Biurowość wojskowa w latach 1918

Lucjan Teter
BIUROWOŚĆ WOJSKOWA W LATACH 1918—1939
W latach 1918—1939 wojsko polskie przeszło szereg reorganizacji i zmian;
Dotyczyły one nie tylko ilości, ale i jakości formacji i służb wojskowych, zakładów i
instytucji oraz najwyższych władz wojskowych1. Wszystkie one, spełniając określone
zadania, utrwalały swą czynność urzędową w postaci pism oraz dokumentów
wysyłanych i otrzymywanych. Wszystkie posiadały i prowadziły kancelarie. W
kancelariach wojskowych powstawały materiały archiwalne, obejmujące akta spraw
zakończonych, akta zbędne w dalszej pracy. Z czasem przekształcały się one w
zespoły akt, obejmujące akta powstałe w wyniku działalności instytucji i jednostek.
W działalności biurowości wojskowej w latach 1918—1939, również
następowały zmiany. Biurowość wojskowa obejmuje ogół czynności i urządzeń,
zapewniających pisemne opracowanie dokumentów, związanych z działalnością
instytucji, dowództw, jednostek i zakładów wojskowych, a w szczególności rozkazów,
zarządzeń, raportów, sprawozdań i meldunków oraz załatwienie korespondencji, a
także rejestrację i przechowywanie całości wytworu kancelaryjnego.
Zależnie od ważności spraw, w latach międzywojennych przyjęto ogólnie
dzielić korespondencję wojskową na jawną, poufną i tajną. Ze względu na rodzaj oraz
1
Problemy związane z zarysem organizacji i działalności władz naczelnych poruszają m.in. B.
W o s z c z y ń s k i, Komisja Wojskowa i Ministerstwo Spraw Wojskowych w latach 1917—1921, Warszawa
1966 (maszynopis); E. K r a w c z y k, Demobilizacja i pokojowa organizacja Wojska Polskiego w latach
1920—1921, Warszawa 1963 (maszynopis). Ponadto: E. K o z ł o w s k i, Wojsko Polskie 1936—1939,
Warszawa 1964.
termin sprawy, pisma służbowe dzielono na pilne i wykonywane w trybie normalnym.
O pilności pisma decydował osobiście dowódca, szef biura, względnie wydziału. Do
oznaczenia pilności używano odpowiedniego znaku lub pieczątki z napisem „pilne”.
Znak ten oznaczał, że załatwienie powinno nastąpić tego samego dnia, w którymi
otrzymano pismo do wy konania.
W korespondencji wojskowej z okresu 1918—1939 używano ujednoliconych
formatów
papieru.
Również
wymiary ksiąg
oraz
wszelkich
druków
były
znormalizowane.
1. System dziennikowy w biurowości wojskowej
Czynności kancelaryjne w wojsku, normowane były rozkazami i przepisami
służbowymi. Pierwsze odpowiednie przepisy służbowe dla Ministerstwa Spraw
Wojskowych, wydano 10 grudnia 1919 roku2. Określały one m.in. zakres działania
MSWojsk., podział czynności i wpływ akt oraz ich opracowanie, korespondencję z
Sejmem, Radą Ministrów, ministrami, z władzami państw obcych oraz z władzami
wojskowymi. Ustalały też wzory dzienników, ksiąg oraz stempli potrzebnych w pracy
kancelarii wojskowych.
Wszystkie pisma, wpływające i wychodzące, przechodziły przez dziennik
podawczy, gdzie otrzymywały numer. Do dziennika podawczego zaprowadzono
skorowidze: imienny, liczbowy, miejscowości i rzeczowy. Wpisywano w nich —
nazwisko, imię i adres petenta; numer akt i jego treść; liczbę dziennika (obcą i
własną); miejscowość nadawcy, treść i numer pisma; przedmiot sprawy. Pisma
układano chronologicznie.
Obieg pism był zawiły i powolny. Towarzyszyły mu liczne zapisy i
pokwitowania. Referent skrępowany był czynnościami kancelaryjnymi, gdyż pismo
2
CAW, Gabinet Ministra Spraw Wojskowych, t. 968. Opracowanie to zostało wykorzystane w
późniejszych normatywach dotyczących problemu. Por.: Przepisy biurowe dla sił zbrojnych (projekt z
30.07.1927 r.); Biurowość w czasie pokoju dla dowództw i instytucji szczebla niższego (Biur-1 z 11.12.1928 r.);
Biurowość w czasie pokoju dla dowództw i instytucji szczebla wyższego (Biur-2 z 30.07.1931 r.). Patrz też
Encyklopedia Wojskowa, t. 1, Warszawa 1931, s. 331—334.
przechodziło wiele razy przez ten sam punkt obiegu. Zaznaczył się wyraźnie
biurokratyzm i brak odpowiedzialności ze strony dowódców i szefów, czekających na
pisemną podkładkę dla podjęcia decyzji. Ich inicjatywa i samodzielność były
jednocześnie ograniczane odgórnie, gdyż brakowało ściśle sprecyzowanych podziałów
czynności i kompetencji.
W połowie 1921 roku minister spraw wojskowych określił, że biurokratyzm
jako wytwór gnuśności, lenistwa, braku poczucia odpowiedzialności i obowiązku, jest
zaprzeczeniem pracy rozumnej, wydajnej i celowej3. Stwierdzał, iż „armia w
początkach swego istnienia winna szczególnie wystrzegać się tego starego, wiecznie
na
zwłokę
działającego
narowu”.
Wzywał
przy
tym
wszystkich
swoich
współpracowników do jak najbardziej energicznego tępienia biurokratyzmu w
podległych im biurach i urzędach. Wychodził bowiem z założenia, że szefowie
departamentów i sekcji, winni sami każdą sprawę odpowiednio osądzić i pokierować,
nie zaś stawać się źródłem tzw. „szyberów” czyli pozornego jej załatwiania4.
Poddawano krytyce objawy formalizmu, przerostu korespondencji oraz
przewlekłego załatwiania, często pilnych spraw. Z Sejmu i Rady Ministrów napływały
do MSWojsk. ponaglenia z powodu przekraczania terminów, ustalonych na
otrzymanie odpowiedzi. Instytucje centralne MSWojsk. czyniły to samo w stosunku
do podległych im jednostek i zakładów. Centralizacja w dziedzinie administracji
wojskowej, nadmierna skłonność do uzgadniania i opiniowania, często występujące
ostrożności w podejmowaniu decyzji i brania na siebie odpowiedzialności,
wywoływały krytykę. Kancelarię wojskowe były przeładowane aktami. Każdy dzień
przynosił duże ilości wpływającej korespondencji. Roczny wpływ pism w
departamentach Ministerstwa Spraw Wojskowych i w sztabach dowództw okręgów
generalnych, wynosił przeciętnie od kilkunastu do kilkudziesięciu tysięcy. Zarówno
3
Dodatek tajny nr 29 z dnia 15.07.1921 r. do Rozkazu Dziennego MSWojsk. nr 127.
Uwagi powyższe zostały wyrażone w związku z faktem następującym: Sekcja Traktatowa otrzymała
dnia 25.04.1921 r. pilne pismo od szefa Wojskowej Misji Francuskiej dotyczące koncesji na aparaty lotnicze
Towarzystwa „Aero-Targ” w Poznaniu. Zamiast osiągnąć w najkrótszej drodze porozumienie skierowano
sprawę na przewlekłą drogę „koszulkowych opinii”. Po sześciotygodniowej wędrówce po różnych biurach
MSWojsk. i Naczelnego Dowództwa (Szt. Gen.) sprawa nie doczekała się załatwienia. Zmusiło to Francuską
Misję do interwencji, w wyniku której sprawa została wreszcie załatwiona. Por. dodatek tajny nr 29 z dnia
15.07.1921 r. (jak przypis 3).
4
administracja wojskowa jak i system kancelaryjny wymagały gruntownego i
szybkiego uzdrowienia5.
Obowiązujący wówczas system kancelaryjny, oparty na wzorach austriackich,
nie odpowiadał wymogom. Prowadzenie wielkiej ilości ksiąg kancelaryjnych było
zjawiskiem powszechnym na różnych szczeblach. Zawiła manipulacja kancelaryjna
pochłaniała wiele czasu. Kancelarie wojskowe najniższych szczebli w dużym stopniu
korzystały z doświadczeń pracowników b. armii austriackiej. Istniejący stan rzeczy
wymagał więc zmiany.
2. Próby reformy biurowości wojskowej
Od roku 1924 datują się pierwsze prace zmierzające do uproszczenia
biurowości wojskowej i jej reorganizacji.
Początkowo założona została jeszcze jedna księga kancelaryjna tzw. księga
rubryk, uwzględniająca numery odnoszące się do danego rodzaju spraw. Pod
numerami dziennika podawczego dla danego pisma, notowano oznaczenie cyfrowe
spraw. Było to przechodzenie do układu i rejestracji akt według podziału rzeczowego,
z zachowaniem dziennika podawczego. Tego rodzaju manipulacja kancelaryjna
wymagała prowadzenia tzw. księgi łączeń, podzielonej według kolejności liczb na
numery odpowiadające grupom i rodzajom spraw, gdzie obok numeru notowano i
hasła danej sprawy.
W roku 1925 zaczęto propagować w Wojsku Polskim, amerykański system
kancelaryjny. Między innymi przetłumaczone zostały przepisy biurowe obowiązujące
w wojsku Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, które jednak nie odpowiadały
naszej organizacji i nie mogły być wprowadzone u nas6.
W biurach i departamentach zastanawiano się także nad innymi sposobami
usprawnienia biurowości. Np. w Departamencie VIII Sanitarnym MSWojsk.
5
Raport szefa Biura Ogólno-Administracyjnego ze stanu prac nad przepisami o biurowości z dnia
28.09.1927 r. zamieszczony w przepisach biurowych dla sił zbrojnych z 30.07.1927 r. (por. przypis 1).
6
System ten propagował mjr Mach — pracownik referatu przepisów i regulaminów Biura Szefa
Administracji Armii.
opracowano wiosną 1925 roku projekt tymczasowej instrukcji dla służby
kancelaryjnej, wykorzystywany dla przygotowania urzędników cywilnych MSWojsk.
Podstawowy materiał do niego czerpano z rozporządzenia Rady Ministrów z 28
października 1920 roku oraz z rozkazów MSWojsk., dotyczących spraw kancelaryjnomanipulacyjnych7.
Ważnym
elementem
była
tu
praktyka
nabyta
w
pracy
kancelaryjnej. Czyniono starania o wydanie projektu w formie tymczasowej instrukcji,
która by częściowo rekompensowała brak odpowiednich przepisów dla służby
kancelaryjnej8.
Wkrótce jednak, bo już 10 lipca 1926 roku szef administracji armii
przeprowadził z kierownikami kancelarii departamentów MSWojsk. odprawę,
poświęconą sprawie uproszczenia biurowości w wojsku. Równocześnie zalecił im
opracowanie oraz przedłożenie uwag i wniosków, zmierzających do usprawnienia
pracy kancelaryjnej. W tym czasie, także Oddział I Sztabu Generalnego zajmował się
kwestią uproszczenia biurowości w oddziałach liniowych, zlecając dowódcom
okręgów korpusów przedłożenie wyczerpujących referatów w tej sprawie9.
W styczniu 1926 roku powołano pod przewodnictwem gen. S. Mokrzeckiego
komisję do opracowania niezbędnych zmian w przepisach o biurowości — w
oddziałach, sztabach, zakładach i departamentach10. Raporty przewodniczącego
komisji, złożone ministrowi spraw wojskowych w dniach 30 marca i 23 czerwca 1926
roku informują, że przedmiotem szczegółowych badań były studia nad biurowością
kompanii, szwadronów i baterii. Proponowane zmiany w biurowości nie zostały
sprecyzowane ostatecznie. Powodem tego — jak stwierdza gen. Mokrzecki — było
ogłoszenie przez Szefostwo Administracji Armii konkursu na opracowanie nowych
7
Przepisy i rozkazy władz wojskowych dotyczące zagadnień kancelaryjnych drukowano m.in. w
Dzienniku Rozkazów MSWojsk., w Rozkazie Dziennym MSWojsk. z lat 1919—1925 oraz rozsyłano w formie
pism.
8
Dotychczasowe badania nie pozwalają na stwierdzenie, czy zamiar ten został ostatecznie
zrealizowany.
9
Materiały archiwalne dotyczące tego zagadnienia zachowały się w zespole akt Szefa Administracji
Armii, t. 108.
10
Por. Raport szefa Biura Ogólno-Adiministracyjnego ze stanu prac nad przepisami o biurowości z
29.07.1927 r. zamieszczony w projekcie o przepisach biurowych dla sił zbrojnych. Biuro OgólnoAdministracyjne l.dz. 10633/27.
przepisów gospodarczych i wzorów druków. Czekano więc na rozstrzygnięcie
konkursu. Dlatego też praktycznie praca komisji została przerwana11.
W końcu marca 1927 roku rozpoczęła pracę nowa komisja redakcyjna,
powołana przez wiceministra spraw wojskowych i szefa administracji armii12.
Zadaniem jej było m.in. wypracowanie jednolitego systemu kancelaryjnego i
jednolitych przepisów służbowych dla kancelarii, przynajmniej od dywizji w dół oraz
ustalenie sposobów ograniczenia korespondencji. Komisja ta dysponowała bogatym
materiałem nadesłanym z różnych instytucji MSWojsk. Dowódcy Okręgów korpusów,
w zasadzie postulowali opracowanie jednolitego regulaminu administracji wojskowej i
służby kancelaryjnej. Dowodzili, że system korespondowania wykazuje wiele braków,
które utrudniają i komplikują pracę kancelaryjną13.
Równocześnie DOK w swoim zakresie wydały rozkazy regulujące pracę
kancelaryjną, zalecając jej uproszczenie14. W rozkazach tych niejednokrotnie
krytykowano dotychczas obowiązujący system obiegu korespondencji i całokształt
spraw dotyczących biurowości. Zwracano m.in. uwagę na daleko posuniętą
centralizację,
która
w
dużym
stopniu
ograniczała
samodzielność
szefów
poszczególnych komórek organizacyjnych instytucji wojskowych różnego szczebla15.
Na pogłębienie tej problematyki wywierał wówczas też wpływ Korpus Kontrolerów16.
W związku z opracowywaniem nowych przepisów służbowych o biurowości,
minister spraw wojskowych zarządził, aby system biurowości obowiązujący
dotychczas w instytucjach centralnych, jak też w dowództwach okręgów korpusów
11
O dotychczasowych wynikach obrad komisji informował gen. Mokrzecki w piśmie do szefa Biura
Ogólno-Administracyjnego. Por. CAW, Szef Administracji Armii, t. 108.
12
Przewodniczącym komisji został płk T. Malinowski, a członkami: mjr M. Porwit z Wojskowego
Instytutu Naukowo-Wydawniczego, mjr SG B. Mikiewicz z Biura Ogólno-Administracyjnego, kpt. dr M.
Młotek z 52 pułku piechoty (pp), kpt. S. Szydło z 51 pp, kpt. E. Metze z 71 pp. W maju 1927 r.
przewodniczącym komisji został mjr Porwit, gdyż płk Malinowski otrzymał nowy przydział służbowy.
13
Referaty i wnioski w sprawie uproszczenia biurowości w wojsku. Patrz: CAW, Szef Administracji
Armii, t. 108.
14
Por. m.in. rozkaz nr 48 DOK-III, z dnia 26.10.1826 r., pkt 23 (biurowość i praca kancelaryjna —
uproszczenie). CAW, Kolekcja rozkazów DOK III, t. 13.
15
Pisma dowódców okręgów korpusów z marca i kwietnia 1926 r. dotyczące biurowości w
jednostkach podległych i- korespondencja z tym związana oraz memoriał płka w st. spocz. J. Pączkowskiego do
MSWojsk. z dnia 24.09.1926 r. pt. „Centralizacja, biurokracja i formalistyka w administracji wojskowej” —
CAW, Szef Administracji Armii, t. 108.
16
W ramach akcji oszczędnościowej w wojsku Korpus Kontrolerów zajmował się kwestią
biurokratyzmu, przeładowania pracy czynnościami biurowymi i załatwiania spraw drogą korespondencyjną. Por.
sprawozdania i korespondencja Korpusu Kontrolerów — CAW, Korpus Kontrolerów, t. 43, 44, 47, 50, 260—
266.
oraz sposób zaopatrywania się w potrzebne książki i druki kancelaryjne, stosować do 1
kwietnia 1928 roku17.
3. System dziennikowo-regestrowy
W wyniku prac komisji redakcyjnej, działającej pod przewodnictwem płka
Malinowskiego, a następnie mjra Porwita oraz badań przeprowadzonych wspólnie z
przedstawicielami centralnych instytucji wojskowych, w czerwcu 1927 roku
opracowano i przedłożono MSWojsk. projekt przepisów o biurowości dla siły
zbrojnej, a także materiał i wnioski, co do ograniczenia korespondencji. Projekt ten,
jako pierwszy zasadniczy krok zmierzający do uregulowania stosunków w dziedzinie
biurowości, został rozesłany do centralnych władz wojskowych, szkół wojskowych,
dowództw okręgów korpusów i jednostek — celem wypowiedzenia się, szczególnie w
sprawie: schematu regestru i ewentualnego uzupełnienia haseł, prowadzenia
korespondencji, właściwości i celowości form korespondencji, załączonych do
projektu wzorów i formularzy. Chodziło też o ewentualne sformułowanie wniosków
co
do:
zaproponowanych
korespondencji,
przechowywania,
otwieranie
skrótów,
i
wydzielania
sposób
i
zakresu
jej
niszczenia
prac
kancelaryjnych
rozdziału,
akt
stosowanie
oraz
innych
(wpływ
pieczęci),
czynności
manipulacyjnych; zabezpieczenia tajemnicy służbowej oraz podziału spraw na tajne i
poufne; pracy poszczególnych referentów, komisji i konferencji oraz współpracy
pisemnej18.
Projekt przepisów o biurowości był oryginalną pracą polską, dostosowaną do
poziomu sił biurowych, odpowiadającą ówczesnym warunkom funkcjonowania
polskiej kancelarii. Składał się on z następujących rozdziałów: A. Zasady przewodnie
biurowości, B. Organizacja biur, C. Korespondencja wojskowa (rodzaj i forma
korespondencji, materiały kancelaryjne), D. Kancelaria (podział korespondencji,
księgi kancelaryjne, sporządzanie pism, obieg pism, regestratura, wydzielanie i
17
Dz. Rozk. MSWojsk. nr 35, poz. 409 — 7.12.1927 r.
Por. rozkaz I wiceministra i szefa Administracji Armii L.10633/27 z dnia 30.07.1927 r. Przepisy
biurowe dla sił zbrojnych, Warszawa 1927, s. III.
18
niszczenie akt), E. Praca referendarska (charakterystyka pracy, plan pracy), F.
Zabezpieczenie tajemnicy służbowej.
Całokształt spraw wymienionych w rozdziałach A — F ujęto w 144 punktach
na 85 stronach.
Omawiany projekt przepisu zawierał dwa załączniki: pierwszy — wzory
korespondencji wojskowej, dziennika podawczego, pieczęci, druków i ksiąg
kancelaryjnych; drugi — schemat regestru podzielony na 10 grup, a każda grupa na 10
podgrup obejmujących odpowiednie hasła. Podział ogólny na grupy w projekcie tym,
przedstawiał się następująco:
0— 99 Ogólne. Różne
100—199 Organizacja
200—299 Wyszkolenie
300—399 Personalne. Sprawiedliwość
400—499 Rachunkowość pieniężna
500—599 Materiał. Sprzęt
600—699 Środki lokomocji
700—799 Wody. Marynarka
800—899 Nieruchomości
900—999 Zdrowie ludzi, zwierząt.
Zamieszczono również skorowidz alfabetyczny haseł ujętych w grupach i
podgrupach.
Przesłane przez instytucje i jednostki uwagi oraz wnioski, uwzględnione
zostały przy opracowaniu ostatecznej wersji przepisów.
Dnia 11 grudnia 1926 roku rozkazem MSWojsk. został zatwierdzony i
wprowadzony w życie przepis „Biur-1 — Biurowość w czasie pokoju”, znacznie
rozszerzony w porównaniu z projektem19. Przepis ten składał się z trzech zasadniczych
części oraz załączników i wzorów: część I — postanowienia ogólne (obowiązujące
zarówno dowództwa i instytucje na szczeblu niższym, jak władze i instytucje na
szczeblu wyższym); część II — czynności kancelaryjne w dowództwach i instytucjach
19
Wchodził on w życie z dniem 1.01.1929 r. i był rozwinięciem przepisów biurowych dla sił
zbrojnych z 30.07.1927 r.
na szczeblu niższym; część III — biurowość w instytucjach i władzach na szczeblu
wyższym.
Załączniki
do
przepisu
obejmowały:
nr
1
—
wykaz
znaków
konwencjonalnych w korespondencji telegraficznej, nr 2 — instrukcję o prowadzeniu
ksiąg i wypełnianiu druków kancelaryjnych, nr 3 — schemat regestru ze skorowidzem
alfabetycznym i instrukcją o stosowaniu schematu regestru.
W rozkazie wprowadzającym w życie powyższe przepisy stwierdzano, że
schemat regestru, oparty na pierwotnym projekcie, w ramach 1.000 haseł ulegnie
rewizji. W tym też celu władze i instytucje na szczeblu wyższym oraz samodzielne
instytucje biurowe na szczeblu niższym, w terminie do dnia 30 września 1929 roku,
winny były przedstawić wnioski, co do poprawek haseł oraz ewentualnego ich
uzupełnienia. Do końca 1929 roku, tj. do czasu wydania przez MSWojsk.
przewidzianych w przepisach kluczy hasłowych dla władz i instytucji na szczeblu
wyższym oraz samodzielnych instytucji biurowych na szczeblu niższym, wspomniane
władze i instytucje, stosować miały klucze hasłowe, zestawione we własnym zakresie.
Rozkaz
zabraniał
stosowania
jakichkolwiek
innych
ksiąg
kancelaryjnych,
nieprzewidzianych wspomnianym przepisem.
Obowiązujące z dniem 1 stycznia 1929 roku przepisy wprowadzały,
zasadnicze zmiany w sposobie rejestracji i przechowywania akt, pozostawiając w
dalszym ciągu dziennik podawczy.
Załącznik nr 3 do Biur-1 — schemat regestru ze skorowidzem alfabetycznym i
instrukcją o jego stosowaniu — dzielił sprawy ze względu na charakter i rodzaj na
1.000 haseł, które w niewielkim stopniu różniły się od projektu z roku 1927. Każde
pismo otrzymywało odpowiedni numer cyfrowy regestru. Danemu numerowi
odpowiadała teczka, w której przechowywano odnośne pisma. Dla szczegółowego
określenia sprawy używano prócz tego tzw. klucza haseł, który dzielił szczegółowo
grupę spraw. Każdemu hasłu odpowiadała cyfra (np. cyfra 2 odpowiadała hasłu —
„wyszkolenie”; to z kolei podzielone było na 10 grup, grupa na 10 podgrup: 200—
299). Numer regestru, łącznie z kluczem haseł stanowił znak pisma, według którego
można je było odszukać w odpowiedniej teczce.
System ten wymagał prowadzenia księgi regestrowej. Zaznaczano w niej
numer według regestru i odpowiadające mu hasło (w postaci ułamka). Następnie
wpisywano numery dziennika podawczego odpowiednich pism, cyfrę odpowiadającą
zwężonemu hasłu i cyfrę oznaczającą ilości pism tej sprawy. W odpowiedniej rubryce
dziennika podawczego wpisywano znak akt według księgi regestrowej;
System ten był skomplikowany przez liczne znaki złożone z właściwego
numeru regestru oraz numeru w postaci ułamka, określającego bliższą przynależność
według klucza haseł. Tak więc było to rozwiązanie połowiczne i nie uprościło
biurowości w stopniu pożądanym.
Próby usprawnienia biurowości trwały więc dalej i szły w kierunku zniesienia
dziennika podawczego oraz ulepszenia sposobu stosowania regestru. Likwidacja
dziennika miała uprościć samą rejestrację pism, a ulepszenie stosowania regestru —
usunąć zagmatwane znaki aktu.
Wysiłki podejmowane w tym kierunku, zakończone zostały zupełną zmianą
podstaw i zasad biurowości wojskowej, wprowadzoną w roku 1931. Zbiegły się one z
reorganizacją biurowości w urzędach państwowych cywilnych, wprowadzoną uchwałą
Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 1931 roku o przepisach kancelaryjnych w
administracji publicznej20.
4. System bezdziennikowy w kancelarii wojskowej
Wprowadzona w życie rozkazem Ministerstwa Spraw Wojskowych z dnia 30
lipca 1931 roku „Biurowość władz i instytucji szczebla wyższego” — jako Biur-2
obejmowała: część I — Postanowienia ogólne (zasady biurowości, zabezpieczenie
tajemnicy służbowej, rodzaje korespondencji i charakter akt); część II — Metody
pracy (postanowienia organizacyjne, plan i metody pracy wewnątrz biura, współpraca
między biurami, załatwianie spraw); część III — Zasady systemu kancelaryjnego
20
Monitor Polski nr 196, poz. 273 z 27 sierpnia 1931 r. Zagadnienia związane z dziejami kancelarii w
administracji cywilnej omawiają: T. M a n t e u f f e l, Początki współczesnej państwowej biurowości polskiej,
jako materiał do organizacji registratur w urzędach państwowych (1917—1920), Archeion nr 5, 1929, s. 53 i
nast.; M. M o t a s, Pomoce kancelaryjne w okresie międzywojennym, Archeion nr 35, 1961, s. 118—128;
tegoż. Zarys dziejów kancelarii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w latach 1918—1931, Archeion nr 43, 1966,
s. 155—164 i Z dziejów Kancelarii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w latach 1931—1939, Archeion nr 44,
1966, s. 213—219.
(kancelaria, obieg pism, podział czynności, wpływ korespondencji z zewnątrz, podział
pism, wymiana korespondencji między biurami, wpływ pism do biura i podział
między referentów, rejestracja i oznaczanie pism, przygotowanie pism i czystopisy,
przekazanie do kancelarii korespondencji wysyłanej na zewnątrz, wysyłanie pism,
przechowywanie akt); część IV — Organizacja pracy biurowej — kancelaryjnej
(wskazania ogólne, organizacja pracy w okręgach korpusów, organizacja pracy we
władzach — instytucjach centralnych).
Zawierała ona też spis oraz wykaz wzorów i załączników, a mianowicie:
instrukcję o pieczęciach i pieczątkach (zał. nr 1), instrukcję o redagowaniu pism (zał.
nr 2), instrukcję o składach akt (zał. nr 3), schemat wykazu akt — trzycyfrowy (zał. nr
4), schemat wykazu akt — czterocyfrowy (zał. nr 5), klucze do układu akt (zał. nr 6).
Biurowość wojskowa objęta została przepisami Biur-1 i Biur-2. Przepisy Biur1 przeznaczone były dla dowództw lub instytucji szczebla niższego, zaś Biur-2 — dla
dowództw i instytucji szczebla wyższego.
W pracy biur i kancelarii starano się odtąd załatwiać sprawy szybko, prosto,
życiowo i o ile możności bezpośrednio. Sprawność biurową osiągano przez
odpowiednią organizację pracy, odciążenie dowódcy, kierownika lub szefa od pracy
kancelaryjnej. Dążono do zmniejszenia pomocniczego personelu kancelaryjnego, jak
również zredukowania czasu potrzebnego na załatwienie spraw.
Zgodnie z przepisami Biur-2, pisma należało sporządzać tylko w wypadku
istotnej potrzeby, a w oddziałach i pododdziałach ograniczyć do istotnie
najniezbędniejszych. Zalecane było, aby pisać jak najmniej, natomiast jak najwięcej
spraw załatwiać ustnie, drogą odpraw, omówień, raportów i osobistego kontaktu, jeżeli
nie ucierpi na tym sprawa, a sposób załatwiania nie wywoła większych kosztów. O ile
istniały możliwości, to wpływające sprawy należało załatwić tego samego dnia i jak
najczęściej odręcznie.
Z nowymi zasadami wiązała się też oszczędność czasu. Starano się więc
uprościć biurowość, zmechanizować czynności kancelaryjne przez ujednolicenie
urządzeń biurowych i formy pism oraz stosowanie pism typowych (formularzy). Do
tego celu służyły też odpowiednie pieczątki upraszczające i mechanizujące pewne
czynności kancelaryjne, jak również normujące i zabezpieczające obieg pism.
Przy załatwianiu wszelkich spraw obowiązywała zasada przestrzegania
tajemnicy służbowej, co też regulowały oddzielne przepisy21. Wszystkie sprawy
dzielono na jawne, poufne i tajne. Instrukcja o załatwianiu pism tajnych i poufnych
określała też sposób obchodzenia się z nimi.
Zgodnie z przepisami korespondencja wojskowa najogólniej dzieliła się na:
1) rozkazy — przekazanie woli przełożonego podwładnemu,
2) zawiadomienia — przesyłanie opinii lub wiadomości przez przełożonego
podwładnemu lub przez równorzędnych sobie,
3) meldunki — krótkie zdanie sprawy przełożonemu,
4) raporty — szerzej ujęte przedstawienie pewnych zdarzeń lub czynności,
5) prośby.
Do obowiązków kierownika kancelarii, zgodnie z przepisami, należały
następujące czynności: przyjmowanie i podział korespondencji, oznaczanie pism
numerami wykazu akt w niższych dowództwach, przedstawianie dowódcy pism
wymagających jego decyzji, wysyłanie pism, sprawozdań i wykazów, sprawdzanie
czystopisów i przechowywanie rozkazów, kompletowanie rozkazów dziennych
dowódcy, prowadzenie wykazu obsady personalnej, przechowywanie pieczęci, nadzór
nad porządkiem kancelaryjnym. W dowództwach szczebla wyższego, obowiązki
kierownika kancelarii normowane były wewnętrznymi przepisami instytucji.
W biurach szczebla wyższego (głównie centralnych władz wojskowych)
rozróżniano sprawy — zasadnicze, programowe, dużej wagi — stanowiące istotę
pracy i typowe — wynikające z zastosowania pewnych przepisów, rozkazów oraz z
codziennego biegu życia wojska.
Myślą przewodnią pracy w kancelariach wojskowych była prostota i
sprężystość. W związku z tym unikano zbędnej korespondencji np. pisemnego
porozumienia się wewnątrz danego biura. W celu osiągnięcia jednolitości i sprawności
pracy, wprowadzono odprawy w wyższych dowództwach oraz odprawy i raporty ustne
w niższych. Celem tych odpraw było osobiste porozumienie się przełożonego z
21
Przepisy te ogłaszano w Dzienniku Rozkazów, rozkazach dziennych i regulaminach biurowych
wydawanych w oparciu o Biur-1 i Biur-2. Dnia 20.08.1931 r. MSWojsk. wydało instrukcję o załatwianiu pism
tajnych i poufnych, która weszła w życie jednocześnie z właściwymi przepisami Biur-1 i Biur-2. Jej
uzupełnienie ukazało się w roku 1932.
podwładnymi, przekazywanie dyrektyw wyższego dowódcy i zorientowanie się w
całokształcie pracy. W niższych dowództwach zalecano notowanie woli dowódcy
wprost na akcie, względnie załączonej do niego kartce. Przy załatwianiu spraw
wyodrębniano sprawy terminowe, przestrzegano też kolejności spraw pilnych.
Biura jednej instytucji posiadały jedną kancelarię, która powołana była do:
przyjmowania i przydzielania pism wpływających, sporządzania czystopisów,
wysyłania korespondencji na zewnątrz i prowadzenia składu akt.
Podziału zadań wewnątrz biura (departamentu) dokonywał jego szef.
Rozdzielał on grupy czynności między szefów wydziałów, a ci z kolei przekazywali je
referentom. Podział ten dokonywano według numerów schematu wykazu akt, w
zakresie przydzielonym danej komórce organizacyjnej. Zakres czynności był stały:
sprawy opatrzone odpowiednim numerem, kancelaria przydzielała właściwym
referentom. Cechą rozpoznawczą danej sprawy był numer ustalony schematem
wykazu akt, który odpowiadał komórce organizacyjnej, załatwiającej daną grupę
spraw. Z nim też związana była teczka, znajdująca się u referenta. Pisma wpływające
posiadały właściwy numer. Odpowiedzi powoływały się na numer sprawy, oznaczony
cyfrą. Pismom nie posiadającym tych cech, nadawano numer na podstawie treści
wpływu i skorowidza schematu wykazu akt.
Całą korespondencję, wpływającą z zewnątrz, przyjmował kierownik
kancelarii. W kancelariach dowództw wyższych obowiązywało jednorazowe
otwieranie wpływu dziennego. Kierownik kancelarii sprawdzał stan korespondencji,
ilość załączników itp. Niedokładność i wątpliwości wyjaśniał natychmiast ustnie,
telefonicznie lub pisemnie. Pisma adresowane do rąk własnych dowódcy, oddawano
bez naruszenia ich stanu. Kierownik kancelarii odciskał na pismach pieczątkę wpływu
i wpisywał datę wpływu oraz przydział. On też dzielił pisma na jawne, tajne i poufne
(na tajnych i poufnych — pieczątka czerwona). Posegregowaną korespondencję
wpisywał do rozdzielnika pism, względnie do księgi doręczeń obiegu wewnętrznego.
W rozdzielniku wpisywano tylko datę oraz ilość otrzymanych i przydzielonych
poszczególnym referentom pism.
Do oznaczenia, łączenia, rejestracji i przechowywania służył schemat wykazu
akt (zał. nr 4 — trzycyfrowy, zał. nr 5 — czterocyfrowy). Na jego podstawie
przydzielano
określone
grupy
spraw
odpowiednim
organom,
komórkom
organizacyjnym czy referentom.
Podział ogólny czynności zarządzał minister spraw wojskowych, rozdzielając
sprawy ujęte w schemacie wykazu akt, między poszczególne biura. Plan tego podziału,
zgodnie z przepisami o biurowości władz i instytucji wyższego szczebla (Biur-2,
paragraf 94), ogłaszano w rozkazie dziennym MSWojsk.22.
Rejestracja pism wychodzących w biurach instytucji wojskowych polegała na:
nadaniu właściwego numeru sprawy wg schematu wykazu akt, który wpisywano do
pieczątki wpływu w rubryce „Nr sprawy”; wpisaniu pisma do rejestru pism i
włączeniu go do odpowiedniej teczki.
Pisma wchodzące wpisywano do rejestru podając datę, numer porządkowy
wpływu w danym dniu, numer sprawy, krótką treść, nadawcę, datę załatwienia,
ewentualne uwagi. Nadany numer wg schematu rejestru, wraz z datą pisma, stanowił
jego znak. Rejestr pism pozwalał zorientować się w ilości i jakości pism otrzymanych
przez dany organ do załatwienia oraz które z pism załatwiono i ile spraw pozostało
jeszcze do załatwienia. Liczby porządkowe rejestru pism zaczynano codziennie od
jedności.
Ilość teczek w kancelarii zależna była od podziału czynności. Istniały teczki
grupowe — odpowiadające pewnej grupie spraw i rodzajowe — związane z podziałem
spraw wewnątrz grupy. Strona tytułowa teczki oznaczona była pieczątką nagłówkową
dowództwa (u góry w lewym rogu), datą założenia teczki (pod pieczątką), numerem
teczki (po środku) oraz hasłem odpowiadającym danemu numerowi, według schematu
wykazu akt. Ponadto teczki zaopatrzone były u góry, z prawej strony, w nazwę organu
załatwiającego dane sprawy.
Wewnątrz teczki aktom nadawano układ, w zależności od ich rodzaju:
alfabetyczny — jeśli w grę wchodziły nazwiska, chronologiczny — jeśli były to pisma
łączące się ze sprawami, powtarzającymi się okresowo, wg formacji — w wypadku
prowadzenia jednorodnej korespondencji z różnymi jednostkami wojskowymi. Akta
22
Podział czynności na biura i departamenty MSWojsk. określał rozkaz dzienny MSWojsk. nr 31 z
dnia 10.09.1931 r. Już jednak 8.10. tegoż roku został on anulowany, a na jego miejsce wprowadzono nowy
podział czynności ogłoszony w dodatku do rozkazu dziennego MSWojsk. nr 35. Określał on cyfrowe oznaczenia
grup rzeczowych podanych w schemacie wykazu akt.
załatwione i zbędne do dalszej pracy przechowywano w tzw. składach akt, które
organizowały tylko kancelarie dowództw. Do prowadzenia ewidencji akt w składach
służyły: schemat wykazu akt, na którym notowano daty przyjęcia poszczególnych
kategorii akt oraz nazwę organu oddającego; spisy akt wydzielonych, używane przy
wszelkiego rodzaju postępowaniu z aktami wydzielonymi ze składu akt; karty
wypożyczenia akt. Okres przechowywania w składach, akt załatwianych, wynosił 10
lat.
Pod względem znaczenia, uzasadniającego potrzebę dłuższego lub krótszego
przechowywania, dzielono akta na dwie kategorie: „A” — o znaczeniu trwałym i „B”
— o znaczeniu czasowym. Zaliczanie akt do tych kategorii dokonywano na podstawie
oddzielnych zarządzeń.
W składzie dokonywane było tzw. wydzielanie akt, które miało na celu:
ustalenie właściwej kategorii, wydzielenie akt potrzebnych do bieżącego urzędowania;
przygotowanie akt do przekazania archiwum na dalsze przechowywanie; mszczenie
akt o wartości czasowej, niepotrzebnych do dalszej pracy. Po wykonaniu tych
czynności zawiadamiano właściwe archiwum wojskowe oraz przełożonego o dalszych
zamierzeniach, co do losu akt przewidzianych do wydzielania, podlegających
przekazaniu do archiwum wojskowego lub zniszczeniu. Równocześnie przedstawiano
wykaz akt proponowanych do wydzielenia. Określony był okres 2 miesięcy na
otrzymanie zgody, zastrzeżeń czy zleceń ze strony archiwum lub władz
przełożonych23.
5. Biurowość w instytucjach centralnych i okręgach korpusów
Postanowienia czwartej części Biur-2 zawierały wskazania, co do organizacji
pracy biurowej w instytucjach centralnych i okręgach korpusów. Stwierdzano w nich,
że funkcjonalność nowego systemu uzależniona jest od umiejętnego, praktycznego
uzgodnienia zasad podstawowych z istotnymi potrzebami dowództw i instytucji Do
23
Postępowanie z produkcją kancelaryjną w składach akt regulowane było w oparciu o załącznik nr 3
do Biur-1 i Biur-2. Od dnia 1.01.1939 r. obowiązywała też specjalna instrukcja o przechowywaniu, wydzielaniu
i niszczeniu akt, wydana staraniem Archiwum Wojskowego (maszynopis).
podstawowych wymogów dobrej organizacji zaliczano: oszczędność środków i
personelu, uzgadnianie czynności w czasie (planowanie pracy), porządek i
punktualność w wykonywaniu poszczególnych czynności. Ścisłe przestrzeganie
podziału czynności stanowiło niezbędny warunek sprawnego urzędowania. Głównym
środkiem, ułatwiającym przeprowadzanie należytego podziału czynności, były
schematy wykazu akt.
Organizację i tok pracy biurowej w okręgach korpusów, ustalały odpowiednie
regulaminy, wydawane przez poszczególnych dowódców, w myśl obowiązujących
przepisów i z przystosowaniem do potrzeb. Dowódca okręgu korpusu nadzorował
czynności biurowe przez delegowanych w tym celu instruktorów, wydawał właściwe
zarządzenia oraz uzgadniał między podległymi formacjami zasady funkcjonowania
kancelarii. Natomiast kancelaria DOK obsługiwała wszystkie oddziały i referaty
sztabu, okręgowy urząd wychowania fizycznego i przysposobienia wojskowego,
samodzielny referat informacyjny (tylko dla spraw jawnych), inspektora poborowego,
okręgowy urząd budownictwa oraz szefostwa — uzbrojenia, inżynierii, sanitarne,
weterynarii, intendentury, budownictwa i duszpasterstwa24.
Regulaminy biurowe dowództw okręgów korpusów określały m.in. godziny
odbioru, otwierania, przekazywania, wymiany, przeglądu i referatu. Ponadto ustalały
sposób wykonywania czystopisów, oznaczania i podpisywania pism. Określały też
czynności punktu wymiany korespondencji oraz prowadzenia teczek spraw i
przekazywania ich do składu akt. Regulaminy posiadały załączniki w postaci:
zestawienia spraw według schematu wykazu akt — trzycyfrowego dla oddziałów,
referatów, urzędów i szefostw DOK; listy wspólnych numerów schematu wykazu akt,
rozdzielnika pism, arkusza rejestru pism prowadzonego przez referenta, karty
wypożyczenia akt oraz wykresy normalnego obiegu pism.
Organizację pracy biurowej w poszczególnych organach centralnych,
posiadających własne kancelarie, ustalały oddzielne regulaminy biurowe, które
wydawali: minister spraw wojskowych — dla bezpośrednio podległego mu
ministerstwa, Kierownictwa Marynarki Wojennej i biur Generalnego Inspektoratu Sił
24
Z dniem 1.01.1932 r. zlikwidowane zostały w okręgach korpusów kancelarie poszczególnych
szefostw. Kancelaria DOK obejmowała: dział podawczy, czystopisarnię, ekspedycję (punkt wymiany
korespondencji) oraz skład akt.
Zbrojnych; szef Sztabu Głównego — dla Sztabu, kierownictwa fortyfikacji oraz
innych instytucji, nad którymi sprawował całkowity nadzór.
Już w miesiącu sierpniu 1931 roku. ukazały się regulaminy ustalające,
podobnie jak w dowództwach okręgów korpusów, właściwy zakres pracy biurowej
wspomnianych instytucji25. Uregulowano m.in. godziny otwierania, odbioru,
przekazywania, wymiany między biurami, przeglądu i podziału korespondencji,
określono sposób obiegu pism. między komórkami organizacyjnymi, sposób
postępowania z wpływami. Regulaminy precyzowały zagadnienia punktów wymiany
korespondencji, prowadzenia teczek spraw, ich przechowywania i przekazywania do
składu akt26.
Wraz z wydaniem regulaminu biurowego, przeprowadzono w danej instytucji
podział czynności, przez rozdzielenie między podległe komórki organizacyjne grup —
rodzajów ujętych w schemacie wykazu akt. W wypadku przeprowadzania
reorganizacji lub zmian w zakresie funkcjonowania poszczególnych komórek,
przeprowadzono też właściwe korekty w planach podziału czynności i ewentualnie w
regulaminach biurowych. Schemat wykazu akt ujmował tylko przedmioty np. broń,
amunicję, nieruchomości, wydatki, przepisy itp. Natomiast czynności wykonywane w
stosunku do przedmiotów, na ogół zostały pominięte, z wyjątkiem ważniejszych,
stanowiących jakby odrębny przedmiot, np. wyszkolenie, organizację itp. Te ostatnie
ujmowano w schemacie pod osobnymi numerami. Korespondencję dotyczącą różnych
czynności, a odnoszących się do tego samego przedmiotu. — grupowano pod
numerem, określającym dany przedmiot.
Przy
podziale
numerów
schematu
między
poszczególne
komórki
organizacyjne, starano się unikać rozbicia grup między kilka organów. Zależało to od
wewnętrznej organizacji instytucji. Grupy numerów były przydzielane tak, aby
kancelaria mogła automatycznie kierować sprawy do właściwych komórek.
W poszczególnych komórkach organizacyjnych, biurowych, referatach można
było posługiwać się tylko tymi numerami schematu, które zostały im przydzielone
zgodnie z podziałem czynności. Przy posługiwaniu się schematem, obowiązkiem
25
Regulamin biurowy MSWojsk. wraz z załącznikami ukazał się dokładnie dnia 14.08.1931 r.
Skład akt MSWojsk. utworzony został dnia 20.08.1931 r. na mocy rozkazu MSWojsk. Obsługiwał
on 23 instytucje. Dz. Rozk. nr 25, poz. 318 — 13.08.1931 r.
26
kancelarii było zorientowanie się, jakiej grupy przedmiotów dotyczy dana sprawa i
odesłanie pisma do organu kompetentnego.
Z biegiem czasu postępowanie automatyzowało się coraz więcej wobec
posługiwania się przez organa, o tych samych zakresach działania, tymi samymi
numerami na wszystkich szczeblach. W ten sposób kancelaria, opierając się na
numerze pisma, kierowała je automatycznie do organu, któremu dany numer został
przydzielony.
*
W wyniku przepisów Biur-1 i Biur-2 wprowadzony został system
bezdziennikowy.
Punktem
wyjściowym
była
potrzeba
uproszczenia
zasad
funkcjonowania biurowości. Dążono do odrzucenia nadmiernego skrępowania i
zwiększenia swobody w manipulacji kancelaryjnej. Biurowość została dostosowano
do potrzeb danych urzędów. Zwrócono uwagę na samą technikę kancelaryjną,
zalecono unikać zbytniej pisaniny i przewlekania w załatwianiu spraw. Przy
organizowaniu samej pracy, brano pod uwagę zakres działalności urzędów, rodzaj
czynności, korespondencję oraz wyszkolenie personelu urzędniczego i kierowniczego.
Przepisy te nie zezwalały na centralizowanie biegu spraw w kancelarii, na
tworzenie z niej organu nadrzędnego; wykazywały jej rolę jako organu pomocniczego,
ułatwiającego pracę kierownikowi i referentom, wypełniającego ich wskazania.
Kancelarii pozostawały do wykonania zadania pomocnicze w zakresie technicznego
postępowania z aktami.
Metody prowadzenia biurowości zawarte w przepisach z roku 1931 oparte
były o zasadę rozwijającej się wówczas naukowej organizacji pracy, której myślą
przewodnią było osiąganie jak największej wydajności, przy jak najmniejszym
nakładzie wysiłku i czasu27. Zakładano więc planowość w pracy oraz badanie
warunków jej wykonywania.
27
Metoda naukowej organizacji pracy propagowana była w Europie przez H a u s m a n n a,
szczególnie w opracowaniu pt. Reforma biurowości, jako część reformy administracji, Warszawa 1927. Por. też:
S. T o m a s z k i e w i c z, Zarys zasad naukowej organizacji pracy oraz ich zastosowanie w biurowości
(system bezdziennikowy), Warszawa 1930.
Wprowadzone, po długich dyskusjach, w roku 1931 przepisy, dotyczące zasad
funkcjonowania biurowości w jednostkach i instytucjach wojskowych, obowiązywały
już do wybuchu drugiej wojny światowej.