ZASADA POMOCNICZOŚCI CZY EUROPEJSKI CENTRALIZM

Prof. Dr. Dres. h.c. Hans-Jürgen Papier1
ZASADA POMOCNICZOŚCI
CZY
EUROPEJSKI CENTRALIZM
2
Referenda w sprawie europejskiego Traktatu konstytucyjnego przeprowadzone we
Francji i Holandii zakończyły się fiaskiem. Sceptycyzm obywateli wobec narastającego
centralizmu w Europie osiągnął, jak na razie, swój punkt kulminacyjny. Lęk przed europejską
uniformizacją, który w utajonej postaci narastał bodaj już od dłuższego czasu, znalazł teraz
ujście w spektakularnej demonstracji wymierzonej w całą niemal klasę polityczną. Błędem
byłoby jednak sądzić, że Francja i Holandia stanowią jakiś szczególnie krytyczny przypadek.
Także w wielu innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, choćby w Niemczech,
„Bruksela” jest traktowana jako synonim manii regulacyjnej, którą owładnięci są anonimowi i
niepodlegający kontroli technokraci.
Dla wielu zaklęciem lub wręcz cudownym środkiem przeciw niechcianemu
eurocentryzmowi jest nie od dziś zasada pomocniczości (subsydiarności3). Szczególnie w
Niemczech można spotkać niemal mistyczną wiarę, że dzięki tej zasadzie będziemy mogli
zachować swoje regionalne i narodowe odrębności i mimo to pozostać „dobrymi
Europejczykami”, gotowymi rezygnować z niektórych kompetencji państwa narodowego na
rzecz „wspólnego europejskiego domu”. Znaczenie, jakie w niemieckiej debacie publicznej
przywiązuje się do zasady pomocniczości, znajduje wyraz w niezliczonych naukowych
sympozjach i konferencjach, artykułach i rozprawach. Można wśród nich spotkać także głosy
krytyczne, według których jest ona w najlepszym razie czymś w rodzaju placebo albo –
1
Prezes Federalnego Sądu Konstytucyjnego, profesor na Uniwersytecie Ludwika Maksymiliana w
Monachium
2
Autoryzowane tłumaczenie wykładu, wygłoszonego podczas uroczystej inauguracji kursu Szkoły
Prawa Niemieckiego w Warszawie 12 stycznia 2007 r.
3
W cytowanych tu oficjalnych polskojęzycznych wersjach źródeł prawa Unii Europejskiej używa się
obu nazw, choć są one równoznaczne.
1
mówiąc dosadniej – piaskiem, którym sypie się w oczy zmęczonym Europą obywatelom, aby
przesłonić im rzeczywisty sens europejskiej integracji i zagłuszyć ich niepokój. Jeszcze
więksi eurosceptycy skłonni są widzieć w zasadzie pomocniczości konia trojańskiego,
twierdząc, że pod jej atrakcyjnym opakowaniem kryją się dalsze przesunięcia kompetencji na
rzecz Unii.
Czym więc jest zasada pomocniczości naprawdę? Czy może ona spełnić pokładane w
niej nadzieje? Czy jest czymś więcej niż propagandowym sloganem? A może próba nadania
jej praktycznego znaczenia prawnego na szczeblu europejskim przypomina raczej zawracanie
kijem biegu rzeki?
Chciałbym spróbować odpowiedzieć na te pytania. Najpierw wyjaśnimy samo pojęcie
pomocniczości (subsydiarności). Drugim krokiem będzie rozważenie znaczenia zasady
pomocniczości w kontekście integracji europejskiej. Na koniec zostaną przedstawione
planowane nowości zawarte w – na razie zablokowanym – Traktacie ustanawiającym
Konstytucję dla Europy.
POJĘCIE
Etymologiczne wyjaśnienie terminu „subsydiarność” jest proste: pochodzi on od
łacińskiego subsidere, czyli od „siedzenia pod”, oraz od spokrewnionego z tym słowem
pojęcia subsidium, które znaczy tyle co „wsparcie”, „udzielenie pomocy”. Chodzi tutaj o
pomoc idącą „z góry”.
„Klasyczna“ definicja zasady pomocniczości wywodzi się z nauczania społecznego
Kościoła katolickiego, a dokładnie – z encykliki papieża Piusa XI Quadragesimo anno (1931
r.). W encyklice tej Pius XI postulował model społeczeństwa, w którym zadania należą
każdorazowo do najmniejszej z jednostek społecznych zdolnych do ich realizacji. Dopiero
gdy jakieś zadanie przekracza siły danej jednostki społecznej, może je podjąć społeczność
bezpośrednio wyższego stopnia. Stojąca za tą koncepcją idea budowania kompetencji niejako
od dołu nie była zresztą nowa. Już w pismach Arystotelesa i Tomasza z Akwinu można
znaleźć model ładu społecznego, w którym kompetencje sytuowane są możliwe najniżej, a
interwencje z góry dopuszczalne są jedynie jako pomocnicze wsparcie. Model ten leży zresztą
także u podstaw idei liberalizmu.
2
Mimo tego zakorzenienia w historii myśli, idea pomocniczości w ujęciu papieskiej
encykliki oraz jej nazwa prowadziły początkowo do pewnej polaryzacji. Antykatolickie
uprzedzenia i konfesyjne partykularyzmy powodowały, że w schyłkowej fazie Republiki
Weimarskiej, a także w pierwszych latach Republiki Federalnej zasada pomocniczości
stanowiła jako pojęcie przedmiot kontrowersji. Dały one o sobie znać między innymi w
powojennym sporze o zadania i granice polityki socjalnej państwa, któremu kres położył
dopiero Federalny Sąd Konstytucyjny (FSK) w 1967 r. swoim orzeczeniem w sprawie
federalnej ustawy o pomocy społecznej i opiece nad młodzieżą4. Wyrok ten potwierdził
wprawdzie, co do zasady, kompetencję państwa w sprawach socjalnych, zarazem jednak
wskazał, że aktywność państwa w tej dziedzinie ma charakter komplementarny wobec działań
podmiotów prywatnych, a tym samym nie może tych działań wypierać. Nie jest chyba
przypadkiem, że FSK w uzasadnieniu tamtego wyroku nie użył terminu „zasada
pomocniczości”.
Dziś konfesyjne skojarzenia należą już do przeszłości. Zasada pomocniczości, wolna
od religijnych konotacji, charakteryzuje ład państwowy i społeczny oparty na wolności i
różnorodności, który jest budowany od dołu i w którym każde działanie struktury wyższego
rzędu jest pojmowane jako ingerencja wymagająca odpowiedniego uzasadnienia. W ten
sposób chronione są istniejące odrębności jednostek społecznych niższego rzędu, co wiąże się
także z ochroną mniejszości jako zasadą ustrojową, a zarazem władza usytuowana na
wyższych szczeblach organizacji państwowej uzyskuje demokratyczną legitymację. W ustroju
opartym na zasadzie pomocniczości legitymacja ta jest wprawdzie budowana stopniowo, od
dołu do góry, ale w założeniu ma charakter nieprzerwany.
Skoro w omawianej zasadzie drzemie tyle „pozytywnej energii“, nie może dziwić to,
że strona niemiecka, a konkretnie niemieckie kraje związkowe (landy) odwoływały się do niej
wówczas, gdy chodziło o nadanie procesowi integracji europejskiej nowych ram ustrojowych.
Niemcy zawsze pokładali w niej nadzieje na ustanowienie równowagi między europejską
integracją z jednej strony a narodową różnorodnością i suwerennością z drugiej strony. W
dalszych rozważaniach zastanowimy się, jak pod tym względem wygląda rzeczywistość.
ZNACZENIE ZASADY POMOCNICZOŚCI W KONTEKŚCIE
INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
4
Wyrok Drugiego Senatu FSK z 18 czerwca 1967 r. , sygnatury 2 BvF 3/62 i dalsze (zbiór orzecznictwa
„Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts” – skr. BVerfGE – t. 22, s. 180 i n.).
3
1. Obecny stan prawny
a) Wraz z utworzeniem Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Maastricht, który
wszedł w życie w 1993 r., zasada pomocniczości została włączona do katalogu europejskich
zasad ustrojowych. Wśród wymienionych w preambule wspomnianego Traktatu motywów
ustanowienia UE na jedenastym miejscu sygnatariusze deklarują, że chcą „kontynuować
proces tworzenia jeszcze ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje
podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności”.
Jeszcze większe znaczenie prawne, wykraczające poza polityczną deklarację intencji,
ma inkorporowanie zasady pomocniczości do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską, a tym samym do pierwszego filaru Unii Europejskiej i ponadnarodowego prawa
wspólnotowego.
Od
czasu
Traktatu
z
Maastricht
reguły
kompetencyjne
prawa
wspólnotowego uznają zasadę pomocniczości za drugie z trzech wiążących ograniczeń
działania Wspólnoty. Pierwszym – i z pewnością najważniejszym – ograniczeniem była i
pozostaje tzw. zasada ograniczonej kompetencji szczegółowej, w myśl której WE nie posiada
kompetencji do ustanawiania własnych kompetencji, lecz może działać jedynie w ramach
kompetencji wyraźnie powierzonych jej przez państwa członkowskie. Według tej koncepcji
państwa członkowskie pozostają „panami traktatów“, a Wspólnota jako taka nie może
przyznać sobie dodatkowych uprawnień.
Dopiero gdy spełniony jest warunek istnienia kompetencji Wspólnoty w danej
dziedzinie, wyłania się pytanie, czy zachowana jest reguła wykonywania kompetencji
wspólnotowych, jaką jest zasada pomocniczości. W pytaniu tym chodzi o to, czy w danej
sytuacji Wspólnocie wolno działać w ramach kompetencji, które co do zasady jej przysługują.
Odpowiedni przepis TWE (według numeracji Traktatu z Maastricht art. 3b akapit drugi)
brzmi: „W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje
działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim
cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa
Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe
jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty”.
W świetle zasady pomocniczości możliwość działania Wspólnoty, nawet jeśli
działanie to mieści się – zgodnie z pierwszym warunkiem – w ramach powierzonej jej
kompetencji niemającej charakteru wyłącznego, zależy zatem od spełnienia dwóch istotnych
przesłanek materialnych: po pierwsze – zamierzone środki nie mogą być podjęte przez same
4
państwa członkowskie i konieczna jest pomocnicza ingerencja Wspólnoty; po drugie –
Wspólnota jest w stanie zrealizować zamierzony cel lepiej. Oba kryteria muszą być spełnione
kumulatywnie, a zatem Wspólnota nie może podejmować ingerencji tylko dlatego, że jest w
stanie sprostać danemu zadaniu lepiej, niż mogłyby to zrobić państwa członkowskie.
Trzecie ograniczenie polega na wymaganiu proporcjonalności w wykonywaniu
kompetencji wspólnotowych.
b) Traktat z Amsterdamu w zasadzie nie wniósł zmian do treści traktatów w
interesującej nas dziedzinie. Przepis dotyczący zasady pomocniczości, w cytowanym wyżej
brzmieniu, stanowi obecnie część art. 5 TWE. Nowym akcentem w prawie unijnym jest
jedynie wprowadzenie do zasadniczego tekstu TUE (obecnie art. 2) wyraźnego zobowiązania
do respektowania zasady pomocniczości, dotychczas wspomnianej tylko w preambule.
Większe znaczenie ma natomiast Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości
i proporcjonalności, który na mocy art. 311 TWE (w brzmieniu po Amsterdamie) obowiązuje
jako równoprawna część Traktatu. W protokole tym podjęto próbę sprecyzowania elementów
zasady pomocniczości oraz określenia kryteriów kontroli zgodności określonych działań z tą
zasadą.
Jako punkt wyjścia zawarto w Protokole stwierdzenie, że „Pomocniczość jest
koncepcją dynamiczną i powinna być stosowana w świetle celów ustalonych w Traktacie”;
dodajmy, że traktatowe określenie celów ma również dynamiczny charakter. Następnie
wyjaśniono dokładniej kryteria niezbędności i skuteczności (przedstawione wyżej),
zaznaczając, że stosowane przez Wspólnotę środki powinny pozostawiać możliwie najszerszy
zakres dla decyzji krajowych. Na przykład formę dyrektywy należy z reguły przedkładać nad
formę rozporządzenia, gdyż ta pierwsza pozostawia państwu członkowskiemu pewną
swobodę co do sposobu transpozycji. Protokół uzupełnia wreszcie wspomniane kryteria
merytoryczne o pewne reguły proceduralne, takie jak obowiązek konsultacji i uzasadnienia,
który organom wspólnotowym umożliwia samokontrolę, a państwom członkowskim
zapewnia dostęp do informacji.
c) Niezależnie od zakotwiczenia w pierwotnym prawie wspólnotowym zasada
pomocniczości ma umocowanie także na poziomie niemieckiego prawa narodowego.
Wyrażając zgodę na ratyfikację Traktatu z Maastricht, niemiecki prawodawca dokonał
5
jednocześnie zmiany Ustawy Zasadniczej, nadając nowe brzmienie jej artykułowi 23. Przepis
ten stworzył konstytucyjną podstawę dla udziału RFN w procesie integracji w ramach Unii
Europejskiej, a zarazem ustanowił – także z niemieckiego punktu widzenia – wymaganie, aby
Unia respektowała zasadę pomocniczości (art. 23 ust. 1 zdanie pierwsze UZ). W 1993 r. jej
konstytucyjna ranga została podkreślona w wyroku FSK zwanym wyrokiem w sprawie
Maastricht5. Sąd konstytucyjny dostrzegł w zasadzie pomocniczości remedium na
niebezpieczeństwo stopniowej erozji kompetencji państw członkowskich oraz wskazał, że
zwłaszcza na niemieckim Rządzie Federalnym ciąży konstytucyjny obowiązek domagania
się, poprzez odpowiednie wykorzystanie swojego wpływu w Radzie jako organie
ustawodawczym Wspólnoty, aby jej przestrzegano. Podobny obowiązek spoczywa na
Bundestagu i Bundesracie w ramach ich uprawnień do udziału w europejskim procesie
ustawodawczym.
Wreszcie w 2005 r. FSK w swym wyroku dotyczącym Europejskiego Nakazu
Aresztowania6 powołał się na zasadę pomocniczości, aby uwydatnić aktualną różnicę pod
względem prawnej mocy wiążącej między ustawodawstwem wspólnotowym (I filar UE) a
decyzjami ramowymi w obrębie III filaru. FSK co do zasady zaakceptował harmonizację
prawa karnego w ramach III filaru, stanowiącą tło tego orzeczenia, ponieważ państwom
członkowskim pozostawiona jest pewna swoboda transpozycji.
2. Słabości obowiązującego prawa
Mimo tak szerokiego ugruntowania zasady pomocniczości w europejskich traktatach,
podobnie jak w niemieckiej konstytucji, jej rzeczywistą efektywność w sferze prawa
europejskiego można oceniać raczej sceptycznie. Dotychczas jeszcze nie udało się, moim
zdaniem, wykazać praktycznej przydatności tej zasady.
a) Pierwszą tego przyczyną jest jej wewnętrzna dynamika, odzwierciedlająca
dynamikę i cele Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej. Zgodnie z wolą polityczną ma
następować coraz ściślejsza integracja. Niewątpliwie zatem także zasada pomocniczości musi
być podporządkowana tej dynamicznej koncepcji. Cytowany wyżej fragment preambuły TUE
nieprzypadkowo ujmuje omawianą zasadę w bezpośrednim związku z deklarowaną wolą
5
Wyrok Drugiego Senatu FSK z 12 października 1993 r., sygn. 2 BvR 2134 i 2159/92 (BVerfGE t. 89,
s. 155 i n.). Obszerne omówienie w języku polskim można przeczytać na stronie internetowej polskiego TK w
opracowaniu Relacje między prawem konstytucyjnym a prawem wspólnotowym w orzecznictwie sądów
konstytucyjnych państw Unii Europejskiej (1964–2006), sierpień 2006 r.,
http://www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/EUROPA_2006.pdf, poz. przeglądu: Ni-10.
6
Wyrok Drugiego Senatu FSK z 18 lipca 2005 r., sygn. 2 BvR 2236/04 z trzema zdaniami odrębnymi
(BVerfGE t. 113, poz. 273 i n.). Omówienie w języku polskim: Relacje między prawem… (jw.), poz. Ni-15.
6
sygnatariuszy, aby posuwać naprzód proces tworzenia coraz ściślejszej unii narodów Europy.
Koresponduje z tym określenie tej zasady w amsterdamskim Protokole w sprawie stosowania
zasad pomocniczości i proporcjonalności jako „koncepcji dynamicznej”, która powinna być
stosowana z uwzględnieniem rozwojowego charakteru Wspólnoty. Ponadto stwierdza się tam
wyraźnie, że zasada ta nie stoi na przeszkodzie dalszemu przekazywaniu kompetencji
instytucjom europejskim.
W konsekwencji zasada pomocniczości nie jest przydatna, a nawet nie jest w swych
założeniach adekwatna do tego, aby wyznaczać ramy ograniczające postępujący proces
integracji europejskiej. Określenie zadań szczebla europejskiego przez wskazanie celów
sprzyja tendencjom dośrodkowym, zwiększaniu roli Brukseli. W tej chwili widoczne to jest
głównie w dziedzinie kompetencji do regulowania wspólnego rynku, który jest poddawany
coraz bardziej zaawansowanej harmonizacji. Zasada pomocniczości nie jest w stanie
powstrzymać tej –determinowanej przez wolę polityczną – dynamiki ekstensywnego
korzystania ze swoich kompetencji przez Wspólnotę; przeciwnie – zasada ta, zgodnie ze swą
istotą, musi raczej podążać w kierunku zgodnym z tą dynamiką.
b) Oprócz tej immanentnej słabości omawianej zasady mamy do czynienia z
problemem nieefektywnej kontroli jej przestrzegania. W latach 1998–2004 w Unii
Europejskiej wydano w sumie 18 167 rozporządzeń i 750 dyrektyw. Już te liczby dają
wyobrażenie o nieprzebranych stosach papieru codziennie zadrukowywanego w Brukseli. Nie
może więc dziwić, że przewidziany w cytowanym wyżej Protokole obowiązek uzasadnienia,
z punktu widzenia zasady pomocniczości, iż wydanie danego aktu prawodawczego jest
konieczne, wykonywany jest często w sposób jedynie formalny, przy użyciu gotowych
formułek z komputera. System masowej produkcji stosowany jest następnie na forum Rady
Ministrów, gdzie około 80 procent unijnych aktów prawodawczych przyjmuje się w trybie
rozpatrywania spraw niekontrowersyjnych (punkt A porządku obrad), to znaczy w
głosowaniu łącznym bez dyskusji. Nie trzeba chyba tłumaczyć, że w ramach tak szablonowej
procedury trudno jest o indywidualną ocenę zgodności poszczególnych projektów z
podstawami idei pomocniczości.
Brakuje ponadto skutecznej kontroli następczej ze strony Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich (ETS). Dotychczas Trybunał nie stwierdził naruszenia zasady
pomocniczości w żadnej z rozpoznawanych spraw. Nie stanowi tu wyjątku chętnie
przywoływane w tym kontekście orzeczenie ETS o nieważności pierwszej dyrektywy w
7
sprawie reklamy tytoniu7, w którym chodziło w istocie nie o omawiana tu zasadę, lecz o brak
kompetencji jako takiej. Powściągliwość ETS wynika zapewne po części ze specyfiki
regulacji materialnoprawnej, która pozostawia wspólnotowemu prawodawcy znaczny
margines swobodnej oceny, mającej w istocie charakter polityczny. Jednakże zasada
pomocniczości pozostaje przecież prawnie wiążącym kryterium, od którego stosowania
trzecia władza nie może się uchylać. Nowe podejście Trybunału byłoby ze wszech miar
pożądane.
Stan przestrzegania reguł pomocniczości i jego kontrola są zatem daleko
niewystarczające. Mamy do czynienia z paradoksalnym poniekąd układem ustrojowym, w
którym organy Wspólnoty mają same dbać o respektowaniem granic swoich kompetencji; do
tego dochodzi mało efektywna procedura kontroli w poszczególnych sprawach. Należałoby
więc podjąć jakieś środki zaradcze.
3. Zmiany przewidziane w Traktacie konstytucyjnym
a) Potrzebę działania powszechnie dostrzegano w związku z niezadowoleniem, jakie
narastało po Nicei. Znalazło to wreszcie wyraz w dokumencie końcowym szczytu UE w
Laeken z grudnia 2001 r. Przed powołanym wówczas Konwentem Konstytucyjnym, którego
przewodniczącym został następnie były prezydent Francji Giscard d' Estaing, postawiono
wyraźnie zadanie, aby zadbał o lepszy podział i określenie kompetencji w UE oraz właściwe
stosowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności, określonych we wspomnianym wyżej
Protokole.
Na razie plan wprowadzenia w życie europejskiej konstytucji, przynajmniej w obecnej
postaci Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (TKE), nie powiódł się. Po
negatywnym wyniku referendów we Francji i Holandii Europa zafundowała sobie swego
rodzaju „przerwę na myślenie”, która potrwa zapewne aż do tegorocznych wyborów
prezydenckich we Francji. Jednakże sądzę, że w naszych rozważaniach nie powinniśmy
ignorować treści Traktatu konstytucyjnego. Należy raczej wykorzystać wspomnianą przerwę,
aby zastanowić się sine ira et studio, na ile przydatne dla praktyki mogą być nowości zawarte
w tym, imponującym choćby ze względu na objętość, dokumencie.
7
Wyrok ETS z 5 października 2000 r. (C-376/98) w sprawie ze skargi Niemiec przeciwko Parlamentowi
i Radzie, Zb. Orz. 2000, cz. I, s. 8419 i n.
8
b) W dziedzinie prawa materialnego nowości wprowadzone przez Traktat i zespolony
z nim nowy Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności
sprowadzają się w gruncie rzeczy do tego, że ochrona wynikająca z tej pierwszej zasady ma
odnosić się także do szczebla regionalnego i lokalnego.
Istotne nowości dotyczą natomiast procedur. W tej dziedzinie Traktat konstytucyjny
podejmuje próbę wyposażenia zasady pomocniczości – jak widzieliśmy, dotychczas
praktycznie nieskutecznej – w mechanizm kontrolny służący jej przestrzeganiu. Po pierwsze,
stworzono tzw. system wczesnego ostrzegania, który, wraz z innymi zmianami
proceduralnymi, ma zapewnić skuteczną kontrolę polityczną ex ante. Po drugie, Traktat
ustanawia nowy rodzaj skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS) –
skargę w sprawie naruszenia zasady pomocniczości, która ma umożliwić sądową kontrolę
następczą.
Głównym celem tzw. systemu wczesnego ostrzegania jest włączenie parlamentów
narodowych do procesu kontroli przestrzegania omawianej zasady poprzez umożliwienie im
zgłaszania zawczasu zarzutu jej naruszenia naruszenia. Według nowego Protokołu w sprawie
stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności parlamenty narodowe mają być
informowane – równocześnie z ustawodawcą unijnym – o projektach ustawodawczych
Komisji, aby mogły mieć na nie wpływ jeszcze na etapie poprzedzającym polityczne podjęcie
decyzji. Na zbadanie projektu unijnego aktu ustawodawczego z punktu widzenia kryteriów
pomocniczości parlamenty narodowe będą mieć sześć tygodni. W tym terminie każdy
parlament narodowy może zgłosić, w formie uzasadnionej opinii, zarzut niezgodności z
zasadą pomocniczości. Europejskie organy ustawodawcze muszą tę opinię „uwzględnić”8 w
dalszym postępowaniu ustawodawczym, ale nie są nią związane. Formalny „ponowny
przegląd“ kwestionowanego projektu wymagany jest dopiero wówczas, gdy niezgodność z
omawiana zasadą zarzuci jedna trzecia, a w przypadku projektu aktu ustawodawczego
dotyczącego spraw z zakresu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – jedna
czwarta parlamentów narodowych.
Omawiany system wczesnego ostrzegania ma być wzmocniony przez zobowiązanie
europejskich organów ustawodawczych do poprzedzenia prac nad każdym projektem
szerokimi konsultacjami, a następnie jego szczegółowego uzasadnienia. Te formalne
8
W art. 7 Protokołu w wersji polskiej użyty jest czasownik uwzględniać, w wersji niemieckiej –
berücksichtigen, w wersji angielskiej – take account, w wersji francuskiej – tenir compte.
9
obowiązki mają z jednej strony sprzyjać samokontroli, a z drugiej strony ułatwiać kontrolę
zewnętrzną.
Dopełnieniem ochrony zasady pomocniczości ma być wprowadzenie skargi w sprawie
jej naruszenia. Ta szczególna forma skargi o stwierdzenie nieważności aktu otwiera nowe
możliwości kwestionowania na drodze sądowej naruszeń zasady pomocniczości. Dotychczas
mogą to czynić, w trybie skargi o stwierdzenie nieważności na ogólnych zasadach, tylko
organy Wspólnoty i państwa członkowskie jako takie; według Traktatu konstytucyjnego krąg
podmiotów posiadających legitymację czynną ma być rozszerzony o izby parlamentów
narodowych oraz Komitet Regionów, jeżeli Traktat do przyjęcia danego aktu wymaga jego
konsultacji. To nowe uprawnienie narodowych parlamentów – podobnie jak przedstawiony
wyżej system wczesnego ostrzegania – opiera się na założeniu, że to właśnie parlamenty
narodowe są, w naturalny sposób, strażnikami zasady pomocniczości i dlatego powinny mieć
udział w kontroli jej przestrzegania.
4. Słabości Traktatu konstytucyjnego
Jak należy ocenić te nowości przewidziane w TKE? Czy mogą one przyczynić się do
usunięcia wskazanych niedostatków obecnego stanu prawnego? Nie mogę ani nie chcę
podejmować w tym miejscu zasadniczej oceny konstytucyjności i politycznej racjonalności
Traktatu. Chciałbym jedynie przedstawić kilka uwag na temat praktycznego znaczenia
przedstawionych wyżej mechanizmów kontrolnych.
a) Przede wszystkim wydaje się, że system wczesnego ostrzegania w kształcie
określonym w Traktacie w praktyce będzie trudny do stosowania. Już choćby tylko z racji
wspomnianej inflacji przepisów – przypomnijmy: 18 167 rozporządzeń i 750 dyrektyw w
okresie od 1998 r. do 2004 r. – uważam, że praktycznie wykluczona jest możliwość
indywidualnego i kwalifikowanego badania projektów takich aktów z punktu widzenia zasady
pomocniczości. Do tego dochodzi krótki, sześciotygodniowy termin, ze zrozumiałych
powodów nieuwzględniający wakacji parlamentarnych ani podobnych przeszkód. W tak
krótkim czasie praktycznie nie będzie możliwe zbadanie, jakie będą praktyczne skutki
zamierzonej regulacji w danym kraju. Zanim bowiem odpowiednie zapytanie parlamentu
dotrze do właściwych władz lokalnych, wspomniany termin, którego bieg rozpoczyna się z
chwilą zawiadomienia parlamentu o projekcie, z reguły zdąży już upłynąć. Nawet zaś gdyby
w jakimś przypadku parlamentowi narodowemu udało się zgłosić zarzut niezgodności z
omawianą zasadą, to wobec jego niewiążącego charakteru organy unijne, jeśli taka będzie ich
10
wola, będą mogły nadal obstawać przy swoim poglądzie prawnym, forsując kontrowersyjny
projekt bez jakichkolwiek zmian. Doprowadzenie do ponownego podjęcia decyzji w sprawie
projektu możliwe jest dopiero przy spełnieniu warunku zgłoszenia zastrzeżeń przez co
najmniej jedną trzecią lub jedną czwartą parlamentów narodowych, a to dodatkowo wymaga
skoordynowania wysiłków w skali międzynarodowej, co trudno jest osiągnąć w ciągu sześciu
tygodni. Kiedy zaś termin ten już bezskutecznie upłynie, będzie można mówić – przynajmniej
w sensie politycznym – o swego rodzaju prekluzyjnym skutku tego faktu i na tej podstawie
odmówić dokonania ponownego przeglądu projektu.
Pewien postęp można natomiast dostrzec w ustanowieniu nowego rodzaju
postępowania przed ETS, związanego z instytucją skargi w sprawie naruszenia zasady
pomocniczości. Sprzyja ona mianowicie aktywności parlamentów narodowych w sprawach
kontroli przestrzegania tej zasady. Również jednak w tym wypadku nie należy wiązać zbyt
wielkich nadziei z nowymi rozwiązaniami proceduralnymi. Kontrola następcza jest zawsze
mniej efektywnym środkiem usuwania nieprawidłowości przez sąd niż kontrola prewencyjna.
Ponadto dopiero praktyka może pokazać, czy ETS będzie chciał włączać do stosowanego
przez siebie wzorca kontroli sprawowanej w omawianym trybie także – mające z punktu
widzenia zasady pomocniczości charakter wstępny, ale w ostatecznym rozrachunku często
decydujące – kwestie kompetencyjne, czy też ograniczy się on do badania aktu z punktu
widzenia ściśle rozumianych kryteriów pomocniczości. To drugie oznaczałoby, że poza
zasięgiem kontroli sprawowanej przez ETS w tym nowym trybie pozostaną najbardziej rażące
przypadki uzurpowania sobie kompetencji przez organy Unii. Trudno oczekiwać, że nastąpi
merytoryczna zmiana linii orzeczniczej ETS – dotychczas powściągliwej, także gdy chodzi o
zasadę pomocniczości – tylko dlatego, że zostanie wprowadzony nowy rodzaj postępowania.
b) Szczególnie poważnym problemem jest wreszcie to, że Traktat konstytucyjny
raczej rozszerza kompetencje UE i nie sprzyja przywracaniu kompetencji państwom
narodowym. Chociaż nie wprowadza on zasadniczych zmian w podziale kompetencji,
utrzymując w istocie status quo, to jednak w różnych miejscach Traktatu można dostrzec
pewne przesunięcia kompetencji na korzyść Unii: dzieje się tak albo wprost, na mocy
wyraźnych postanowień Traktatu, albo pośrednio, w wyniku dalszego rozszerzenia zakresu
podejmowania decyzji większością głosów i rezygnacji z wymogu jednomyślności.
Przesunięcia
te
chyba
jeszcze
bardziej
uwydatniają
dynamiczny
aspekt
zasady
pomocniczości, jakim jest jej immanentna zależność od rozdziału kompetencji między
państwa członkowskie a Unię.
11
Do tego dochodzi, wynikająca z Traktatu, przebudowa instytucjonalnego systemu Unii
Europejskiej. Traktat znosi dotychczasową architekturę Unii opartą na trzech filarach, w
której wyraża się formalna różnica między prawem wspólnotowym jako prawem
ponadnarodowym z jednej strony a prawem drugiego i trzeciego filaru Unii jako
partykularnym systemem prawnomiędzynarodowym z drugiej strony. Na mocy art. I-7 TKE
Unia jako całość ma uzyskać osobowość prawną, a w myśl art. I-6 TKE całe prawo Unii ma
korzystać z pierwszeństwa przed prawem państw członkowskich. Deklaruje się wprawdzie, że
unifikacja ta właściwie nie naruszy dominującej pozycji państw członkowskich w dziedzinach
stanowiących obecnie domenę współpracy międzyrządowej (polityka zagraniczna i
bezpieczeństwa, wymiar sprawiedliwości i polityka wewnętrzna), jednakże pod tym
względem tekst Traktatu konstytucyjnego co najmniej stwarza możliwość różnych
nieporozumień.
c) W rezultacie może się okazać, że określony w TKE system kontroli przestrzegania
zasady pomocniczości nie jest aż tak dobrze przemyślany, jak o tym tu i ówdzie pisano. Nowe
proceduralne formy stosowania kryteriów pomocniczości – niezmienionych co do meritum –
będą raczej wymagać od państw członkowskich wysiłku, który z reguły będzie
nieproporcjonalnie duży w stosunku do efektu. Można jednak mówić o pewnym
ostrzegawczo-prewencyjnym skutku ustanowienia nowych mechanizmów kontrolnych w tym
sensie, że organy Unii, licząc się z ryzykiem korzystania z nich przez państwa członkowskie,
będą jeszcze przed podjęciem swojej decyzji uwzględniać ewentualne obiekcje tych państw.
Traktat konstytucyjny nie usuwa natomiast zasadniczej słabości dotychczasowego
systemu ochrony zasady pomocniczości. Słabość ta jest związana z dynamiką omawianej
zasady, wynikającą z rozwojowego charakteru Unii Europejskiej. Zasada pomocniczości
niejako podąża za postępującym rozwojem coraz ściślejszej unii państw i z punktu widzenia
tych ostatnich nie stanowi bezpiecznej zapory przed pełzającym przenoszeniem kompetencji
na szczebel europejski. Być może ta dynamika Unii nie jest sama w sobie niczym złym, a
określenie kompetencji Unii poprzez wskazanie jej celów zapewne jest, co do zasady,
merytorycznie uzasadnione. Można byłoby jednak życzyć sobie, aby traktat, który mimo swej
prawnomiędzynarodowej
natury
pretenduje
do
godności
„konstytucji”,
bardziej
jednoznacznie określał docelową wizję Europy, a także wewnętrzne i zewnętrze granice jej
realizacji.
12
UWAGI KOŃCOWE
Dotychczasowy stan kontroli przestrzegania zasady pomocniczości w Unii
Europejskiej jest wysoce niezadowalający. Przyczyną kryzysu są zwłaszcza istniejące
obecnie, trudne do praktycznego stosowania mechanizmy kontrolne. Zdecydowanie należy
więc powitać przyjętą w Traktacie konstytucyjnym koncepcję przyszłego zintensyfikowania
roli parlamentów narodowych, które mają zostać ściślej włączone do procesu podejmowania
decyzji ustawodawczych na szczeblu europejskim.
Wszelako poprawa kontroli przestrzegania zasady pomocniczości, do jakiej zmierza
Traktat konstytucyjny, sama przez się nie jest w stanie powstrzymać postępującego
centralizmu w Europie. Dalsze przemieszczanie kompetencji na szczebel europejski jest ściśle
związane z rozwojowym charakterem „coraz silniej zjednoczonej“ Unii Europejskiej. Na
dłuższą metę żadne prawne mechanizmy kontrolne nie są w stanie realnie wpływać na
dynamikę tego procesu.
Mimo to słuszne jest założenie, że zasada pomocniczości wymaga nowego
dowartościowania. Nie może to być jednak dziełem samych prawników; zadanie to musi
zostać podjęte także – i przede wszystkim – przez polityków. Chodzi zwłaszcza o lepsze
uświadomienie sobie przez narodowe organy ustawodawcze, że konieczny jest ich udział w
podejmowaniu decyzji na szczeblu europejskim. Nie wystarczy więc kultywować ideę
pomocniczości tylko jako pojęcie prawne – trzeba jej bronić i wdrażać ją na gruncie realnej
polityki.
13