Częstochowa, 5 sierpnia 2014 r. BDG.0721.16.2014 Komisja

Częstochowa, 5 sierpnia 2014 r.
BDG.0721.16.2014
Komisja Wspólna Rządu
i Samorządu Terytorialnego
Zespół ds. Administracji Publicznej
i Bezpieczeństwa Obywateli
Uwagi do projektu
ustawy o oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne
Po zapoznaniu się z projektem nowej ustawy nasuwa się szereg refleksji dotyczących
zaproponowanych w niej rozwiązań, wynikających z praktyki stosowania dotychczas
obowiązujących przepisów w tym zakresie.
I tak należy wyróżnić:
1) rozwiązania pozytywne, wynikające z projektu ustawy:
a) uregulowanie sytuacji, gdy zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami zdarzało
się, że ta sama osoba zobowiązana była do składania oświadczenia majątkowego
zarówno z tytułu pełnienia określonej funkcji, jak i posiadania upoważnienia
do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta. Projekt ustawy w art. 3
reguluje te zagadnienia jednoznacznie – tj. osoby te składają tylko jedno
oświadczenie, chyba, że oświadczenia miałyby być składane różnym podmiotom;
b) pozytywnym rozwiązaniem jest wprowadzenie w art. 7 ust. 3 dodatkowego terminu
na złożenie oświadczenia w przypadku, gdy nie jest to możliwe ze względu
na chorobę lub inną niedającą się usunąć przeszkodę;
c) w sytuacji niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminach wynikających z ustawy
(art. 11 ust. 3) wprowadza się uregulowanie dające możliwość złożenia oświadczenia
majątkowego w dodatkowym terminie w przypadku, gdy nie jest to możliwe w terminie
wynikającym z dodatkowego terminu wynikającego z wezwania;
d) wprowadzenie przepisów regulujących możliwość i zasady składania korekty
oświadczeń majątkowych – art. 15 i 16 projektu ustawy;
e) doprecyzowanie terminów składania oświadczeń, szczególnie oświadczenia tzw.
końcowego. W dotychczas obowiązujących uregulowaniach oświadczenie to osoba
zobowiązana miała obowiązek złożyć „w dniu odwołania ze stanowiska lub
rozwiązania umowy o pracę (art. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Projekt ustawy
w art. 7 wskazuje zarówno w przypadku składania oświadczenia pierwszego, jak też
końcowego termin siedmiu dni od objęcia stanowiska, funkcji albo zaistnienia innego
zdarzenia powodującego objęcie obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego
lub od dnia zakończenia zajmowania stanowiska, pełnienia funkcji albo zaistnienia
innego zdarzenia powodującego ustanie obowiązku składania oświadczenia
majątkowego. Jakkolwiek termin ten wydaje się być zbyt krótki, to pozytywny jest sam
fakt zlikwidowania dotychczasowego uregulowania nakładającego obowiązek
złożenia oświadczenia końcowego w dniu zdarzenia (odwołania, rozwiązania umowy);
f) doprecyzowanie zapisów związanych z odpowiedzialnością za naruszenie przepisów
ustawy (w tym sankcji) w rozdziale 6 projektu ustawy;
2) rozwiązania negatywne:
a) brak aktów wykonawczych do ustawy, co nie pozwala na odniesienie się do całości
rozwiązań w tej kwestii i rodzi szereg niewiadomych, np. w jaki sposób w formularzu
oświadczenia będą umieszczone informacje, które nie podlegają ujawnieniu
w Biuletynie Informacji Publicznej;
b) objęcie obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych bardzo szerokiej grupy
osób, co spowoduje wzrost kosztów po stronie organów przyjmujących oświadczenia
oraz zajmujących się ich analizą. Musi to skutkować koniecznością wzrostu
zatrudnienia w jst. Pierwsze szacunki wskazują na to, że kilkukrotnie wzrośnie ilość
osób zobligowanych do składania oświadczeń majątkowych wójtowi (burmistrzowi,
prezydentowi miasta) – obecnie w gminie wielkości Częstochowy wpływa rocznie
około 300 oświadczeń majątkowych (pierwszych, rocznych i końcowych). Przyrost
ilości osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia o kilkaset procent (!) oraz
nałożenie przez ustawę nowych obowiązków związanych z analizą oświadczeń,
spowoduje konieczność gwałtownego wzrostu liczby osób, które będą zajmować się
tą tematyką. Biorąc pod uwagę okoliczność, że jst nie są często w stanie
zabezpieczyć pełnego zatrudnienia do realizacji zadań statutowych, zwiększanie
zatrudnienia w celu realizacji zadań związanych z analizą oświadczeń majątkowych
wydaje się być niczym nieuzasadnione;
c) nałożenie w art. 6 projektu ustawy na osoby zobligowane do składania oświadczenia
majątkowego obowiązku składania tego oświadczenia tylko za pomocą środków
komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego
bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego
certyfikatu albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Spowoduje
to konieczność poniesienia dodatkowych kosztów związanych z wyposażeniem
wszystkich osób zobligowanych do składania oświadczeń w bezpieczne podpisy
elektroniczne. Dzisiejsza jakość pracy platformy ePUAP przy dodatkowym dużym
obciążeniu, którym na pewno będzie składanie oświadczeń majątkowych, szczególnie
tzw. „rocznych” przez tak dużą grupę osób zobowiązanych, pozostawia bardzo wiele
do życzenia. Projekt ustawy przewiduje co prawda trzyletni okres przejściowy,
w którym możliwe będzie składanie oświadczeń w postaci papierowej lub, jak brzmi
zapis, „w formie pisemnej”, ale nie jest pewne, że platforma ePUAP zostanie w tym
czasie właściwie przygotowana do składania za jej pośrednictwem oświadczeń
majątkowych;
d) zmiana terminu wezwania osoby, która nie złożyła oświadczenia we właściwym
terminie przez organ lub osobę uprawnioną do odebrania tego oświadczenia.
W ustawie o samorządzie gminnym art. 5a określał, że wójt wzywa taką osobę
w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu i wyznacza dodatkowy
czternastodniowy termin na złożenie zaległego oświadczenia. Art. 11 projektu ustawy
przewiduje natomiast, że organ lub osoba zobowiązana do odebrania oświadczenia
wzywają osobę, która nie złożyła oświadczenia majątkowego w terminie czternastu
dni od upływu terminu (!) i wyznacza dodatkowy termin na złożenia oświadczenia –
trzech dni od daty otrzymania wezwania. Jest to bardzo istotna i zdecydowanie
negatywna zmiana. W przypadku tak licznej grupy osób zobligowanych do składania
oświadczeń (nawet kilkusetosobowej), jak to będzie miało miejsce w przypadku
dużych jst, niemożliwe będzie z praktycznego punktu widzenia określenie w terminie
czternastu dni od upływu terminu katalogu osób, które nie dotrzymały terminu,
a co za tym idzie przygotowanie i wysłanie wezwań do takich osób. Tak znaczne
skrócenie (do zaledwie trzech dni) terminu na złożenie zaległego oświadczenia
majątkowego jest zdecydowanie niekorzystne, ponieważ często prawidłowe
Strona 2 z 3
wypełnienie oświadczenia wymaga otrzymania informacji z innych instytucji
(np. banków), a to może nie być możliwe do dopełnienia w proponowanym skróconym
terminie (jeśli jeszcze np. będą to dni świąteczne);
e) brak regulacji prawnych umożliwiających organom lub osobom dokonującym analizy
(w odniesieniu do jst) informacji zawartych w oświadczeniu do porównania treści
oświadczenia z treścią innych dostępnych na podstawie odrębnych przepisów
dokumentów zawierających informacje o stanie majątkowym, dochodach
i zobowiązaniach oraz o dane zawarte w publicznych rejestrach wskazujących na stan
majątkowy, dochody i zobowiązania osoby która złożyła oświadczenie (art. 12 ust. 2
pkt 1 lit. b i c projektu ustawy). Takimi danymi dysponują urzędy skarbowe, którym
zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym,
przesyłano jeden egzemplarz oświadczenia majątkowego. To one w trakcie analizy
wykazywały nieprawidłowości w przesłanych oświadczeniach majątkowych,
na podstawie posiadanych dokumentów. W projekcie nowej ustawy likwiduje się
obowiązek przekazywania jednego egzemplarza oświadczenia urzędom skarbowym,
co w konsekwencji powoduje przeniesienie odpowiedzialności za przeprowadzenie
analizy wykonywanej dotychczas przez urzędy skarbowe na organy lub osoby
dokonujące analizy, bez wskazania podstawy prawnej do takich czynności.
Podsumowując, uregulowanie tak ważnego zagadnienia, jakim jest składanie oświadczeń
majątkowych jest niezwykle istotne, ponieważ aktualnie obowiązujące przepisy w tym
zakresie stały się nieaktualne i mało skuteczne. Dobrym rozwiązaniem jest uregulowanie tej
kwestii w jednym akcie. Jednakże projekt ustawy proponuje zarówno rozwiązania pozytywne
jak i zdecydowanie negatywne. Jednoznacznie negatywne jest objęcie obowiązkiem
składania oświadczeń tak wielkiej grupy osób, niejednokrotnie szeregowych pracowników
organów administracji publicznej (np. art. 2 pkt. 63 lit. c), co powoduje przekonanie,
że ustawa ta ma służyć jako narzędzie inwigilacji i zbierania informacji o obywatelach,
a nie jako narzędzie w walce z korupcją (nieadekwatność przepisów do celu). Niewątpliwie
do słabych stron tego projektu należy także brak przygotowania na dzień dzisiejszy
administracji od strony informatycznej do takiego przedsięwzięcia, a także konieczność
wzrostu zatrudnienia, a co za tym idzie zwiększenie kosztów funkcjonowania jst w związku
z koniecznością sprostania wymogom tej ustawy.
Strona 3 z 3