Wystąpienie - NIK-u.

Warszawa, dnia 9 sierpnia 2010 r.
NajwyŜsza Izba Kontroli
Departament Nauki, Oświaty
i Dziedzictwa Narodowego
Pani
Dorota Łukomska
Burmistrz Stąporkowa
KNO-4101-01-13/2010
P/10/069
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli
(Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701, ze zm.), zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba
Kontroli, Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego skontrolował Urząd
Miejski w Stąporkowie w zakresie zapewnienia wychowania przedszkolnego w latach
szkolnych 2007/08-2009/10 (I semestr).
W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli
podpisanym w dniu 21 lipca 2010 r., NajwyŜsza Izba Kontroli na podstawie art. 60 ust. 1
ustawy o NIK, przekazuje Pani Burmistrz niniejsze wystąpienie pokontrolne.
NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia skontrolowaną działalność, ze względu na
zakres i skalę stwierdzonych nieprawidłowości.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą: nieuzupełnienia sieci publicznych placówek
wychowania przedszkolnego o trzy punkty przedszkolne funkcjonujące od 1 października
2009 r. oraz nieustalenia ich organizacji, nieuzyskania pozytywnych opinii odpowiednich
słuŜb w zakresie przestrzegania bezpieczeństwa i higieny oraz przepisów przeciwpoŜarowych
przed rozpoczęciem funkcjonowania punktów przedszkolnych, zatrudnienia przez Burmistrza
Stąporkowa nauczycielek wychowania przedszkolnego w punktach przedszkolnych, zamiast
przez dyrektora szkoły podstawowej lub dyrektora przedszkola, ustalania opłat za korzystanie
z przedszkola w sytuacji realizowania przez tę jednostkę jedynie podstaw programowych
wychowania przedszkolnego, nienaleŜnego udzielania dotacji osobom prowadzącym
niepubliczne formy wychowania przedszkolnego, nieprawidłowego naliczania stawek dotacji
u l. Fi lt r owa 5 7 , 0 2 - 0 5 6 Wa r s za wa
t el. : ( 0 - 2 2 ) 4 4 4 5 6 6 1 , f a x: ( 0 - 2 2 ) 4 4 4 5 6 8 2 , e- m a i l: k n o@ n i k . gov. p l
Ad r es k or es p on d en c yj n y: S k r . p oc zt . P - 1 4 , 0 0 - 9 5 0 Wa r s za wa 1
oraz zaniŜania dotacji, niepodejmowania działań związanych z organizacją doskonalenia
zawodowego nauczycieli, niewywiązywania się z obowiązku sprawowania nadzoru
administracyjnego i finansowego nad placówkami wychowania przedszkolnego.
1.
Sieć placówek wychowania przedszkolnego w Gminie ustalona została uchwałą
nr XVII/80/2004 r. Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 27 lutego 2004 r. Stosownie
do przepisów art. 14a ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
(Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572, j.t.), nie została ona uzupełniona o trzy publiczne
punkty przedszkolne w OdrowąŜu, Niekłaniu Wielkim i Stąporkowie, funkcjonujące
1 października 2009 r.
Ponadto Gmina nie ustaliła organizacji prowadzonego w okresie od 21 kwietnia
2008 r. do 20 czerwca 2008 r. punktu przedszkolnego w OdrowąŜu oraz organizacji
wyŜej wymienionych trzech punktów przedszkolnych. Obowiązek taki wynikał z § 2
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie
rodzajów
innych
form
wychowania
przedszkolnego,
warunków
tworzenia
i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 7, poz. 38), a od dnia 1
września 2009 r. - § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009
r. w tej samej sprawie (Dz. U. Nr 83, poz. 693).
2.
W przypadku trzech punktów przedszkolnych działających od 1 października 2009 r.,
dopuszczono do rozpoczęcia w nich zajęć bez uprzedniego uzyskania, zgodnie
z postanowieniami § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie rodzajów
innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych
form oraz sposobu ich działania, pozytywnych opinii Powiatowego Inspektora
Sanitarnego oraz komendanta Powiatowego Państwowej StraŜy PoŜarnej w zakresie
spełniania wymogów niezbędnych do prowadzenia zajęć w punktach przedszkolnych
określonych w § 4 powołanego rozporządzenia.
Pozytywne opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego uzyskano dopiero w dniu
5 lutego 2010 r., tj. po czterech miesiącach od rozpoczęcia zajęć, natomiast opinie
komendanta Powiatowego Państwowej StraŜy PoŜarnej dla punktów w OdrowąŜu
i w Stąporkowie, uzyskano odpowiednio w dniu 30 grudnia 2009 r. i 8 stycznia 2010 r.
2
3.
Ustalono, Ŝe Burmistrz Stąporkowa zatrudnił nauczycielki realizujące zajęcia
w powyŜszych trzech punktach przedszkolnych, co było sprzeczne z art. 14a ust. 6 ustawy
o systemie oświaty.
Zatrudnienie nauczycielek przez nieuprawniony do tego podmiot spowodowało
w szczególności, Ŝe stosowany przez nie program wychowania przedszkolnego nie został
dopuszczony do uŜytku szkolnego przez dyrektora szkoły/placówki na wniosek
nauczyciela, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia
8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do uŜytku w szkole programów wychowania
przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do uŜytku szkolnego
podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), a ponadto nad ich czynnościami nie sprawowano
nadzoru pedagogicznego, gdyŜ kompetencje z tego zakresu naleŜą wyłącznie do dyrektora
szkoły lub przedszkola, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 powołanej wyŜej ustawy o systemie
oświaty.
4.
Gmina nałoŜyła na rodziców dzieci uczęszczających do Publicznego Przedszkola
w latach 2007-2010 (I kwartał) w sposób nieuprawniony opłaty za korzystanie z usług
w łącznej kwocie 159,9 tys. zł, w sytuacji realizowania przez tę jednostkę jedynie
podstaw programowych wychowania przedszkolnego.
W uchwałach Rady Miejskiej nr X/58/2003 z dnia 6 sierpnia 2003 r. oraz
Nr XXXIII/198/2009 z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie podwyŜszenia opłat
za świadczenia w przedszkolu poza minimum programowym, nie określono za jakie
świadczenia, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego,
będzie pobierana opłata (odpowiednio w kwocie 50 i 80 zł miesięcznie w myśl § 1 i § 1
pkt 1 kolejnych uchwał), i w jaki sposób opłata ta została wyliczona (skalkulowana
ekonomicznie) wraz z podaniem stosownej argumentacji. W trakcie kontroli
w Przedszkolu ustalono, Ŝe w badanym okresie nie prowadzono dodatkowych zajęć,
rozszerzających
zakres
podstawy
programowej
wychowania
przedszkolnego,
wykorzystując na ten cel środki pochodzące z opłat stosownie do powołanych wyŜej
uchwał. Zajęcia takie były natomiast prowadzone w latach 2008/09 i 2009/2010
wyłącznie w ramach realizowanego przez Gminę projektu edukacyjnego pn. Przedszkola
wyszkolimy, lepszą przyszłość mu stworzymy, finansowanego ze środków programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki.
3
Ponadto, na podstawie powyŜszych uchwał, wprowadzono opłatę za dziecko
uczęszczające do przedszkola do 5 godzin dziennie i korzystające z jednego posiłku
(odpowiednio 25 i 35 zł miesięcznie w myśl § 1 pkt 2 i § 1 pkt 2 kolejnych uchwał),
podczas gdy w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano opłaty za pobyt dziecka
w przedszkolu publicznym, jeŜeli realizuje ono podstawę programową, gdyŜ świadczenia
te są bezpłatne.
PowyŜsze działania Gminy były sprzeczne z przepisami art. 6 ust. 1 ustawy
o systemie oświaty, stanowiących o bezpłatności nauczania i wychowania w zakresie
co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w załączniku
nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r.
w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia
ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458, ze zm.), a od 1
września 2009 r. określonych w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. w tej samej
sprawie (Dz. U. Nr 4, poz. 17).
Gmina
ograniczyła
moŜliwość
zwrotu
opłaty
w
przypadku
faktycznego
nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, poniewaŜ w § 2 powołanej
wyŜszej uchwale z 6 sierpnia 2003 r. postanowiono, Ŝe w przypadku nieobecności
dziecka w przedszkolu rodzicom przysługuje za kaŜdy dzień nieobecności zwrot wpłaty
w wysokości 50% dziennej stawki pod warunkiem, Ŝe rodzice dziecka dokonają
zgłoszenia nieobecności w pierwszym dniu choroby dziecka i okres nieobecności trwa co
najmniej trzy dni i więcej, a w uchwale z dnia 28 kwietnia 2009 r., w § 1 pkt 4 podano, Ŝe
opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole wykraczające poza podstawę
programową wychowania przedszkolnego nie podlegają zwrotowi w przypadku
nieobecności dziecka w przedszkolu.
PowyŜsze regulacje stanowiły naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń,
w sytuacji braku określonych zajęć (świadczeń) ze strony Gminy (Przedszkola), przy
jednoczesnym
pobieraniu
opłaty
od
rodziców
(prawnych
opiekunów)
dzieci
uczęszczających do Przedszkola, lecz nieobecnych w danym czasie. Opłatę wnosi się
bowiem za konkretne świadczenia, wykraczające poza podstawę programową
wychowania
przedszkolnego,
w relacji
wykraczających poza tę podstawę.
4
do
konkretnych
kosztów
świadczeń,
5.
Gmina działając niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi udzieliła dwóm
podmiotom prowadzącym niepubliczne formy wychowania przedszkolnego dotacji
podmiotowych w łącznej kwocie 39.902,04 zł, w tym:
1) Stowarzyszeniu na rzecz rozwoju wsi Gosań-Włochów, prowadzącemu niepubliczną
szkołę podstawową, udzielono dotacji na prowadzenie punktu przedszkolnego
w Gosaniu na 2008 r. w kwocie 36.182,04 zł, mimo Ŝe wbrew przepisom art. 89a ust.
2 ustawy o systemie oświaty Stowarzyszenie nie dokonało zmiany we wpisie do
ewidencji szkoły podstawowej w trybie określonym w art. 82 ust. 5 powołanej
ustawy. Stowarzyszenie uzyskało stosowny wpis punktu do prowadzonej przez
Gminę ewidencji szkół i placówek niepublicznych dopiero w dniu 24 stycznia 2008
r., tj. cztery miesiące po terminie wynikającym z przepisów art. 90 ust. 2d ustawy
o systemie oświaty i postanowień § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta
w Stąporkowie Nr XXVI /115/2004 z dnia 30 września 2004 r.;
2) Stowarzyszeniu na rzecz rozwoju wsi Komorów na lata 2009 i 2010 na rzecz zespołu
wychowania przedszkolnego w Krasnej w łącznej kwocie 3.720 zł. Przekazana
Stowarzyszeniu kwota 3.720 zł pozostawała bez związku rzeczowego z dotacją na
prowadzenie zespołu wychowania przedszkolnego wykazaną w uchwałach
budŜetowych Gminy na lata 2009 i 2010 (odpowiednio w kwotach 34.521 zł
i 33.201 zł). Świadczy o tym fakt, iŜ Stowarzyszeniu nie przekazano powyŜszych
kwot dotacji wyliczonych na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i na
zasadach określonych w art. 90 ust. 3c powyŜszej ustawy. Stowarzyszeniu udzielono
dotacji w kwocie 3.720 zł bez stosownego upowaŜnienia Rady Gminy, w trybie
jednorazowych tzw. dyspozycji Burmistrza z dnia 9 października 2009 r. i 17 lutego
2010 r. (odpowiednio w kwocie 1.240 zł i 2.480 zł), na podstawie pism prezesa
Stowarzyszenia, w których określał on cel ich wykorzystania, tj. jako transze wkładu
własnego Gminy Stąporków do realizowanego przez Stowarzyszenie projektu
edukacyjnego pn. Niepubliczny Zespół Przedszkolny Smerf w Krasnej.
6.
Kwoty dotacji udzielone podmiotom prowadzącym niepubliczne formy wychowania
przedszkolnego zostały obliczone niezgodnie z zasadami, określonymi w art. 90 ust. 2b
i 2d ustawy o systemie oświaty, wskutek czego w latach 2008-2010 (I kwartał) zaniŜono
kwotę dotacji naleŜną Stowarzyszeniu na rzecz rozwoju wsi Gosań-Włochów
na prowadzenie form wychowania przedszkolnego łącznie o kwotę 18.556,48 zł.
5
7.
W skontrolowanym okresie w Gminie nie organizowano doskonalenia zawodowego
nauczycieli z wykorzystaniem środków publicznych. Na powyŜszy cel wydatkowano
w latach 2007-2010 (I kwartał) zaledwie 1,1 tys. zł, tj. 0,5% kwoty ogółem 215,3 tys. zł,
wyodrębnionej w ww. okresie na doskonalenie zawodowe nauczycieli szkół i placówek
prowadzonych przez Gminę.
Ustalono, Ŝe w budŜecie Gminy na lata 2009-2010 wyodrębniono środki
w wysokości
niŜszej
od 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych
na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, tj. odpowiednio 0,7% i 0,9%, co było sprzeczne
z przepisami art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela
(Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.).
Ponadto, na lata 2007-2009 nie opracowano planów dofinansowania form
dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2
rozporządzenia z dnia 29 marca 2002 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu
podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy
budŜety
poszczególnych
wojewodów,
form
doskonalenia
zawodowego
dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budŜetach organów prowadzących
szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz
szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46,
poz. 430).
W skontrolowanym okresie nie ustalano corocznie z dyrektorami szkół i placówek
maksymalnej wysokości dofinansowania opłat za formy dokształcania i doskonalenia
oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane zgodnie
z § 7 powołanego wyŜej rozporządzenia oraz nie zasięgano opinii związków
zawodowych zrzeszających nauczycieli w sprawie podziału tych środków, zgodnie
z art. 70a ust. 2a ustawy Karta Nauczyciela.
W dokumentacji brakuje wniosków dyrektorów w sprawie dofinansowania
doskonalenia zawodowego nauczycieli na ww. lata oraz sprawozdań o sposobie
wykorzystania środków przyznanych na dofinansowanie doskonalenia nauczycieli
w poprzednim roku budŜetowym, stosownie do § 6 ust. 2 i 3 powyŜszego rozporządzenia.
8.
Gmina nie sprawowała nadzoru nad działalnością placówek przedszkolnych w zakresie
spraw finansowych i administracyjnych, w myśl art. 34a ustawy o systemie oświaty.
6
W latach 2007-2010 (I kwartał) nie sporządzano w Gminie planów lub harmonogramów
kontroli, w tym szkół i placówek. Spośród pięciu publicznych jednostek prowadzących
formy wychowania przedszkolnego w latach szkolnych 2007/2008-2009/2010 (I semestr)
doraźnymi kontrolami objęto wyłącznie Publiczne Przedszkole.
W szczególności nie przeprowadzono kontroli w zakresie: oceny przygotowania
szkół do przyjęcia sześciolatków i pięciolatków (baza, kadra, warunki bhp, dowoŜenie
uczniów),
prawidłowości
dysponowania
przyznanymi
środkami
budŜetowymi
i gospodarowania mieniem (za wyjątkiem Przedszkola), przestrzegania przepisów
dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i dzieci, przestrzegania
przepisów dotyczących organizacji pracy (za wyjątkiem Przedszkola), przestrzegania
zasad rekrutacji dzieci do przedszkola i oddziałów przedszkolnych w szkołach
podstawowych.
Brak działań z zakresu nadzoru spowodował m.in., Ŝe w Ŝadnej z czterech
publicznych szkół podstawowych z oddziałami przedszkolnymi nie ustalono zasad
rekrutacji uwzględniających wymogi § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej
i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. oświaty w sprawie warunków i trybu przyjmowania
uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych
(Dz. U. Nr 26, poz. 232 ze zm.). Ponadto Gmina nie posiadała informacji, ile dzieci
podlega realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i ile
faktycznie go realizowało, a ilu nie i z jakich przyczyn, nie określono jednolitych na
poziomie Gminy zasad dowoŜenia uczniów i sposobu sprawowania nad nimi opieki,
a liczba zapisanych dzieci do oddziałów Przedszkola była niezgodna z normatywem
określonym przepisami § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia
21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych
szkół (25 osób), i tak w trakcie roku szkolnego 2007/2008 r. cztery oddziały
w przedszkolu liczyły od 28 do 29 dzieci, a w roku 2008/2009 r. dwa oddziały liczyły 27 i
28 dzieci.
Gmina /Zakład Obsługi Szkół w Stąporkowie/ zatrudniła logopedę i psychologa
w ramach projektu pn. Przedszkola wyszkolimy, lepszą przyszłość mu stworzymy, którzy
prowadzili zajęcia w Przedszkolu w latach szkolnych 2008/09 i 2009/10 bez
przedstawienia aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań
do pracy na określonym stanowisku. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 229 § 4
7
ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 nr 21, poz. 94, j.t.),
zgodnie z którymi pracodawca nie moŜe dopuścić do pracy pracownika bez spełnienia
ww. wymagań.
W umowach zawartych z logopedą i psychologiem nie określono zadań
wykonywanych w Przedszkolu. Osoby te zostały zobowiązane do świadczenia pracy
z naleŜytą starannością (§ 2 i 3 umów), jednak nie dokumentowały one realizowanych
czynności stosownie do postanowień § 18 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu
z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola,
szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej
i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225), co głównie
spowodowane było brakiem nadzoru pedagogicznego nad ich pracą.
NajwyŜsza Izba Kontroli zwraca uwagę, Ŝe, Ŝe logopeda i psycholog, dla których
w budŜecie ww. projektu edukacyjnego ujęto wynagrodzenie w kwocie odpowiednio
22.639 zł 15.840 zł, nie współpracowali z nauczycielami Przedszkola w szczególności w tak
istotnych kwestiach, jak obserwacja pedagogiczna i diagnoza gotowości przedszkolnej dzieci
oraz praca z 10 dziećmi posiadającymi opinie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej
w zakresie wspomagania ich rozwoju.
Przedstawiając powyŜsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli, wnosi o realizację
następujących wniosków pokontrolnych:
1)
spowodowanie uzupełnienia sieci placówek wychowania przedszkolnego prowadzonych
przez Gminę o punkty przedszkolne funkcjonujące od 1 października 2009 r. oraz
ustalenie ich organizacji,
2)
zatrudnienie
nauczycielek
wychowania
przedszkolnego
przez
dyrektora
szkoły
podstawowej lub przedszkola prowadzonego przez Gminę,
3)
doprowadzenie do zgodności z przepisami art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty
pobierania opłat od rodziców za uczęszczanie dzieci do Publicznego Przedszkola,
w sytuacji gdy placówka ta realizuje wyłącznie podstawy programowe wychowania
przedszkolnego oraz przestrzeganie zasady ekwiwalentności świadczeń,
4)
podjęcie działań zmierzających do stworzenia systemu dokształcania i doskonalenia
zawodowego nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Gminę,
8
5)
zapewnienie systematycznego nadzoru administracyjnego i finansowego nad wszystkimi
placówkami
wychowania
przedszkolnego,
w
tym
realizowanymi
projektami
edukacyjnymi.
NajwyŜsza Izba Kontroli Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego,
na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, zwraca się z prośbą do Pani Burmistrz o przesłanie,
w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji
o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu
realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie siedmiu dni od daty
otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Pani Burmistrz prawo
zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Departamentu Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego
NajwyŜszej Izby Kontroli umotywowanych zastrzeŜeń w sprawie ocen, uwag i wniosków
zawartych w wystąpieniu.
W razie zgłoszenia zastrzeŜeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania
informacji, o którym wyŜej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały
właściwej komisji NIK.
9