Zeszyty Naukowe nr 4.p65

21
Anna Feja-Paszkiewicz
Zasada pomocniczoœci
a samorz¹d terytorialny
1. Geneza i istota zasady pomocniczoœci
Zasada pomocniczoœci, inaczej okreœlana mianem zasady subsydiarnoœci, jest przedmiotem rozwa¿añ filozofów, prawników, socjologów, politologów oraz etyków. Mo¿na spotkaæ
siê z ujêciem, które Ÿróde³ zasady subsydiarnoœci poszukuje w ³aciñskim terminie subsidium,
oznaczaj¹cym pomoc, wsparcie, si³y rezerwowe i wed³ug przedstawicieli nauki niemieckiej
nale¿¹cym pierwotnie do pojêæ militarnych, i oznaczaj¹cym pozycjê rezerwow¹, pomocnicz¹;
¿o³nierza, który sta³ w dalszym planie, w g³êbi, po to, by w razie trudnoœci pierwszej linii
w³¹czyæ siê do akcji, przyst¹piæ do dzia³ania, atakowaæ 1. Wskazuje siê te¿, i¿ treœæ zasady
pomocniczoœci znana jest od stuleci i wielokrotnie przewija siê w filozofii i myœli politycznej.
By³a ³¹czona ju¿ z nauk¹ polityczn¹ Arystotelesa, filozofi¹ œw. Tomasza z Akwinu oraz wizj¹
spo³eczeñstwa i pañstwa opracowan¹ na pocz¹tku XVII wieku przez niemieckiego prawnika,
filozofa i myœliciela politycznego Althusiusa, ale zosta³a tak nazwana dopiero w drugiej po³owie XIX wieku przez W. E. von Kettelera w odniesieniu do zasad ustrojowych Niemiec i Szwajcarii 2. Jednak z regu³y zasadê pomocniczoœci wi¹¿e siê z nauk¹ spo³eczn¹ Koœcio³a
rzymskokatolickiego, a wywodzi przede wszystkim z encyklik papieskich Rerum novarum
Leona XIII (1891) i Quadragesimo anno Piusa XI (1931).
Althusius, ¿yj¹cy na prze³omie XVI i XVII wieku, opracowa³ doktrynê filozoficzn¹ i polityczn¹ opart¹ na prawie natury oraz koncepcji umowy spo³ecznej, która zdaniem czêœci
badaczy zainspirowa³a J. J. Rousseau. Wed³ug Althusiusa cz³owiek jest starszy ni¿ pañstwo, zgadzaj¹cy siê ze sob¹ ludzie zawierali bowiem umowê, dziêki której stawali siê
wspó³mieszkañcami symbiotici, korzystaj¹cymi z dóbr, us³ug i praw tworzonych przez wspólnotê. Do g³ównych typów wspólnot nale¿a³y rodzina, dobrowolna korporacja collegium,
wspólnota lokalna, prowincja, pañstwo. Wspólnoty bardziej z³o¿one opiera³y siê na wspólnotach o mniejszym stopniu z³o¿onoœci i poddawa³y w³asnej regulacji jedynie te dziedziny,
które s³u¿y³y osi¹ganiu w³aœciwych im celów. W pozosta³ym zakresie kontrola mia³a nale¿eæ do wspólnot mniej z³o¿onych. Poprzez wiele umów dochodzi³o do utworzenia wspólnoty najszerszej – pañstwa, powstaj¹cego w rezultacie stowarzyszania siê prowincji lub
1
E. S c h m i d t - J o r t z i g, A. S c h i n k, Subsidiaritaetsprinzip und Kommunalordnung, Deutscher
Gemeindeverlag W. Kohlhammer, Köln 1982, s. 5.
2
Zob. E. P o p ³ a w s k a, Zasada pomocniczoœci (subsydiarnoœci) [w:] W. S o k o l e w i c z (red.),
Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 189 i nast.; Ch. M i l l o n - D e l s o l, Zasada
subsydiarnoœci – za³o¿enia, historia, problemy wspó³czesne [w:] D. M i l c z a r e k (red.), Subsydiarnoœæ,
Warszawa 1998, s. 29 i nast.
22
Anna Feja-Paszkiewicz
wspólnot lokalnych. Zdaniem Althusiusa, wyró¿nikiem pañstwa jako wspólnoty wspólnot
by³a w³adza suwerenna majestas, lud zaœ, okreœlany przez niego jako „symbiotyczne cia³o
korporacyjne”, by³ nieusuwalnym podmiotem suwerennoœci, niezale¿nie od tego, jak¹ formê ustrojow¹ przybiera³o pañstwo – monarchiê czy demokracjê. Mniejsze wspólnoty,
w szczególnoœci miasta i prowincje, nie dzier¿y³y suwerennoœci, ale by³y zdolne realizowaæ
w³aœciwe im cele 3.
Leon XIII w swoim nauczaniu spo³ecznym podj¹³ niezwykle istotne kwestie: dobra wspólnego bonum commune, suwerennoœci, form ustrojowych pañstwa, stosunku w³adzy do najs³abszych ekonomicznie warstw spo³ecznych. Uzna³, ¿e pañstwo w swoich dzia³aniach
powinno opieraæ siê przede wszystkim na zasadach pomocniczoœci oraz solidaryzmu spo³ecznego, które nak³adaj¹ na nie obowi¹zek ochrony dobra wspólnego przez ochronê rodziny, praw osoby ludzkiej oraz naturalnych zrzeszeñ ludzkich 4. Zasadê pomocniczoœci wywodzi³
z prawa naturalnego: „wolnoœæ bowiem tworzenia prywatnych stowarzyszeñ ma cz³owiek na
podstawie prawa natury, a pañstwo istnieje nie dla niszczenia prawa natury, ale dla jego
ochrony” 5. Postulowa³ tak¿e udzia³ katolików w ¿yciu spo³ecznym, w tym politycznym, na
ró¿nych poziomach organizacji w³adzy. M. Sadowski przyjmuje, ¿e w encyklice O chrzeœcijañskim ustroju pañstw Leon XIII zaleca³ katolikom aktywny i roztropny udzia³ w administracjach miejskich, poniewa¿ s³u¿y to publicznemu dobru, a zatem z papieskiego nauczania
mo¿na wywieœæ aprobatê dla idei samorz¹dnoœci 6.
Nauczanie Leona XIII rozwin¹³ Pius XI, który podkreœla³, ¿e „nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje owo najwy¿sze prawo filozofii spo³ecznej: co jednostka z w³asnej inicjatywy
i w³asnymi si³ami mo¿e zdzia³aæ, tego jej nie wolno wydzieraæ na rzecz spo³eczeñstwa; podobnie niesprawiedliwoœci¹, szkod¹ spo³eczn¹ i zak³óceniem ustroju jest zabieranie mniejszym
i ni¿szym spo³ecznoœciom tych zadañ, które mog¹ spe³niæ, i przekazywanie ich spo³ecznoœciom wiêkszym i wy¿szym. Ka¿da akcja spo³eczna ze swego celu i swej natury ma charakter
pomocniczy; winna pomagaæ cz³onkom organizmu spo³ecznego, a nie niszczyæ ich lub wch³aniaæ. [...] Sprawuj¹cy w³adzê winni byæ przekonani, ¿e im doskonalej na podstawie tej zasady
«pomocniczoœci» przeprowadzony bêdzie stopniowy ustrój miêdzy poszczególnymi spo³ecznoœciami, tym wiêkszy bêdzie autorytet spo³eczny i energia spo³eczna, tym te¿ szczêœliwszym
i pomyœlniejszym bêdzie stan spraw pañstwa” 7.
Powy¿sza zasada tak¿e dziœ stanowi wa¿ny element spo³ecznej nauki Koœcio³a. Akcentuje
siê jej znaczenie dla budowania w³aœciwych relacji spo³ecznych i miêdzyludzkich oraz wi¹¿e
z zasad¹ personalizmu, uznaj¹c¹ za podstawowe wartoœci godnoœæ i indywidualnoœæ ka¿dej
osoby ludzkiej. Zgodnie z Katechizmem Koœcio³a katolickiego opracowanym po Soborze
Powszechnym Watykañskim II: „Zbyt daleko posuniêta interwencja pañstwa mo¿e zagra¿aæ
osobistej wolnoœci i inicjatywie. Nauczanie Koœcio³a wypracowa³o zasadê nazywan¹ «zasad¹ pomocniczoœci». Wed³ug niej spo³ecznoœæ wy¿szego rzêdu nie powinna ingerowaæ
w wewnêtrzne sprawy spo³ecznoœci ni¿szego rzêdu, pozbawiaj¹c j¹ kompetencji, lecz raczej
3
M. J a s k ó l s k i (red.), S³ownik historii doktryn politycznych, t. 1, Warszawa 1997, s. 60, 62.
M. S a d o w s k i, Pañstwo w doktrynie Leona XIII, Kolonia Limited 2002, s. 180.
5
L e o n X I I I, Encyklika „Rerum novarum”, „Znak” 1982, nr 7–9, s. 672.
6
M. S a d o w s k i, Papie¿ Leon XIII o pochodzeniu i zadaniach w³adzy pañstwowej i administracji,
Wroc³aw 2002, za: A. B ³ a œ, J. B o æ, J. J e ¿ e w s k i, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2003,
s. 97.
7
P i u s X I, Encyklika Quadragesimo anno, „Znak” 1982, nr 7–9, s. 707, 708.
4
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
23
powinna wspieraæ j¹ w razie koniecznoœci i pomóc w koordynacji jej dzia³añ z dzia³aniami
innych grup spo³ecznych, dla dobra wspólnego. [...] Zasada pomocniczoœci jest przeciwna
wszelkim formom kolektywizmu. Wyznacza ona granice interwencji pañstwa. Zmierza do zharmonizowania relacji miêdzy jednostkami i spo³ecznoœciami. D¹¿y do ustanowienia prawdziwego porz¹dku miêdzynarodowego” 8. Ponadto w zwi¹zku z ni¹ pozostaje podstawowy
charakter wspólnot najbli¿szych cz³owiekowi, przede wszystkim rodziny: „Rodzina powinna
¿yæ w taki sposób, by jej cz³onkowie otaczali trosk¹ i pomoc¹ m³odych i starych, osoby
chore lub upoœledzone oraz ubogich. Wiele rodzin w pewnych sytuacjach nie jest w stanie
udzielaæ takiej pomocy. Wtedy inne osoby i rodziny oraz – w sposób pomocniczy – spo³eczeñstwo powinny zatroszczyæ siê o ich potrzeby. [...] Rodzinie powinny pomagaæ i ochraniaæ j¹ odpowiednie instytucje spo³eczne. Tam gdzie rodziny nie s¹ w stanie wype³niaæ
swoich funkcji, inne spo³ecznoœci maj¹ obowi¹zek pomagaæ im i wspieraæ instytucjê rodziny.
Zgodnie z zasad¹ pomocniczoœci wiêksze wspólnoty nie powinny przyw³aszczaæ sobie jej
uprawnieñ czy te¿ ingerowaæ w jej ¿ycie” 9.
Wreszcie podobne myœli mo¿na odnaleŸæ w nauczaniu spo³ecznym Jana Paw³a II, który
w encyklice Centesimus annus (1991), wydanej w 100-lecie encykliki Rerum novarum pisze:
„Wyrazem spo³ecznej natury cz³owieka nie jest jedynie pañstwo, ale tak¿e ró¿ne grupy poœrednie, poczynaj¹c od rodziny, a koñcz¹c na wspólnotach, które jako przejaw natury ludzkiej posiadaj¹ – zawsze w ramach dobra wspólnego – swoj¹ w³asn¹ autonomiê. To w³aœnie
nazwa³em «podmiotowoœci¹» spo³eczeñstwa, która wraz z podmiotowoœci¹ jednostki zosta³a
unicestwiona przez «socjalizm realny»” 10.
2. Normatywne ujêcia zasady pomocniczoœci
Zasada pomocniczoœci, pierwotnie postrzegana przede wszystkim przez pryzmat spo³ecznej nauki Koœcio³a rzymskokatolickiego oraz myœli filozoficznej i spo³eczno-politycznej, znajduje odzwierciedlenie w systemach prawnych coraz wiêkszej liczby europejskich pañstw. Do
zasady tej odwo³uj¹ siê akty prawa krajowego, w tym rangi konstytucyjnej 11, akty prawa
miêdzynarodowego, przede wszystkim dokumenty Rady Europy, oraz prawo Unii Europejskiej, któremu mo¿na przypisaæ najwiêksze znaczenie, jeœli chodzi o nadanie normatywnego
wymiaru i upowszechnienie omawianej zasady.
8
Katechizm Koœcio³a katolickiego, Pallottinum 1994, s. 438. W nauczaniu Koœcio³a podkreœla siê
tak¿e wagê uczestnictwa w ¿yciu spo³ecznym i politycznym: „Obywatele powinni, na ile to mo¿liwe,
braæ czynny udzia³ w ¿yciu publicznym. Sposoby tego uczestnictwa mog¹ siê ró¿niæ zale¿nie od kraju
czy kultury. Na pochwa³ê zas³uguje postêpowanie tych narodów, w których jak najwiêksza czêœæ
obywateli uczestniczy w sprawach publicznych w warunkach prawdziwej wolnoœci”, ibidem, s. 444.
9
Ibidem, s. 503, 504.
10
Za: www.opoka.org.pl/biblioteka/w/wp/jan_pawel_ii/encykliki/centesimus_1.html.
11
Odwo³uje siê do niej art. 23 ust. 1 niemieckiej ustawy zasadniczej w odniesieniu do UE. Ponadto
ju¿ wczeœniej by³a ona wywodzona przez doktrynê niemieck¹ z zasady pañstwa prawnego, regulacji
dotycz¹cych samorz¹dnoœci terytorialnej (art. 28 ust. 2), konkurencyjnych uprawnieñ ustawodawcy
federalnego (art. 72 ust. 2) lub z artyku³ów dotycz¹cych gwarancji wolnego i godnego rozwoju cz³owieka
(art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1). Por. E. S c h m i d t - J o r t z i g, A. S c h i n k, op. cit., s. 11; A. F. U t z, Formen
und Grenzen des Subsidiaritaetsprinzip, Heidelberg 1956, s. 17. W odniesieniu do UE zasadê tê wyra¿a
konstytucja Portugalii (art. 7 ust. 6) oraz w szerszym ujêciu konstytucja W³och (art. 118).
24
Anna Feja-Paszkiewicz
Zasada pomocniczoœci wyra¿ona zosta³a w preambule do Konstytucji RP, w której akcentuje siê, i¿ to miêdzy innymi ona stanowi podstawê przepisów konstytucyjnych oraz wyznacza jej podstawowy wymiar – umacnianie uprawnieñ obywateli i ich wspólnot. Ponadto
odnosi siê j¹ do ca³oœci mechanizmów organizacji pañstwa 12. Niezale¿nie od sporów co do
charakteru prawnego samej preambu³y 13 mo¿na wiêc mówiæ o konstytucjonalizacji tej zasady; wyznacza ona sposób odczytania dalszych merytorycznych postanowieñ konstytucji
oraz okreœla ich podstawy aksjologiczne. To zaœ, i¿ zasada ta zosta³a wyra¿ona jedynie w sposób ogólny, powoduje, ¿e dla sposobu jej odczytania wa¿ne staj¹ siê ustalenia doktryny
i powo³uj¹ce siê na tê zasadê orzecznictwo.
Przedmiotem dyskusji w nauce prawa konstytucyjnego jest miejsce tej zasady wœród
naczelnych zasad ustroju RP, a niekiedy nawet jej obecnoœæ w katalogu tych zasad. P. Winczorek zasadê pomocniczoœci sytuuje na pierwszym miejscu wœród podstawowych zasad
ustroju RP, ponadto wymienia te¿ wœród nich zasadê decentralizacji w³adzy publicznej i samorz¹dnoœci 14. B. Banaszak miêdzy konstytucyjnymi zasadami ustroju wymienia zasadê istnienia samorz¹du terytorialnego 15, znaczenie zaœ zasady pomocniczoœci odnosi przede
wszystkim do tej instytucji. Natomiast P. Sarnecki podkreœla wagê zasady pomocniczoœci
jako przeciwwagi dla koncepcji pañstwa opiekuñczego 16. Podobnie zasadê pomocniczoœci
postrzega E. Pop³awska, która wskazuje równie¿, i¿ pochodnymi do niej s¹ zasady pluralizmu
pañstwowego, demokracji oraz decentralizacji w³adzy pañstwowej 17. M. Granat jako jedn¹
z konstytucyjnych zasad ustroju wskazuje zasadê decentralizacji w³adzy publicznej i samorz¹du terytorialnego 18.
J. W. Tkaczyñski podkreœla, ¿e zasada pomocniczoœci ma tê sam¹ wagê ustrojow¹ co
zasada podzia³u w³adzy, poniewa¿ przeciwstawia siê omnipotencji pañstwa, uwzglêdnia zarówno wolnoœæ jednostki, jak i dobro ogó³u 19. W katalogu zasad „najbardziej podstawowych i o ustabilizowanej ju¿ treœci” nie wymienia omawianej zasady L. Garlicki 20.
12
Z preambu³y do Konstytucji RP: „ustanawiamy Konstytucjê Rzeczypospolitej Polskiej jako
prawa podstawowe dla pañstwa oparte na poszanowaniu wolnoœci i sprawiedliwoœci, wspó³dzia³aniu
w³adz, dialogu spo³ecznym oraz na zasadzie pomocniczoœci umacniaj¹cej uprawnienia obywateli i ich
wspólnot”, Dz. U. Nr 78, poz. 483, sprost.: Dz. U. z 2001 r., Nr 28, poz. 319.
13
Por. B. B a n a s z a k, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 84; L. G a r l i c k i, Polskie prawo
konstytucyjne. Zarys wyk³adu, Warszawa 2001, s. 43, 44; K. C o m p l a k [w:] J. B o æ (red.) Konstytucje
Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 r., Wroc³aw 1998, s. 12 i nast.; I. L i p o w i c z [w:]
J. B o æ (red.), op. cit., s. 43 i nast.; M. J a b ³ o ñ s k i, S. J a r o s z - ¯ u k o w s k a, Prawo konstytucyjne
w formie pytañ i odpowiedzi, Wroc³aw 2003, s. 44; K. C o m p l a k, Zasady ustroju Rzeczypospolitej
Polskiej a przyst¹pienie do Unii Europejskiej [w:] Spo³eczeñstwo w prze³omie. Die Gesellschaft in der
Wende, Wroc³aw 1999, s. 139; A. G w i ¿ d ¿, Wstêp do konstytucji – zagadnienia prawne [w:] J. T r z c i ñ s k i (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 176 i nast.; P. W i n c z o r e k,
Sporna kwestia preambu³y [w:] Dyskusje konstytucyjne, Warszawa 1996, s. 115 i nast.
14
P. W i n c z o r e k, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 65, 66.
15
B. B a n a s z a k, op. cit., s. 20, 718.
16
P. S a r n e c k i [w:] P. S a r n e c k i (red.) Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 32, 33.
17
E. P o p ³ a w s k a, op. cit., s. 192 i nast.
18
M. G r a n a t [w:] W. S k r z y d ³ o (red.) Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2004, s. 146.
19
J. W. T k a c z y ñ s k i, Zasada subsydiarnoœci w traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej, „Samorz¹d Terytorialny” 1998, nr 10.
20
L. G a r l i c k i, op. cit., s. 54 i nast.
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
25
Jednoczeœnie w nauce prawa konstytucyjnego wskazuje siê, i¿ katalog zasad ustrojowych nie zosta³ ostatecznie i w sposób zamkniêty sformu³owany ani w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego 21, ani w doktrynie. Rozbie¿noœci dotycz¹ samych pojêæ „zasady
ustrojowe”, „zasady naczelne”, „zasady konstytucyjne” czy „zasady podstawowe” oraz katalogu tych zasad, ich nazw, treœci b¹dŸ pozycji w katalogu zasad. Katalog zasad prezentowany przez poszczególnych autorów jest bowiem wynikiem przyjêcia pewnych za³o¿eñ
metodologicznych, determinuj¹ go te¿ osobiste przemyœlenia – subiektywne przyznanie pewnym wartoœciom i treœciom zawartym w konstytucji pierwszeñstwa przed innymi. Z regu³y
autorzy podkreœlaj¹, i¿ eksponowany przez nich katalog zasad stanowi jedynie pewne minimum, i nie wykluczaj¹ istnienia innych zasad konstytucyjnych 22.
Za konstytucyjn¹ podstawê organizacji samorz¹du terytorialnego w Polsce tê zasadê
uznaj¹ przedstawiciele nauki prawa administracyjnego i najczêœciej ³¹cz¹ j¹ z zasad¹ decentralizacji w³adzy publicznej. J. Zimmermann uwa¿a j¹ za jedn¹ z zasad ogólnych prawa administracyjnego i wskazuje na jej donios³e znaczenie dla samorz¹du terytorialnego 23. Wagê
zasady pomocniczoœci dostrzega H. Izdebski, który poœwiêca jej obszerne rozwa¿ania i podkreœla, ¿e „Stanowi ona podstawê do okreœlenia istoty zadañ publicznych, do dokonania
podzia³u tych zadañ miêdzy samorz¹d terytorialny i pañstwo, a nastêpnie do dokonania
podzia³u zadañ pomiêdzy ró¿ne szczeble samorz¹du oraz aparatu pañstwowego, jak i wreszcie do okreœlenia podstawowych zasad wykonywania zadañ publicznych” 24. W swoim raporcie Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misi¹g, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta oraz
J. Zaleski przedstawienie funkcjonowania administracji publicznej w Polsce rozpoczêli w³aœnie od omówienia zasad pomocniczoœci oraz decentralizacji w³adzy publicznej 25. Znaczenie
tej zasady dla rozwoju administracji publicznej eksponuj¹ tak¿e A. B³aœ, J. Boæ oraz J. Je¿ewski 26. Z. Leoñski pisze, i¿ spoœród zasad ogólnych, które maj¹ znaczenie dla ca³ego obszaru
ustrojowego prawa administracyjnego, wypada wyeksponowaæ oparcie administracji publicznej na zasadzie decentralizacji, ³¹czonej zazwyczaj z zasad¹ subsydiarnoœci 27. Zasadê tê jako
jedn¹ z zasad ogólnych prawa administracyjnego i organizacji administracji w Polsce prezentuj¹ Z. Duniewska, B. Jaworska-Dêbska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Sza³owska oraz
M. Stahl 28.
21
Por. J. O n i s z c z u k, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 18 i nast.
22
Por. B. B a n a s z a k, op. cit., s. 18 i nast.; P. T u l e j a, Pojêcie zasady konstytucyjnej [w:] K. W ó j t o w i c z (red.), Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej w nowej konstytucji, „Acta Universitatis Wratislaviensis” No 1969, Wroc³aw 1997, s. 8 i nast.; L. G a r l i c k i, op. cit., s. 54; S. W r o n k o w s k a,
M. Z i e l i ñ s k i, Z. Z i e m b i ñ s k i, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 116
i nast.
23
J. Z i m m e r m a n n, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 104, 207.
24
H. I z d e b s k i, Samorz¹d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia³alnoœci, Warszawa 2004, s. 20 i nast.
25
Z. G i l o w s k a, D. K i j o w s k i, M. K u l e s z a, W. M i s i ¹ g, S. P r u t i s, M. S t e c, J. S z l e c h t a, J. Z a l e s k i, Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej RP, „Samorz¹d Terytorialny” 2002, nr 1–2, s. 35.
26
Por. A. B ³ a œ, J. B o æ, J. J e ¿ e w s k i, op. cit., s. 96, 97.
27
Z. L e o ñ s k i, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 45.
28
Zob. Z. D u n i e w s k a, B. J a w o r s k a - D ê b s k a, R. M i c h a l s k a - B a d z i a k, E. O l e j n i c z a k - S z a ³ o w s k a, M. S t a h l, Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 129.
26
Anna Feja-Paszkiewicz
Podejmuj¹c problem relacji zachodz¹cych miêdzy zasad¹ pomocniczoœci a zasad¹ decentralizacji w³adzy publicznej, mo¿na zauwa¿yæ, i¿ z uwagi na regu³y systemowej wyk³adni
prawa zasada decentralizacji w³adzy publicznej i samorz¹dnoœci terytorialnej zamieszczona
w przepisach merytorycznych Konstytucji RP, i to w rozdziale I „Rzeczpospolita”, wydaje siê
mieæ pierwszeñstwo przed zasad¹ pomocniczoœci, umieszczon¹ w preambule, a której stricte
normatywny charakter jest przedmiotem sporów w nauce prawa. Analiza obydwu wskazanych zasad prowadzi jednak do odmiennej konstatacji. To zasada pomocniczoœci jest zasad¹,
która wywiera donios³e skutki na ca³oœæ mechanizmów organizacji i sprawowania w³adzy
w pañstwie. To na jej podstawie powinny byæ regulowane stosunki pomiêdzy pañstwem
a jednostk¹ (cz³owiekiem), pomiêdzy pañstwem a rozmaitymi w tym pañstwie podsystemami
oraz pomiêdzy samymi podsystemami. Wreszcie to ta zasada jest eksponowana w wi¹¿¹cych
Polskê aktach prawa miêdzynarodowego i wspólnotowego. Nie podwa¿aj¹c praktycznej i teoretycznej wagi zasady decentralizacji w³adzy publicznej, mo¿na powiedzieæ, i¿ to pomocniczoœæ wyznacza regu³y, wed³ug których powinna mieæ miejsce decentralizacja. H. Izdebski
przyjmuje, i¿ zasadê decentralizacji przez samorz¹d terytorialny nale¿y traktowaæ jako zasadê
stanowi¹c¹ ustrojow¹ konkretyzacjê ogólniejszej zasady pomocniczoœci 29.
Aktem normatywnym, który eksponuje zasadê pomocniczoœci i precyzuje jej sposób rozumienia w odniesieniu do samorz¹du terytorialnego, choæ nie pos³uguje siê tym terminem
bezpoœrednio, jest Europejska karta samorz¹du lokalnego 30. Polska ratyfikowa³a Kartê
w ca³oœci, tj. zwi¹za³a siê wszystkimi jej postanowieniami, a jej regulacje maj¹ pierwszeñstwo
przed ustawowymi w przypadku, gdy ustawy nie da siê pogodziæ z umow¹ miêdzynarodow¹
(art. 91 ust. 2 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 4 ust. 3 Karty: „Generalnie odpowiedzialnoœæ za sprawy publiczne powinny ponosiæ przede wszystkim te organy w³adzy, które znajduj¹ siê najbli¿ej obywateli. Powierzaj¹c te funkcje innemu organowi w³adzy, nale¿y uwzglêdniæ zakres i charakter zadania oraz
wymogi efektywnoœci i gospodarnoœci”. Natomiast art. 4 ust. 2 Karty stanowi: „Spo³ecznoœci
lokalne maj¹ – w zakresie okreœlonym prawem – pe³n¹ swobodê dzia³ania w ka¿dej sprawie,
która nie jest wy³¹czona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych
organów w³adzy”. Postanowienia te ³¹cz¹ siê z innymi regulacjami Karty, w szczególnoœci
z art. 3 dotycz¹cym koncepcji samorz¹du terytorialnego, w myœl którego „1. Samorz¹d terytorialny oznacza prawo i zdolnoœæ spo³ecznoœci lokalnych, w granicach okreœlonym prawem,
do kierowania i zarz¹dzania zasadnicz¹ czêœci¹ spraw publicznych na ich w³asn¹ odpowiedzialnoœæ i w interesie ich mieszkañców. 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których sk³ad wchodz¹ cz³onkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych,
równych, bezpoœrednich i powszechnych i które mog¹ dysponowaæ organami wykonawczymi im podlegaj¹cymi. Przepis ten nie wyklucza mo¿liwoœci odwo³ania siê do zgromadzeñ
obywateli, referendum lub ka¿dej innej formy bezpoœredniego uczestnictwa obywateli, jeœli
ustawa dopuszcza takie rozwi¹zanie”. Sposób odczytania postanowieñ odnosz¹cych siê do
zasady pomocniczoœci wyznaczaj¹ tak¿e sformu³owania preambu³y Karty, zw³aszcza stwierdzenia: spo³ecznoœci lokalne stanowi¹ jedn¹ z zasadniczych podstaw ustroju demokratyczne-
29
H. I z d e b s k i, op. cit., s. 20.
Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, sprost.: Dz. U. z 2006 r., Nr 154, poz. 1107, dalej przywo³ywana jako Karta lub EKSL. Polska ratyfikowa³a Kartê 26 kwietnia 1993 r., z uwagi na postanowienia art.
241 ust. 1 Konstytucji RP Kartê uznaje siê za umowê miêdzynarodow¹ ratyfikowan¹ za uprzedni¹
zgod¹ wyra¿on¹ w ustawie.
30
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
27
go; prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedn¹ z demokratycznych zasad, wspólnych wszystkim pañstwom cz³onkowskim Rady Europy; to w³aœnie
na szczeblu lokalnym prawo to mo¿e byæ realizowane w sposób najbardziej bezpoœredni; istnienie spo³ecznoœci lokalnych wyposa¿onych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki do
zarz¹dzania skutecznego i pozostaj¹cego zarazem w bezpoœredniej bliskoœci obywatela.
Koncepcja pomocniczoœci wyra¿ona w EKSL dopuszcza powierzenie odpowiedzialnoœci
za sprawy publiczne organowi nieznajduj¹cemu siê najbli¿ej obywateli, czyli „innemu organowi w³adzy”, jedynie, gdy uzasadniaj¹ to „zakres i charakter zadania” (kryteria obiektywne)
oraz „wymogi efektywnoœci i gospodarnoœci” (kryteria subiektywne, inaczej skutecznoœæ
i ekonomicznoœæ), które „dotycz¹ sytuacji wyj¹tkowej, uzasadnionej ocenami opartymi na
kryteriach zaspokojenia interesów lokalnych oraz ochrony materialnych zasobów publicznych (osi¹gniêcia maksymalnej wydajnoœci i unikniêcia marnotrawstwa)” 31. Kryteria efektywnoœci i gospodarnoœci powinny byæ interpretowane zawê¿aj¹co, w sposób zgodny
z filozofi¹ i aksjologi¹ Karty, wyra¿on¹ w jej preambule, a ocena tych kryteriów nie mo¿e byæ
wy³¹cznie wyrazem arbitralnej decyzji organów zewnêtrznych dokonywanej bez uwzglêdnienia stanowiska zainteresowanych spo³ecznoœci lokalnych 32.
Wzmocnienie i wyeksponowanie zasady pomocniczoœci mo¿na odnaleŸæ w Europejskiej
karcie samorz¹du regionalnego – dokumencie Rady Europy, który nie ma charakteru wi¹¿¹cego, ale w za³o¿eniu jej twórców ma odgrywaæ komplementarn¹ rolê w stosunku do Europejskiej karty samorz¹du lokalnego 33. W przeciwieñstwie do EKSL postanowienia EKSR
nie tylko wyra¿aj¹ przywo³ywan¹ zasadê, ale tak¿e zosta³a ona tam wprost wyartyku³owana
i dla wzmocnienia jej wydŸwiêku jest przywo³ywana kilkakrotnie. W preambule EKSR jej
sygnatariusze wyra¿aj¹ przekonanie, ¿e zasada subsydiarnoœci stanowi g³ówny wk³ad do
rozwoju demokracji w Europie na fundamencie równoprawnoœci ró¿nych szczebli w³adzy:
lokalnego, regionalnego, krajowego i europejskiego; EKSL i EKSR wzajemnie siê uzupe³niaj¹
w stosowaniu zasady subsydiarnoœci dla dobra w³adz lokalnych i regionalnych; region jest
w³aœciwym szczeblem do efektywnego wprowadzania zasady subsydiarnoœci, uwa¿anej za
jedn¹ z podstawowych zasad, które powinny byæ przestrzegane w odniesieniu do integracji
europejskiej i wewnêtrznej organizacji pañstw zaanga¿owanych w ten proces.
Najistotniejszym z punktu widzenia prowadzonych rozwa¿añ aspektem zasady subsydiarnoœci wyra¿onym w EKSR jest podkreœlenie, i¿ to na zasadzie subsydiarnoœci powinny
opieraæ siê relacje miêdzy w³adzami regionalnymi a w³adzami lokalnymi. Wyra¿aj¹ to postanowienia, i¿ regiony powinny stosowaæ zasadê subsydiarnoœci w swoich stosunkach z w³adzami lokalnymi (art. 7 ust. 2 EKSR) oraz ¿e regiony, dysponuj¹c kompetencjami dotycz¹cymi
w³adz lokalnych, do których stosuje siê EKSL, powinny respektowaæ ducha i literê tej kon-
31
J. J e ¿ e w s k i, Podstawowe za³o¿enia ustroju samorz¹du województwa [w:] Studia nad samorz¹dem terytorialnym, Wroc³aw 2002, s. 143.
32
E. P o p ³ a w s k a, Opinia na temat zasady pomocniczoœci (subsydiarnoœci) w Europejskiej Karcie
Samorz¹du Terytorialnego w zwi¹zku z ustaw¹ z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy,
„Samorz¹d Terytorialny” 2003, nr 7–8, s. 109.
33
EKSR zosta³a przyjêta przez IV sesjê Kongresu W³adz Lokalnych i Regionalnych Europy, która
odby³a siê w dniach od 3 do 5 czerwca 1997 r. w Strasburgu. Na temat genezy i charakteru EKSR zob.
szerzej: L. K i e r e s, Europejska Karta Samorz¹du Regionalnego: przysz³a konstytucja regionów [w:]
B. A d a m i a k, J. B o æ, M. M i e m i e c, K. N o w a c k i, Administracja publiczna w pañstwie prawa.
Ksiêga jubileuszowa dla profesora Jana Jendroœki, Wroc³aw 1999, s. 141 i nast.
28
Anna Feja-Paszkiewicz
wencji w stosunkach z tymi w³adzami (art. 7 ust. 1 EKSR). Wagê zasady pomocniczoœci
podkreœla równie¿ art. 3 EKSR zawieraj¹cy definicjê samorz¹du regionalnego, w którym stanowi siê, ¿e samorz¹d ten oznacza prawo i zdolnoœæ najwiêkszych terytorialnych jednostek
w³adzy w obrêbie ka¿dego pañstwa, maj¹cych wybieralne organy, administracyjnie usytuowanych miêdzy rz¹dem centralnym i samorz¹dem lokalnym i posiadaj¹cym prerogatywy
albo wynikaj¹ce z samoorganizacji, albo typu zwykle przypisywanego rz¹dowi centralnemu
do zarz¹dzania na w³asn¹ odpowiedzialnoœæ i w interesie mieszkañców zasadnicz¹ czêœci¹
spraw publicznych, zgodnie z zasad¹ subsydiarnoœci. Ponadto w art. 6 EKSR przyjmuje siê,
i¿ wykonuj¹c swoje kompetencje, w³adze regionalne powinny, z poszanowaniem prawa, kierowaæ siê interesami mieszkañców, zasad¹ subsydiarnoœci oraz braæ pod uwagê rozs¹dne
wymogi narodowej i europejskiej solidarnoœci, a art. 18 EKSR przewiduje, i¿ konflikty kompetencyjne powinny byæ rozstrzygane przez s¹d zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi
zasadami ka¿dego pañstwa, przy uwzglêdnieniu zasady subsydiarnoœci, jeœli obowi¹zuj¹ce
prawo nie umo¿liwia jasnego rozwi¹zania problemu.
Organy Rady Europy zwracaj¹ te¿ uwagê, i¿ zasada subsydiarnoœci zawiera „w sobie
zupe³nie ró¿ne, a nawet czasami ca³kiem sprzeczne implikacje”, co oznacza, ¿e zasada ta mo¿e
byæ podstaw¹ ograniczania w³adzy oraz ¿e jednoczeœnie wi¹¿e siê z pojêciem interwencji,
pomocy, ale chodzi o „taki rodzaj pomocy, który zachêca do autonomii i j¹ sankcjonuje”, nie
zaœ o interwencjê w rozumieniu pañstwa opiekuñczego 34.
Unia Europejska z zasady subsydiarnoœci uczyni³a jedn¹ z podstaw swojej organizacji
i dzia³ania. Wspólnotowe regulacje prawne nie tylko bezpoœrednio odwo³uj¹ siê do tej zasady, ale tak¿e – co zas³uguje na szczególne podkreœlenie – w ramach UE zosta³y wypracowane
mechanizmy pozwalaj¹ce kontrolowaæ jej przestrzeganie. Chodzi tu przede wszystkim o badanie zgodnoœci z zasad¹ pomocniczoœci projektów nowych aktów prawnych przez instytucje
wspólnotowe 35 oraz przez parlamenty narodowe 36.
34
Definicja i zakres zasady subsydiarnoœci. Raport przygotowany dla Komitetu Zarz¹dzaj¹cego ds.
W³adz Lokalnych i Regionalnych (CDLR), „W³adze Lokalne i Regionalne w Europie” 1994, nr 55, s. 8, 9.
35
Por. P. S a g a n e k, Podzia³ kompetencji pomiêdzy Wspólnoty Europejskie a pañstwa cz³onkowskie,
Warszawa 2002, s. 175 i nast.; A. S z p o r, Pañstwo a subsydiarnoœæ jako zasada prawa w UE i w Polsce,
„Samorz¹d Terytorialny” 2001, nr 1–2; Z. Z g u d, Zasada subsydiarnoœci w prawie europejskim, Kraków 1999, s. 113 i nast.; S. D u d z i k, Zasada subsydiarnoœci na tle obecnych przemian Unii Europejskiej, „Przegl¹d Prawa Europejskiego”1999, nr 2, s. 20 i nast.; Raport dla Rady Europejskiej w sprawie
stosowania zasady subsydiarnoœci. Komisja Wspólnot Europejskich 1994 [w:] D. M i l c z a r e k (red.),
op. cit., s. 245 i nast.; Ogólne stanowisko w sprawie stosowania przez Radê zasady subsydiarnoœci
oraz artyku³u 3b Traktatu o Unii Europejskiej. Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej 1992, s. 237 i
nast. Rozszerzenie zastosowania tego mechanizmu przewidywa³ Traktat ustanawiaj¹cy Konstytucjê
dla Europy przyjêty 29 paŸdziernika 2004 r. w Rzymie, Dz. Urz. WE C 310, t. 47 z dnia 16 grudnia
2004 r.
36
Mechanizm taki przewiduje protokó³ w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej, do³¹czony do traktatu z Lizbony. Zgodnie z jego art. 3 parlamenty narodowe maj¹ mo¿noœæ
przesy³ania przewodnicz¹cemu Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnionych opinii na
temat zgodnoœci projektu aktu prawodawczego z zasad¹ pomocniczoœci, zgodnie z procedur¹ przewidzian¹ w protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczoœci i proporcjonalnoœci. Do³¹czony do
traktatu z Lizbony protokó³ w sprawie stosowania zasad pomocniczoœci i proporcjonalnoœci w preambule wskazuje, i¿ „Wysokie Umawiaj¹ce siê Strony” pragn¹ zapewniæ podejmowanie decyzji na poziomie mo¿liwie najbli¿szym obywatelom Unii. W tym celu zgodnie z art. 1 protoko³u ka¿da instytucja
stale czuwa nad poszanowaniem zasad pomocniczoœci i proporcjonalnoœci, okreœlonych w art. 3b Trak-
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
29
Zasadê tê wyra¿a art. 5 ust. 2 Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹, sporz¹dzonego w Rzymie 25 marca 1957 r. 37: „W zakresie, który nie podlega jej wy³¹cznej kompetencji
Wspólnota podejmuje dzia³ania zgodnie z zasad¹ subsydiarnoœci tylko wówczas i tylko w takim
zakresie, gdy cele proponowanych dzia³añ nie mog¹ byæ skutecznie osi¹gniête przez pañstwa
cz³onkowskie, a zatem z uwagi na skalê lub skutki proponowanych dzia³añ, zostan¹ lepiej zrealizowane przez Wspólnotê”. W preambule Traktatu o Unii Europejskiej, sporz¹dzonego w Maastricht 7 lutego 1992 r. 38 przyjmuje siê, i¿ w UE „decyzje s¹ podejmowane w sposób jak najbardziej
jawny i na szczeblu jak najbli¿szym obywatelowi”. Podobnie stanowi art. 1 TUE: „Niniejszy
Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz œciœlejszego zwi¹zku miêdzy narodami
Europy, w którym decyzje podejmowane s¹ z mo¿liwie najwy¿szym poszanowaniem zasady
otwartoœci i jak najbli¿ej obywateli”, oraz art. 2 TUE: „Unia osi¹ga swe cele zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, okreœlonymi w nim warunkami i harmonogramem, z poszanowaniem zasady pomocniczoœci, okreœlonej w artykule 5 Traktatu ustanawiaj¹cego WE”.
Traktat z Lizbony zmieniaj¹cy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiaj¹cy Wspólnotê Europejsk¹, podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. 39, rozbudowuje postanowienia
dotycz¹ce zasady pomocniczoœci, w szczególnoœci w TUE uchyla art. 3 i dodaje art. 3b, który
zastêpuje art. 5 TWE. Zgodnie z nim: „1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczoœci i proporcjonalnoœci.
2. Zgodnie z zasad¹ przyznania Unia dzia³a wy³¹cznie w granicach kompetencji przyznanych
jej przez Pañstwa Cz³onkowskie w Traktatach do osi¹gniêcia okreœlonych w nich celów.
Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach nale¿¹ do Pañstw Cz³onkowskich.
3. Zgodnie z zasad¹ pomocniczoœci, w dziedzinach, które nie nale¿¹ do jej wy³¹cznej kompetencji, Unia podejmuje dzia³ania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego dzia³ania nie mog¹ zostaæ osi¹gniête w sposób wystarczaj¹cy przez Pañstwa
Cz³onkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeœli ze
wzglêdu na rozmiary lub skutki proponowanego dzia³ania mo¿liwe jest lepsze ich osi¹gniêcie
na poziomie Unii. Instytucje Unii stosuj¹ zasadê pomocniczoœci zgodnie z Protoko³em w sprawie stosowania zasad pomocniczoœci i proporcjonalnoœci. Parlamenty narodowe czuwaj¹ nad
przestrzeganiem zasady pomocniczoœci zgodnie z procedur¹ przewidzian¹ w tym Protokole.
4. Zgodnie z zasad¹ proporcjonalnoœci zakres i forma dzia³ania Unii nie wykraczaj¹ poza to, co
jest konieczne do osi¹gniêcia celów Traktatów. Instytucje Unii stosuj¹ zasadê proporcjonalnoœci zgodnie z Protoko³em w sprawie stosowania zasad pomocniczoœci i proporcjonalnoœci”.
tatu o Unii Europejskiej. Artyku³ 5 stanowi, i¿ projekty aktów prawodawczych s¹ uzasadnianie w odniesieniu do zasad pomocniczoœci i proporcjonalnoœci. Ka¿dy projekt aktu prawodawczego powinien
zawieraæ szczegó³owe stwierdzenie umo¿liwiaj¹ce ocenê zgodnoœci z zasadami pomocniczoœci i proporcjonalnoœci. Takie stwierdzenie powinno zawieraæ dane umo¿liwiaj¹ce ocenê skutków finansowych
danego projektu aktu oraz, w przypadku dyrektywy, jej skutków dla regulacji wprowadzanych przez
pañstwa cz³onkowskie, w tym, w stosownym przypadku, dla prawodawstwa regionalnego. Podstawy
stwierdzenia, ¿e cel Unii mo¿e zostaæ lepiej osi¹gniêty na poziomie Unii, s¹ uzasadniane na podstawie
wskaŸników jakoœciowych, a tam gdzie to mo¿liwe – iloœciowych. Projekty aktów prawodawczych
bior¹ pod uwagê koniecznoœæ zminimalizowania wszelkich obci¹¿eñ finansowych lub administracyjnych nak³adanych na Uniê, rz¹dy krajowe, w³adze regionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli oraz to, by takie obci¹¿enia by³y wspó³mierne do zamierzonego celu.
37
Dz. Urz. WE C 325 z dnia 24 grudnia 2002 r.
38
Dz. Urz. WE C 325 z dnia 24 grudnia 2002 r.
39
Dz. Urz. UE C 306, t. 50 z dnia 17 grudnia 2007 r.
30
Anna Feja-Paszkiewicz
Zasadê pomocniczoœci UE odnosi te¿ do specyficznie ukszta³towanych relacji, które ³¹cz¹
j¹ z instytucj¹ samorz¹du terytorialnego. Zastosowanie zasady, pocz¹tkowo odnosz¹cej siê
tylko do podzia³u kompetencji pomiêdzy UE a pañstwami cz³onkowskimi w stosunku do
samorz¹du terytorialnego, zosta³o rozpropagowane przez Komitet Regionów, który stwierdzi³, i¿ „zasada subsydiarnoœci musi odgrywaæ rolê regulatora relacji miêdzy UE, pañstwami
cz³onkowskimi oraz w³adzami regionalnymi i lokalnymi, respektuj¹c jednoczeœnie sposób,
w jaki rozmaite uprawnienia s¹ wewnêtrznie zorganizowane w poszczególnych pañstwach
cz³onkowskich” 40. Ponadto mo¿na zauwa¿yæ, i¿ choæ roli samorz¹du terytorialnego jako beneficjenta wspólnotowych dzia³añ, przede wszystkim w wymiarze spo³eczno-gospodarczym
oraz infrastrukturalnym, nie sposób przeceniæ, to relacje miêdzy strukturami unijnymi a samorz¹dem terytorialnym s¹ specyficzne. Dostrzega siê wagê i rolê, jak¹ ma do spe³nienia w Unii
Europejskiej samorz¹d terytorialny, ale wspólnotowy prawodawca instytucj¹ t¹ interesuje siê
w ograniczonym zakresie. Zjawisko to mo¿na oceniæ krytycznie, ale mo¿na te¿ uznaæ, i¿ jest
to dzia³anie œwiadome, nie tylko zgodne z zasad¹ kompetencji powierzonych, ale ma te¿ na
celu zachowanie istniej¹cej ró¿norodnoœci rozwi¹zañ ustrojowych i organizacyjnych wystêpuj¹cych w poszczególnych krajach cz³onkowskich Unii Europejskiej. Takie spojrzenie na
relacje ³¹cz¹ce UE z instytucj¹ samorz¹du terytorialnego znajduje potwierdzenie w postanowieniach traktatu z Lizbony, w którym stanowi siê miêdzy innymi, i¿ Unia Europejska szanuje
równoœæ pañstw cz³onkowskich wobec Traktatów, jak równie¿ ich to¿samoœæ narodow¹,
nierozerwalnie zwi¹zan¹ z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi,
w tym w odniesieniu do samorz¹du regionalnego i lokalnego.
3. P³aszczyzny zastosowania zasady pomocniczoœci
w odniesieniu do samorz¹du terytorialnego
Mo¿na wyró¿niæ co najmniej kilka podstawowych p³aszczyzn zastosowania zasady pomocniczoœci. Po pierwsze odnosi siê ona do stosunków: jednostka (cz³owiek)–pañstwo. W tym
aspekcie zak³ada odpowiedzialnoœæ ka¿dego cz³owieka za zaspokajanie swych potrzeb, a gdy
nie mo¿e temu podo³aæ, pomoc najbli¿szej mu wspólnoty, tj. rodziny, w razie potrzeby tak¿e
szerszej wspólnoty (np. samorz¹dowej, wyznaniowej), dopiero zaœ na koñcu pañstwa. Pañstwo
nie mo¿e bowiem wyrzec siê swej opiekuñczej roli, gdyby pomoc innych wspólnot okaza³a siê
nieskuteczna 41. W tym ujêciu okreœla ona te¿ regulacyjn¹ rolê pañstwa i dopuszczalny zakres
ingerencji w stosunku do jednostki oraz uzasadnia istnienie w³adzy pañstwowej postrzeganej
jako byt wtórny i pomocniczy, który stanowi jedynie œrodek s³u¿¹cy realizacji celów jednostek
i spo³ecznoœci 42. Po drugie zasada subsydiarnoœci odnosi siê do stosunków pañstwo–„podsystemy”–cz³owiek. Tak postrzegana zak³ada istnienie ró¿nych form aktywnoœci i organizacji
ludzi, którzy tworz¹ rozmaite „podsystemy” w pañstwie, np. stowarzyszenia, partie polityczne,
zwi¹zki pracobiorców, zwi¹zki pracodawców, grupy interesu, samorz¹dy. Jednym z tych podsystemów jest samorz¹d terytorialny. Po trzecie zasada ta znajduje zastosowanie do okreœlenia
40
Opinia Komitetu Regionów „Ku nowej Kulturze subsydiarnoœci – Apel Komitetu Regionów” z marca 1999 r., za: www.ukie.gov.pl.
41
T. F u k s, Kszta³t reformy samorz¹dowej, „Pañstwo i Prawo”1999, nr 4, s. 19.
42
M. S p i e k e r, Zasada pomocniczoœci: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, „Spo³eczeñstwo” 1995, nr 1, s. 35.
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
31
stosunków panuj¹cych w obrêbie samego samorz¹du terytorialnego: „Postuluje ona, ¿e nigdy
nie nale¿y powierzaæ jednostce wiêkszej tego, co mo¿e robiæ, równie wydajnie, jednostka mniejsza. Oznacza to, i¿ jednostki wiêksze dzia³aj¹ wy³¹cznie w dziedzinach, w których ich wielkoœæ
daje im przewagê nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywnoœci tego dzia³ania” 43. Po
czwarte mo¿na mówiæ o jej roli w kszta³towaniu w³aœciwych stosunków pomiêdzy ludŸmi, ze
szczególnym wskazaniem na rodzinê jako podstawowy podmiot o charakterze pomocniczym
wzglêdem indywidualnie traktowanego cz³owieka. Po pi¹te znajduje ona zastosowanie do kszta³towania relacji miêdzy pañstwami a ich organizacjami (p³aszczyzna miêdzynarodowa) oraz, po
szóste, do stosunków: pañstwo a jego czêœci sk³adowe, w przypadku pañstw federalnych.
Podmiotem, którego istnienie z jednej strony jest przejawem realizacji zasady pomocniczoœci oraz który, z drugiej strony, sam tê zasadê powinien mo¿liwie szeroko uwzglêdniaæ,
jest samorz¹d terytorialny. W stosunkach prawnych z udzia³em samorz¹du terytorialnego
zasada ta znajduje ró¿norodne zastosowania.
W stosunku do relacji samorz¹d terytorialny–pañstwo wyznacza przede wszystkim podzia³ zadañ miêdzy samorz¹d a pañstwo, które mo¿e dzia³aæ tylko wówczas, gdy okreœlonych
zadañ nie jest w stanie wykonaæ samorz¹d terytorialny.
Nastêpnie s³u¿y do okreœlenia istoty zadañ publicznych, które pojawiaj¹ siê wówczas,
gdy dana potrzeba nie mo¿e zostaæ zaspokojona ani przez jednostkê, ani przez najbli¿sze jej
wspólnoty, ani przez inne, wy¿sze instytucje spo³eczeñstwa obywatelskiego: „Dopiero gdy
problemu nie da siê rozwi¹zaæ w obrêbie – rozumianego w sposób przyjêty na kontynencie
europejskim – spo³eczeñstwa obywatelskiego, wkraczaæ musz¹ organy w³adzy publicznej.
Innymi s³owy, pojawia siê zadanie publiczne” 44.
W kolejnej p³aszczyŸnie zastosowania zasada ta oznacza istnienie domniemania kompetencji samorz¹du terytorialnego, który wykonuje zadania publiczne nie zastrze¿one przez
konstytucjê lub ustawy dla organów innych w³adz publicznych (art. 163 Konstytucji RP), ale
z uwagi na to, i¿ zasada ta ma charakter dynamiczny 45, nie mo¿na, opieraj¹c siê na niej,
przeprowadziæ sztywnego, raz na zawsze ustalonego podzia³u zadañ pomiêdzy pañstwo a samorz¹d, mo¿na natomiast wyznaczyæ po¿¹dany kierunek podzia³u zadañ.
W nastêpnej p³aszczyŸnie zasada pomocniczoœci s³u¿y do regulacji stosunków panuj¹cych w obrêbie samorz¹du terytorialnego. W tej p³aszczyŸnie nale¿y zaakcentowaæ podstawowy charakter gminy na tle innych jednostek samorz¹du terytorialnego oraz zasadê
domniemania zadañ i kompetencji gminy, inaczej zasadê domniemania w³aœciwoœci gminy
(art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym 46 ). Dlatego
powiat i województwo jako jednostki dzia³aj¹ce na wiêkszym obszarze pe³ni¹ funkcjê pomocnicz¹ w stosunku do gminy i to na nich spoczywa obowi¹zek realizacji zadañ przekraczaj¹cych mo¿liwoœci gminy. Powiat wykonuje okreœlone ustawami zadania o charakterze
ponadgminnym, czyli takie, których realizacja przez gminê by³aby niecelowa ze wzglêdu na
ich zasiêg, a zadania powiatu nie mog¹ naruszaæ zakresu dzia³ania gmin (art. 4 ust. 1 i 6
ustawy o samorz¹dzie powiatowym 47 ). Natomiast samorz¹d województwa wykonuje okre-
43
F. S a i n t - Q u e n, Podzia³ w³adzy w demokracji europejskiej, „Samorz¹d Terytorialny” 1991, nr 6, s.4.
H. I z d e b s k i, op. cit., s. 95.
45
Zob. J. Z i m m e r m a n n, op. cit., s. 105; A. W i k t o r o w s k a, Zasada subsydiarnoœci [w:] Instytucje wspó³czesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s. 36 i nast.
46
Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm.
47
Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 z póŸn. zm.
44
32
Anna Feja-Paszkiewicz
œlone ustawami zadania o charakterze wojewódzkim, tj. takie, które swym zasiêgiem wykraczaj¹ poza teren poszczególnych wspólnot powiatowych, a zakres dzia³ania samorz¹du województwa nie narusza samodzielnoœci powiatu i gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie
wojewódzkim 48), przy czym regulacje te koresponduj¹ z konstytucyjn¹ zasad¹ g³osz¹c¹, i¿
samodzielnoœæ jednostek samorz¹du terytorialnego podlega ochronie s¹dowej (art. 165 ust. 2
Konstytucji RP). W tej p³aszczyŸnie zastosowania omawianej zasady dopuszcza siê przekazanie zadañ na wy¿szy poziom organizacji samorz¹du wtedy, gdy uzasadniaj¹ to wymogi
efektywnoœci i skutecznoœci b¹dŸ uzasadnia to zakres i charakter zadania lub brak zdolnoœci
wykonywania zadañ publicznych przez jednostki „ni¿sze”.
Wyrazem omawianej zasady, w kolejnej p³aszczyŸnie zastosowania, jest mo¿liwoœæ tworzenia jednostek pomocniczych w gminie, które s¹ przewidzian¹ ustawowo form¹ organizacji
spo³ecznoœci lokalnych na poziomie ni¿szym ni¿ gmina.
W dalszej p³aszczyŸnie zastosowania zasady pomocniczoœci jednostki samorz¹du terytorialnego wykonuj¹ zadania z zakresu administracji rz¹dowej, je¿eli wynika to z uzasadnionych
potrzeb pañstwa – zadania zlecone (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). Zlecenie zadañ nastêpuje
w drodze ustawy, która musi okreœlaæ tryb przekazania i sposób wykonania zleconego zadania, a w œlad za przekazywaniem zadañ powinny iœæ odpowiednie œrodki finansowe niezbêdne do realizacji zadañ. Instytucja zadañ zleconych ma na celu zapewnienie wykonywania
zadañ s³u¿¹cych zaspokajaniu potrzeb wspólnot samorz¹dowych przez organy samorz¹dowe
zamiast i w miejsce organów pañstwowych 49.
Nale¿y podnieœæ jeszcze jeden istotny z uwagi na temat niniejszych rozwa¿añ aspekt
zastosowania zasady pomocniczoœci – legitymuje ona tzw. demokracjê lokaln¹; podejmowanie decyzji „jak najbli¿ej obywateli” i przy ich mo¿liwie szerokim wspó³udziale. Nie tylko
uzasadnia istnienie gminy jako podstawowej formy organizacji ludzi zamieszka³ych na okreœlonym terytorium, ale wskazuje te¿ na po¿¹dane mechanizmy organizacji wewn¹trz samej
gminy, jako podmiotu pomocniczego wzglêdem mieszkañców: 1) podejmowanie decyzji przez
samych mieszkañców okreœlonego terytorium b¹dŸ ich wspó³kszta³towanie („wp³ywanie”
mieszkañców, w formach przewidzianych prawem, na zapadaj¹ce decyzje); 2) podejmowanie
decyzji „jak najbli¿ej” mieszkañców. Legitymuje wiêc samorz¹d gminny jako instytucjê maj¹c¹ na celu wykonywanie administracji publicznej przez samych zainteresowanych i w ich
interesie oraz przez podkreœlenie, i¿ pierwotnym adresatem oraz punktem odniesienia wszelkich urz¹dzeñ spo³eczno-prawnych jest cz³owiek, zasada pomocniczoœci daje podstawy do
stwierdzenia, ¿e to w jej treœci nale¿y poszukiwaæ aksjologicznych i prawnych podstaw wykreowania wspólnoty samorz¹dowej. Stosownie do sformu³owania preambu³y Konstytucji
RP zasada ta wyznacza i afirmuje podstawowy wymiar wspólnoty samorz¹dowej – umacnianie uprawnieñ obywateli.
Wykreowanie wspólnoty samorz¹dowej na podstawie zasady pomocniczoœci musi byæ
postrzegane jako konsekwencja przyjêcia specyficznej wielop³aszczyznowej wizji spo³eczeñstwa, w którym podstawowym uprawnieniem cz³owieka jest jego prawo do rozwoju i samoorganizacji. Zak³ada budowanie spo³ecznoœci lokalnej sk³adaj¹cej siê z aktywnych i samodzielnych
jednostek, zdolnych do rzeczywistego zarz¹dzania w³asnymi sprawami i odpowiedzialnoœci za
swój los. Tê postawê, w³aœciw¹ dla koncepcji spo³eczeñstwa obywatelskiego, maj¹ akceptowaæ
48
Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z póŸn. zm.
K. B y j o c h, J. S u l i m i e r s k i, J. P. Ta r n o, Samorz¹d terytorialny po reformie ustrojowej
pañstwa, Warszawa 2000, s. 19, 20.
49
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
33
organy w³adzy publicznej. Adresatami tej p³aszczyzny zastosowania zasady pomocniczoœci s¹
wiêc nie tylko ludzie i ich naturalne wspólnoty, ale tak¿e organy w³adzy publicznej: ustawodawca zobowi¹zany do stanowienia prawa respektuj¹cego tê zasadê, organy w³adzy wykonawczej oraz oczywiœcie organy jednostek samorz¹du terytorialnego, które w swoich dzia³aniach
nie powinny hamowaæ b¹dŸ utrudniaæ partycypacji i aktywnoœci jednostek i ich grup.
Taka postawa mo¿e byæ postrzegana jako zagro¿enie dla w³adzy lokalnej, bo ta ostatnia
mo¿e straciæ wówczas przymioty darczyñcy, organizatora i opiekuna. Jednak zgodnie z treœci¹,
któr¹ niesie w sobie zasada pomocniczoœci, organy gminy nie powinny hamowaæ oddolnego
organizowania siê mieszkañców. Powinny natomiast umo¿liwiaæ im rzeczywiste wspó³kszta³towanie zapadaj¹cych w gminie decyzji. Jest to trudne z uwagi na istniej¹c¹ sk³onnoœæ wszelkiej
administracji do rozrastania siê i arbitralnego, odgórnego definiowania treœci interesu ogó³u
(w tym przypadku interesu lokalnego), podczas gdy pomocniczoœæ zak³ada, ¿e na poziomie
gminy w okreœlaniu treœci interesu lokalnego mo¿liwie szeroki udzia³ powinien zostaæ zapewniony cz³onkom wspólnoty samorz¹dowej. W ten sposób dochodzi bowiem do rzeczywistego,
a nie tylko tetycznego, czy ideologicznego wykreowania wspólnoty samorz¹dowej.
4. Zasada pomocniczoœci w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego
dotycz¹cym samorz¹du terytorialnego
Pomocniczoœæ jako zasada prawa wynikaj¹ca z wi¹¿¹cych Polskê aktów miêdzynarodowych
oraz prawna i aksjologiczna podstawa ustroju pañstwa, wyra¿ona w preambule do Konstytucji
RP, powinna stanowiæ jedno z podstawowych kryteriów oceny prawnej organizacji oraz funkcjonowania samorz¹du terytorialnego dokonywanej przez Trybuna³ Konstytucyjny. Jednak zasada
ta stosunkowo rzadko jest przywo³ywana jako wzorzec kontroli konstytucyjnoœci norm przez
TK. Przyczyn¹ tego stanu mo¿e byæ jedynie has³owe sformu³owanie zasady pomocniczoœci
b¹dŸ ró¿norodnoœæ spojrzeñ na jej treœæ i p³aszczyzny zastosowania. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, i¿
w odniesieniu do instytucji samorz¹du terytorialnego legaln¹ definicjê zasady pomocniczoœci
daje Europejska karta samorz¹du lokalnego, której normy mog¹ byæ wzorcem kontroli dla
aktów prawnych zajmuj¹cych ni¿sz¹ pozycjê w hierarchii Ÿróde³ prawa. Problem traktowania
zasady pomocnicznoœci jako wzorca kontroli obowi¹zuj¹cych norm prawnych mo¿na równie¿
rozpatrywaæ w zwi¹zku z zagadnieniem charakteru normatywnego preambu³y.
Wagê zasady pomocniczoœci w ocenie rozwi¹zañ samorz¹dowych Trybuna³ Konstytucyjny podkreœli³ ju¿ w wyroku z dnia 24 marca 1998 r.: „Trybuna³ Konstytucyjny w pe³ni
akceptuje pogl¹d S¹du Najwy¿szego, i¿ «postanowienia ustawy o ustroju m. st. Warszawy
musz¹ byæ interpretowane zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotycz¹cymi ustroju i funkcjonowania samorz¹du terytorialnego, w tym zgodnie z zasad¹ pomocniczoœci (wyra¿on¹
w preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.) oraz zgodnie
z generaln¹ zasad¹ domniemania kompetencji samorz¹dowych na rzecz gmin» (wyrok z 6 listopada 1997 r., III SN 50/97, s. 11)” 50. Jak podkreœla E. Pop³awska, TK potwierdzi³ wiêc, i¿
uznaje za wi¹¿¹c¹ zasadê pomocniczoœci sformu³owan¹ w preambule i ¿e stanowi ona obowi¹zkowe kryterium interpretacji ustaw na równi z innymi zasadami konstytucyjnymi dotycz¹cymi samorz¹du terytorialnego 51.
50
51
Sygn. akt K. 40/97, OTK 1998/2/17, poz. 12, s. 69.
E. P o p ³ a w s k a, Opinia na temat zasady…, s. 113.
34
Anna Feja-Paszkiewicz
52
W wyroku z dnia 4 maja 1998 r. Trybuna³ Konstytucyjny, stosuj¹c jako wzorzec kontroli miêdzy innymi art. 4 ust. 3 (wyra¿aj¹cy zasadê pomocniczoœci) oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej karty samorz¹du terytorialnego (obecnie EKSL), uzna³, i¿ przepisy art. 3 ust. 2 oraz art.
39 ustawy o stra¿ach gminnych z dnia 29 sierpnia 1997 r. naruszaj¹ ustrojow¹ pozycjê gminy
jako podstawowej jednostki samorz¹du terytorialnego oraz zasadê jej samodzielnoœci przez
to, i¿ pozbawiaj¹ gminy warszawskie prawa wykonywania zadania w³asnego, tj. utrzymania
porz¹dku publicznego na ich terenie.
Natomiast w wyroku z dnia 18 lutego 2003 r. 53 Trybuna³ przyj¹³, i¿ postanowienia EKST
tylko w ograniczonym zakresie mog¹ byæ podstaw¹ badania zgodnoœci trybu stanowienia
norm ni¿szego rzêdu z normami wy¿szego rzêdu, oraz uzna³, i¿ zasada pomocniczoœci w odniesieniu do samorz¹du terytorialnego nie oznacza absolutyzowania samodzielnoœci oraz
podstawowego charakteru gminy i nie jest przeszkod¹ w likwidacji konkretnej gminy b¹dŸ
gmin. Zdaniem Trybuna³u, zasada pomocniczoœci „uzasadnia podejmowanie dzia³añ na szczeblu ponadlokalnym, jeœli rozwi¹zanie takie oka¿e siê lepsze i bardziej skuteczne ani¿eli dzia³ania organów wspólnot szczebla podstawowego. Zasada pomocniczoœci powinna byæ
rozumiana w ca³ej swej z³o¿onoœci, która polega na tym, ¿e umacnianie uprawnieñ obywateli
i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z dzia³añ w³adzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie, wymaga tego rodzaju dzia³añ, je¿eli rozwi¹zanie problemów przez organy
szczebla podstawowego nie jest mo¿liwe” 54. Jednoczeœnie podkreœli³, i¿ konstytucja nie jest
zbiorem oderwanych od siebie zasad, lecz powinna byæ rozumiana jako racjonalna i harmonijna ca³oœæ, dlatego ¿adna z konstytucyjnych zasad odnosz¹cych siê do samorz¹du terytorialnego nie mo¿e byæ absolutyzowana i interpretowana w oderwaniu od innych zasad
ustrojowych, w szczególnoœci zasady jednolitoœci pañstwa (art. 3 Konstytucji RP) i zasady
dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Dlatego, zdaniem Trybuna³u: „Zasada pomocniczoœci nie wyklucza wprowadzenia jednej gminy zamiast jedenastu. Przeciwnie, przewidziane
wkwestionowanej ustawie rozwi¹zania mog¹ sprzyjaæ umocnieniu uprawnieñ obywateli i ich
wspólnot, je¿eli nowy ustrój Warszawy bêdzie zwiêksza³ zdolnoœæ wykonywania zadañ publicznych przez jednostki terytorialne” 55. Swoje stanowisko uzasadni³ tak¿e tym, i¿ „postanowienia Karty z uwagi na swój ogólny charakter, mog¹ tylko w ograniczonym zakresie
stanowiæ samodzieln¹ podstawê do badania, czy zastosowany tryb stanowienia aktu prawotwórczego by³ zgodny z jej postanowieniami. Z Karty wynika natomiast jednoznacznie dla
polskiego prawodawcy obowi¹zek ustanowienia odpowiednich regulacji ustawowych, które
urzeczywistni¹
zagwarantowane
w
niej
uprawnienia” 56.
57
W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2005 r. Trybuna³ Konstytucyjny, rozwa¿aj¹c
znaczenie preambu³y, stwierdzi³, i¿ „W preambule do Konstytucji z 1997 r. zawarta zosta³a
charakterystyka drogi ustrojowej Polski, wraz z podkreœleniem doœwiadczeñ niepodleg³oœciowych i demokratycznych, wskazanie uniwersalnych wartoœci konstytucyjnych oraz podstawo-
52
Sygn. akt K. 38/97, OTK 1998/3/18, poz. 31, s. 174.
Sygn. akt K. 24/02, OTK ZU A, nr 2, poz. 11.
54
Zob. Wybór materia³ów z postêpowania przed Trybuna³em Konstytucyjnym w sprawie ustawy
z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta sto³ecznego Warszawy, „Samorz¹d Terytorialny” 2003, nr 7–8,
s. 240.
55
Ibidem, s. 249.
56
Ibidem, s. 243.
57
Sygn. akt K. 18/04, OTK ZU 5/A/2005, poz. 49.
53
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
35
wych zasad organizuj¹cych ¿ycie wspólnoty pañstwowej, takich jak: demokracja, poszanowanie praw jednostki, wspó³dzia³anie w³adz, dialog spo³eczny oraz zasada pomocniczoœci (subsydiarnoœci). Zaakcentowania wymaga okolicznoœæ, ¿e wartoœci te, oraz wspomniana zasada
pomocnicznoœci, nale¿¹ jednoczeœnie do fundamentalnych za³o¿eñ funkcjonowania Wspólnot
i Unii Europejskiej (art. 5 TWE i art. 2 TUE)”, ale jednoczeœnie przyj¹³, i¿ „Z tekstu preambu³y
do Konstytucji nie mo¿na wyprowadziæ norm prawnych w znaczeniu œcis³ym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z
jego intencjami kierunków interpretacji przepisów czêœci normatywnej Konstytucji”. Przyj¹³
wiêc, ¿e zasada pomocniczoœci stanowi nie tylko jedn¹ z podstawowych zasad organizacji
pañstwa wyra¿on¹ w preambule Konstytucji RP, ale jednoczeœnie wi¹¿e ona Polskê, jako pañstwo cz³onkowskie UE, której jest jednym z fundamentalnych za³o¿eñ.
Warto wspomnieæ, i¿ wczeœniej, ale ju¿ pod rz¹dami obecnej konstytucji, Trybuna³ Konstytucyjny uzna³, i¿ „Wolnoœæ, sprawiedliwoœæ, wspó³dzia³anie i dialog – to niektóre z wyraŸnie wys³owionych w preambule Konstytucji z 1997 roku wartoœci, które stanowiæ musz¹
kryteria oceny wszelkich dzia³añ w³adz publicznych, w tym ustawodawstwa maj¹cego realizowaæ zasadê demokratycznego i spo³ecznie sprawiedliwego pañstwa prawnego” 58. Jak przyjmuje E. Pop³awska, wartoœci wymienione w tym wyroku bezpoœrednio s¹siaduj¹ w tekœcie
preambu³y z zasad¹ pomocniczoœci, a zatem i do niej odnosi siê powy¿sze rozumowanie 59.
Przywo³ane orzeczenia wskazuj¹, i¿ pogl¹dy prezentowane przez Trybuna³ Konstytucyjny dotycz¹ce sposobu postrzegania zasady pomocniczoœci w odniesieniu do samorz¹du
terytorialnego trudno oceniæ jako jednoznaczne. Podstaw normatywnego obowi¹zywania
zasady pomocniczoœci TK poszukuje w preambule do Konstytucji, w przepisach Europejskiej karty samorz¹du lokalnego, a po przyst¹pieniu Polski do Unii Europejskiej tak¿e w regulacjach wspólnotowych. Trybuna³ Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na
ró¿ne implikacje omawianej zasady i podkreœla, i¿ nale¿y j¹ rozumieæ w ca³ej jej z³o¿onoœci.
W ocenie rozwi¹zañ samorz¹dowych uznaje j¹ za jedn¹ z zasad, zgodnie z którymi nale¿y
interpretowaæ przepisy dotycz¹ce organizacji i funkcjonowania samorz¹du, w tym powo³uj¹c
siê w³aœnie na tê zasadê broni mo¿liwoœci wykonywania zadañ w³asnych przez podstawow¹
jednostkê samorz¹du terytorialnego. Natomiast w innym orzeczeniu przyjmuje, ¿e zasada ta,
z uwagi na jedynie ogólny sposób jej wyra¿enia, nie mo¿e byæ samodzieln¹ podstaw¹ oceny
konstytucyjnoœci stanowienia okreœlonych norm prawnych i samoistn¹ podstaw¹ jego rozstrzygniêæ. Podkreœla tak¿e, i¿ uzasadnia ona nie tylko podejmowanie decyzji „jak najbli¿ej
obywateli”, ale te¿ koniecznoœæ b¹dŸ mo¿liwoœæ „pomocy” jednostek wy¿szych jednostkom
samorz¹du terytorialnego ni¿szego szczebla, co jednak mo¿e oznaczaæ przejmowanie ich zadañ i kompetencji. W ocenie Trybuna³u przywo³ywana zasada nie jest te¿ przeszkod¹ w likwidacji konkretnej gminy, nie oznacza bowiem absolutyzowania podstawowego charakteru
gminy. Jako sprzeczn¹ z zasad¹ pomocniczoœci nale¿a³oby oceniæ likwidacjê gmin w ogóle,
ale nie likwidacjê jednej b¹dŸ kilku gmin.
58
59
Sygn. akt K. 34/97, OTK 1998/4/19, poz. 49, s. 290.
E. P o p ³ a w s k a, Opinia na temat zasady…, s. 112.
36
Anna Feja-Paszkiewicz
EILEITUNG
Das Subsidiaritätsprinzip und die territoriale Selbstverwaltung
Das Subsidiaritätsprinzip, ist seit Jahrhunderten im europäischen philosophischen,
religiösen, politischen und juristischen Gedankengut verankert. Durch die Doktrin der
katholischen Kirche wiederentdeckt und weiterentwickelt wächst dessen Rang zum
universalen Prinzip, das den gewünschten Mechanismus der Regelung der Beziehungen in der menschlichen Gesellschaft auf allen Ebenen ihrer Existenz darstellt.
Auf der juristischen Ebene legt das Prinzip die Art und Weise der Regelungen der
Beziehungen zwischen dem Staat und den (einzelnen) Menschen, zwischen verschiedenen Subsystemen im Staat sowie zwischen Staaten und ihren Organisationen fest.
Der Kern dieses Prinzips bleibt unveränderlich, weil er die primäre Beziehung des
Menschen zum Staat darstellt sowie den Vorrang der natürlichen menschlichen Gemeinschaften vor den staatlichen Einrichtungen voraussetzt.
Eines der Subsysteme, das im Staat wirkt, ist die territoriale Selbstverwaltung. Deren
Existenz ist einerseits Ausdruck der Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips, andererseits ist sie die Einrichtung, die dieses Prinzip in ihrer Tätigkeit berücksichtigen soll, was
bedeutet, die Entschlüsse bürgernah und unter Mitwirkung der Bürger zu fassen.
Das Ziel des Artikels ist die Darlegung der Genese und des Wesens des Subsidiaritätsprinzips sowie mögliche Ausprägungen dessen Wahrnehmung.
Die Autorin erläutert die normative Fassung des Subsidiaritätsprinzips in seinen
Anwendungsebenen und führt die Implikationen betreffenden Festlegungen des Verfassungsgerichts an, die das Sachprinzip im Bezug auf die territoriale Selbstverwaltung in
sich tragen.
Literatura
B a n a s z a k B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004.
B y j o c h K., S u l i m i e r s k i J., Ta r n o J. P., Samorz¹d terytorialny po reformie ustrojowej
pañstwa, Warszawa 2000.
C o m p l a k K., Zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej a przyst¹pienie do Unii Europejskiej [w:] Spo³eczeñstwo w prze³omie. Die Gesellschaft in der Wende, Wroc³aw 1999.
C o m p l a k K. [w:] J. B o æ (red.), Konstytucje Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 r., Wroc³aw 1998.
Definicja i zakres zasady subsydiarnoœci. Raport przygotowany dla Komitetu Zarz¹dzaj¹cego ds. W³adz Lokalnych i Regionalnych (CDLR), „W³adze Lokalne i Regionalne
w Europie” 1994, nr 55.
D u d z i k S., Zasada subsydiarnoœci na tle obecnych przemian Unii Europejskiej, „Przegl¹d
Prawa Europejskiego” 1999, nr 2.
D u n i e w s k a Z., J a w o r s k a - D ê b s k a B., M i c h a l s k a - B a d z i a k R., O l e j n i c z a k -S z a ³ o w s k a E., S t a h l M., Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002.
F u k s T., Kszta³t reformy samorz¹dowej, „Pañstwo i Prawo” 1999, nr 4.
G a r l i c k i L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk³adu, Warszawa 2001.
G i l o w s k a Z., K i j o w s k i D., K l e s z a M., M i s i ¹ g W., P r u t i s S., S t e c M., S z l a c h -
Zasada pomocniczoœci a samorz¹d terytorialny
37
t a J., Z a l e s k i J., Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej RP,
„Samorz¹d Terytorialny” 2002, nr 1–2.
G r a n a t M. [w:] W. S k r z y d ³ o (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2004.
G w i ¿ d ¿ A., Wstêp do konstytucji – zagadnienia prawne [w:] J. T r z c i ñ s k i (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997.
I z d e b s k i H., Samorz¹d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia³alnoœci, Warszawa 2004.
J a b ³ o ñ s k i M., J a r o s z - ¯ u k o w s k a S., Prawo konstytucyjne w formie pytañ i odpowiedzi, Wroc³aw 2003.
J a n P a w e ³ I I, Encyklika „Centesimus annus”, za: www.opoka.org.pl/biblioteka/w/wp/
jan_pawel_ii/encykliki/centesimus_1.html.
J a s k ó l s k i M. (red.), S³ownik historii doktryn politycznych, t. 1, Warszawa 1997.
J e ¿ e w s k i J., Podstawowe za³o¿enia ustroju samorz¹du województwa [w:] Studia nad
samorz¹dem terytorialnym, Wroc³aw 2002.
Katechizm Koœcio³a katolickiego, Pallottinum 1994.
K i e r e s L., Europejska Karta Samorz¹du Regionalnego: przysz³a konstytucja regionów
[w:] B. A d a m i a k, J. B o æ, M. N i e m i e c, K. N o w a c k i, Administracja publiczna
w pañstwie prawa. Ksiêga jubileuszowa dla profesora Jana Jendroœki, Wroc³aw 1999.
L e o n X I I I, Encyklika „Rerum novarum”, „Znak” 1982, nr 7–9.
L e o ñ s k i Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004.
L i p o w i c z I. [w:] J. B o æ (red.), Konstytucje Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 r.,Wroc³aw 1998.
M i l l o n - D e l s o l Ch., Zasada subsydiarnoœci – za³o¿enia, historia, problemy wspó³czesne
[w:] D. M i l c z a r e k (red.), SubsydiarnoϾ, Warszawa 1998.
Ogólne stanowisko w sprawie stosowania przez Radê zasady subsydiarnoœci oraz artyku³u 3b Traktatu o Unii Europejskiej. Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej 1992 [w:]
D. M i l c z a r e k (red.), SubsydiarnoϾ, Warszawa 1998.
O n i s z c z u k J., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, Kraków 2000.
Opinia Komitetu Regionów „Ku nowej Kulturze subsydiarnoœci – Apel Komitetu Regionów” z marca 1999 r., za: www.ukie.gov.pl.
P i u s X I, Encyklika „Quadragesimo anno”, „Znak” 1982, nr 7–9.
P o p ³ a w s k a E., Opinia na temat zasady pomocniczoœci (subsydiarnoœci) w Europejskiej
Karcie Samorz¹du Terytorialnego w zwi¹zku z ustaw¹ z dnia 15 marca 2002 r.
o ustroju m. st. Warszawy, „Samorz¹d Terytorialny” 2003, nr 7– 8.
P o p ³ a w s k a E., Zasada pomocniczoœci (subsydiarnoœci) [w:] W. S o k o l e w i c z (red.),
Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998.
Raport dla Rady Europejskiej w sprawie stosowania zasady subsydiarnoœci. Komisja
Wspólnot Europejskich 1994 [w:] D. M i l c z a r e k (red.), Subsydiarnoœæ, Warszawa
1998.
S a d o w s k i M., Papie¿ Leon XIII o pochodzeniu i zadaniach w³adzy pañstwowej i administracji, maszynopis, Wroc³aw 2002, za: A. B ³ a œ, J. B o æ, J. J e ¿ e w s k i, Administracja
publiczna, Kolonia Limited 2003.
38
Anna Feja-Paszkiewicz
S a d o w s k i M., Pañstwo w doktrynie Leona XIII, Kolonia Limited 2002.
S a g a n e k P., Podzia³ kompetencji pomiêdzy Wspólnoty Europejskie a pañstwa cz³onkowskie, Warszawa 2002.
S a i n t - Q u e n F., Podzia³ w³adzy w demokracji europejskiej, „Samorz¹d Terytorialny”
1991, nr 6.
S a r n e c k i P. [w:] P. S a r n e c k i, Prawo konstytucyjne RP, 3. wydanie, Warszawa 1999.
S c h m i d t - J o r t z i g E., S c h i n k A., Subsidiaritaetsprinzip und Kommunalordnung, Deutscher Gemeindeverlag W. Kohlhammer, Köln 1982.
S p i e k e r M., Zasada pomocniczoœci: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, „Spo³eczeñstwo” 1995, nr 1.
S z p o r A., Pañstwo a subsydiarnoœæ jako zasada prawa w UE i w Polsce, „Samorz¹d
Terytorialny” 2001, nr 1–2.
T k a c z y ñ s k i J. W., Zasada subsydiarnoœci w traktacie z Maastricht o Unii Europejskiej,
„Samorz¹d Terytorialny” 1998, nr 10.
T u l e j a P., Pojêcie zasady konstytucyjnej [w:] K. W ó j t o w i c z (red.), Zasady ustroju
Rzeczypospolitej Polskiej w nowej konstytucji, „Acta Universitatis Wratislaviensis” No
1969, Wroc³aw 1997.
U t z A. F., Formen und Grenzen des Subsidiaritaetsprinzip, Heidelberg 1956.
W i k t o r o w s k a A., Zasada subsydiarnoœci [w:] Instytucje wspó³czesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001.
W i n c z o r e k P., Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003.
W i n c z o r e k P., Sporna kwestia preambu³y [w:] Dyskusje konstytucyjne, Warszawa 1996.
W r o n k o w s k a S., Z i e l i ñ s k i M., Z i e m b i ñ s k i Z., Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974.
Wybór materia³ów z postêpowania przed Trybuna³em Konstytucyjnym w sprawie ustawy
z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta sto³ecznego Warszawy, „Samorz¹d Terytorialny” 2003, nr 7–8.
Z g u d Z., Zasada subsydiarnoœci w prawie europejskim, Kraków 1999.
Z i m m e r m a n n J., Prawo administracyjne, Zakamycze 2005.