Warszawa, dnia 2 lutego 2006 r. Andrzej Krajewski [..] Wojewódzki

Warszawa, dnia 2 lutego 2006 r.
Andrzej Krajewski
[..]
Wojewódzki Sąd Administracyjny
ul. Jasna 2/4
00-013 Warszawa
za pośrednictwem
Prezesa Agencji Restrukturyzacji i
Modernizacji Rolnictwa
Al. Jana Pawła II 70
00-175 Warszawa
SKARGA
na decyzję administracyjną
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 21 ustawy z
dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198)
("Ustawa o Dostępie do Informacji Publicznej") składam skargę na decyzję nr P-1-DADR03320-34/SIZR-PKB/05 z dnia 30 grudnia 2005 r. wydaną przez Prezesa Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Prezes ARiMR"). Powyższej decyzji zarzucam
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także
naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 18 czerwca 1960
r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.
zm.) ("KPA"). Wobec powyższego żądam uchylenia decyzji w całości.
UZASADNIENIE
1. Dnia 31 sierpnia 2005 r. zwróciłem się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o udzielenie
informacji publicznej w zakresie danych dotyczących odbiorców dotacji rolniczych, tj.:
- ich nazwisk i adresów, zarówno osób fizycznych jak i prawnych;
- otrzymanej sumy dotacji;
- identyfikacji obszaru rolnego (wielkość, położenie), za który otrzymali dotację.
2. Wniosek został złożony na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 i art. 10
ust. 1 Ustawy o Dostępie do Informacji Publicznej. Wnioskując o udostępnieniu informacji o
dotacjach miałem w szczególności na myśli "płatności" w rozumieniu art. 3 pkt. 9 z dnia 18
1
grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych
oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r., nr 10, poz. 73) ("Ustawa o
Krajowym Systemie Ewidencji"), tj. pomoc finansową dla producentów rolnych,
przetwórców i organizacji producentów udzielaną w całości lub w części ze środków
Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W toku postępowania organ nie
wyrażał wątpliwości co do znaczenia terminu „dotacja”.
3. Powołałem się także na art. 1 i art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji
dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG ("Dyrektywa"), która
gwarantuje dostęp do informacji, o ile jest ona w posiadaniu władzy publicznej. Dyrektywa
została implementowana ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. (Dz.
U. z dnia 20 czerwca 2001 r.). Moim zdaniem jest sprawą ewidentną, że dotacje pochodzące z
europejskich programów wspierania rolnictwa muszą być traktowane jako programy lub
działania wpływające lub mogące wpływać na stan środowiska naturalnego, zgodnie z
definicją tego wpływu w art. 2 ust. 1 pkt. c) w związku z art. 2 ust. 1 pkt. a) Dyrektywy.
Wyżej wymienionym przepisom Dyrektywy można przypisać skutek bezpośredni wobec ich
bezwarunkowego, jasnego sformułowania oraz upływu terminu na implementację przez
Polskę jej przepisów. Zgodnie z orzeczeniem unijnego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie
Verbond van Nederlandse Ondernemingen v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen,
implementacja dyrektywy nie pozbawia prawa do powołania się na jej bezpośrednie
skuteczne przepisy. Organ państwowy, w tym sąd, może więc zbadać na ile właściwa była ta
implementacja, a w razie sprzeczności pominąć regulację krajową.1
4. Decyzją z dnia 28 września 2005 r. (nr DADR-03320-34/SIZR-RR/05) Prezes ARiMR
oddalił mój wniosek w całości. Powołał się przy tym na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia
2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz
ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r., nr 10, poz. 73) ("Ustawa o
Krajowym Systemie Ewidencji"). Prezes ARiMR wywiódł, iż powyższy przepis wprowadza
szczególną zasadę udostępniania informacji publicznej w zgodzie z art. 1 ust. 2 Ustawy o
Dostępie do Informacji Publicznej. Organ zatem zakwalifikował dane, o które wnosiłem, jako
informację publiczną. Uznał jednak, że przepis szczególny zabrania ujawniać je podmiotom
innym niż organy statystyki publicznej, a w formie zbiorczej innym organom administracji
publicznej prowadzącym systemy informacyjne.
5. Od powyższej decyzji Prezesa ARiMR wniosłem dnia 13 października 2005 r. tożsame co
do zakresu żądania, ale błędnie skierowane odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,
przekazane mu za pośrednictwem Prezesa ARiMR pismem z dnia 24 października 2005 r. (nr
P-1789-DADR-03320-34/SIZR-TS/05).Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z przekroczeniem
ustawowo przewidzianego terminu, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2005 r. (nr PB-pb-0573/05 [rp-564]) przekazał odwołanie Prezesowi ARiMR celem rozpatrzenia go w jako wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 2 Ustawy o Dostępie do Informacji
Publicznej.
6. Prezes ARiMR decyzją z dnia 30 grudnia 2005 r. (nr P-1-DADR-03320-34/SIZR-PKB/05)
ponownie odmówił mi dostępu do żądanych informacji. Nie odmawiając ponownie żadnej z
danych, o które wnosiłem statusu informacji publicznej, organ ocenił je wszystkie jako
„dobra osobiste”, które jako „związane ze sferą życia prywatnego podlegają szczególnej
Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 1 lutego 1977 r. w sprawie C-51/76 Verbond van
Nederlandse Ondernemingen v Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, źródło:
http://europa.eu.int/eurlex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61976J0051:EN:HTML
1
2
ochronie na mocy art. 5 ust. 2 Ustawy o Dostępie do Informacji Publicznej”. Ponadto organ
ponownie wskazał na kolizję normy generalnej i szczególnej w zakresie zasad dostępu do
informacji.
7. Prawo do informacji gwarantowane jest przez art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jawność informacji
publicznej stanowi zasadę, a wszelkie wyjątki powinny być interpretowane zawężająco. Jak
wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2003 r. (II SA 837/03),
„Ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki
od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny
przemawiać na rzecz dostępu”.
8. Od dnia 1 stycznia 2002 r. generalne znaczenie w zakresie regulawania dostępu do
informacji ma Ustawa o Dostępie do Informacji Publicznej. „Generalne”, bo w art. 1 ust. 2
Ustawy o Dostępie do Informacji Publicznej „dopuszcza się” wprowadzenie w ustawach
odrębnych innych zasad i trybów dostępu do informacji publicznej.
9. Art. 61 ust. 3 Konstytucji rygorystycznie wskazuje na możliwe ograniczenia dostępu do
informacji. Informacja, o którą wnioskowałem, nie jest chroniona żadną przesłanką z zakresu
wymienionego w tym przepisie. W szczególności nie znajdują tu zastosowania przepisy ustaw
odnoszące się do prywatności osób fizycznych i podmiotów gospodarczych. Wnioskowałem
bowiem o informacje dotyczące wprawdzie sfery prywatności, których gestorem są podmioty
publiczne co do zasady decydujące o jawności (dostępności) tych informacji, ale które
jednocześnie na podstawie przepisów Konstytucji i Ustawy o Dostępie do Informacji
Publicznej zakwalifikowane zostały jako informacje publiczne jawne, a więc dostępne dla
każdego.
10. Rozumowanie, jakim się kierowałem wnosząc o udostępnienie informacji zostało
zastosowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie, w której
redaktor naczelny lokalnej gazety zażądał zindywidualizowanych informacji podatkowych, tj.
informacji o podmiotach, wobec których zastosowano ulgi podatkowe oraz o kwotach ulg. W
wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. (II SA/Lu 507/02), NSA wywiódł uprawnienie do
uzyskania powyższych danych. Twórczo do tego orzeczenia NSA odniosło się Samorządowe
Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w decyzji z 12 września 2002 r. (SKO 4541/3/02).
Zgodnie z powyższą decyzją: „Tak interpretując zakres tajemnicy skarbowej, z zestawienia
ostatnio przytoczonego przepisu oraz art. 293 § 2 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a pierwszy tiret,
można wyprowadzić wniosek, że bez naruszenia tajemnicy skarbowej wolno udostępnić
wynikające z decyzji podatkowych (aktów administracyjnych) dane o stosowanych ulgach
podatkowych, ze wskazaniem (nazwaniem) podatników i kwot. Ograniczenie dostępu do takiej
(podatkowej) informacji publicznej polegałoby na ochronie indywidualnych danych o
podatniku. W warunkach rozpatrywanej sprawy oznaczałoby to odmowę podania
uzasadnienia podjętych decyzji, jeśli motywem tych uzasadnień są (a przecież w świetle
obowiązujących przepisów - powinny być) owe indywidualne dane o podatniku”.
11. Jak z powyższego wynika, ochrona prywatności czy też danych osobowych nie znajduje
zastosowania w odniesieniu do zakresu informacji, o którą wnoszę. W tym kontekście,
pamiętając o zasadzie bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji), przy
rozpatrywaniu art. 5 ust. 3 Ustawy o Krajowym Systemie Ewidencji należy stwierdzić, że nie
ma przeszkód do ujawnienia danych identyfikujących podmioty otrzymujące dotacje oraz
kwot tych dotacji. Pierwszorzędne znaczenie ma tu Konstytucja, a następnie Ustawa o
Dostępie do Informacji Publicznej. Powyższa ustawa, pomimo posiadania statusu „zwykłej”
ustawy ma jednak zasadnicze znaczenie dla interpretacji innych przepisów.
3
12. Co więcej, uważam że nawet wspominane orzeczenia NSA i SKO we Wrocławiu są zbyt
restrykcyjne. Moim zdaniem informacje o uzasadnieniu przyznania pomocy publicznej także
stanowią jawną informację publiczną. W tym przypadku chodziłoby o informację o obszarze
geograficznym, z którym pomoc publiczna jest związana, oraz o jego położeniu. Jest to
nieodzowne, aby móc w pełni korzystać z informacji o kwotach i ich odbiorcach. Tylko
posiadając informacje o przyczynach, dla których władza publiczna zdecydowała się działać
w określony sposób, można stwierdzić czy takie działanie było uzasadnione. Jest to również
informacja o działaniu władzy publicznej.
13. Dane o obszarze gruntów należących do odbiorców dotacji mogą być zakwalifikowane
jako dane osobowe. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o
ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 z późn. zm.) ("Ustawa o
Ochronie Danych Osobowych") dane osobowe definiuje się jako „wszelkie informacje
dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej”. Jednakże
ochrona danych osobowych nie jest absolutna (podobnie jak zasada jawności informacji
publicznej), a ich ujawnianie w określonych okolicznościach jest dopuszczalne. Przepisy
Ustawy o Ochronie Danych Osobowych, po pierwsze, uznają dobro publiczne jako
samodzielną podstawę ujawnienia danych osobowych. Po drugie, „otwierają się” na inne
ustawy w inny sposób regulujące dostęp do danych osobowych, w tym Ustawę o Dostępie do
Informacji Publicznej. Tak samo zatem jak w przypadku Ordynacji Podatkowej, tak i przepisy
Ustawy o Krajowym Systemie Ewidencji można interpretować w taki sposób, aby nie
pozostawały w kolizji z Ustawą o Dostępie do Informacji Publicznej - poprzez poszerzenie
zakres informacji publicznej o uzasadnienie działania władzy publicznej. Nie ma bowiemu
wątpliwości co do tego, że dostęp do informacji publicznej jest dobrem publicznym i ma
służyć nie tylko wnioskodawcy.
14. Mój wniosek skierowany do Prezesa ARiMR należy rozpatrywać jako sposób
sprawowania pożądanej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo, szczególnie w tak
ważnej dziedzinie jak dysponowanie środkami publicznymi. Sprawiedliwe, zgodne z prawem
dysponowanie dotacjami ma ogromne znaczenie dla gospodarki narodowej i znacznej liczby
osób, nie tylko potencjalnych odbiorców. Dowodem tego był stopień zainteresowania
społeczeństwa tymi materiami podczas procesu przystępowania do Unii Europejskiej.
Szczególnie istotne dla interesu publicznego jest więc, tak samo jak w powoływanych
sprawach, które trafiały do NSA lub SKO, ujawnienie działalności państwa i jej weryfikacja.
Z drugiej strony, tak daleko posunięta jawność daje władzy szansę na wyjaśnienie
społeczeństwu swoich działań i uniknięcie nadszarpnięcia legitymizacji, w razie braku
zrozumienia sposobu postępowania. Żądania zawarte w niniejszym wniosku nie wykraczają
poza ten cel.
15. Kwestia udostępnienia informacji publicznej o dotacjach rolnych jest przedmiotem
szczególnego zainteresowania w Unii Europejskiej. W wielu państwach takie informacje
zostały publicznie udostępnione. Zważywszy, że dotacje rolne finansowane są ze środków
Unii Europejskiej, istotne znaczenie przy udostępnianiu tych informacji mają wskazówki
instytucji UE. Warto zwrócić uwagę, że dnia 9 listopada 2005 r. Komisja Europejska ogłosiła
Inicjatywę w sprawie Przejrzystości (Transparency Initiative), która m.in. postuluje
zwiększenie dostępu do informacji o projektach oraz końcowych odbiorcach pomocy
finansowanej ze środków UE.
16. Warto wskazać, iż problem odmowy dostępu do informaji publicznej dotyczącej dotacji
rolniczych finansowanych ze środków Wspólnej Polityki Rolnej (Common Agricultural
Policy) był już rozważany w wielu państwach. W Danii, Wielkiej Brytanii, Szwecji, Holandii,
Słowenii oraz Hiszpanii uznano już, że interes publiczny powinien wymagać udostępnienia
4
tego typu informacji. Szczególnie ilustrujące jest w tym względzie uzasadnienie decyzji
Słoweńskiego Rzecznika Dostępu do Infomacji Publicznej. Stwierdził on w szczególności, iż
wniosek o udostępnienie takich informacji jest wnioskiem składanym w interesie publicznym
z następujących względów:
"- poprzez udostępnienie wnioskowanych danych zostanie zapewniona przejrzystość nad
wydatkami oraz zarządzaniem publicznymi pieniędzmi oraz ochrona przed nadużyciami;
- obywatele oraz podatnicy posiadają prawo do dowiedzenia się jak środki publiczne,
powierzone ich rządowi, są wydawane,
- ponieważ w każdym konkretnym przypadku dotacja związana jest z prowadzeniem
określonej działalności rolniczej, nie można mówić o dotacjach dla rolnika jako jednostki, ale
jako o pomocy dla rolników, będących osobami prywatnymi, którzy muszą wykorzystać
uzyskane fundusze na rozwój swojej własnej działalności rolniczej. To oznacza, że fundusze
nie zostały przyznane w celu rozwiązania problemów społecznych, ale jedynie jako środki na
uczestnictwo w rynku produktów rolnicznych, w którym aspekt społeczny nie jest
priorytetem.2"
17. Organ w obu decyzjach słusznie zakwalifikował żądane dane jako informację publiczną.
W drugiej decyzji niekonsekwentnie powołał się jednak na art. 5 ust. 2 Ustawy o Dostępie do
Informacji Publicznej. Niekonsekwentnie, bowiem analizując dopuszczalność ujawnienia
danych na zasadach Ustawy o Dostępie do Informacji Publicznej – wbrew twierdzeniu o ich
„wydrążeniu” przepisem szczególnym – zastosował jej normy bez (ujawnionego w
uzasadnieniu) odniesienia do pozostałych przepisów ustawy oraz argumentów, które
podniosłem we wniosku. Organ w szczególności nie wyjaśnił stopnia i przyczyn koniecznego
„ograniczenia”, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 Ustawy o Dostępie do Informacji Publicznej i
faktycznie wyłączył prawo dostępu do informacji publicznej w interesującym mnie zakresie.
Wnioskowałem zaś o dane konieczne i istotne dla realizacji prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji,
które jak wyżej i we wniosku przekonywałem, powinny być jawne zgodnie z Ustawą o
Dostępie do Informacji Publicznej oraz Ustawą o Ochronie Danych Osobowych.
18. Prezes ARiMR zastosował tymczasem zasady interpretacyjne tylko w takim zakresie, w
jakim prowadzą one do nieujawnienia żądanych informacji, a tym samym do
nieuwzględnienia wniosku. Prezes ARiMR nie ustosunkował się do rozległej argumentacji za
możliwością pogodzenia przepisów w/w ustaw, w szczególności w świetle normy
konstytucyjnej gwarantującej dostęp do informacji. Prezes ARiMR w swoich decyzjach
poprzestał na automatycznym zestawieniu norm dwóch ustaw. Wobec równorzędnej ich
pozycji w hierarchii aktów prawnych zestawienie takie pełni raczej funkcję fasadową.
Następnie wybiórczo i stronniczo Prezes ARiMR powołał się na jeden przepis Ustawy o
Dostępie do Informacji Publicznej, interpretując go „na niekorzyść wolności”, w oderwaniu
od całokształtu regulacji. W odniesieniu do praw i wolności jednostki, zastosowanie powinna
znaleźć całkowicie inna zasada - "w razie wątpliwości na rzecz wolności" (in dubio pro
libertate).
19. Prezes ARiMR wydając decyzję naruszył Konstytucję, a także zasadę przekonywania i
pogłębiania zaufania stron, zawarte odpowiednio w art. 11 i 8 KPA. Dokonując
rozstrzygnięcia sprzecznego z Konstytucją, jak również nie rozważając w ogóle argumentów
wynikających z przepisów Dyrektywy, naruszył zaś zasadę praworządności wyrażoną w art. 7
KPA.
2
http://www.dostopdoinformacij.si/index.php?id=375
5
20. Interpretacja art. 5 ust. 3 Ustawy o Krajowym Systemie Ewidencji przyjęta przez Prezesa
ARiMR jest niedopuszczalna. Przyjęcie, że wspomniany przepis zawiera jednak normę
zastosowaną przez organ, prowadzi wprost do uznania jej za niekonstytucyjną, a więc
nieważną.
21. Wobec powyższego wnoszę o uchylenie decyzji w całości.
______________________________
Andrzej Krajewski
Wykaz załączników:
1. Wniosek Andrzeja Krajewskiego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia
2005 r.
2. Decyzja odmowna Marka Jańca, zastepcy Prezesa ARiMR z dnia 28 września 2005 r.
3. Odwołanie Andrzeja Krajewskiego do Ministra Rolnictwa z dnia 13 października 2005 r.
4. Pismo Anny Andrychowicz, zastępcy dyrektora Departamentu Analiz ARiMR z dnia 25
października 2005 r.
5. Postanowienie Krzysztofa Jurgiela, Ministra Ronictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia
2005 r.
6. Decyzja Elżbiety Kaufman-Szuszko, p.o. Prezesa ARiMR z dnia 30 grudnia 2005 r.
6