Podsektor samorządowy jako element Wieloletniego Planu

Załącznik nr 2
do Stanowiska Unii Metropolii Polskich z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie projektu ustawy
o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (wersja z 15 marca 2012)
Podsektor samorządowy jako element Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) jest podstawowym finansowym dokumentem
planistycznym, który przedstawia prognozowany stan sektora finansów publicznych w perspektywie
średniookresowej (m.in. przez obowiązek podania zgodnie z art. 104 ust. 1 ufp kwoty długu oraz deficytu
sektora finansów publicznych). WPFP jest dokumentem o charakterze strategicznym – punktem wyjścia do
jego sporządzenia są cele średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz kierunki polityki społecznogospodarczej Rady Ministrów. Jednocześnie ufp wprowadza mechanizmy, dzięki którym WPFP nie ma
jedynie charakteru niewiążącej deklaracji. Na mocy art. 105 ufp WPFP jest podstawą dla projektu ustawy
budżetowej.
Uważamy, iż w WPFP powinna zostać wydzielona oddzielna część poświęcona finansom podsektora
samorządowego (optymalnie w bieżącym rozdziale II „Cele polityki finansowej państwa”). Jej zasadniczą
część powinien stanowić materiał analityczny przedstawiający prognozy podstawowych kategorii
finansowych zebranych za pośrednictwem bazy danych, o której była mowa w załączniku nr 1. WPFP
powinien także docelowo stanowić podstawę do określenia planu działań odnośnie do deficytu i długu
podsektora samorządowego w czteroletniej perspektywie. Obecnie1 w różnych częściach WPFP znajdują się
rozproszone informacje o sektorze samorządowym i kontroli deficytu i długu JST, co nie pozwala na
zrozumiałe przedstawienie jego kondycji finansowej, ani na odczytanie spójnego kierunku polityki państwa
w stosunku do JST.
Poniżej przedstawiamy przykładowy tekst, który mógłby zostać zaproponowany przez stronę
samorządową do zamieszczenia w WPFP na lata 2012-2015.
Wobec uruchomienia w 2009 roku przez Komisję Europejską w stosunku do Polski procedury
nadmiernego deficytu, zostały podjęte działania prowadzące do zlikwidowania nadmiernego deficytu.
Wysiłek fiskalny został rozłożony pomiędzy główne podsektory finansów publicznych, tj. sektor rządowy i
samorządowy.
Pierwsze działania mające na celu zmniejszenie deficytu podsektora samorządowego zostały
wdrożone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn.
zm.). Art. 242 ufp wprowadził wymóg zrównoważonego budżetu bieżącego (dzięki czemu wyłącznie wydatki
majątkowe mogą być finansowane deficytem). Możliwości generowania deficytu przez samorządy zostały
także ograniczone przez nowy wskaźnik obsługi długu z art. 243 ufp, którego konstrukcja opiera się na
wysokości nadwyżki bieżącej z trzech poprzednich lat. Obie regulacje dyscyplinujące gospodarkę finansową
JST zaczęły działać w 2011 roku (chociaż wskaźnik z art. 243 obowiązuje począwszy od roku 2014, dzięki
oparciu na danych historycznych za trzy poprzednie lata już dziś zmusza samorządy o wysokim zadłużeniu
1
Porównaj WPFP z kwietnia 2011 roku.
do ograniczania deficytu lub wręcz wypracowywania nadwyżki, po to, by móc w Wieloletnich Prognozach
Finansowych wykazać spełnienie wymogów ustawowych w kolejnych latach).
Skuteczność przedsięwziętych środków mających na celu ograniczenie deficytu podsektora
samorządowego została potwierdzona przez dane dotyczące wykonania deficytu (porównaj Wykres I). W
latach 2008-2010 JST generowały coraz większy deficyt, który w roku 2010 osiągnął blisko 15 mld zł,
przekraczając 1% PKB (1/3 dopuszczalnego zgodnie z regułami z Maastricht deficytu sektora finansów
publicznych). Jednak wg wstępnych danych za rok 2011, deficyt samorządów był o blisko 1/3 niższy niż przed
rokiem – wyniósł 10,2 mld zł (niecałe 0,7% PKB)2.
Wykres I. Wykonany i prognozowany wynik JST na koniec roku w mld zł.
Źródło: Dane MF. Dla roku 2012 bezpieczna prognoza wykonania przy założeniu, że wykonany deficyt JST planujących
deficyt osiągnie 70% deficytu planowanego wg planów z WPF wg stanu z grudnia 2011, zaś wykonana nadwyżka JST
planujących nadwyżkę wyniesie 360 mln zł (połowę najniższego wykonania nadwyżki z ostatnich 5 lat). Są to założenia
bardzo konserwatywne. Najwyższy poziom wykonania deficytu w stosunku do planu na koniec I kwartału w okresie
2006-2011 wynosił 56%. Zaś planowana na 2012 rok nadwyżka JST planujących nadwyżkę wg stanu z grudnia 2011
roku wynosi 1,7 mld zł.
Wprowadzone regulacje w sposób trwały ograniczyły deficyt JST – z bieżących wieloletnich planów
finansowych JST wynika, iż począwszy od 2013 ich zagregowany wynik będzie dodatni (porównaj Wykres II).
2
Dodatkowo w 2011 roku na dyscyplinujące działanie nowych regulacji nałożyło się wygaszanie inwestycji
współfinansowanych środkami unijnymi pochodzącymi z perspektywy finansowej 2007-2013, co zaowocowało
zaobserwowanym znacznym spadkiem deficytu JST.
2
Wykres II. Planowany wynik JST na koniec roku wg WPF w mld zł.
Źródło: Dane MF pochodzące z WPF wg stanu na 6 grudnia 2011.
W perspektywie średniookresowej nie można jednak wykluczyć ponownego wzrostu deficytu.
Mniejsze miasta i gminy, które do tej pory nie wykorzystały swojego potencjału kredytowego, mają wciąż
możliwości wzrostu zadłużenia. Dodatkowo pojawią się projekty inwestycyjne z kolejnej perspektywy
finansowej na lata 2014-2020, na które samorządy będą mogły otrzymać środki unijne. Zgodnie z
obserwowaną wcześniej dynamiką absorpcji środków unijnych, można się spodziewać, iż czynnik ten będzie
oddziaływał na zwiększenie deficytu JST począwszy od lat 2015-16.
Z drugiej strony trzeba mieć na uwadze ekonomiczne znaczenie deficytu samorządów. Jak
podkreślano powyżej, począwszy od 2011 roku samorządy są zobowiązane pokrywać wszystkie wydatki
bieżące (łącznie z kosztami obsługi zadłużenia) dochodami bieżącymi. Stąd deficyt samorządów finansuje
wyłącznie wydatki inwestycyjne. W roku 2010 inwestycje samorządów były prawie trzykrotnie wyższe niż ich
deficyt i stanowiły ponad połowę wszystkich inwestycji publicznych w kraju (porównaj Wykres III).
Wykres III. Wydatki inwestycyjne i deficyt w stosunku do PKB podsektora samorządowego na tle
pozostałego sektora finansów publicznych w 2010 roku.
Źródło: Dane GUS oraz Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń dla deficytu samorządów wpłynie negatywnie na
inwestycje, absorpcję środków unijnych, wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Będzie to szczególnie dotkliwe
dla polskiej gospodarki w obliczu spowolnienia gospodarczego w Europie i niechęci przedsiębiorstw do
3
inwestowania. W tej sytuacji istotne jest, by ewentualny dodatkowy mechanizm kontroli nie powodował
ograniczenia deficytu JST głębszego niż jest to konieczne i zamierzone.
W celu kontrolowania poziomu deficytu podsektora samorządowego, a jednocześnie uniknięcia
wprowadzania nazbyt restrykcyjnych limitów, które mogą być destrukcyjne dla gospodarki finansowej JST
oraz stabilności całego sektora finansów publicznych, wprowadza się system stałego monitoringu
kluczowych parametrów finansowych JST, m.in. zadłużenia oraz deficytu. W tym celu zostanie zbudowana
powszechnie dostępna baza, w której gromadzone będą zagregowane dane z WPF poszczególnych
samorządów wszystkich szczebli oraz planów finansowych pozostałych podmiotów należących do
podsektora samorządowego. Baza ta pozwoli na wczesne wykrycie symptomów pogorszania się kondycji
finansowej JST oraz podjęcie koniecznych działań zapobiegawczych, gdyby planowany poziom deficytu
osiągał niepokojący poziom.
4