Wystąpienie -
Transkrypt
Wystąpienie -
LOL - 4100-001-03/2014 P/14/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy P/14/001 - Wykonanie budżetu państwa w 2013 roku. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie 1. Cezary Gogolewski, doradca ekonomiczny, na podstawie legitymacji służbowej Nr 1737, 2. Rafał Dmytrenko, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli Nr 88649 z dnia 17 stycznia 2014 r. 3. Zbigniew Wołodko, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli Nr 88665 z dnia 18 lutego 2014 r. Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Zakład Karny w Iławie, ul. 1 Maja 14, 14-200 Iława (dalej: „ZK w Iławie” lub „ZK”). mjr Piotr Klimas - Dyrektor Zakładu Karnego. (dowód: akta kontroli str. 1-5) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonej nieprawidłowości1, działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Uzasadnienie oceny ogólnej Pozytywną ocenę uzasadnia w szczególności: − prawidłowe zrealizowanie zaplanowanych dochodów, − wydatkowanie środków budżetowych, w tym pochodzących z budżetu środków europejskich, zgodnie z planem oraz w sposób celowy i gospodarny, − udzielanie zamówień publicznych zgodnie z wymogami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych2 („Pzp”), − wiarygodne i rzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych, − rzetelne sporządzenie rocznych sprawozdań budżetowych oraz kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych. Stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła niesporządzenia wniosków o udzielenie zamówienia publicznego w czterech z siedmiu zbadanych postępowań, co było niezgodne z wewnętrznym regulaminem udzielania zamówień publicznych w ZK w Iławie. III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Planowanie i realizacja dochodów budżetowych. Opis stanu faktycznego Zrealizowane w 2013 r. dochody budżetowe ZK w Iławie w dz. 755-Wymiar sprawiedliwości, rozdz. 75512-Więziennictwo wyniosły 56,0 tys. zł, co stanowiło 124,4% planu finansowego oraz wykonania planu dochodów z 2012 r. Dochody Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 1 2 Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm. 2 zrealizowano w następujących paragrafach klasyfikacji budżetowej: § 0750 (wpływy z najmu) - 13,0 tys. zł, § 0830 (wpływy z usług) - 14,0 tys. zł, § 0870 (wpływy ze sprzedaży składników majątkowych) - 11,0 tys. zł, § 0970 (wpływy z różnych dochodów) - 18,0 tys. zł, które obejmowały m.in. wynagrodzenie płatnika oraz wpływy za szkody w majątku jednostki wyrządzone przez osadzonych. Większa realizacja dochodów w 2013 r. w stosunku do planu wynikała m.in. z uzyskania wyższych wpływów z tytułu sprzedaży składników majątkowych, czego nie można było zaplanować na etapie konstruowania budżetu na 2013 r. oraz wyższych wpływów w paragrafie dotyczącym różnych dochodów (§ 0970), w tym z tytułu zwrotu zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego. (Dowód: akta kontroli str. 6-40) 1.1. Należności pozostałe do zapłaty, w tym zaległości netto, należności przedawnione, umorzone i rozłożone na raty. Opis stanu faktycznego W 2013 r. kwota należności pozostałych do zapłaty (dz. 755, rozdz. 75512) wyniosła 18,4 tys. zł, w tym zaległości netto 12,5 tys. zł. W porównaniu do 2012 r. kwota należności zwiększyła się o 2,3 tys. zł (14%), natomiast kwota zaległości netto pozostała na tym samym poziomie. Przyczyną wzrostu stanu należności pozostałych do zapłaty w 2013 r. w porównaniu do 2012 r. było wystąpienie w grudniu 2013 r. wyższych kosztów bieżących za media (m.in. faktury z tytułu zakupu energii - § 4260), które wynikały z dzierżawy pomieszczeń budynku kasyna przez funkcjonującą przy ZK organizację związków zawodowych. Zaległości wystąpiły w: § 0970 (wpływy z różnych dochodów) - 0,6 tys. zł, § 4210 (zakup materiałów i wyposażenia) - 11,3 tys. zł - dotyczyły rozliczeń z tytułu niedoborów i szkód (uprawomocnione decyzje zobowiązujące skazanych do naprawienia szkód, które wyrządzili w mieniu jednostki oraz zasądzone zwroty kosztów leczenia w związku z samouszkodzeniami) oraz w § 4280 (zakup usług zdrowotnych) - 0,6 tys. zł w związku z niepłaconą przez jedną z firm fakturą za badania lekarskie osadzonych skierowanych do pracy. Analiza prowadzonych przez ZK sześciu postępowań egzekucyjnych względem najwyższych kwotowo zaległości na łączną kwotę 5,3 tys. zł (42% ogółu), dotyczących należności cywilnoprawnych z tytułu zniszczenia mienia ZK i samouszkodzeń wykazała, iż jednostka podejmowała prawidłowe działania zmierzające do wyegzekwowania ww. kwot. W sprawach zniszczenia mienia polegały one na wydawaniu przez Dyrektora ZK decyzji odnośnie obowiązku naprawienia szkody, a następnie, w przypadkach niewykonania ww. obowiązku, wystawianiu tytułów wykonawczych, które przekazywano do realizacji komornikowi skarbowemu. W sprawach samouszkodzeń z chwilą otrzymania uprawomocnionego wyroku sądu o zasądzeniu kwoty należności (opatrzonego sądową klauzulą wykonalności) najpierw wzywano osadzonych do dobrowolnej zapłaty zasądzonej kwoty, a gdy jej nie dokonali, wyroki sądowe przekazywane były do egzekucji komornikowi sądowemu. W dokumentacji wszystkich ww. sześciu spraw znajdowała się korespondencja z komornikami skarbowymi i sądowymi potwierdzająca monitorowanie przez ZK prowadzenia egzekucji przez ww. podmioty. W badanym okresie w ZK nie funkcjonowały procedury dotyczące umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. W 2013 r. wystąpiło 14 przypadków umorzenia tych należności na łączną kwotę 689,19 zł (sprawy pokrycia przez osadzonych szkód za zniszczone mienie). Nie wystąpiły natomiast przypadki rozkładania należności cywilnoprawnych 3 na raty lub odraczania terminu ich płatności. Analiza 10 spraw dokonanych w 2013 r. umorzeń o najwyższej wartości (71%) wykazała, iż w każdym przypadku wydana została decyzja Dyrektora ZK o umorzeniu należności w całości, a podstawą umorzeń były postanowienia naczelników urzędów skarbowych, stwierdzające bezskuteczność egzekucji z uwagi na zgon zobowiązanego lub brak majątku, z którego można byłoby dochodzić należności. W 2013 r. w ZK nie wystąpiły należności, które uległyby przedawnieniu. Umorzenia należności pieniężnych z tytułu dochodów ujmowane były w księgach na koncie 246-rozliczenie niedoborów i szkód (strona Ma) oraz na koncie 221należności z tytułu dochodów budżetowych (strona Ma) w korespondencji z kontem 290-odpisy aktualizacyjne należności (strona Wn). (Dowód: akta kontroli str. 41-73) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Uwagi dotyczące badanej działalności NIK zwraca uwagę na opóźnienia w wystawianiu tytułów wykonawczych w sprawach dotyczących zaległości z tytułu zniszczenia przez osadzonych mienia jednostki. W trzech z sześciu zbadanych spraw, dla których łącznie wystawiono cztery tytuły wykonawcze, od dnia wydania przez Dyrektora ZK w Iławie decyzji w sprawie obowiązku naprawienia szkody, do chwili wystawienia tytułu wykonawczego upłynęło odpowiednio: 189, 106, 302 i 189 dni (dwa tytuły wystawiono w 2005 r., a dwa w 2010 r.). Przyczyną opóźnień w wystawianiu tytułów wykonawczych, według wyjaśnienia głównego księgowego jednostki Pana K. Michalskiego, oprócz przeoczenia osoby zajmującej się sprawami egzekucji oraz konieczności powtórnego wystawiania tytułów z powodu błędów, był fakt stosowania do 2005 r. w ZK procedury w zakresie egzekwowania należności, według której najpierw dochodziło do próby odzyskania zaległej kwoty poprzez potrącenia na podstawie meldunków o szkodzie w jednostkach penitencjarnych, gdzie przebywali osadzeni, a dopiero później zaczęto wystawiać tytuły wykonawcze i przesyłać do egzekucji w trybie administracyjnym. (Dowód: akta kontroli str. 52-53, 72-73) Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. 2. Planowanie i realizacja wydatków budżetu państwa. 2.1. Planowanie i wykonanie wydatków. Opis stanu faktycznego Zrealizowane w 2013 r. w cz. 37 wydatki ZK w Iławie wyniosły 29.571,5 tys. zł (100% planu po zmianach i 109,9% pierwotnego planu finansowego) i w porównaniu do 2012 r. były wyższe o 437,5 tys. zł, tj. o 1,5%. Nie wystąpiły na koniec roku przekroczenia planu wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Wykonanie wydatków w dz. 755, rozdz. 75512 wyniosło 28.028,1 tys. zł, natomiast w dz. 801, rozdz. 80144 - 1.543,4 tys. zł. Wydatki bieżące wyniosły 27.636,4 tys. zł (93,5% ogółu), świadczenia na rzecz osób fizycznych 1.789,3 tys. zł (6%), a majątkowe 145,8 tys. zł (0,5%). W ramach wydatków bieżących największą pozycję stanowiły wynagrodzenia osobowe pracowników z pochodnymi oraz uposażenia funkcjonariuszy wraz z pozostałymi 4 należnościami oraz równoważnikami pieniężnymi i ekwiwalentami - 21.048,3 tys. zł, a także zakupy towarów i usług, na które wydatkowano 6.133,3 tys. zł. Wydatki majątkowe jednostki (145,8 tys. zł) dotyczyły siedmiu zakupów inwestycyjnych, z których największą kwotowo pozycję stanowiły zakupy: pralnicowirówki (51,7 tys. zł), systemu ochrony obwodowej CCCTV (35,6 tys. zł) i bojlera (24,8 tys. zł). Wydatki te były uzasadnione i dokonano ich w sposób ekonomiczny, z zachowaniem wewnętrznych uregulowań w zakresie dokonywania zakupów poniżej 14 tys. Euro. Faktury za powyższe dostawy zostały opłacone w terminie, wydatki prawidłowo ujęto w księgach rachunkowych jednostki oraz w ewidencji środków trwałych. (Dowód: akta kontroli str. 74-85) 2.2. Zmiany w planie wydatków. Opis stanu faktycznego Pierwotny plan finansowy ZK w Iławie przekazany został jednostce przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie (dalej: „Dyrektor Okręgowy”) pismem z dnia 6 marca 2013 r. Zaplanowane wydatki budżetu państwa ogółem wyniosły 26.899,8 tys. zł, a wydatki budżetu środków europejskich 84,4 tys. zł. W trakcie roku budżet ZK zmieniony został 49 decyzjami Dyrektora Okręgowego. W wyniku tych zmian wydatki zwiększyły się o 2.672,2 tys. zł. Sześć zwiększeń dokonano środkami pochodzącymi z rezerw celowych budżetu państwa. Środki te przeznaczone były na sfinansowanie: skutków podwyżek uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej od 1 października 2012 r. (dwie decyzje) oraz wzrostu wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Ministra Sprawiedliwości, a także skutków wynikających z ich awansu zawodowego (trzy decyzje). Ostatnia decyzja o przyznaniu środków z rezerwy celowej budżetu państwa dotyczyła zwiększenia planu wydatków w rozdz. 75512 o kwotę 389,0 tys. zł na spłatę zobowiązań wymagalnych w 2013 r., związanych z funkcjonowaniem jednostek penitencjarnych i zabezpieczeniem ich potrzeb socjalno-bytowych. Wszystkie zmiany w budżecie wynikały z faktycznych potrzeb jednostki, były celowe i uzasadnione. Zmiany te niezwłocznie wprowadzano do planu finansowego, tj. po otrzymaniu decyzji o zwiększeniu budżetu przez Dyrektora Okręgowego. Dokonując zmian w tradycyjnym planie finansowym dokonywano równocześnie zmiany w planie wydatków w układzie zadaniowym. Rezerwa celowa na sfinansowanie skutków podwyżek uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej (kwota zwiększenia 1.360.183 zł) wykorzystana została zgodnie z przeznaczeniem na pokrycie w 2013 r. całorocznego wzrostu uposażeń funkcjonariuszy. Wykorzystano środki w kwocie 1.360.182,17 zł. Na wzrost uposażeń funkcjonariuszy wydatkowano 1.157.552,52 zł, a na nagrody uznaniowe 13.568 zł. Wzrost przeciętnego uposażenia wyniósł 304,30 zł i dotyczył przeciętnie 317 etatów. Pozostałe środki rezerwy w kwocie 189.061,65 zł wydatkowano m.in. na pozostałe należności i nagrody roczne funkcjonariuszy. Niewykorzystaną kwotę rezerwy w wysokości 0,83 zł zwrócono do budżetu państwa. Dwie rezerwy celowe dotyczące sfinansowania wzrostu wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Ministra Sprawiedliwości, a także skutków wynikających z ich awansu zawodowego w wysokości 32.282 zł i 3.471 zł zostały rozdysponowane i wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. W ramach ww. środków sfinansowano wzrost wynagrodzeń 20 pracowników pedagogicznych wraz z pochodnymi oraz skutki awansu zawodowego 5 jednego pracownika pedagogicznego. Niewykorzystaną kwotę w wysokości 1,48 zł zwrócono do budżetu państwa. Rezerwę celową z 31 grudnia 2013 r. w kwocie 389.026 zł wykorzystano w całości na opłacenie faktur w ramach wydatków bieżących, tj. m.in. za dostawy środków żywności - 219.439 zł, zakup energii - 125.177 zł oraz usług pozostałych - 34.025 zł. Opłacenie ww. faktur spowodowało, iż w jednostce z tytułu dostaw i zakupu usług na koniec roku nie wystąpiły zobowiązania wymagalne. (Dowód: akta kontroli str. 86-108) 2.3. Realizacja wydatków. Opis stanu faktycznego Badanie próby wydatków o wielkości 2.902,0 tys. zł (9,8% ogółu), przeprowadzone za pomocą narzędzia informatycznego Pomocnik kontrolera, wykazało, że: − wszystkie poniesione wydatki mieściły się w planie finansowym jednostki, − zrealizowane wydatki były celowe, rzetelnie skalkulowane, dokonane w sposób zapewniający uzyskanie jak najlepszych efektów z danych nakładów, − wydatki majątkowe zrealizowane zostały zgodnie z planem, były gospodarne i celowe. Wszystkie zakupy inwestycyjne przyczyniły się do usprawnienia zadań wykonywanych przez jednostkę. Zakupione urządzenia zostały przekazane do użytkowania w zakładanym terminie i prawidłowo ujęte w ewidencji środków trwałych oraz poprawnie sklasyfikowane, tj. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych3, − nie wystąpiły przypadki nieterminowych płatności, skutkujących zapłaceniem odsetek lub kar umownych, − we wszystkich przypadkach zakupu towarów i usług, których wartość przekroczyła wyrażoną w złotych równowartość 14 tys. Euro stosowano Pzp, natomiast przy zakupach, w których jej nie stosowano zachodziły przesłanki określone w art. 4. W ZK w Iławie w trakcie trwania roku budżetowego podejmowano szereg działań w celu zmniejszenia kosztów funkcjonowania jednostki. Działania te polegały na: − racjonalizacji zużycia energii elektrycznej (np. poprzez wprowadzenie miejscowego sterowania oświetleniem czujkami ruchu, ograniczenie liczby źródeł światła, wydłużenie czasu wyłączeń prądu w celach). Osiągnięto dzięki temu obniżkę zużycia energii elektrycznej ok. 3%, a wydatków poniesionych na jej zakup o 11%, − racjonalizacji zużycia wody dzięki m.in. remontowi instalacji c.w., zamontowaniu urządzeń sterujących czasem wypływu wody w łaźniach, wprowadzeniu monitoringu szczelności instalacji wodnych. W porównaniu do 2012 r. w II półr. 2013 r. ZK zaoszczędził 27.454 zł dzięki mniejszemu zużyciu wody o 5.300 m3, − wprowadzeniu szczegółowego nadzoru korzystania przez osadzonych z łaźni (zużycie ciepłej wody) oraz na usprawnieniu programów pracy urządzeń zużywających parę do procesów technologicznych. Pozwoliło to na oszczędność zużycia paliwa gazowego o ponad 16% (przy obniżce kosztów zakupu o 13%). Oszczędności zużycia gazu przez ZK pozwoliły na zmniejszenie wydatków na ten cel o ok. 47 tys. zł, 3 Dz. U. Nr 242, poz. 1622 ze zm. 6 − modernizacji w II półr. 2013 r. części instalacji centralnego ogrzewania, co pozwoliło na obniżkę strat związanych z ogrzewaniem obiektów budowlanych ZK. Działania te pozwoliły na oszczędności zużycia ciepła w ww. okresie na poziomie ok. 28% i zmniejszenie związanych z tym wydatków o ok. 48 tys. zł. ZK prowadził także działania pozwalające na uzyskanie oszczędności w zakupie odzieży dla osadzonych, poprzez uruchomienie warsztatów naprawiających uszkodzoną odzież i bieliznę. (Dowód: akta kontroli str. 76-85, 195, 309-327) 2.4. Realizacja zamówień publicznych. Opis stanu faktycznego Prawidłowość udzielania zamówień publicznych w ZK w Iławie w 2013 r. zbadano na próbie 7 postępowań (29% ogółu) o łącznej wartości 1.514,2 tys. zł (5,1% wykonanych wydatków), z których 4 zrealizowane zostały w trybie przetargu nieograniczonego (1.039,6 tys. zł), a 3 w trybie zapytania o cenę (474,6 tys. zł). Na realizację umów zawartych w ramach ww. postępowań do końca 2013 r. wydatkowano 370,5 tys. zł. Jedno z ww. postępowań (przetarg nieograniczony) dotyczyło dostarczenia usług szkoleniowych w ramach projektu realizowanego z udziałem środków unijnych PO KL (wartość zamówienia 66,9 tys. zł). Analiza dokumentacji odnośnie ww. postępowań wykazała, iż w trakcie ich realizacji w ZK przestrzegane były wymogi Pzp, a także wewnętrznego regulaminu udzielania zamówień publicznych w ZK w Iławie w zakresie planowania zamówień publicznych, określania wartości zamówienia, rozpatrywania złożonych ofert, dokumentowania przebiegu postępowania i zawierania umów z dostawcami/wykonawcami. Rzetelnie prowadzono dokumentację postępowań, a rozliczenia finansowe w zakresie dostaw/usług zostały prawidłowo ujęte w księgach rachunkowych. Nie wystąpiły przypadki nieterminowych płatności za dostarczone towary i usługi. W jednostce sporządzono plan zamówień publicznych na 2013 r., prowadzono rejestr udzielonych zamówień publicznych, a także dokonywano systematycznych ocen realizowanych zamówień publicznych. Sprawozdanie roczne z udzielonych w 2013 r. zamówień publicznych, stosownie do wymogu art. 98 Pzp, sporządzone zostało do 1 marca 2014 r. i przekazane Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych. (Dowód: akta kontroli str. 109-167) 2.5. Mechanizmy korupcjogenne. Opis stanu faktycznego W ZK w Iławie zminimalizowano ryzyko występowania mechanizmów korupcjogennych poprzez wprowadzenie wewnętrznych uregulowań dotyczących wykonywanych zadań, określenie jasnych i czytelnych kompetencji (zakresy obowiązków poszczególnych pracowników), wprowadzenie uregulowań eliminujących uznaniowość podejmowania decyzji. Wprowadzono także procedury w zakresie dokonywania zamówień publicznych, sporządzania dokumentacji i sprawozdawczości. Dyrektor ZK ustalił zasady funkcjonowania kontroli zarządczej, a także przypisał odpowiedzialność osobistą osobom, którym powierzono wykonywanie poszczególnych zadań, w tym głównemu księgowemu, odpowiedzialnemu za prowadzenie rachunkowości jednostki zgodnie zobowiązującymi przepisami i pracownikowi Działu Kwatermistrzowskiego, bezpośrednio odpowiedzialnemu za realizację zadań związanych z udzielaniem w jednostce zamówień publicznych. (Dowód: akta kontroli str. 168-181) 7 2.6. Zatrudnienie i wydatki na wynagrodzenia. Opis stanu faktycznego Według rocznego sprawozdania budżetowego Rb-28 z wykonania planu wydatków, w ZK w Iławie nie została przekroczona kwota planowanych wydatków przeznaczonych na wynagrodzenia. Odpowiadała ona kwocie wykazanej w sprawozdaniu Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach w więziennictwie od początku roku do końca 4 kwartału. Przeciętne wynagrodzenie wyniosło 4.070 zł brutto i w porównaniu do 2012 r. wzrosło o 5,7%, w tym w grupie funkcjonariuszy wyniosło 4.023 zł (wzrost o 5,8%), a w grupie pracowników cywilnych 4.850 zł (wzrost o 3,2%). Przeciętne zatrudnienie w ZK w Iławie w 2012 r. i 2013 r. utrzymało się na tym samym poziomie i wynosiło 350 osób, w tym 315 funkcjonariuszy i 35 pracowników cywilnych. W 2013 r. kwota wydatkowana przez ZK na wynagrodzenia pracownicze ogółem wyniosła 17.095,1 tys. zł i była o 5,7% wyższa niż w 2012 r. Wzrost wydatków na wynagrodzenia w 2013 r. w rozdz. 75512-Więziennictwo obejmował zwiększenie m.in. takich składników jak: dodatki za stopień i dodatki służbowe, wynagrodzenia zasadnicze pracowników cywilnych, nagrody uznaniowe i zapomogi oraz dodatki za trudne warunki pracy pracowników cywilnych. Wzrost dodatku za stopień służbowy wynikał z wprowadzonej w 2012 r. podwyżki stopnia służbowego na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy SW oraz z awansów służbowych, którymi w 2013 r. objęto 108 funkcjonariuszy. Wzrost wydatków w rozdz. 80144-Inne formy kształcenia osobno niewymienione dotyczył m.in. wynagrodzeń zasadniczych, dodatków za trudne warunki pracy, a także odpraw i dodatków motywacyjnych (związane było to ze zwiększeniem zatrudnienia pracowników pedagogicznych w niepełnym wymiarze godzin, tj. 3 osób od września 2012 r. i 5 w 2013 r. oraz zmianą wymiarów zatrudnienia tych pracowników w poszczególnych semestrach, wynikającą z zatwierdzonego arkusza organizacji nauczania). (Dowód: akta kontroli str. 182-192, 343-345) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: Z siedmiu zbadanych postępowań o udzielenie zamówień publicznych w czterech przypadkach (o wartości 1.121.752,05 zł) nie sporządzono wniosków o udzielenie zamówienia. Było to niezgodne z wewnętrznym regulaminem udzielania zamówień publicznych w ZK w Iławie, który w § 4 stanowi, iż stanowisko ds. zamówień publicznych przygotowuje wniosek o udzielenie zamówienia na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do regulaminu. Wniosek ten (skierowany do Dyrektora ZK) zawiera propozycję składu komisji przetargowej, przedmiot zamówienia, podstawę zapotrzebowania na dane zamówienie, szacunkową wartość zamówienia, propozycję trybu w jakim ma być prowadzone postępowanie. Natomiast w § 10 ww. regulaminu stwierdzono, iż proces udzielania zamówień publicznych planowych jest uruchamiany po sporządzeniu wniosku o udzielenie zamówienia (wszystkie ww. zbadane postępowania były ujęte w planie zamówień publicznych). Według wyjaśnienia Kierownika Działu Kwatermistrzowskiego ZK Pana K. Szczepańskiego niesporządzenie w ww. przypadkach wniosków o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynikało z błędnej interpretacji paragrafu 4 regulaminu udzielania zamówień publicznych w jednostce, według której 8 uważano, iż wniosek taki sporządza się tylko w przypadkach postępowań, dla których powołuje się komisję przetargową. (Dowód: akta kontroli str. 114-141, 153-161, 192-194) 3. Realizacja wydatków budżetu środków europejskich. 3.1. Kwota zrealizowanych przez jednostkę wydatków z budżetu środków europejskich. Opis stanu faktycznego W 2013 r. kwota zrealizowanych przez ZK w Iławie wydatków z budżetu środków europejskich wyniosła 203,6 tys. zł (99,3% planu finansowego po zmianach). Kwota ta była o 82,4 tys. zł (68%) większa od wykonania tych wydatków z 2012 roku. Wykonane wydatki dotyczyły realizacji projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) - 190,7 tys. zł oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego (NMF) - 12,9 tys. zł. Budżet środków europejskich zwiększany był w trakcie roku pięciokrotnie z kwoty 84,4 tys. zł do 205,0 tys. zł (nie wystąpiły zwiększenia środkami z rezerw budżetowych). Wszystkie zwiększenia wynikały z faktycznych potrzeb jednostki, a decyzje zwiększające zostały niezwłocznie wprowadzone do budżetu. Złożone w 2013 r. zlecenia płatności na opłacenie wydatków związanych z realizacją projektów unijnych w ogólnej kwocie 203,6 tys. zł zostały zrealizowane do końca roku budżetowego. W ramach PO KL złożonych zostało 21 zleceń płatności na kwotę 190,7 tys. zł, a NMF - 5 na kwotę 12,9 tys. zł. Kwota wydatków wykonanych była zgodna z zapisami konta 227-rozliczenie wydatków z budżetu środków europejskich (strona Ma). (Dowód: akta kontroli str. 86-99, 196-197, 259-289) 3.2. Realizacja wydatków budżetu środków europejskich. Opis stanu faktycznego ZK w Iławie w ramach PO KL w 2013 r. realizował dwa projekty, tj. „Podniesienie kalifikacji zawodowych funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej realizujących zadania związane z przywięziennymi Klubami Pracy” - projekt I oraz „Cykl szkoleniowo-aktywizacyjny służący podniesieniu kwalifikacji zawodowych osób pozbawionych wolności oraz przygotowaniu ich do powrotu na rynek pracy po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności” - projekt III. ZK był beneficjentem ww. projektów, natomiast stroną umowy o dofinansowanie był Centralny Zarząd Służby Więziennej w Warszawie. Na realizację ww. projektów w 2013 r. jednostka wydatkowała: − projekt I - 2.272, zł, z tego 1.931 zł ze środków UE, a 341 zł w ramach wkładu własnego budżetu państwa. Środki wydatkowano na realizację zadań w ramach Przywięziennych Klubów Pracy, tj. na zakup materiałów i artykułów biurowych, tonerów i papieru, − projekt III - 222.125 zł, z tego 188.184 zł ze środków UE, a 33.941 zł w ramach wkładu własnego budżetu państwa. Środki wydatkowane zostały głównie na wynagrodzenia osobowe pracowników wraz z pochodnymi, zakup materiałów i wyposażenia oraz usług pozostałych. Z dofinansowania z NMF realizowane były dwa projekty dotyczące szkoleń językowych kadry służby więziennej. Wydatki w ramach PO KL i NMF zrealizowane zostały w granicach kwot ujętych w planie i przeznaczono je na cele i zadania ujęte w ramach dofinansowywanych projektów. 9 W ZK do obsługi wydatków budżetu środków europejskich, zgodnie z zakładowym planem kont, stosowano konto 138-rachunek środków europejskich i 227-rozliczenie wydatków z budżetu środków europejskich. Konto 138, zgodnie z wymogiem § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych4, prowadzone było ze szczegółowością paragrafów wydatków klasyfikacji budżetowej. W wyniku realizacji projektów PO KL osiągnięto założone cele, tj. odbyły się kursy przyuczające osadzonych do zawodu (m.in. hydraulika, kucharza, brukarza, technologa robót wykończeniowych) połączone z zajęciami aktywizacji zawodowej, a funkcjonariusze, którzy podnieśli swoje kwalifikacje zawodowe udzielali wsparcia osadzonym poprzez szkolenia w ramach Przywięziennych Klubów Pracy. Osiągnięte zostały zakładane wartości wskaźników, tj. m.in. w projekcie I liczba więźniów, którzy ukończyli w nim udział 466 osób (130,9%), natomiast w projekcie III - liczba osób, które wzięły w nim udział 439 (152,4%) i liczba zrealizowanych kursów 35 (145,8%). W projekcie I nie osiągnięto wskaźnika dotyczącego liczby pracowników SW, którzy w wyniku udzielonego wsparcia podnieśli swoje kwalifikacje - 37 osób, gdyż osiągnięto wynik 23 osób (62,1%). Przyczyną nieosiągnięcia tego wskaźnika, który dla ZK określony został odgórnie, był brak środków w planie finansowym na współfinansowanie studiów podyplomowych dla większej liczby funkcjonariuszy. Do obsługi bankowej projektów realizowanych z udziałem środków UE jednostka posiadała rachunki pomocnicze w Narodowym Banku Polskim, tj. jeden do obsługi projektów z PO KL, a drugi projektów w ramach NMF. Zlecenia płatności na opłacenie faktur i umów w ramach realizowanych projektów przekazywane były do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Olsztynie (dalej: „OISW”), które terminowo przelewało na ww. rachunki wnioskowane kwoty. Analiza 9 faktur/rachunków wydatków w ramach PO KL na łączną kwotę 104,7 tys. zł (55%) oraz 8 w ramach NMF na kwotę 10,7 tys. zł (83%) wykazała, iż wszystkie płatności regulowanie były przez ZK terminowo na cele wynikające z realizowanych projektów. Dowody księgowe zostały sprawdzone pod względem merytorycznym, formalno-rachunkowym, zatwierdzone do ujęcia w księgach oraz do wypłaty, a wydatki, których dowody te dotyczyły zostały prawidłowo ujęte w księgach rachunkowych jednostki. (Dowód: akta kontroli str. 198-289) 3.3. Zwroty przez beneficjenta niewykorzystanych środków UE, rozliczenie środków zgromadzonych na rachunku pomocniczym. Opis stanu faktycznego ZK w Iławie z rachunku bankowego PO KL dokonał zwrotu niewykorzystanych środków w kwocie 70,39 zł (29.11.2013 r.) - zwrot wynikał z korekty wydatków niekwalifikowalnych. Saldo konta 138 - rachunek środków europejskich dla PO KL i NMF - po stronie Ma - na koniec poszczególnych miesięcy wykazywało wartość 0. (Dowód: akta kontroli str. 290-292) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność w badanym obszarze. 4 Dz. U. z 2010 r. Nr 241, poz. 1616. 10 4. Rzetelność ksiąg rachunkowych. 4.1. System rachunkowości. Opis stanu faktycznego W analizowanym okresie ZK posiadał dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości („politykę rachunkowości”). Polityka ta zawierała wszystkie elementy określone w art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości5. Plan kont jednostki opracowany został prawidłowo, gdyż ustalał wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy o rachunkowości w polityce tej opisano system przetwarzania danych przy użyciu komputera, system informatyczny zawierający wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów. Księgi rachunkowe prowadzono przy zastosowaniu programu informatycznego pn. „System finansowo-księgowy” ZIPEN (dalej: „system finansowo-księgowy”). Jednostka, prowadząc księgi rachunkowe przy użyciu komputera, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ww. ustawy, opisała programowe zasady ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy ZK zapewniał ochronę programów komputerowych i danych systemu informatycznego przed nieupoważnionym dostępem lub zniszczeniem. (Dowód: akta kontroli str. 293-294) 4.2. System księgowości komputerowej. Opis stanu faktycznego Ostatnia wersja systemu finansowo-księgowego została zainstalowana w ZK w 2014 r. i zatwierdzona do stosowania przez kierownika jednostki. Równoległe księgowanie prowadzono na trzech stanowiskach komputerowych. System zapewniał kontrolę kompletności zapisów oraz ich poprawności, w tym poprawności i sekwencji dat, ciągłości numeracji zapisów w dzienniku. Pozwalał też na zatwierdzanie na bieżąco zapisów księgowych i wymuszał zamykanie miesięcy. Zestawienia obrotów i sald pozawalały w sposób jednoznaczny na określenie, że nie zawierają danych z bufora oraz, że dotyczą zamkniętego okresu. System umożliwiał udostępnianie ksiąg w postaci elektronicznej możliwej do odczytu przy pomocy oprogramowania biurowego w formacie txt. Numer w dzienniku nadawany był w trakcie zatwierdzania zapisu. Okres, do którego księgowany był zapis wyznaczany był na podstawie daty jego zatwierdzenia. Data księgowania/zatwierdzenia zapisu nadawana była automatycznie bez możliwości modyfikacji. (Dowód: akta kontroli str. 295) 4.3. Ujęcie operacji gospodarczych w księgach rachunkowych. Opis stanu faktycznego Przegląd analityczny ksiąg rachunkowych ZK dokonany został na podstawie badania zbioru danych księgowych (zapisów dziennika) pobranych z systemu finansowo księgowego Systemu Zipen wersja - 22.01 w postaci wydruku zapisanego do pliku tekstowego obejmującego zapisy dziennika roku 2013. Z zestawu zawierających jednostronne zapisy dziennika wyodrębniono i poddano analizie następujące dane: numer pozycji w dzienniku, identyfikator dowodu, daty operacji/ dowodu/ zapisu, datę zatwierdzenia, kwotę i określenie strony, konto, paragraf klasyfikacji budżetowej, opis operacji, identyfikator operatora. Zbiór zawierający dane roku 2013 zawierał 85.902 zapisy. Przed przystąpieniem do badań dokonano anonimizacji zapisów usuwając ze zbioru 39.220 wyrazów, występujących w polu 5 Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm. 11 opis operacji, będących lub mogących być nazwiskami osób, których te zapisy dotyczyły. Badanie ww. zapisów wykazało m.in., że nie stwierdzono: − niewłaściwych okresów księgowania (wpływających na sprawozdawczość bieżącą lub roczną), − błędnych interpretacji lub braku wymaganych dat (w szczególności daty dowodu i daty operacji gospodarczej), − błędnej sekwencji dat, − braku w zakresie obligatoryjnych elementów zapisu, − braku ciągłości zapisów w dzienniku, pomijania kont rozrachunkowych przy księgowaniu zakupów oraz błędów w zakresie terminowości księgowania dowodów, Analiza zapisów na kontach 130 i 980 nie wykazała również przypadków przekroczenia w trakcie roku budżetowego planu wydatków. (Dowód: akta kontroli str. 296-308) 4.4. Zapisy księgowe, a zaewidencjonowane dowody księgowe. Opis stanu faktycznego W trakcie kontroli przeprowadzono badanie w zakresie poprawności formalnej dowodów księgowych i dokonanych na ich podstawie zapisów księgowych oraz wiarygodności tych zapisów pod kątem prawidłowości wartości transakcji, okresu księgowania, ujęcia na kontach syntetycznych i analitycznych, a w konsekwencji ujęcia w sprawozdaniach budżetowych. Próbę do badania wyznaczono ze zbioru dowodów księgowych będących fakturami lub dokumentami równoważnymi fakturom stanowiących podstawę płatności w 2013 r. oraz odpowiadających tym dokumentom zapisów księgowych. W celu wyznaczenia tego zbioru dokonano analizy przedstawionych do kontroli w formie elektronicznej, wszystkich pozycji operacji księgowych wykazanych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. na koncie 130 - rachunek bieżący jednostki - subkonto wydatków. Spośród ww. pozycji wyeliminowano zapisy: − dotyczące wynagrodzeń osobowych i ich pochodnych - ze względu na niskie ryzyko wystąpienia nieprawidłowości, − dotyczące transakcji o niewielkiej wartości (poniżej 50 zł). Z określonego w powyższy sposób zbioru wylosowano próbę 235 dowodów i odpowiadających im zapisów księgowych statystyczną metodą monetarną na kwotę 2.901.960,77 tys. zł. Następnie poddano je analizie w zakresie spełniania wymogów formalnych dotyczących poprawności dowodu, kontroli bieżącej i dekretacji oraz poprawności zapisu w księgach rachunkowych. W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono, iż 234 dowody oraz odpowiadające im zapisy księgowe były poprawne pod względem formalnym (jedna z faktur na kwotę 32.323,11 zł nie zawierała wskazania miesiąca, do którego należało ująć ją w księgach rachunkowych ZK). W wyniku badania próby wydatków ustalono również, że zdarzenia gospodarcze objęte badanymi dowodami miały faktycznie miejsce w danym okresie sprawozdawczym, a zobowiązania objęte fakturami zostały uregulowane przez ZK w terminie. (Dowód: akta kontroli str. 309-327) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie wiarygodność ksiąg rachunkowych ZK w odniesieniu do rocznych sprawozdań budżetowych i kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych oraz ich zgodność z zasadami rachunkowości, 12 a także skuteczność funkcjonowania systemu rachunkowości oraz mechanizmów kontroli zarządczej dotyczących operacji finansowych i gospodarczych. 5. Opis stanu faktycznego Rzetelność rocznych sprawozdań budżetowych oraz kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych. Badaniem objęto prawidłowość sporządzenia przez ZK jednostkowych, rocznych sprawozdań budżetowych za 2013 r., tj.: − − − − o stanie rachunków bankowych państwowych jednostek budżetowych (Rb-23), z wykonania planu dochodów budżetowych (Rb-27), z wykonania planu wydatków budżetu państwa (Rb-28), z wykonania planu wydatków budżetu środków europejskich, z wyłączeniem wydatków na realizację Wspólnej Polityki Rolnej (Rb-28UE), − z wykonania planu wydatków budżetu państwa w zakresie programów realizowanych ze środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA, z wyłączeniem wydatków na realizację Wspólnej Polityki Rolnej (Rb28 Programy), a także: − roczne sprawozdanie z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym (Rb-BZ1), i sprawozdania w zakresie operacji finansowych za IV kwartał 2013 r., tj.: − o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji (Rb-Z), − o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych (Rb-N). (Dowód: akta kontroli str. 328-345) Objęte badaniem sprawozdania sporządzone zostały rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, a dane w nich wykazane wynikały z ewidencji księgowej. Przekazywały one prawdziwy i rzetelny obraz dochodów, wydatków, a także należności i zobowiązań. Sprawozdania budżetowe sporządzone zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej6, a sprawozdania Rb-N i Rb-Z zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych7. Wykazane w sprawozdaniu rocznym Rb-23 dochody wykonane i przekazane na rachunek bieżący budżetu państwa wyniosły 56.123,48 zł i były zgodne z kwotą wykazaną w sprawozdaniu Rb-27. Wydatki wykazane zostały w kwocie 29.571.449,76 zł i były zgodne z kwotą ujętą w sprawozdaniu Rb-28. Wykazany w sprawozdaniu Rb-23 zerowy stan środków na rachunku bieżącym został potwierdzony przez Oddział Okręgowy NBP w Olsztynie w dniu 15.01.2014 r. Przedstawiona w rocznym sprawozdaniu Rb-27 kwota dochodów wykonanych była zgodna z ewidencją księgową, tj. zapisami na koncie 133-rachunek dochodów budżetowych i wynosiła 56.123,48 zł. Analityczna ewidencja zrealizowanych dochodów budżetowych prowadzona w systemie finansowo-księgowym do konta 133 uwzględniała podziałki klasyfikacji budżetowej (dział, rozdział, paragraf). 6 Dz. U. z 2010 r. Nr 20, poz. 103. 7 Dz. U. z 2010 r. Nr 43, poz. 247. 13 Kwota wydatków ogółem wykazana w rocznym sprawozdaniu Rb-28 wyniosła 29.571.449,76 zł i była zgodna z zapisami na koncie 130 po stronie Ma i kwotą środków otrzymanych z Ministerstwa Finansów. Analityczna ewidencja zrealizowanych wydatków uwzględniała wymagane podziałki klasyfikacji budżetowej. Kwoty wydatków wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-28 Programy były zgodne z odpowiednimi wydatkami ujętymi w sprawozdaniu Rb-28 w zakresie współfinansowania krajowego. Wykazane w rocznym sprawozdaniu Rb-28 UE dane odnośnie planu po zmianach w kwocie 205.010 zł były zgodne z planem finansowym jednostki i ewidencją księgową, tj. obrotami konta 982 - Plan wydatków europejskich (strona Wn). Dane wykazane w kol. 8 sprawozdania - zaangażowanie w kwocie 203.640,01 zł odpowiadały obrotom konta 983 - Zaangażowanie wydatków środków europejskich roku bieżącego (strona Ma). Kwota należności wymagalnych ogółem wykazanych w kwartalnym sprawozdaniu Rb-N wyniosła 18.587,10 zł i wynikała z ewidencji na kontach analitycznych zespołu 2 po stronie Wn. W 2013 r. nie wystąpiły zobowiązania wymagalne oraz zobowiązania z tytułu papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów, podlegające wykazaniu w sprawozdaniu Rb-Z. Kwoty wydatków 29.571.449,76 zł wykazane w rocznym sprawozdaniu z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym (Rb-BZ1) były zgodne z zapisami po stronie Ma konta 990 plan finansowy wydatków budżetowych w układzie zadaniowym. Sprawozdanie zostało sporządzone w terminie określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym8 oraz terminowo przekazano do OISW w formie elektronicznej i papierowej. (Dowód: akta kontroli str. 346-365) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W działalności kontrolowanej jednostki dotyczącej poprawności sporządzania rocznych sprawozdań budżetowych i kwartalnych sprawozdań w zakresie operacji finansowych nie stwierdzono nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli opiniuje pozytywnie roczne sprawozdania budżetowe i kwartalne sprawozdania w zakresie operacji finansowych oraz pozytywnie zgodność kwot wydatków ujętych w sprawozdaniach z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym z ewidencją księgową. IV. Wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli9, wnosi o: 1. Sporządzanie wniosków o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z wymogami wewnętrznego regulaminu udzielania zamówień publicznych w ZK w Iławie. 8 Dz. U. Nr 298, poz. 1766. 9 Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm. 14 V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie. Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosku pokontrolnego oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Olsztyn, dnia 13 marca 2014 r. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie Kontroler Cezary Gogolewski Doradca ekonomiczny Dyrektor Andrzej Zyśk ........................................................ podpis ........................................................ podpis 15