Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu

Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu
Wpisany przez Arkadiusz Talik
Organ wykonawczy JST, stosownie do art. 199 ustawy o finansach publicznych, przedstawia
przedmiotowe sprawozdanie organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej.
Jawność gospodarowania finansami publicznymi dotyczy w określonym zakresie
przebiegu wykonania budżetu i uchwał w sprawie zmiany budżetu. Wyrazem jawności
gospodarowania środkami publicznymi będzie jawność debat nad sprawozdaniem z
wykonania budżetu JST. Przedłożone sprawozdanie zawiera zestawienie dochodów i
wydatków wynikające z zamknięć rachunku budżetu JST w szczegółowości nie mniejszej
niż w uchwale budżetowej.
Organ wykonawczy JST, stosownie do art. 199 ustawy o finansach publicznych, przedstawia
przedmiotowe sprawozdanie organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej.
Izba na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wydaje opinie o
przedłożonych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów,
prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu.
Dostęp radnych do informacji z wykonania budżetu
Akcentując funkcje kontrolne organu stanowiącego nad organem wykonawczym, dodatkowo
przywołać należy dyspozycję art. 12 ust. 3 pkt 5 ustawy o finansach publicznych zapewniającą
radnym - z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych prawo dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych, a także prawo do
informacji o wynikach kontroli finansowej, będących w dyspozycji JST, której są radnymi.
Unormowanie to, poza umocnieniem funkcji kontrolnych organu stanowiącego, gwarantuje
rzetelność prowadzenia ksiąg finansowych, sprawozdawczości budżetowej oraz zgodnej z nią
informacji półrocznej i sprawozdania rocznego z wykonania budżetu.
1/6
Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu
Wpisany przez Arkadiusz Talik
Takie samo prawo dostępu do informacji z wykonania budżetu gwarantuje mieszkańcom
niebędącym radnymi ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Opinia regionalnej izby obrachunkowej
Opinia regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu jest
jawna i nie może zostać pominięta w ramach całej procedury absolutoryjnej. Jak uznał
Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w wyroku z 14.4.2000 r.
(sygn. akt I SA/Wr 1798/99), a wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy
w Poznaniu w wyroku z 10.6.1998 r. (sygn. akt I SA/Po 624/98): (...) opinia regionalnej izby
obrachunkowej jest (...) obiektywnym stanowiskiem fachowego organu oceniającego
sprawozdanie zarządu gminy z wykonania budżetu za rok ubiegły (...). Z tego też względu
organy niefachowe, takie jak rada gminy czy jej organy wewnętrzne, powinny brać pod uwagę
opinię składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej w kwestii wykonania budżetu, co
nie oznacza jednak, iż organy te muszą w pełni podzielać wnioski zawarte w tych opiniach.
Przedstawienie opinii organowi stanowiącemu
Stosownie do brzmienia art. 21 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
negatywną opinię izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu JST organ wykonawczy
przedstawia organowi stanowiącemu jednostki wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty
nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego. Wydanie przez
skład orzekający regionalnej izby obrachunkowej negatywnej opinii związane jest najczęściej ze
2/6
Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu
Wpisany przez Arkadiusz Talik
stwierdzeniem naruszenia w trakcie wykonywania budżetu podstawowych zasad gospodarki
finansowej.
Przykład
Uchwała nr 266/2006 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu
(...) Z rażącym naruszeniem terminu określonego art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 30.6.2005 r. o
finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104; z późn. zm.) w dniu 26.4.2006 r. Zarząd X
przedłożył Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Opolu roczne sprawozdanie z wykonania
budżetu za 2005 r., które stosownie do treści art. 13 pkt 5 w związku z art. 19 ust. 2 cyt. ustawy
z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych podlega zaopiniowaniu przez Skład
Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu.
Skład Orzekający stwierdza, iż wraz z sprawozdaniem Zarządu nie przedłożono sprawozdań
budżetowych, których obowiązek sporządzenia wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych. Tym samym, zdaniem Składu Orzekającego brak przedmiotowych sprawozdań
uniemożliwia weryfikację wielkości planu i wykonania dochodów oraz wydatków, a także
określenie poziomu należności i zobowiązań. Stwierdzić zatem jedynie należy, iż wielkości
ogółem planu dochodów oraz wydatków zgodne są z kwotami przyjętymi uchwałą nr I/1/2005 w
sprawie uchwalenia budżetu na 2005 rok.
Dochody budżetowe zaplanowane w budżecie na 2005 r. w wysokości 516 580 zł zostały
zrealizowane w kwocie 98 627,14 zł, tj. w 19%. Sprawozdanie Zarządu przedstawia wielkości
zrealizowanych dochodów wg źródeł ich pochodzenia. Wydatki budżetowe na plan 516 580 zł
wykonano w wys. 169 582,49 zł, tj. 32,8%. Stopień realizacji wydatków przedstawiono w ujęciu
statystycznym w szczegółowości działów, rozdziałów i paragrafów klasyfikacji budżetowej.
Realizacja budżetu wg stanu na 31.12.2005 r. zamknęła się deficytem budżetowym w wys. 70
955 zł.
Ponownie przytaczając argumentację zawartą w uchwale Składu Orzekającego Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Opolu negatywnie opiniującą przedłożoną przez Zarząd X informację o
przebiegu wykonania budżetu za I półrocze 2005 r., stwierdzić należy, że pomimo wykazania w
sprawozdaniu wykonania przychodu z tytułu nadwyżki z lat ubiegłych w wys. 13 343,38 zł - z
3/6
Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu
Wpisany przez Arkadiusz Talik
uwagi na nieujęcie przedmiotowych środków w treści uchwały budżetowej, nie mogą być one
uznane jako element równoważący wykonane wydatki. W tym stanie za uzasadnione uznać
należy twierdzenie, iż w części dotyczącej wielkości wykazanego deficytu (13 201 zł)
prognozowane wykonanie planu wydatków finansowane przychodem nieujętym w treści
uchwały budżetowej narusza art. 109 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym
uchwała budżetowa stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu
terytorialnego.
W odniesieniu do materii wykonania planu wydatków wstępnie zaznaczyć należy, iż - jak wynika
z przedłożonego sprawozdania - zaplanowaną w budżecie w wys. 2 000 zł rezerwę ogólną
rozdysponowano w kwocie 1 670 zł. Skład Orzekający podnosząc, iż Regionalnej Izbie
Obrachunkowej jako organowi nadzoru nie przedłożono uchwały w sprawie zmian w budżecie,
której treść stanowiłaby o rozdysponowaniu przedmiotowej rezerwy, wskazuje jednocześnie, iż
zgodnie z art. 189 ust. 1 w zw. z art. 138 pkt 3 ustawy o finansach publicznych dokonywanie
wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem
prawidłowo dokonanych przeniesień.
W świetle powyższego rozdysponowanie rezerwy ogólnej bez stosownej uchwały zmieniającej
budżet wskazuje na przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11
ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z
którym tym naruszeniem jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia
albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia.
Analizując wykonanie planu wydatków podnieść należy, iż jak wynika z treści sprawozdania,
wielkość zobowiązań określa kwota 123 134,75 zł. Powyższy stan jednoznacznie wskazuje na
naruszenie dyspozycji:
- art. 35 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne
powinny być dokonywane:
- w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z
danych nakładów,
- w sposób umożliwiający terminową realizację zadań,
- w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań,
- art. 138 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym pełna realizacja zadań
następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem realizacji budżetu.
4/6
Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu
Wpisany przez Arkadiusz Talik
W tym stanie Skład Orzekający jednoznacznie stwierdza, iż w trakcie wykonywania budżetu
roku 2005 stopień wykonania zadań budżetowych (wykonane wydatki - 169 582,49 zł,
zobowiązania 123 134,75 zł) z uwagi na utratę możliwości ich bieżącego finansowania
(wykonane dochody 98 627,14 zł) doprowadził do stanu wskazującego na naruszenie
podstawowych zasad gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych
normatywnie wyrażonych w dyspozycji uprzednio powołanych art. 35 ust. 3 oraz art. 138 pkt 2 i
3 ustawy o finansach publicznych.
Wyszczególnione w treści sprawozdania zobowiązania ujęte m.in. w § 4010 „Wynagrodzenia" w
wys. 34 003,09 zł, § 4110 „Składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne" w wys. 32 897,85
zł, § 4120 „Składki na Fundusz Pracy" w wys. 1 346,48 zł wskazują na przesłanki naruszenia
dyscypliny finansów publicznych określone art. 14 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym tym naruszeniem publicznych jest
nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych:
1.
2.
3.
4.
5.
składek na ubezpieczenia społeczne,
składek na ubezpieczenie zdrowotne,
składek na Fundusz Pracy,
składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
- albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia lub z
przekroczeniem terminu zapłaty.
W tym stanie Skład Orzekający stwierdza, iż stopień wykonania zadań budżetowych w 2005 r. z
uwagi na utratę możliwości bieżącego ich finansowania dochodami naruszył § 36 cyt. Statutu
stanowiącego, iż jednostka prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu
uchwalanego zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budżetowego (ustawa o finansach
publicznych) i wydanymi do niego aktami wykonawczymi. Uznać ponadto należy, iż Zarząd w
istocie zaniechał ogólnego nadzoru nad realizacją określonych uchwałą budżetową dochodów i
wydatków oraz przychodów budżetu, do czego był zobligowany dyspozycją art. 187 ust. 1
ustawy o finansach publicznych.
W praktyce budżetowej sprawozdanie z wykonania budżetu jest najważniejszym dokumentem
5/6
Jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu
Wpisany przez Arkadiusz Talik
ilustrującym zaangażowanie środków publicznych. Dlatego ograniczenie jawności debaty nad
tym sprawozdaniem stanowić może o nieważności przyjmowanej w wyniku takiego
postępowania uchwały w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego.
Z uwagi na ustawowo określoną szczegółowość sprawozdania z wykonania budżetu,
publikowanego na zasadach analogicznych do uchwały budżetowej, może ono być traktowane
również jako wyraz wypełnienia dyspozycji z przepisów art. 12 ust. 3 pkt „a" oraz „b" ustawy,
nakazujących podanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych:
-
z budżetu JST,
ze środków samorządowych funduszy celowych.
W praktyce budżetowej sprawozdanie z wykonania budżetu jest najważniejszym dokumentem
ilustrującym zaangażowanie środków publicznych. Dlatego ograniczenie jawności debaty nad
tym sprawozdaniem stanowić może o nieważności przyjmowanej w wyniku takiego
postępowania uchwały w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego. Z uwagi na
ustawowo określoną szczegółowość sprawozdania z wykonania budżetu, publikowanego na
zasadach analogicznych do uchwały budżetowej, może ono być traktowane również jako wyraz
wypełnienia dyspozycji z przepisów art. 12 ust. 3 pkt „a" oraz „b" ustawy, nakazujących podanie
do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych: z budżetu JST, ze środków samorządowych
funduszy celowych.
6/6