pobierz - BIP RIO w Krakowie

UCHWAŁA NR KI-412/316/10
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 13 października 2010 r.
znak sprawy WK-613-68/10
Kolegium Izby działając na podstawie art. 25b.\ ust. 2 i art. 18 ust. 1 pkt 5a.
ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.
z 2001 r. Nr 55, poz.577 z późn. zmianami);
orzeka
o
o d d a l e n i u
z a s t r z e ż e ń Burmistrza Miasta i Gminy
Uzdrowiskowej Muszyna do wniosków pokontrolnych nr 5 i 15 - zawartych
w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
z dnia 3 września 2010r. (WK-613-68/10).
UZASADNIENIE
W dniach 13 maja – 6 lipca 2010r. Regionalna Izba Obrachunkowa
w Krakowie przeprowadziła kontrolę kompleksową gospodarki finansowej Miasta
i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. W związku z zakończeniem kontroli,
udokumentowanej protokołem podpisanym w dniu 8 lipca 2010 r., pismem z dnia
3 września 2010r., Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie skierował do
Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wystąpienie pokontrolne
zawierające 31 wniosków pokontrolnych dotyczących usunięcia stwierdzonych
nieprawidłowości. Wystąpienie pokontrolne zostało doręczone Burmistrzowi Miasta
i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w dniu 8 września 2010r. W dniu 23 września
2010r. wpłynęło do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie pismo (znak: OA.
0911/6/10) Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 22 września
2010r., zawierające zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych Nr 5 (do części
wniosku) i Nr 15.
W wyniku przeprowadzonej kontroli ewidencji środków trwałych ustalono, że
w 2009 roku w Referacie Mienia Gminnego, Rolnictwa i Leśnictwa dokonano
przeszacowania wartości nieruchomości gminnych w oparciu o średnią wyliczoną dla
poszczególnych grup na podstawie wartości określanej w aktach notarialnych z lat
2007-2009. Wskazano na brak podstawy prawnej przeszacowania wartości środków
trwałych tą metodą. Powyższe ustalenia stały u podstaw sformułowania części
wniosku pokontrolnego Nr 5. We wniosku zalecono dokonywanie wyceny środków
trwałych, w tym gruntów, stosownie do zasad określonych w art. 28 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009r. Nr 152, poz. 1223
z późn. zm.). Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna składając
zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego Nr 5 (do części wniosku, pkt 1 pisma
Burmistrza) podniósł „nieprawidłową wykładnię art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy
o rachunkowości”. Stwierdził, że wycena aktywów poprzez określenie ich wartości
rynkowej jest celowa, brak takiej wyceny prowadzi do „zniekształcenia wyniku
finansowego i obrazu sytuacji ekonomicznej gminy”. Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Krakowie, rozpatrując zastrzeżenia Burmistrza Miasta i Gminy
Uzdrowiskowej w Muszynie do wniosku pokontrolnego Nr 5 wzięło pod uwagę
ustalenia kontroli oraz obowiązujący stan prawny. Art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy
o rachunkowości określa, że środki trwałe wycenia się nie rzadziej niż na dzień
bilansowy według cen nabycia lub kosztów wytworzenia, lub wartości przeszacowanej
(po aktualizacji wyceny środków trwałych), pomniejszonych o odpisy amortyzacyjne
lub umorzeniowe, a także odpisy z tytułu trwałej utraty wartości. Ustawa o
rachunkowości dopuszcza wycenę składnika aktywów w oparciu o cenę sprzedaży
takiego samego lub podobnego składnika, ale tylko w przypadku niemożności
ustalenia ceny nabycia składnika aktywów, w szczególności przyjętego nieodpłatnie,
w tym w drodze darowizny (art. 28 ust. 2 ustawy). Wycena w oparciu o cenę
sprzedaży nie może mieć zatem miejsca w przypadku przeszacowania (aktualizacji
wyceny). Art. 31 ust. 3 ustawy o rachunkowości określa, że wartość początkowa i
dotychczas dokonane od środków trwałych odpisy amortyzacyjne lub umorzeniowe
mogą, na podstawie odrębnych przepisów, ulegać aktualizacji wyceny. Ostatnią
podstawą prawną do aktualizacji wyceny środków trwałych było rozporządzenie
Ministra Finansów z dnia 20 stycznia 1995r. w sprawie amortyzacji środków trwałych
oraz wartości niematerialnych i prawnych, a także aktualizacji wyceny środków
trwałych. Oznacza to, że przeszacowanie (aktualizacja) wartości środków trwałych,
dokonana w księgach rachunkowych Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna
w oparciu o ceny transakcyjne (wynikające z zawartych aktów notarialnych) nie miała
podstawy prawnej. Stanowi ponadto naruszenie zasad (polityki) rachunkowości,
wyrażonej w art. 5 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zobowiązującej do dokonywania
w kolejnych latach obrotowych jednakowego grupowania operacji gospodarczych,
wyceny aktywów i pasywów, w tym także dokonywania odpisów amortyzacyjnych
lub umorzeniowych, ustalania wyniku finansowego i sporządzania sprawozdań
finansowych tak, aby za kolejne lata informacje z nich wynikające były
porównywalne. Z powyższych względów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie postanowiło o nieuwzględnieniu zastrzeżenia Burmistrza Miasta i Gminy
Uzdrowiskowej Muszyna wniesionego do wniosku (części wniosku) pokontrolnego
Nr 5.
W wyniku kontroli ustalono również, że gminna osoba prawna – Samodzielny
Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej zajmuje nieruchomości, w tym budynki
położone w Muszynie i Żegiestowie (do maja 2010r.), będące własnością Miasta
i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na podstawie aktu notarialnego z dnia 29 listopada
2001r., którym ustanowiono nieodpłatne prawo użytkowania w/w budynków. W § 1
aktu notarialnego zapisano, że SPZOZ prowadzi na przedmiotowych
nieruchomościach swoją działalność statutową. Część pomieszczeń w użytkowanych
przez SPZOZ budynkach dyrektor SPZOZ wynajął Ośrodkowi Pomocy Społecznej
w Muszynie, Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej „ESKULAP” s. c.
w Muszynie oraz Niepublicznemu Zakładowi Opieki Stomatologicznej w Muszynie.
Ponadto w budynku „Wiejskiego Ośrodka Zdrowia” w Żegiestowie lokale mieszkalne
zajmowali najemcy, z którymi umowy zawarto w latach 1998-2000. Z czynszów
najmu SPZOZ uzyskiwał wpływy, które były kwalifikowane jako przychody SPZOZ.
Tylko w okresie objętym kontrolą, tj. od 1 stycznia 2008r. do 31 maja 2010r.
przychody SPZOZ z tytułu czynszów najmu wyniosły 153.977,20 zł. Burmistrz Miasta
i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna pismem z dnia 29 stycznia 2009r. poinformował
dyrektora SPZOZ o celu ustanowienia prawa nieodpłatnego użytkowania
zajmowanych przez SPZOZ nieruchomości, jakim w/g aktu notarialnego było ich
wykorzystanie przez SPZOZ do realizacji jego celów statutowych, a nie prowadzenie
działalności w zakresie wynajmu lokali użytkowych. Burmistrz zwrócił również
uwagę, że wszelkie przychody z umów najmu lokali należy przekazywać na rachunek
budżetu Gminy. Pismo Burmistrza pozostało bez odpowiedzi, po 29 stycznia 2009r.
nie podejmowano już żadnych kroków w tej sprawie. W wyniku powyższych ustaleń
Burmistrzowi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna postawiony został zarzut
naruszenia zasady gospodarki finansowej, określonej w art. 254 pkt 1 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (przed 1 stycznia 2010r. przepis art. 138
pkt 1 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r.o finansach publicznych),
polegającej na ustalaniu, pobieraniu i odprowadzaniu dochodów budżetu jednostki
samorządu terytorialnego na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących
przepisów (wniosek pokontrolny Nr 15). Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej
Muszyna w skierowanych do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
zastrzeżeniach do wniosków pokontrolnych (pkt 2) podniósł, iż w wystąpieniu
pokontrolnym w wyniku „nieprawidłowych ustaleń kontroli” niewłaściwie
zastosowano przepisy art. 254 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem
Burmistrza prawo do użytkowania budynków stanowiących mienie Gminy przez
SPZOZ nie zostało ograniczone aktem notarialnym o ustanowieniu prawa
użytkowania, nie jest również ograniczone przepisami prawa. W szczególności nie
ograniczają prawa do pobierania pożytków z rzeczy używanej przepisy art. 252 ustawy
z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).
Burmistrz podnosi, że zaniechanie pobierania dochodów przez Gminę mogło by mieć
miejsce wyłącznie w sytuacji, gdyby Gmina dysponowała na podstawie umowy
tytułem do czynszu, a taki stosunek zobowiązaniowy pomiędzy Gminą a SPZOZ nie
zachodzi.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny, stwierdzony podczas przeprowadzonej
kontroli, oraz aktualny stan prawny Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku Burmistrza Miasta
i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna o oddalenie zastrzeżeń do wniosku pokontrolnego
Nr 15. W akcie notarialnym ustanawiającym nieodpłatne użytkowanie przez SPZOZ
nieruchomości, wchodzących w skład zasobu komunalnego Miasta i Gminy
Uzdrowiskowej Muszyna wyraźnie ograniczono (§ 1) użytkowanie do prowadzenia
przez SPZOZ jego statutowej działalności. Ponadto prawo do użytkowania
nieruchomości oraz pobierania jej pożytków, wynikające z przepisu art. 252 Kodeksu
cywilnego ograniczone jest w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej przepisami art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r.
o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). Powołane
powyżej przepisy art. 53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowią (w ust. 1), że
samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie
przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu
Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym).
Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej,
oddanie go w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie
na zasadach określonych przez podmiot, który utworzył zakład (ust. 2).
Zasady, o których mowa w ust. 2, mogą polegać w szczególności na ustanowieniu
wymogu uzyskania zgody podmiotu, który utworzył zakład na zbycie,
wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów
trwałych (ust. 3). W świetle ustaleń kontroli oraz przywołanych przepisów dyrektor
SPZOZ wynajmował lokale, stanowiące części użyczonych nieruchomości oraz
pobierał z tego tytułu pożytki w sposób bezprawny. Umowy zbycia, dzierżawy, najmu,
użytkowania oraz użyczenia aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu
opieki zdrowotnej, zawarte z naruszeniem przepisów art. 53 ust. 2 i 3 ustawy
o
zakładach
opieki
zdrowotnej
są
nieważne
z
mocy
prawa.
W takim przypadku podmiot, który utworzył zakład może wystąpić do sądu
o stwierdzenie nieważności umowy zbycia, dzierżawy, najmu, użytkowania oraz
użyczenia aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Natomiast uzyskane z tytułu najmu przychody, zgodnie z przepisem art. 54 pkt 2
ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142,
poz. 1591 z późn. zm.) stanowią dochód Gminy.
W wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarki mieniem komunalnym
ustalono również, że w wyniku decyzji Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej
w Muszynie o sprzedaży 12 lokali mieszkalnych (uchwały Rady Miasta i Gminy
Uzdrowiskowej Muszyna Nr XL/361/98 z dnia 27 lutego 1998r., Nr III/34/2002 z dnia
30 grudnia 2002r) Zarząd Miasta i Gminy a następnie Burmistrz Miasta i Gminy
podjęli decyzję o sprzedaży tych lokali dotychczasowym najemcom. Najemcom,
którzy złożyli wnioski o wykup lokali w określonym przez Radę terminie, na
podstawie uchwał Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna (Nr XL/362/98
z dnia 27 lutego 1998r. i III/35/2002 z dnia 30 grudnia 2002r.) udzielono bonifikaty.
Następnie umowami, potwierdzonymi aktami notarialnymi przeniesiono prawo
własności lokali na nabywców. W umowach zastrzeżono, że w przypadku zbycia lub
wykorzystania nieruchomości na cel inny niż mieszkalny przed upływem 5 lat licząc
od dnia nabycia Zarząd Miasta i Gminy może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej
bonifikacie, stosownie do art. 68 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Lokal mieszkalny
położony w Muszynie przy ul. Zefirka numer 8/3 został nabyty przez
dotychczasowego najemcę w dniu 29 sierpnia 2000r., następnie sprzedany w dniu
28 lutego 2001r., tj. przed upływem 5 lat od daty nabycia. Zarząd Miasta i Gminy
Uzdrowiskowej Muszyna, korzystając ze swoich ustawowych uprawnień, zażądał od
pierwotnego nabywcy zwrotu udzielonej bonifikaty. W wyniku wzajemnej
korespondencji, na wniosek pierwotnego nabywcy. Zarząd Miasta i Gminy umorzył
50% przypadającej do zwrotu kwoty, rozłożył płatność na raty (wpłacona została jedna
rata w wysokości 662 zł w dniu 28 grudnia 2001r.), przesuwał terminy wpłat.
Ostatecznie termin wpłaty pozostałej kwoty (1.324 zł) ustalono na koniec miesiąca
lutego 2002 roku, o czym pierwotnego nabywcę poinformowano pismem z dnia
23 stycznia 2002 roku. W/w pismo jest ostatnią czynnością, dokonaną przez organ
wykonawczy gminy w celu wyegzekwowania należnej Gminie kwoty. Powyższe
ustalenia stanowiły podstawę sformułowania wniosku pokontrolnego Nr 15 o treści
„Wykonywanie budżetu Miasta i Gminy przy zachowaniu zasad gospodarki
finansowej określonych w art. 254 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach
publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), między innymi w zakresie
ustalania i pobierania dochodów budżetowych z tytułu czynszów najmu oraz
dochodzenia i pobierania dochodów budżetowych z tytułu zwrotu udzielonej
bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych. Podjęcie działań zgodnych
z prawem mających na celu zwrot do budżetu ww. dochodów”. W złożonych
zastrzeżeniach do wniosku Nr 15 (pkt 3) Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej
Muszyna uznał w tym zakresie wniosek pokontrolny za całkowicie nieuzasadniony,
przyjmując stanowisko, że o zaniechaniu dochodzenia i pobrania do budżetu kwoty
udzielonej bonifikaty można by mówić tylko w sytuacji, gdyby roszczenie o jej zwrot
uległo przedawnieniu.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, biorąc pod uwagę stwierdzony
w wyniku przeprowadzonej kontroli stan faktyczny oraz obowiązujący stan prawny
nie podzieliło stanowiska Burmistrza w tym zakresie. Przepis art. 254 pkt 1 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (a przed 1 stycznia 2010r. przepis
art. 138 pkt 1 w zw. Z art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach
publicznych) jako jedną z obowiązujących w toku wykonywania budżetu jednostki
samorządu terytorialnego zasad gospodarki finansowej ustanawia ustalanie, pobieranie
i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach
i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów. Ostateczny termin zwrotu
udzielonej bonifikaty ustalono na miesiąc luty 2002 roku, po tym terminie, aż do czasu
przeprowadzenia kontroli nie dokonywano żadnych czynności, zmierzających do
wyegzekwowania kwoty, stanowiącej dochód budżetu gminy. Zaniechanie pobierania
dochodów w określonych terminach, o którym mowa w art. 254 pkt 1 ustawy
o finansach publicznych, nie jest równoznaczne z dopuszczeniem do przedawnienia
należności jednostki samorządu terytorialnego, choć może do takiego przedawnienia
prowadzić. Wyraźnie oba czyny, stanowiące naruszenie dyscypliny finansów
publicznych rozgranicza ustawodawca w art. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r.
Nr 14, poz. 114), odrębnie traktując niepobranie lub niedochodzenie należności
jednostki samorządu terytorialnego (pkt 2) i dopuszczenie do przedawnienia
należności jednostki samorządu terytorialnego (pkt 3). Z powyższych względów
zastrzeżenie Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do wniosku
pokontrolnego Nr 15 w tej części również nie zasługuje na uwzględnienie.
Z przedstawionych w uzasadnieniu niniejszej uchwały powodów Kolegium
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie - po rozpoznaniu zastrzeżeń Burmistrza
Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do wniosków pokontrolnych Nr 5 i 15 –
postanowiło orzec, jak w sentencji.
POUCZENIE
W związku z niniejszym rozstrzygnięciem informuje się, że od przedmiotowej
uchwały nie przysługują środki odwoławcze.
/-/ Przewodniczący Kolegium Izby
Janusz Kot