o zdolności państwa do prowadzenia skutecznych przeciw działań związanych z eliminacją zagrożeń dotyczących obywatela i całego państwa. Dziedzina bezpieczeństwa wszelakiego ma charakter kompleksowy i stanowi przedmiot zainteresowania całego aparatu władzy państwowej, administracji publicznej i gospodarki narodowej. 310 Jan Wojnarowski System bezpieczeństwa narodowego nie stanowi wyizolowanej, funkcjonującej samodzielnie struktury państwowej. Zadania dotyczące utrzymania bezpieczeństwa narodowego zostały sprecyzowane w kompetencjach wszystkich organów państwowych oraz sprywatyzowanych podmiotów gospodarczych, które spełniają szczególną rolę w tym systemie. Dlatego też system bezpieczeństwa narodowego oparty jest przede wszystkim na narodowym potencjale obronnym, charakteryzujący się posiadaniem odpowiednio przygotowanych sił i środków do wykonania istotnych zadań w zakresie utrzymania bezpieczeństwa, odpowiedniego przygotowania infrastruktury ekonomicznej, społecznej i krytycznej państwa do eliminacji zagrożeń, a w wypadku ich zaistnienia do likwidacji ich skutków. Z całą stanowczością należy stwierdzić, że polityka bezpieczeństwa każdego państwa jest integralnym elementem globalnej polityki, tak w sferze działania wewnętrznego jak i zewnętrznego. Jej celem i zadaniem, najogólniej mówiąc jest stworzenie sprzyjających warunków zewnętrznych i wewnętrznych do rozwoju polityczno-gospodarczego i społecznego kraju oraz zapobieganie (przeciwdziałanie) prawdopodobnym zagrożeniom, które mogą wystąpić w bliższej lub dalszej perspektywie czasowej z większym lub mniejszym nasileniem. Kształt polityki bezpieczeństwa narodowego determinują zarówno czynniki (wyznaczniki) międzynarodowe takie jak: aktualne położenie geopolityczne, polityka zagraniczna, ale również wewnętrzne dotyczące stanu ekonomicznego gospodarki, warunków socjalnych społeczeństwa, demokratycznego porządku konstytucyjnego, ochrony wolności i praw człowieka – obywatela, tożsamości narodowej, rozwoju społeczno- kulturalnego, ekologii, jak również wszelkich zagrożeń. Można przyjąć, iż skala, intensywności i różnorodności zagrożeń i otoczenia czynników ma wpływ na stan bezpieczeństwa państwa. Jest on duży i turbulentny w swojej dynamice działań i przyczyn. Współczesny system bezpieczeństwa ma na celu odpowiednie przygotowanie i wykorzystanie sił, środków będących w dyspozycji państwa do przeciwdziałania wszelkiego rodzaju zagrożeniom powodującym sytuacje kryzysowe na poziomie państwa, województwa, powiatu czy gminy. System ten powinien być ukierunkowany na zapewnienie dobrobytu społeczeństwa i jego rozwoju w bezpiecznym środowisku cywilizacyjnym. Bezpieczeństwo państwa i podmiotu jest wypadkową zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych uwarunkowań w istotny sposób wpływających na sytuację Polski oraz całokształt warunków w jakich rozwija się nasz kraj. Na poziom bezpieczeństwa wpływają czynniki: polityczno-militarne, gospodarcze i społeczne tak w bliższym otoczeniu naszego kraju, jak również w dalszym. Natomiast główny wpływ mają: — aktualny i prognozowany stan bezpieczeństwa międzynarodowego; przyjęte instrumenty, procedury kształtujące bezpieczeństwo międzynarodowe; Wstęp do rozważań o gotowości systemu… 311 — stan stosunków dwu i wielostronnych z państwami bliższego i dalszego otoczenia naszego Państwa; — sojusze polityczno-militarne i gospodarcze umacniające bezpieczeństwo militarne, gospodarcze i społeczne oraz ekologiczne. Bezpieczeństwo narodowe warunkuje szereg czynników, do których można zaliczyć: zdolność do odpowiedniego reagowania na zmiany w sytuacji geopolitycznej; powstawanie zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych; poziomy podstawowych potencjałów państwa (gospodarczego, militarnego naukowo-technicznego, moralnego, demograficznego, wydajność pracy, intelektualnego); trwałość ustroju politycznego i obowiązujących struktur państwa, jego podsystemów prawa ekonomicznego i finansowego; stopień politycznej, gospodarczej, finansowej i technologicznej zależności zewnętrznej państwa; efektywność systemów kierowania państwem, polityką zagraniczną państwa i stosunkami ekonomicznymi z zagranicą. Coraz większe znaczenie zdobywają również takie czynniki, jak jakość otaczającego środowiska i skuteczność polityki ekologicznej, dynamika zmian liczbowych ludności, jej struktury wiekowej i składu jakościowego, stabilność zaopatrzenia ludności w artykuły spożywcze, zabezpieczenie przemysłu w surowce, stabilny i wystarczający dostęp do zdywersyfikowanych źródeł energii. Po charakterystyce zasadniczych czynników wpływających na system bezpieczeństwa narodowego należałoby dokonać próby definicji obejmujących zakres gotowości tego systemu oraz dziedzin wchodzących w jego skład. Na początku należy zaznaczyć, że każda gotowość jest stopniowalna i polega na osiąganiu coraz wyższych stopni, od stałej gotowości systemu do wyższych jej stanów (ile by ich nie było). Gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego można rozpatrywać dokonując diagnozy bezpieczeństwa w przekroju dziedzinowym i ich ewolucji w ostatnich latach. W latach 70 i 80 ubiegłego wieku w skład gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego przyjmowało się w myśl „Założeń Polskiej Polityki Bezpieczeństwa” oraz „Polityki Bezpieczeństwa i Strategii Obronnej Rzeczpospolitej Polskiej” [Dokument 1992]: — gotowość bojową i mobilizacyjną sił zbrojnych; — gotowość elementów kierowania obroną państwa (stanowisk kierowana); — stan gotowości do wykorzystania rezerw państwowych na cele bezpieczeństwa państwa; — gotowość do podjęcia dodatkowych zadań produkcyjnych przez sektor gospodarczo obronny na wypadek kryzysu i wojny; — stan przygotowania do realizacji zadań obronnych przez siły obrony cywilnej państwa. Po przystąpieniu Polski do struktur Paktu Północnoatlantyckiego (NATO) zaczęła obowiązywać Strategia Obronności Rzeczpospolitej Polskiej [Strategia 2000], która obejmowała: gotowość podsystemu kierowania obronnością 312 Jan Wojnarowski państwa; gotowość podsystemu militarnego RP; gotowość ogniw pozamilitarnych państwa. Patrząc na powyższe dokumenty i problemy gotowości w nich zawarte należy stwierdzić, że dominowało pojęcie szeroko rozumianej gotowości obronnej państwa. Natomiast gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego, jako pojęcie szersze, dopiero się rodzi i ujmuje w sobie gotowość obronną państwa. Opierając się na obowiązujących strategiach RP z lat 2003 i 2007 oraz strategii wojskowej z roku 2003 w zakresie odnoszącym się do bezpieczeństwa narodowego i strategii wojskowej, można określić skład dziedzinowy gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego, do którego należą: — gotowość podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym; — gotowość podmiotów wykonawczych administracji publicznej i gospodarki narodowej; — gotowość mobilizacyjna i bojowa sił zbrojnych RP. Zatem, na potrzeby teoretyczne tego opracowania, należy przyjąć następującą autorską definicję gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego: Gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego (w przyszłości zintegrowanego systemu w skali regionalnej i globalnej) to proces realizowany przez wszystkie siły kierownicze i wykonawcze państwa (budżetowanie, realizacja zadań operacyjnych, szkoleniowych, organizacyjnych, inwestycyjnych i kontrolnych) mający na celu przeciwstawienie się wszelkim zagrożeniom i niewykorzystanym szansom w celu istnienia oraz dalszego rozwoju państwa, w myśl żywotnych jego interesów, oraz ochrony i obrony podmiotów i przedmiotów suwerennego państwa przed wszelkimi zagrożeniami. Według zaproponowanej definicji, można wygenerować następujące stany gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego: — stała gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego, — gotowość kryzysowa systemu bezpieczeństwa narodowego, — pełna gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego. Stała gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego to proces tworzenia, przygotowania i zorganizowanego działania podmiotów państwa w zakresie programowania i planowania zadań zapewniających utrzymanie bezpieczeństwa (pod względem ochrony i obrony) podmiotów, mienia oraz środowiska naturalnego przed zagrożeniami i w sytuacjach kryzysowych. Gotowość kryzysowa systemu bezpieczeństwa narodowego stanowi proces reagowania na zaistniałą sytuację kryzysową, wyrażający się w zdolności państwa do prowadzenia skutecznych działań zapobiegawczych, przeciwdziałających i eliminujących zaistniałe zagrożenia. Stan ten może być wprowadzony w razie pojawienia się symptomów zagrożeń kryzysowych lub wojennych, albo gdy wynika to z zobowiązań sojuszniczych. Pełna gotowość systemu bezpieczeństwa narodowego jest stanem, który określa konieczność częściowego lub całkowitego rozwinięcia potencjału Wstęp do rozważań o gotowości systemu… 313 bezpieczeństwa państwa w obliczu zagrożenia kryzysem lub konfliktem zbrojnym w celu zapewnienia ochrony i obrony żywotnych interesów narodowych. Stany gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego służą do systematycznego zwiększania, w czasie i przestrzeni, potencjału bezpieczeństwa przez stopniowe podwyższanie gotowości obronnej (operacyjnej) służb, straży, agencji, inspekcji oraz pozostałych podmiotów administracyjnych i gospodarczych, odpowiednio do stopnia zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Podwyższanie gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego w sytuacjach zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych jest związane z wprowadzaniem jej odpowiednich stanów w państwie. W wypadku ich wprowadzenia realizuje się zadania zawarte w Planie Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz w planach i programach wynikające z istoty zagrożeń opracowanych na poszczególnych szczeblach administracji publicznej. Uruchomienie określonych działań ma na celu osiągnięcie zdolności organów kierowania wszystkich szczebli do realizacji zadań organizacyjnokoordynacyjnych w celu skutecznego przeciwdziałania zagrożeniom dla bezpieczeństwa państwa lub usuwania skutków ich wystąpienia. Zasady gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego Zasady gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego mają na celu regulację działalności instytucji i organów do utrzymania żywotnych interesów państwa na kreślonym etapie jego rozwoju. Stanowią one w miarę całościowe ujęcie problemów składających się na bezpieczeństwo narodowe. Obecnie można wyróżnić następujące zasady. 1. Zasada planowania i programowania utrzymania oraz podnoszenia gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego. Podstawowym narzędziem realizacji przygotowań do utrzymania oraz podnoszenia gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego jest planowanie i programowanie, obejmujące swoim zakresem wszystkie dziedziny funkcjonowania państwa. W strukturze planowania bezpieczeństwa narodowego bardzo istotną rolę odgrywa programowanie tego bezpieczeństwa, które obejmuje realizację przedsięwzięć rzeczowo-finansowych, mających zasadniczy wpływ na wykonywanie zadań. Planowanie w zakresie utrzymania i podnoszenia gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego ma na celu ustalania sposobów wykonania zadań oraz wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków. Programowanie natomiast określa zakres przygotowań na dziesięcioletni okres planistyczny rozpoczynający się w roku nieparzystym, ujętych w formie przedsięwzięć rzeczowo – finansowych, które mają być wykonane w czasie pokoju w celu utrzymania oraz podwyższania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego (przypis autora). 314 Jan Wojnarowski Planowanie i programowanie jest procesem ciągłym, czasochłonnym i dość skomplikowanym, wymaga uwzględnienia szeregu przeanalizowanych czynników z otoczenia zewnętrznego i wewnętrznego. Powyższe czynniki służą do ustalenia celów planowania i programowania przy uwzględnieniu określonej presji czasu, czyli ustalenia co, kto i kiedy ma wykonać oraz wybrać odpowiednie środki do ich osiągnięcia. Dokonywanie wyboru sposobu osiągania celów spośród zbioru możliwych metod ich realizacji, określonych przez aktualne i przyszłe wewnętrzne oraz zewnętrzne warunki wykonania zadań wpływających na utrzymanie bezpieczeństwa narodowego. Początkiem planowania i programowania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego jest identyfikacja zagrożeń jakie mogą wystąpić w otoczeniu podmiotu planującego i programującego. Określając zagrożenia należy dokonać analizy sił i ich szans w likwidacji tych zagrożeń, w różnych stopniach nasilania się ze szczególnym uwzględnieniem najwyższego nasilania się zagrożenia. Natomiast końcowym elementem planowania i programowania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego jest wypracowany zestaw zadań do realizacji w określonych stanach osiągania gotowości tego systemu. 2. Zasada celowości funkcjonowania gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego nakazuje, aby działania podejmowane w celu utrzymania w gotowości systemu, zmierzały do stabilności życia i rozwoju całego społeczeństwa, a kiedy już wystąpią zagrożenia użyte siły i środki powinny doprowadzić do stanu normalnego w krótkim czasie i bez większych szkód moralnych oraz materialnych. Celowość funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego ma zapewnić poczucie działania zmierzającego w pożądanym kierunku przez reagowanie na zachodzące zmiany w otoczeniu i koncentrację wysiłków w określonym – priorytetowym kierunku oraz mobilizację sił do osiągnięcia wytyczonych celów. Rozważań dotyczących celowości funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego nie da się przecenić, bowiem wytyczają one istotne kierunki w działaniu, a w konsekwencji w podejmowaniu decyzji i egzekwowaniu realizacji zadań. 3. Zasada sterowania gotowością systemu bezpieczeństwa narodowego polega na umiejętnym wykorzystaniu posiadanych sił i środków w czasie pokoju przez działalność dyplomatyczną, współpracę ekonomiczną, działalność kulturową, czy ideologiczną. Sterowanie stosunkami i relacjami w jakie wchodzą podmioty, aby optymalizować swoje istnienie. W zasadzie tej mieści się prymat podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym nad podsystemami wykonawczymi tego systemu oraz obowiązuje jednoosobowe kierowanie bezpieczeństwem narodowym, polegające na zmianie znaczenia ciał kolegialno – decyzyjnych w ciała doradczo-opiniodawcze. 4. Zasada instytucjonalizacji gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego opiera się na konstytucyjnych oraz ustawowych instytucjach i organach odpowiedzialnych za utrzymanie bezpieczeństwa narodowego. Są to Wstęp do rozważań o gotowości systemu… 315 takie instytucje jak: prezydencka Rada Bezpieczeństwa Narodowego oraz jej organ wykonawczy, jakim jest Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, a także Rada Gabinetowa. Organy podporządkowane Prezesowi Rady Ministrów to Stały Komitet Rady Ministrów oraz powołane ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, które rozpoczęło funkcjonowanie od 2 sierpnia 2008 r. Wymienione instytucje funkcjonują na szczeblu centralnym, natomiast w terenie na szczeblu administracji rządowej i samorządów terytorialnych funkcjonują wydziały, zespoły i centra odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe w ramach zarządzania bezpieczeństwem narodowym. Funkcjonowanie tej zasady przejawia się w polityce międzynarodowej, w traktatach i instytucjach międzynarodowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo oraz w przepisach prawa międzynarodowego. 5. Zasada powszechności systemu bezpieczeństwa narodowego wynika z potrzeb każdego podmiotu, który pragnie w spokoju żyć, rozwijać się i tworzyć nowe wartości dla przyszłych pokoleń. 6. Zasada dynamizacji systemu bezpieczeństwa narodowego powoduje zmiany w stosunkach polityczno-gospodarczych, czy kulturowych przez utrzymywanie i rozwijanie kontaktów instytucji w kraju i zagranicą. Funkcjonowanie tej zasady w bezpieczeństwie narodowym powoduje rozwój i doskonalenie życia społecznego, jego warunków i relacji w jakie wchodzą podmioty związane z ich dynamizacją, której także sprzyja elastyczność i pluralizm. Posiada swoje odzwierciedlenie w stosunkach politycznych w ich naruszaniu lub uzgadnianiu w warunkach pokojowych albo narzucanych siłą militarną w czasie wojny. 7. Zasada proporcjonalności gotowości systemu bezpieczeństwa narodowego odnosi się do samej decyzji o podwyższeniu gotowości systemu, jak również do działań podjętych w czasie wykonywania tej decyzji. Zasada podwyższania formułuje nakaz użycia jedynie takiego środka, który jest najmniej uciążliwy dla społeczeństwa w sytuacji kryzysowej. Jeśli zatem istnieje możliwość osiągnięcia zamierzonego celu przez decydenta środkami mniej uciążliwymi dla społeczeństwa należy bezwzględnie z nich skorzystać. Podjęte działania w systemie bezpieczeństwa narodowego powinny odpowiadać stopniowi zagrożenia i muszą zmierzać do jak najszybszego przywrócenia bezpieczeństwa w państwie. Opisane zasady mieszczą w sobie takie postulaty jak: suwerenność i niezależność oraz podmiotowość, również i humanitaryzm, a także prawa człowieka i godność narodową, dobrobyt i środowisko człowieka oraz wolność, pokój i sprawiedliwość. Wspomniane zasady stanowią o dążeniu i wysiłku podmiotów w relacjach polityczno-społecznych do: trwania, przetrwania i zwiększenia szans rozwoju, jak i nieustannego dążenia do tego rozwoju. Trwanie oznacza stabilność, pewność i daje poczucie porządku, stabilności, 316 Jan Wojnarowski której sprzyja dobrobyt i dostatek, humanitarne prawo gwarantujące godność i wolność, jako podstawowe atrybuty człowieka pragnącego bezpiecznie żyć. Podsumowanie Współczesne postrzeganie systemu bezpieczeństwa narodowego i poziomu jego gotowości unaocznia trend wskazujący na odchodzenie od tradycyjnego postrzegania bezpieczeństwa jako braku zagrożeń polityczni-militarnych. Coraz bardziej aktualne staje się dostrzeganie niemilitarnych zagrożeń o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym w obszarach: ekonomicznym, ekologicznym i społecznym. Zatem bezpieczeństwo narodowe ma charakter dynamicznego procesu poddawanego nieustannym zmianom płynącym z otoczenia. Polityka każdego państwa zakłada stworzenie systemu bezpieczeństwa umożliwiającego zapewnienie odpowiednio przygotowanych sił i środków będących w stanie podejmować działania w sytuacjach kryzysowych. Planowanie gotowości systemu bezpieczeństwa musi uwzględniać zarówno specyfikę i rodzaje zagrożeń jak i poziom działania. Można zatem stwierdzić, że współczesne bezpieczeństwo państwa jest wypadkową zewnętrznych i wewnętrznych uwarunkowań w istotny sposób wpływających na sytuację Polski. W zależności od sytuacji system bezpieczeństwa państwa, można utrzymywać na różnych poziomach gotowości. Procesy te wymagają znajomości zasad planowania i koordynacji oraz dostosowania poziomu gotowości proporcjonalnie do wielkości zagrożeń. Abstract The paper was shown the key issues related to the willingness of national security. Security is one of the basic needs of every individual, and is also an absolute value in the state and national level. Today’s understanding of security is increasingly equated with the threats of niemilitarnym. The authors presented the definition of security of the state of preparedness seen as a process implemented by management and labor regulations in the country. According to the proposed definition can point to the need for presence of different states of preparedness of national security are dependent on the current scale of threats. Bibliografia Bobrow J., Haliżak E., Zięba R., Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, Warszawa 1997. Dokument doktrynalny przyjęty na posiedzeniu Komitetu Obrony Kraju w dniu 2 listopada 1992 roku, Warszawa 1992. Kukułka J., Narodziny nowych koncepcji bezpieczeństwa, Warszawa 1994 (A). Wstęp do rozważań o gotowości systemu… 317 Kukułka J. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe w Europie środkowej po zimnej wojnie, Warszawa 1994. Nowakowski Z., Bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe, Materiały Konferencyjne WSIZ i AON. Czerwiec 2008, Warszawa 2008. Rajchel K., Bezpieczeństwo narodowe i zarządzanie kryzysowe w Polsce w XXI wieku – wyzwania i dylematy, Materiały Konferencyjne WSIZ i AON. Czerwiec 2008, Warszawa 2008. Rutkowski R., Bezpieczeństwo i obronność: strategie – koncepcje – doktryny, Warszawa 1995. Stankiewicz W., Bezpieczeństwo a walki niezbrojne, Warszawa 1991. Stańczyk J., Współczesne pojęcie bezpieczeństwa, Warszawa 1996. Stefanowicz J., Ład międzynarodowy, doświadczenia i przyszłość, Warszawa 1966. Strategia Obronności Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 23 maja 2000 roku, Warszawa 2000. Strategia bezpieczeństwa narodowego RP, Warszawa 2007. Świniarski J., O naturze bezpieczeństwa, Warszawa – Pruszków 1997. Wojnarowski J., Podstawy prawne bezpieczeństwa RP, AON, Warszawa 2004.
