docPriorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej
download 
Reklamacja Transkrypt
Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej
Analyses & Opinions Analizy i Opinie Nr 13 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej Krystyna Iglicka Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej 2 Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej Krystyna Iglicka • Polska powoli przekształca się w kraj atrakcyjny dla imigrantów, głównie ze Wschodu. Jednocześnie, choć nie należy liczyć się z masową emigracją Polaków na Zachód, polska polityka migracyjna staje wobec takich wyzwań, jak zapobieganie odpływowi specjalistów poszukiwanych w krajach Europy Zachodniej. W perspektywie wejścia Polski do UE konieczne jest pilne wypracowanie założeń i priorytetów polityki migracyjnej III RP. • Powinna zostać stworzona jedna instytucja kształtująca i koordynująca politykę migracyjną III RP, np. Biuro Pełnomocnika ds. Migracji przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Na temat priorytetów i założeń polityki migracyjnej powinna odbyć się debata parlamentarna. • Polska powinna aktywnie włączyć się do dyskusji nad wspólną polityką migracyjną UE z propozycją priorytetów polskiej polityki migracyjnej, tak by w przyszłości chronione były społeczne i ekonomiczne interesy naszego kraju. Do obszarów priorytetowych należą m.in.: zapobieganie tzw. „drenażowi mózgów” polskich specjalistów o wybitnych kwalifikacjach oraz aktywna polityka wobec wschodnich regionów przygranicznych w sytuacji radykalnego i długoterminowego spadku ruchu osobowego i wymiany towarowej. • W dziedzinie emigracji polityka migracyjna powinna uwzględniać ochronę potencjału ludzkiego i intelektualnego Polski poprzez tworzenie niesprzyjających emigracji warunków dla ludzi młodych i specjalistów o dużym znaczeniu dla polskiej gospodarki i nauki. Czasowe migracje mogą być wykorzystane dla okresowego rozwiązywania problemów związanych z wysoką stopą bezrobocia. • W dziedzinie imigracji polityka państwa powinna wykorzystać prawdopodobny po rozszerzeniu UE napływ cudzoziemców do Polski i w związku z tym próbować przyciągać specjalistów o ważnych dla Polski kwalifikacjach. Polska powinna tworzyć, na wzór obecnych krajów Unii, programy kwotowe naboru wysoko wykwalifikowanych cudzoziemców. Z drugiej strony, w celu ochrony interesów ludności rodzimej powinna być stworzona większa kontrola nad nielegalnym zatrudnieniem. • Polityka migracyjna Polski powinna sprzyjać integracji imigrantów w polskim społeczeństwie. W tym celu ważne wydaje się przeprowadzenie akcji regularyzacyjnej, która umożliwiłaby legalny pobyt licznym rzeszom cudzoziemców o nieuregulowanym statusie przebywających obecnie na terenie III RP. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 13 Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej 3 Nie ma polskiej polityki migracyjnej P olityka migracyjna jest specyficznym rodzajem aktywności państwa – dotyczy sfery jego suwerennych prerogatyw, ale zarazem jej przedmiotem są również obywatele innych państw. Między innymi z uwagi na ten drugi aspekt, bywa ona często ograniczana przez prawo międzynarodowe, a zwłaszcza konwencje międzynarodowe, czy rozmaite bilateralne lub multilateralne porozumienia międzypaństwowe. Aby polityka migracyjna mogła być skuteczna, niesprzeczna w ramach szeroko pojętego spektrum instytucji państwa i wdrożona w możliwie krótkim czasie, powinna być wsparta doktryną migracyjną. Mogłaby ją stanowić jedna zasada np. ‘Polska jest i będzie krajem Polaków’ albo ‘Polska jest otwarta dla wszystkich mieszkańców globu pragnących jej służyć i zdolnych do istotnego wzbogacenia jej sił twórczych i potencjału rozwojowego’. Doktryna migracyjna może być nie zapisaną nigdzie, ale funkcjonującą w świadomości polityków sentencją (np. wypowiedzianą przez wybitny autorytet), jak i zapisem konstytucyjnym. Polska nie ma kompleksowej polityki migracyjnej, istnieją jedynie jej zręby. Nie istnieje również w świadomości politycznej doktryna migracyjna, na której podwalinach można byłoby stworzyć się spójne zasady polityki migracyjnej III RP. W obecnej chwili istnieje szereg instytucji próbujących wypracować fragmentaryczne założenia polityki migracyjnej (na ogół dotyczące zjawisk, które są w gestii danej instytucji) – działania takie są jednakże nieskoordynowane, a przepływ informacji pomiędzy instytucjami jest niewystarczający. Polska zmienia się z kraju emigracji w kraj imigracji J uż przeszło 30 lat temu migracja się krajami przyjmującymi. W latach 1980 nawet międzynarodowa wyłoniła się jako jeden Włochy, Hiszpania, Portugalia i Grecja, czyli kraje z głównych mechanizmów przekształceń strukturalnych w większości uprzemysłowionych krajów świata. W krajach tradycyjnie przyjmujących migrantów takich jak USA, Kanada, Australia, liczba migrantów gwałtownie wzrosła, zaś skład etniczny migrantów przesunął się z Europy (historycznie głównego źródła) w kierunku Azji, Afryki i Ameryki Południowej. W tym samym czasie w Europie kraje, które przez wieki wysyłały migrantów, stały Analizy i Opinie, 13 które jeszcze dekadę wcześniej wysyłały migrantów, zaczęły importować pracowników z Afryki, Azji i Środkowego Wschodu. W końcu lat 1990-tych zaobserwowano kolejne przekształcenia związane z przestrzenną mobilnością ludności, które tym razem wystąpiły na terenie Europy Środkowej. Region ten, tradycyjnie uważany za jeden z największych obszarów emigracyjnych w Europie zaczął przekształcać się Instytut Spraw Publicznych Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej 4 powoli w region imigracji. Polska jest najlepszym przykładem tych zmian. Chociaż jest to jeszcze ciągle kraj emigracji netto, to jednak obserwowane w latach dziewięćdziesiątych trendy przypominają sytuację krajów Europy południowej z końca lat 1970, tzn. przed przekształceniem się tych krajów z krajów emigracji w kraje imigracji. Migracje należą do tych zjawisk społecznych, które zdecydowanie szybko reagują na zmiany warunków demograficznych, politycznych i ekonomicznych. Właśnie dlatego przepływy osób, w tym również siły roboczej, mają fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania rynków pracy w okresach reform własnościowych, transformacji społecznoekonomicznych czy też zmian geopolitycznych. A rozszerzenie UE w 2004 roku będzie największą zmianą geopolityczną i ekonomiczną, jakiej doświadczy Europa od II wojny światowej. Związek migracji z sytuacją demograficzną w danym kraju ma charakter dwustronny. Oznacza to, że z jednej strony przemieszczenia przestrzenne ludności mogą mieć modyfikujący wpływ na zjawiska demograficzne, z drugiej zaś – określona sytuacja demograficzna może stymulować poszczególne strumienie migracyjne. Swoboda przemieszczania się osób w Unii Europejskiej jest jedną z fundamentalnych wolności gwarantowanych prawem wspólnotowym. Pracownicy są jedną z kategorii osób uprawnionych w świetle prawa wspólnotowego do swobody migracji. Co prawda Unia Europejska wprowadziła w tym względzie ograniczenia dla pracowników z Polski i podzieliła 7-letni okres przejściowy na okresy 2+3+2, to jednak należy się spodziewać, iż większość krajów UE (z wyjątkiem najprawdopodobniej tylko Niemiec i Austrii) otworzy swoje rynki pracy bądź w momencie rozszerzenia bądź po dwuletnim okresie przejściowym. Nie będzie to jednak - jak się to nam wydaje – otwarcie całkowite. Ograniczy się ono do zawodów i kategorii osób najbardziej potrzebnych dla rynków europejskich, kategorii osób i zawodów za sprawą dramatycznej sytuacji demograficznej w potencjalnych krajach przyjmujących. Zachodnia Europa w coraz większym stopniu potrzebuje imigrantów W edług ostatnich prognoz demograficznych do roku 2040 liczba mieszkańców w krajach obecnej UE spadnie z 344 milionów (na początku lat 1990) do 304 milionów. Dla Unii oznaczałoby to więc drastyczny spadek liczebności populacji. Zakładając, że rozwój technologiczny nie przyczyni się w sposób zasadniczy do zmniejszenia Instytut Spraw Publicznych zapotrzebowania na siłę roboczą oraz, że nie nastąpi radykalne zwiększenie liczby pracujących kobiet, liczba osób w wieku produkcyjnym, która w 1990 roku wynosiła 155 milionów, w roku 2040 może wynieść tylko 118 milionów. W okresie 2001-2020 prognozowane zapotrzebowanie na imigrantów kształtować się będzie na poziomie 500 000 osób rocznie. Analizy i Opinie, 13 Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej Począwszy od roku 2020, zapotrzebowanie to może gwałtownie się zwiększyć, gdyż do tego momentu, nawet w takich państwach jak Francja i Wielka Brytania dojdzie do zmniejszenia się oraz zestarzenia populacji osób w wieku produkcyjnym. Poprzez kontrolowany proces imigracji, mający na celu zmniejszenie luki demograficznej, liczebność populacji osób w wieku poniżej 65 lat może utrzymać się na niemalże stałym poziomie. W wyniku napływu imigrantów, udział osób młodych 5 w ogólnej liczbie mieszkańców nie zmniejszy się w tak znacznym stopniu, zaś obciążenie wiążące się z opieką nad osobami w podeszłym wieku, rozłoży się bardziej równomiernie pomiędzy młodych członków społeczeństwa. Najbardziej palącą potrzebę przyjęcia imigrantów obserwuje się w krajach, w których, począwszy od lat 1970, liczba urodzeń była niewystarczająca, np. w Niemczech i krajach Beneluksu. Sytuacja demograficzna w Polsce i prognozy trendów migracyjnych W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku w Europie Środkowej i Wschodniej nie zaszły żadne istotniejsze zmiany w zachowaniach demograficznych. Do widocznego spadku liczby urodzeń oraz do zmian w procesach zakładania rodzin i starzenia się społeczeństw, a więc zmian obserwowanych w Europie zachodniej od połowy lat 1960 doszło w tym regionie dopiero w latach 1990. Wszystkie scenariusze w nieunikniony sposób prowadzą do spadku liczby populacji w państwach rynkach pracy) spadnie do 2020 roku o około 570 tysięcy. Tak więc czynnik demograficzny nie będzie w żadnej mierze sprzyjał emigracji. kandydujących oraz przyspieszenia po roku 2005 demograficznego procesu starzenia się ich ludności. się spodziewać odpływu z Polski w szczególności osób o niskich kwalifikacjach i niskim poziomie wykształcenia. Odpływ osób o wysokich kwalifikacjach wydaje się problematyczny (w 2001 roku – kiedy to rząd RFN zakładał napływ około 10 000 specjalistów informatyków z Polski, przyjechało do Niemiec jedynie 87 polskich specjalistów). Niepewność co do skali tego odpływu uzależniona jest głównie moim zdaniem od proponowanej płacy, Liczba aktywnej zawodowo ludności Polski (w wieku 15-64 lata) wzrośnie do 2020 roku o około 960 tysięcy. Jednakże wzrost ten spowodowany będzie przez wzrost starszych roczników tj. ludności w wieku 45 lat i więcej (o przeszło 1,4 miliona). Ludność aktywna zawodowo w grupie wieku 15-44 lata (to znaczy ci, którzy mają największą szansę na Analizy i Opinie, 13 Rozmiary migracji do pracy do krajów Unii Europejskiej będą mniejsze, niż oczekuje tego opinia publiczna krajów Unii oraz większość ocen powstających w różnych ośrodkach z terenu UE. Zjawisko migracji do Unii w dużej mierze będzie miało charakter krótkookresowy, szczególnie w pierwszym okresie po integracji. W początkowym okresie rozszerzenia należy Instytut Spraw Publicznych Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej 6 a zainteresowanie niektórych krajów UE polskimi specjalistami jak właśnie informatycy, lekarze czy też pielęgniarki wskazywać może, iż w przyszłości proponowana płaca może wzrosnąć co stymulująco wpływać może na emigrację. Rekomendacje W Polsce po 1989 roku obserwujemy powolne wykształcanie się dwusegmentowego rynku pracy podobnego do istniejącego od kilkudziesięciu lat w krajach obecnej UE. Obok podstawowego rynku pracy powstał tzw. wtórny rynek pracy, w którym zatrudnieni są, na ogół nielegalnie, imigranci głównie z państw b. ZSRR. W pewnych gałęziach gospodarki (m.in. budownictwo i opieka nad ludźmi starszymi i niepełnosprawnymi, prace domowe), mimo wysokiego bezrobocia, lokalna siła robocza nie chce pracować. Coraz bardziej widoczne są podobieństwa między krajami UE a kandydatami w kwestii zapotrzebowania na wykwalifikowaną siłę roboczą, której brak na rodzimym rynku pracy. W krajach unijnych np. Niemczech brakuje informatyków a w Polsce brakuje np. nauczycieli języków obcych. Wraz z rozwojem gospodarczym krajów kandydackich powinny być tworzone w tym regionie, na wzór obecnych krajów Unii, programy kwotowe naboru (obecnie takie pilotażowe programy naboru wysoko wykwalifikowanych cudzoziemców prowadzone są w Czechach). Doktryna polityki migracyjnej III RP powinna sprzyjać napływowi cudzoziemców do Polski i ich integracji w polskim społeczeństwie. W tym celu ważne wydaje się przeprowadzenie (na wzór Instytut Spraw Publicznych krajów południowej Europy) akcji regularyzacyjnej, która umożliwiłaby legalny pobyt licznym rzeszom cudzoziemców o nieuregulowanym statusie przebywającym obecnie na terenie III RP (według danych Ministerstwa Gospodarki rokrocznie pracuje nielegalnie w Polsce około 500.000 cudzoziemców). Słuszne wydają się niektóre z rekomendacji Memoriału Komitetu Prognoz „Polska 2002” przy prezydium PAN, sugerujące m.in. ochronę potencjału ludzkiego i intelektualnego Polski poprzez tworzenie korzystnych warunków niesprzyjających emigracji w przypadku specjalistów o ważnym znaczeniu dla gospodarki i nauki państwa. W dziedzinie imigracji polityka państwa powinna zaś wykorzystać - w interesie rynku pracy - prawdopodobny napływ cudzoziemców do Polski, zwłaszcza specjalistów o ważnych dla Polski kwalifikacjach. Z drugiej strony, w celu ochrony interesów ludności rodzimej powinna być stworzona większa kontrola nad nielegalnym zatrudnieniem. Obecnie należy powołać do życia w Polsce instytucję koordynującą rozproszone dotychczas instytucje zajmujące się zrębami polityki migracyjnej. Warto przy tym skorzystać z doświadczeń krajów Zachodniej Europy i istniejących już pozytywnych wzorców. Polityka migracyjna III RP, podobnie jak polityka gospodarcza i społeczna, powinna być zakorzeniona Analizy i Opinie, 13 Priorytety i kierunki rozwoju polskiej polityki migracyjnej 7 w świadomości społecznej. W tym celu odpowiednie agendy rządowe, partie polityczne i organizacje pozarządowe powinny wspólnie inicjować debatę publiczną. Na temat priorytetów i założeń polityki migracyjnej powinna odbyć się także debata parlamentarna, w której partie polityczne mogłyby wypowiedzieć się na temat kompleksowego kształtu polityki migracyjnej. Analizy i Opinie, 13 Instytut Spraw Publicznych KRYSTYNA IGLICKA jest profesorem w Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzania im. Leona Koźmińskiego oraz dyrektorem Programu Migracji i Polityki Wschodniej w Instytucie Spraw Publicznych. Analizy i Opinie, Nr 13, październik 2003 Redakcja: Mateusz Fałkowski Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22, 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
