STRESZCZENIE_Siec_funduszy_poreczeniowych_pomoc_publiczna

Badanie sieci funduszy poręczeniowych pod
kątem nowych zasad UE dotyczących
kwalifikowania poręczeń
i gwarancji jako pomocy publicznej
Raport końcowy - STRESZCZENIE
Warszawa, grudzień 2009
Warszawa, styczeń 2010
Badanie współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego
1
Streszczenie
Badanie „Badanie sieci funduszy poręczeniowych pod kątem nowych zasad UE
dotyczących kwalifikowania poręczeń i gwarancji jako pomocy publicznej” zostało
zrealizowane w okresie listopad 2009-styczeń 2010 przez firmę doradczą Policy & Action
Group Uniconsult sp. z o.o. na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.
Niniejsze badanie objęło fundusze, które otrzymały środki na dokapitalizowanie w
ramach Działania 1.2 Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności
Przedsiębiorstw (SPO WKP) oraz fundusze, których udziałowcem lub akcjonariuszem
pozostaje Bank Gospodarstwa Krajowego. Badanie objęło analizę sieci funduszy poręczeń
kredytowych pod kątem stosowania nowych zasad UE w zakresie kwalifikowania poręczeń
i gwarancji jako pomocy publicznej. Badanie było realizacją postanowień rządowego
2013”. W ramach badania zrealizowano badanie desk research (analiza podstawowych
regulacji, dotyczących pomocy publicznej), indywidualne wywiady pogłębione (IDI) z
przedstawicielami funduszy poręczeniowych oraz kluczowych instytucji wspierających
działalność
poręczycielską,
a
takŜe
analizę
dokumentów
przekazanych
przez
poszczególne fundusze (regulaminy działania, sprawozdania finansowe). 7 stycznia 2010
roku zorganizowano teŜ seminarium konsultacyjne na którym zostały przedstawione i
przedyskutowane wyniki niniejszego badania.
Działające w Polsce fundusze poręczeń (z wyjątkiem działalności poręczeniowej
Banku Gospodarstwa
Krajowego) nie podlegały dotąd jakimkolwiek specyficznym
regulacjom prawnym, działały na zasadzie ogólnych przepisów prawa. Wyjątkiem od tej
zasady
były
przepisy
regulujące
zasady
wykorzystywania
środków
w
ramach
poszczególnych programów pomocowych – w poprzednim okresie programowania były to
regulacje, dotyczące SPO WKP, obecnie zaś regionalne programy operacyjne (RPO).
Kluczowe znaczenie ma Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15
czerwca 2009 r. w sprawie udzielania pomocy przez fundusze poŜyczkowe i poręczeniowe
w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 105 poz. 874). Wspomniane
rozporządzenie
dotyczy
wprawdzie
tylko
części
funduszy,
korzystających
z
dofinansowania w ramach RPO, jednak jego niektóre przepisy utrudniają udzielania
poręczeń w najprostszej formie pomocy de minimis. Rozporządzenie ogranicza bowiem
zakres poręczeń udzielanych w trybie de minimis, ze środków przekazanych w ramach
RPO, do określonych, ograniczonych wydatków.
Zasady udzielania pomocy publicznej są opisane w szeregu aktów prawnych,
przede wszystkim w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006
r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis oraz w
Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającym niektóre
rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Z
kolei wskazania Komisji Europejskiej, dotyczące zasad na jakich powinny działać
fundusze gwarancyjne (poręczeniowe) przedstawia Obwieszczenie Komisji w sprawie
zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz. U. C
155 z 20.06.2008) wraz ze Sprostowaniem (Dz. U. C 244 z 25.09.2008r). Ten ostatni
dokument nie jest jednak aktem prawa i stąd teŜ nie ma mocy powszechnie
obowiązującej, choć szczegółowo opisuje kluczowe zasady, jakie powinny spełniać
fundusze gwarancyjne.
2
STRESZCZENIE
programu „Kierunki rozwoju funduszy poŜyczkowych i poręczeniowych w latach 2009-
Obwieszczenie opisuje warunki przy których poręczenia nie mają charakteru
pomocy publicznej. Jedną z moŜliwości udzielania poręczeń w taki sposób, aby nie miały
one charakteru pomocy publicznej jest zachowanie tzw. bezpiecznych stawek prowizji,
powiązanych z oceną ratingową potencjalnego klienta, oczywiście niŜszy rating wymusza
w takiej sytuacji pobieranie wyŜszych prowizji. Obwieszczenie opiera klasy ratingu na
ocenach stosowanych przez międzynarodowe agencje ratingowe, choć dopuszcza teŜ
stosowanie ratingu wewnętrznego, bądź teŜ opieranie się np. na ratingach bankowych.
Wymaga się przy tym przestrzegania takŜe innych warunków jak np. stosowanie tzw.
zasady pari passu (dzielenie się przez bank i fundusz poręczeniowy odzyskanymi
kwotami). Obwieszczenie dopuszcza naturalnie takŜe udzielanie poręczeń w ramach
innych dopuszczalnych trybów (pomoc de minimis, wyłączenia grupowe).
Warto zwrócić uwagę, Ŝe instytucją podejmującą decyzję o zgodności zasad
wszelkie
programy,
wykraczające
poza
wyłączenia
opisane
w
odpowiednich
rozporządzeniach, powinny być z nią uzgadniane, w trybie tzw. pewności prawnej (gdy
wątpliwości dotyczą drobnych kwestii szczegółowych) lub teŜ notyfikując program
pomocowy lub jego elementy (zasady szacowania ryzyka, metody obliczania ekwiwalentu
dotacji).
Analiza dokumentów funduszy objętych badaniem oraz ich wyników finansowych
pozwoliła na postawienie następujących wniosków:
•
Olbrzymia większość funduszy osiąga zyski.
•
Praktycznie prawie wszystkie fundusze mają w swoich regulaminach zawarte
kluczowe postanowienia, zapewniające przejrzystość funkcjonowania i minimalizujące
ryzyko wystąpienia pomocy publicznej, takie jak wykluczenie moŜliwości udzielania
poręczeń przedsiębiorstwom zagroŜonym, ograniczenia udziału poręczenia do 80%
wartości poręczanego zobowiązania, czy ograniczenie poręczenia w czasie i do
konkretnego zobowiązania.
•
Występowanie w umowach z bankami i innymi instytucjami finansowymi (funduszami
poŜyczkowymi) zalecanej przez Obwieszczenie Komisji tzw. klauzuli pari passu jest
wielką rzadkością.
•
Ze względu na brak wystarczających danych o wartości opłat pobranych za konkretne
poręczenia bardzo trudne jest porównanie wartości pobieranych stawek prowizji i
wysokości tzw. bezpiecznych stawek, opisanych w Obwieszczeniu Komisji. Analizę tę
dodatkowo utrudnia brak moŜliwości jednoznacznego przełoŜenia systemów oceny
stosowanych przez poszczególne fundusze na opisany w Obwieszczeniu system
ratingowy. Analiza zakresu stosowanych stawek oraz przychodów z tytułu udzielanych
poręczeń (a więc przychodów z tytułu prowizji i innych opłat) pozwala jednak na
postawienie
tezy,
Ŝe
wprowadzenie
bezpiecznych
stawek
doprowadziłoby
prawdopodobnie do pewnego podniesienia poziomu pobieranych opłat, choć w
zróŜnicowanym stopniu dla poszczególnych funduszy.
Fundusze oraz inne instytucje objęte badaniem wskazywały na następujące
istotne elementy:
•
Konieczność pilnego i jednoznacznego uregulowania kwestii statusu poręczeń w
kontekście regulacji, dotyczących pomocy publicznej. Jednocześnie zwracano uwagę
na zagroŜenie, jakim byłoby przesuwanie decyzji, jakie konkretne działania naleŜy
3
STRESZCZENIE
udzielania poręczeń z regułami Wspólnego Rynku jest Komisja Europejska. Dlatego teŜ
podejmować, w pełni na poziom funduszy, która nie dysponują odpowiednimi kadrami
i wystarczającą wiedzą na temat pomocy publicznej.
•
Oparcie
zasad
ratingu
opisanego
w
Obwieszczeniu
Komisji
o
rating
miedzynarodowych agencji ratingowych nie odpowiada specyfice klientów funduszy
poręczeniowych, którym są przede wszystkim mikroprzedsiębiorcy.
•
Udzielanie poręczeń w formie de minimis nakłada na fundusze konieczność badania
oświadczeń o pomocy de minimis oraz sporządzania sprawozdań o wielkości
udzielonej pomocy, co moŜe stanowić istotne obciąŜenie dla pracowników funduszy.
•
Dość trudne moŜe się okazać wprowadzenie do umów z bankami i innymi instytucjami
finansowymi zasady pari passu, tak ze względu na opór tych instytucji, jak i trudności
związane z jej bardzo precyzyjnym, operacyjnym zdefiniowaniem.
Wskazywano teŜ, Ŝe nawet jeśli jakieś rozwiązania wymagają notyfikacji przed
Komisją Europejską nie powinno to być Ŝadną przeszkodą; naleŜy w takiej sytuacji
przygotować
odpowiedni
program
pomocowy
i
rozpocząć
całą
procedurę
notyfikacyjną.
Analiza obecnych zasad udzielania poręczeń przez polskie fundusze poręczeniowe
oraz sytuacja formalna programów, w ramach których są udzielane poręczenia, prowadzi
do wniosku, Ŝe mimo, Ŝe w olbrzymiej większości wypadków zasady udzielania poręczeń
odpowiadają duchowi i literze odpowiednich przepisów unijnych, to jednak, przynajmniej
do końca 2009 roku, Ŝaden z polskich funduszy poręczeniowych w zasadach udzielania
poręczeń nie odnosił się do odpowiednich przepisów unijnych (np. udzielanie poręczeń
jako pomocy de minimis, w ramach wyłączeń grupowych etc.).
W krótkim horyzoncie czasowym rekomendujemy zatem udzielanie poręczeń jako
pomocy de minimis, przyjmując zalecany przez Komisje Europejską i nie wymagający
dalszych uzgodnień 13,33% współczynnik strat. Warto przy tym pamiętać, Ŝe takie
podejście
jest
poręczeniowe,
jednak
tylko
częściowo
korzystające
ze
moŜliwe
środków
w
do
stosowania
ramach
przez
regionalnych
fundusze
programów
operacyjnych. W tych przypadkach zakres celów, jakich realizacji mogą słuŜyć poręczane
zobowiązania, jest istotnie ograniczony, w stosunku do ogólnych przepisów o pomocy de
minimis.
Na podstawie wyników badania proponujemy podjęcie następujących działań,
porządkujących
status
aktualnie
udzielanych
poręczeń
w
kontekście
przepisów,
dotyczących pomocy publicznej.
•
Pilne
dokonanie
próby
nowelizacji
rozporządzenia
Ministra
Rozwoju
Regionalnego, regulującego udzielanie poręczeń ze środków RPO, pod kątem
umoŜliwienia w ramach pomocy de minimis, poręczania kredytów i poŜyczek
na
cele
stricte
obrotowe,
czyli
bez
wyliczania
katalogu
wydatków
kwalifikowanych oraz uproszczenie wymogów, dotyczących zakresu wniosku o
poręczenie. Wymaga to jednak naturalnie konsultacji z Komisją Europejską.
Utrzymanie
rozporządzenia
w
obecnej
formie
zagraŜa
jednak
istotnie
moŜliwości wykorzystania środków w ramach RPO.
•
Przygotowanie
notyfikacji
w
trybie
tzw.
pewności
prawnej
moŜliwości
udzielania poręczeń w oparciu o bezpieczne stawki i ratingi wewnętrzne
4
STRESZCZENIE
•
funduszy, bądź teŜ ratingi bankowe. UmoŜliwi to udzielanie poręczeń nie
stanowiących pomocy publicznej, ani pomocy de minimis.
•
Przygotowanie programu pomocowego de minimis i notyfikowanie w Komisji
Europejskiej metody szacowania ryzyka i wyliczania ekwiwalentu dotacji.
Dzięki temu będzie moŜliwe udzielanie poręczeń w oparciu o bardziej
realistyczny, odpowiadający rzeczywistym stratom funduszy poręczeniowych
współczynnik strat, niŜ wskazywany przez Komisję Europejską maksymalny
współczynnik 13,33%. Dzięki temu znacznemu zmniejszeniu powinien ulec
ekwiwalent dotacji.
•
Fundusze mające zamiar udzielać poręczenia jako pomoc de minimis powinny
jak najszybciej przygotować zasady udzielania poręczeń i uzgodnić je z
•
NaleŜałoby teŜ jak najszybciej uruchomić reporęczenia BGK. Reporęczenia
transakcji przy zachowaniu pewnych warunków nie powinny stanowić pomocy
publicznej dla funduszy, natomiast tzw. reporęczenia płynności powinny być
udzielane jako pomoc de minimis.
5
STRESZCZENIE
Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.