Polityka 5-6 kor 1.indd - Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

Intencją resortu pracy jest też dokonanie pewnych
zmian w definicji organizacji pozarządowej tak, aby
mniejsze znaczenie miała forma prawna – nacisk pragnie się położyć na cel działania. Proponuje się też
dalej idące włączenie NGO w procesy podejmowania
decyzji publicznych w samorządach.
Całość projektu nowelizacji znaleźć można na
stronie http://pozytek.gov.pl/Projekt,nowelizacji,ustawy,o,pozytku,927.html.
Ogólnie rzecz biorąc, w trakcie wystąpień nie
brakowało gorzkich słów na temat aktualnej sytuacji
III sektora. Zdaniem uczestników wciąż pozostaje
on słaby, niedofinansowany, niedostatecznie autonomiczny wobec administracji państwowej i samorządowej. Organizacje pozarządowe nie wpasowały
się jeszcze w pełni w system polityczny i nie zakorzeniły się dość dobrze w społecznej świadomości,
co owocować może pewnymi mankamentami w ich
funkcjonowaniu. Problemem jest również brak społecznej kontroli nad III sektorem. Większość wzmiankowanych niedostatków polskich NGO uczestnicy
przypisywali raczej czynnikom zewnętrznym, głównie
praktyce postępowania administracji.
Podkreślano też, że choć pierwsza faza instytucjonalizacji III sektora, rozpoczęta wprowadzeniem Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie,
jeszcze nie w pełni się zakończyła, to potrzebne są
pewne zmiany, związane z poprawianiem tego, co nie
zadziałało i z wyzwaniami związanymi z toczącymi się
procesami zmiany społecznej.
PRZYCZYNY PRACY NIEREJESTROWANEJ W POLSCE
KONFERENCJA W MPiPS
Jan Dzierzgowski
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
28 kwietnia 2008 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki
Społecznej odbyła się konferencja pt. Przyczyny pracy
nierejestrowanej w Polsce, poświęcona prezentacji
wyników badań empirycznych na temat zatrudnienia
w szarej strefie. Badania wykonano w ramach projektu
pt. Przyczyny pracy nierejestrowanej, jej skala, charakter i skutki społeczne, zleconego przez Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej w 2007 r. i współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Wykonawcami projektu były dwa konsorcja
badawcze: Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wraz
z Centrum Badania Opinii Społecznej oraz Centrum
Analiz Społeczno-Ekonomicznych we współpracy
z Millward-Brown SMG/KRC.
Uczestników powitała Czesława Ostrowska, podsekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. W krótkim wystąpieniu kładła nacisk na kluczową
rolę wzrostu zatrudnienia w walce z ubóstwem i zagrożeniem wykluczeniem społecznym, podkreślając, że
choć od kilku lat sytuacja na rynku pracy poprawia się,
pozostają pewne kwestie, którymi należy się zająć. Jedną z nich jest problem szarej strefy. Pojawia się bowiem
pytanie, jak podejmowanie pracy nierejestrowanej ma
się do wspomnianych wcześniej ryzyk socjalnych. Potrzeba dogłębnego przeanalizowania tych zagadnień
sprawiła, że resort pracy zorganizował projekt badawczy dotyczący zatrudnienia w szarej strefie.
Na zakończenie minister Ostrowska zwróciła uwagę, że zjawisko pracy nierejestrowanej występuje zawsze i wszędzie, toteż błędem byłoby mówienie o likwidowaniu szarej strefy; możemy jedynie ograniczać jej
rozmiar. Stwierdzenie to miało stać się przewodnią
myślą konferencji, wielu bowiem uczestników wyrażało dokładnie takie samo przekonanie.
Na wstępie dr Michał Boni, szef zespołu doradców
strategicznych premiera, przypomniał, że w obecnych
sporach na temat rozwoju gospodarczego ścierają
się dwa stanowiska: pierwsze kładzie nacisk na ograniczanie wydatków publicznych, drugie – na zwiększanie efektywności wydatków i przede wszystkim
zwiększanie liczby osób płacących podatki, składki
ubezpieczeń społecznych etc. Dlatego właśnie istotne
znaczenie ma problem szarej strefy.
Polityka Społeczna nr 5–6/2008
Niemniej rozwój społeczny nie dokona się bez
uświadomienia sobie innych problemów, z jakimi boryka się polska gospodarka. Dr Boni stwierdził, że
należy na nowo zdefiniować adaptacyjność pracowników – potrzebna jest większa mobilność przestrzenna,
akceptacja dla elastyczności rynku pracy, gotowość
do uczestnictwa w kształceniu ustawicznym.
Inny problem to kwestia wcześniejszych emerytur.
Pojawia się tu swoisty dylemat: trudno utrzymać na
obecnym poziomie przeciętny wiek wyjścia z rynku
pracy, z drugiej jednak strony wielu pracodawców nie
chce zatrudniać starszych pracowników, co – warto
pamiętać – może stanowić dla tych ostatnich motywację do szukania pracy nierejestrowanej.
Niemałe problemy związane są również ze startem
zawodowym osób młodych – często niepłatna praca
w domu czy aktywność w szarej strefie stanowią dla
młodych sposób na zarabianie pieniędzy. Nie można
na siłę zmieniać tego typu strategii postępowania, są
one bowiem dobrze społecznie zinstytucjonalizowane, często stanowiąc wręcz pewne nawyki. Państwo
powinno raczej starać się, by bardziej opłacalne było
szukanie swego miejsca w oficjalnej gospodarce.
Według dra Boniego, rzeczą zasadniczą w dyskusjach o pracy nierejestrowanej mogą być normy kulturowe. Nie do końca sprawdzają się proste wyjaśnienia
faktu istnienia szarej strefy, takie jak słaba koniunktura
gospodarcza, nadmiar biurokracji czy obciążenie
kosztami pracy. Obecnie, na przykład, odnotowujemy
wzrost gospodarczy, tymczasem stopa zatrudnienia
w szarej strefie utrzymuje się na wysokim poziomie.
Inny przykład: pracodawcy zawsze podkreślają, że
koszty pracy są zbyt wysokie, nawet pomimo rozmaitych reform zmierzających do zmniejszenia obowiązkowych nakładów. Mówią też, że rynek pracy jest
nieelastyczny, choć przez lata się uelastycznił – po
prostu pracodawcy nie zawsze umieją z tego korzystać. Społeczna percepcja rynku pracy nie zawsze odnotowuje pewne realne zmiany – i tu właśnie dowód
na decydującą rolę norm kulturowych w wyjaśnianiu
fenomenu szarej strefy.
Krzysztof Pater (koordynator projektu IPiSS) wygłosił wprowadzenie do prezentacji wyników badań.
35
W pierwszej kolejności wymienił problemy generowane przez zjawisko pracy nierejestrowanej. Ogranicza
ona przychody z podatków, ogranicza przychody
FUS, co nie daje możliwości wzrostu świadczeń. Pojawia się tzw. efekt gapowicza – osoby wykonujące
pracę nierejestrowaną korzystają z dóbr publicznych
(oświata, służba zdrowia, transport, kultura), ale nie
dokładają się do nich. Czasem otrzymują świadczenia
socjalne, bo zatajają swe nielegalnie uzyskane zarobki w teście dochodowym.
Można mówić także o pewnych skutkach mikroekonomicznych – pojawia się np. nieuczciwa konkurencja dla podmiotów gospodarczych działających
zgodnie z przepisami; w rezultacie uczciwi są zmuszani do tego, by również zatrudniać ludzi na czarno. Pracownicy nie korzystają z uprawnień gwarantowanych
przez prawo pracy, np. rodzina w wypadku śmierci
pracującego nie ma prawa do renty rodzinnej.
K. Pater podkreślił jednak, że praca nierejestrowana to również pewne korzyści dla całej gospodarki
– dla pracujących i dla pracodawców. Kontekst zjawiska jest tedy dość niejednorodny. Pozytywne jest np.
rozszerzenie rynku pracy (choć często o miejsca pracy niskiej jakości, niemniej nie powstałyby one, gdyby
nie praca nierejestrowana). Pracownicy nierejestrowani powiększają popyt konsumpcyjny, zwiększają
wpływy z VAT. Mają też – mimo wszystko – źródło
dochodów, co zmniejsza skalę ubóstwa i zagrożenia
wykluczeniem społecznym. Czasem podjęcie zatrudnienia nierejestrowanego stanowi pierwszy krok
na drodze do samodzielności rynkowej. Wreszcie,
w niektórych przypadkach praca nierejestrowana daje
możliwość ucieczki przed egzekucją komorniczą.
Wśród korzyści dla pracodawców wymienić należy
niższe koszty pracy, większą elastyczność, zmniejszenie ryzyka gospodarczego (np. brak problemów
z chorobami pracowników i zwolnieniami lekarskimi,
brak konieczności inwestowania w pracownika, który
przecież w każdej chwili może pracę porzucić, bądź
może się zwyczajnie nie sprawdzić).
Na koniec K. Pater wygłosił parę słów o charakterze i zakresie badań. Zastosowano trzy perspektywy
badawcze – osób zatrudnionych na czarno, pracodawców (badaniem objęto przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe, tzn. odbiorców usług) i wreszcie
instytucji państwowych stykających się z problemem.
Ważnym wyzwaniem metodologicznym było zadanie
odpowiednich pytań – praca nierejestrowana to wszak
zjawisko postrzegane negatywnie (przynajmniej na
poziomie deklaratywnym). Niemniej fakt, że oba
konsorcja badawcze, działając niezależnie od siebie,
zdołały zebrać dość podobne wyniki, np. co do skali
zatrudnienia nierejestrowanego w Polsce, oznacza, że
owe problemy metodologiczne udało się z powodzeniem rozwiązać.
Anna Myślińska (realizatorka projektu IPiSS) również mówiła o kwestiach metodologicznych. Badania
szarej strefy mogą być realizowane za pomocą metod
pośrednich bądź bezpośrednich, zależnie od stosunku podmiotu badań do zjawiska pracy nierejestrowanej. Metody bezpośrednie to po prostu wywiady – ankietowe bądź swobodne – z aktorami gospodarczymi,
często działającymi w szarej strefie.
Jeśli jednak można spodziewać się, że uzyskane
w ten sposób dane nie będą wiarygodne, rozmiar
pracy nierejestrowanej szacować można poprzez
analizę dostępnych danych makroekonomicznych.
Dane te mogą np. dotyczyć zużycia energii elektrycz36
nej w gospodarce bądź popytu na pieniądz gotówkowy (w szarej strefie rzadko kiedy transakcje dokonywane są za pośrednictwem systemu bankowego).
Inna metoda polega na wykorzystywaniu różnych
sposobów liczenia PKB.
W zasadzie metody pośrednie i bezpośrednie powinny się uzupełniać. Te pierwsze informują nas o skali
zjawiska, natomiast za pomocą tych drugich poznać
możemy jego strukturę, charakter i determinanty.
Mateusz Walewski (CASE) prezentował dane
dotyczące wielkości i struktury zatrudnienia w szarej
strefie, uzyskane za pomocą metod bezpośrednich.
Podkreślił, że w badaniach konsorcjum CASE/SMG
KRC rozmiar szarej strefy mierzono przez odniesienie do ogółu pracujących w gospodarce (stąd wynik
wynoszący około 9%), w badaniach IPiSS natomiast
za punkt odniesienia służył ogół osób w wieku aktywności zawodowej (co daje wynik około 4,8%). Liczba
pracowników podejmujących pracę nierejestrowaną
jest więc praktycznie taka sama.
Według badań realizowanych przez CASE i SMG/
KRC dla 91,6% osób wykonujących pracę nierejestrowaną jest ona ich głównym zajęciem. 63% pracujących w szarej strefie to pracownicy najemni. Główne
branże szarej strefy to: rolnictwo, budownictwo oraz
branża hotelarska i restauracyjna; duże znaczenie
ma również praca nierejestrowana wykonywana na
rzecz gospodarstw domowych. W szarej strefie pracują głównie osoby słabo wykwalifikowane i praca ta
stanowi dla nich główne źródło utrzymania. Osoby
dobrze wykwalifikowane częściej wykonują pracę
nierejestrowaną z wyboru.
Prawdopodobieństwo bycia w szarej strefie zależy przede wszystkim od wieku i jest najwyższe dla
osób liczących sobie 15–24 lata. Jest też odwrotnie
proporcjonalne do wykształcenia pracownika – im
jest ono wyższe, tym mniejsze prawdopodobieństwo,
że dana osoba pracować będzie na czarno. Częściej
ze zjawiskiem tym spotykamy się na wsi. Wreszcie,
pracę nierejestrowaną z większym prawdopodobieństwem podejmą osoby mające w swej biografii okresy
bezrobocia bądź wcześniejsze doświadczenia z szarą
strefą.
Interesująco przedstawiają się dane dotyczące
płac. Otóż oczekiwane wynagrodzenie rośnie tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z pracą legalną
z częściowo ukrytym zatrudnieniem (wzrost o około
12%–17%, ale w przeliczeniu na godzinę tylko 7%,
czyli mniej niżby się wydawało. Słowem, osoby pobierające część pensji „pod stołem” zarabiają więcej,
ale muszą pracować ciężej). W wypadku pracy bez
umowy zarabia się średnio od 9% do 14% mniej niż
w wypadku oficjalnego zatrudnienia. Podsumowując,
w szarej strefie nie zarabia się więcej niż w oficjalnej
gospodarce, chyba że ciężko się pracuje.
Konkludując, M. Walewski zwrócił uwagę na dwie
kwestie. Po pierwsze, większość pracowników z szarej
strefy pracuje tam z przymusu, a nie z własnej chęci,
choć są pewne sygnały przemawiające za tym, że owa
tendencja nieco się zmienia. Po wtóre, pod względem
cech takich, jak wykształcenie, wiek czy miejsce zamieszkania osoby podejmujące zatrudnienie nierejestrowane są bardziej podobne do bezrobotnych niż
ludzi zatrudnionych legalnie.
Dr hab. Anna Giza-Poleszczuk (CASE) prezentowała wyniki badań jakościowych i analizy CONJOINT,
przeprowadzonej na losowej podpróbie 1200 respondentów z badania głównego. Dane te pozwalają
Polityka Społeczna nr 5–6/2008
odpowiedzieć na pytanie, co prowadzi ludzi do szarej
strefy i jakie preferencje dotyczące zatrudnienia i warunków pracy mają osoby podejmujące pracę nierejestrowaną.
W wyniku tej analizy dowiadujemy się, że ponad
połowa badanych (55%) chciałaby móc wykonywać
pracę w pełni legalną, zaś dalsze 24,8% wybrałoby
najchętniej pracę legalną, w której część wynagrodzenia wypłacana byłaby „pod stołem”.
Mamy więc do czynienia z dwoma segmentami
wśród osób podejmujących pracę nierejestrowaną.
Niektórzy czynią to z przymusu; w szarej strefie realizują swą strategię przetrwania. Brak kwalifikacji czy
np. wysokie koszty mobilności przestrzennej niejako
skazują owych ludzi na zatrudnienie nierejestrowane.
Drugi segment może natomiast być nazwany
segmentem pozytywnego wyboru. Owego pozytywnego wyboru dokonują przeważnie osoby niemające
oczywistych szans na dobrą pozycję na rynku pracy.
Są to często ludzie młodzi, których wykształcenie nie
jest najgorsze, ale nie jest też najlepsze. Ważnym
czynnikiem przy podejmowaniu owego pozytywnego
wyboru bywa również spore poczucie deprywacji dochodowej.
Pojawienie się owych dwóch segmentów sprawia,
że nielegalny rynek pracy staje się jednym z mechanizmów prowadzących do rozwarstwienia społecznego,
bowiem sytuacja dochodowa tych, którzy do szarej
strefy wchodzą pod przymusem, jest z reguły nieco
gorsza od sytuacji ludzi dokonujących pozytywnego
wyboru.
W dalszej części prezentacji referentka podkreślała, że w opinii badanych praca nierejestrowana
ma liczne zalety: można ją łatwo porzucić, gdy tylko
pojawi się lepsza opcja. Można też osobiście negocjować z pracodawcą warunki. Większość badanych
jest z tego zadowolona i deklaruje, że rozumie ograniczenia, przed jakimi stoją polscy przedsiębiorcy.
W tym sensie można mówić, że szara strefa bywa sferą autentycznego kapitału społecznego.
Istotne znaczenie ma też zjawisko, które dr hab. Giza-Poleszczuk nazwała „syndromem ukarania państwa”. Młodzi ludzie często decydują się na szarą
strefę, nie ufają bowiem instytucjom publicznym i nie
czują wobec nich żadnych zobowiązań. Często przekonani są, że i tak płacone przez nich składki czy podatki nie przełożyłyby się na żadne usługi – młodzi nie
wiedzą, czy zdołają dostać się do lekarza, nie wiedzą,
jaka będzie ich przyszła sytuacja emerytalna. Wolą
więc ubezpieczać się we własnym zakresie na rynku
i decydują się na rozstanie z państwem. Po raz kolejny widzimy więc, że część osób podejmujących pracę
nierejestrowaną czyni to z wyboru, choć nie wiadomo,
na ile opisane powyżej syndromy i procesy myślowe
to autentyczne uzasadnienia swych decyzji, a na ile
racjonalizacje dokonywane post factum.
Na zakończenie referentka zwróciła uwagę, że
często w społecznej świadomości zaciera się granica między pracą legalną a nielegalną. Wynika to po
części ze słabej znajomości prawa, po części zaś
z istnienia różnych sytuacji niejasnych, np. zawodów,
w których część zarobku uzyskuje się w postaci napiwków czy różnych nierejestrowanych świadczeń.
Krótkiego podsumowania pierwszej części konferencji dokonał dr Boni. Podobnie jak inni przypomniał, że nie można walczyć z szarą strefą, można
jedynie ją ograniczać i to nie za pomocą kar dla
pracodawców czy pracowników. Wskazując na tzw.
Polityka Społeczna nr 5–6/2008
paradoksy polskiej zaradności podkreślił, że należy
dążyć do sytuacji, w której jednostki mają możliwość
zaspokajania swoich potrzeb i interesów bez większej
szkody dla ogółu. Często zresztą to, co jednostkom
wydaje się racjonalne, czyni im czasem krzywdę.
Dr Boni przypomniał o working poor i zwrócił uwagę,
że prawdopodobnie wiele osób pracujących w szarej
strefie uzyskuje dochody lokujące je poniżej granicy
ubóstwa. Na koniec zgłosił postulat utworzenia nowoczesnego obserwatorium rynku pracy, pozwalającego
całościowo badać i wyjaśniać dokonujące się na nim
procesy.
Część drugą konferencji prowadził Krzysztof Pater. Jako pierwszy głos zabrał prof. Wiktor Rutkowski
(realizator projektu IPiSS), który przedstawił wyniki
odpowiedzi osób przyznających się w badaniach ankietowych do podejmowania pracy nierejestrowanej
bądź pracodawców stosujących nielegalne zatrudnienie (ów sposób wyboru danych, co zaakcentował
prof. Rutkowski, oznacza, że mamy raczej do czynienia z analizą jakościową, a nie ilościową). Często
szara strefa okazuje się dość dobrze zorganizowana
czy też, mówiąc inaczej, zinstytucjonalizowana. Praca
w niej nierzadko nie ma charakteru dorywczego, ale
staje się czymś na podobieństwo etatu. Dowodzi tego
fakt, że dla większości badanych stanowi ona główne
źródło dochodu, a przeważająca większość respondentów wykonywała ją przez ponad 72 dni robocze.
Prof. Rutkowski podkreślił też, że większość pracowników jest zadowolona z pozostawania w szarej
strefie i często decyduje się na pracę nierejestrowaną
z wyboru. Oczywiście należy tu uważać z uogólnieniami, albowiem prezentowane dane dotyczą wyłącznie
osób, które otwarcie przyznały się do pracy nierejestrowanej, a więc tych, które zjawiska tego nie traktują
raczej jako patologii. Niemniej, niezadowolenie zadeklarowała zdecydowana mniejszość; prof. Rutkowski
wskazał, że zapewne właśnie tych najbardziej niezadowolonych najłatwiej będzie skłonić do podjęcia
legalnego zatrudnienia.
Zalety szarej strefy, o których mówili respondenci,
podobne są w zasadzie do tych, jakie wymieniały
osoby ankietowane przez CASE. Przede wszystkim
zwracano uwagę na łatwość porzucenia pracy i elastyczność zatrudnienia, ale i na możliwość łączenia
pracy nierejestrowanej z pobieraniem świadczeń
socjalnych.
Niemniej pracownicy z szarej strefy dość kiepsko
lokują się w sieci zabezpieczenia socjalnego – problemem jest ich przyszła sytuacja emerytalna, gdyż
jedynie 58,4% badanych posiada zabezpieczenia
emerytalne. Można więc tu mówić o poważnym zagrożeniu ubóstwem.
Maciej Sobolewski (CASE) przedstawił wyniki dotyczące zatrudnienia w szarej strefie z perspektywy
pracodawców. Dane te – podkreślał – należy traktować dość ostrożnie. Polscy pracodawcy w ogóle niechętnie godzą się na badania, szczególnie gdy temat
jest drażliwy. Stąd też posłużono się trzema metodami
badawczymi: przeprowadzono ogólnopolską ankietę
u 1008 przedsiębiorców, przeprowadzono 503 wywiady w firmach z wybranych branż (rolnictwo, budownictwo, hotele i restauracje, informatyka, handel detaliczny) oraz zastosowano obserwację uczestniczącą
niejawną – śledzono prasowe oferty dotyczące pracy
nierejestrowanej, po czym wysyłano ankieterów podających się za osoby zainteresowane owymi ofertami
na rozmowy z pracodawcami.
37
Z badań wynika, że potencjalny (czyli nie faktyczny, ale maksymalny możliwy w obecnych warunkach)
rozmiar szarej strefy to około 30%–35%; taki właśnie
odsetek pracodawców dostrzega pewne jej zalety.
Praca nierejestrowana to głównie domena małych
firm działających na rynkach, na których panuje duża
konkurencja i rozproszenie.
Ważny okazuje się podział na zatrudnienie całkowicie nielegalne i częściowo nielegalne (np. przywoływany już przypadek ukrywania części wynagrodzenia).
Z obserwacji uczestniczącej niejawnej wynika, że
około 8% ogłoszeń prasowych mówiło o pracy nierejestrowanej, zaś 7,5% ofert dotyczyło pracy całkowicie
na czarno (duże znaczenie ma tu sezonowość; liczba
ofert wyraźnie rośnie w miesiącach wiosennych).
W czasie rozmowy kwalifikacyjnej wyłoniły się interesujące różnice. Otóż pracodawcy oferujący pracę na
czarno z reguły mówią o tym w sposób niezawoalowany, prosto z mostu. Gdy zaś mamy do czynienia
z pracą częściowo nierejestrowaną, jej charakter ujawniany jest aplikantowi dopiero pod koniec rozmowy.
Praca częściowo nierejestrowana często jest bowiem
przeznaczona dla nieco „lepszych” pracowników, których nie da się zatrudnić całkowicie legalnie. Stąd właśnie pracodawcy starają się najpierw ich przekonać,
a dopiero potem ujawnić całą prawdę. Słowem podział
„praca częściowo nierejestrowana – praca w pełni nielegalna” to jeden z istotnych wymiarów nierówności
generowanych przez szarą strefę.
Referent przestawił również odpowiedzi pracodawców na pytanie o to, jak redukować szarą strefę.
Badani stawiali przede wszystkim na redukcję kosztów pracy, uelastycznianie rynku pracy i, co ciekawe,
zaostrzenie kontroli legalności zatrudnienia. Można
interpretować to jako ogólną chęć zwiększenia sprawności instytucji państwowych. Zdaniem badanych
zwiększanie kar byłoby mniej efektywne niż zwiększanie częstotliwości kontroli.
Podobne zagadnienia na podstawie danych IPiSS
omawiała dr Halina Sobocka-Szczapa (IPiSS), wykorzystując zarówno wypowiedzi pracodawców, którzy
zadeklarowali, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy
korzystali z pracy nierejestrowanej, jak i wypowiedzi
ogółu badanych pracodawców. Pracodawcy polscy
uważają, że choć szara strefa jest dość normalnym
zjawiskiem, są pewne kategorie osób, którym nie
wypada zatrudniać ludzi na czarno – wymieniano
tu m.in. adwokatów, księży, polityków i bogatych
przedsiębiorców. Jednak istnieje wśród pracodawców wyraźny klimat przyzwolenia dla pracy nierejestrowanej.
Powody zatrudniania nielegalnego są podobne jak
te, które zidentyfikowano w badaniach CASE – wszyscy przedsiębiorcy mówią o wysokich kosztach pracy,
o możliwości łatwego zwolnienia pracownika, braku
konieczności uciążliwych, comiesięcznych rozliczeń
z ZUS i urzędem skarbowym. Natomiast pracodawcy
rzeczywiście zatrudniający pracowników w sposób
nierejestrowany, tłumacząc swe decyzje, wskazują
głównie na sezonowość i trudności związane ze znalezieniem pracowników. Co ciekawe, pracodawcy ci
często stwierdzają, że dla pracowników nierejestrowane zatrudnienie nie wiąże się z żadnymi specjalnymi
korzyściami. Jeśli zaś jakieś korzyści są dostrzegane,
to możliwość łączenia nielegalnego dochodu z zasiłkami, lepsze możliwości pogodzenia pracy z życiem
rodzinnym, brak konieczności silnego wiązania się
z miejscem pracy.
38
Dr Sobocka-Szczapa odniosła się do opinii dotyczących tego, w jaki sposób szarą strefę można by
ograniczać. Co ciekawe, choć ogół pracodawców
podkreślał, że największą skuteczność mogłyby mieć
kary długoterminowe (konieczność wypłacania rent
i rekompensat), pracodawcy faktycznie korzystający
z pracy na czarno obawiają się raczej kar natychmiastowych, jednorazowych, ale bolesnych z finansowego punktu widzenia.
Bartłomiej Piotrowski (CASE) przedstawił dane
dotyczące reakcji instytucji rynku pracy na problem
zatrudnienia nierejestrowanego. W ostatnich latach
zmieniały się przepisy dotyczące kontroli. Od 2007 r.
wiodącą instytucją kontrolną została Państwowa
Inspekcja Pracy, ale aktywne są także ZUS, urzędy
skarbowe, policja i straż graniczna. Powiatowe urzędy
pracy, choć nie posiadają żadnych uprawnień kontrolnych, inicjują kontrole innych instytucji, gdyż często
spotykają się z pracą na czarno.
Jak wynika z badań jakościowych, pracodawcy
nie boją się kontroli w zakresie pracy nierejestrowanej i nie słyszeli nigdy, aby kogokolwiek ukarano za
nielegalne zatrudnianie pracowników. Ów brak lęku
jest uzasadniony. Organizacje uprawnione do kontroli
nie współpracują bowiem ze sobą, nie tworzą żadnej
sieci, nie ma też wyraźnego lidera. Państwowa Inspekcja Pracy owej przywódczej roli jeszcze nie przyjęła
i zajmuje się głównie kontrolowaniem przestrzegania
norm bhp. Wymienione wyżej instytucje nie wymieniają się informacjami, ani nie mają możliwości sięgania
nawzajem do swoich baz danych. Jeżeli już nawet jakakolwiek współpraca się toczy, to raczej na zasadzie
przypadku.
Należy zatem zarekomendować stworzenie sieci
realnie współpracujących instytucji, dobrze zakorzenionych prawnie. Państwowa Inspekcja Pracy
powinna ponosić jednoznaczną odpowiedzialność
za całokształt spraw związanych z legalnością zatrudnienia i powinna mieć prawo do angażowania innych
instytucji w przeprowadzane kontrole.
Na zakończenie tej części konferencji ponownie
zabrał głos Krzysztof Pater, który wygłosił krótkie
podsumowanie i rekomendacje wynikające z badań.
Podkreślił, że szara strefa to zjawisko tyleż powszechne, co niezwykle zróżnicowane. Nie można jej w pełni
zlikwidować, można ją jedynie ograniczyć. Działania
muszą być dostosowywane do lokalnych warunków.
Należy też unikać bezmyślnego przeszczepiania rozwiązań zagranicznych, gdyż to, co działa w jednym
kraju, nie musi sprawdzać się w innych.
Program walki z szarą strefą winien być kompleksowy i realizowany całościowo; nie można stosować
metody małych kroków. Należy zadbać też o możliwie
szerokie poparcie społeczne, m.in. dzięki konsultacjom na forum Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych.
K. Pater wyróżnił dwa etapy programu. Pierwszy to
etap rozwiązań pozytywnych, który obejmowałby zachęty finansowe, usprawnienia organizacyjno-administracyjne, uelastycznienie stosunków pracy, ofertę
porad i pomocy dla pracowników nierejestrowanych
i wreszcie przygotowanie ogólnospołecznych kampanii edukacyjno-informacyjnych.
Wśród zachęt finansowych wymienić należy przede
wszystkim kwestię klina podatkowego. Istniała, zaprzepaszczona niestety, możliwość obniżenia go w grupie
osób o najniższych dochodach, czyli tych, które najczęściej podejmują pracę nierejestrowaną. W przyszłości
Polityka Społeczna nr 5–6/2008
obciążenia składkowe i podatkowe winny być obniżane
właśnie osobom najsłabiej wynagradzanym. Znaczenie
ma także sprawa absencji chorobowych; liczbę dni
absencji chorobowych opłacanych przez pracodawców należy zmniejszyć do siedmiu. Gospodarstwom
domowym trzeba umożliwić odliczanie od podstawy
opodatkowania kosztów zatrudniania pracowników.
Z usprawnień organizacyjno-administracyjnych największe znaczenie miałoby wprowadzenie jednorazowego rozliczania składek ZUS za cały okres ubezpieczenia, o ile jest on krótki (do 45 dni). Warto uprościć
druki rozliczenia miesięcznego z ZUS i wdrożyć ogólnopolski system analizy danych finansowych przez
urzędy skarbowe. Ważne jest także długoterminowe
wspieranie gospodarki społecznej, gdzie spełniać się
mogą osoby nieradzące sobie na rynku.
K. Pater kładł też nacisk na uelastycznienie stosunków pracy, polegających m.in. na możliwości swobodnego wyłączenia pewnych zapisów z umowy o pracę.
Są pewne uprawnienia, z których pracownicy byliby
gotowi zrezygnować w zamian za korzyść związaną
z legalnym zatrudnieniem (możliwość klauzuli opt-out
na podstawie bilateralnej umowy między pracownikiem a pracodawcą, być może z możliwością rozszerzenia takiego mechanizmu na układy zbiorowe).
Konieczna będzie również pomoc dla pracowników nierejestrowanych – np. uruchomienie specjalnych infolinii, dających możliwość terapii i informowania o przedsiębiorcach stosujących pracę na czarno.
Osobom, które wychodzą z pracy nierejestrowanej,
należy przyznać prawo do zasiłku dla bezrobotnych
i do zaliczenia czasu spędzonego w szarej strefie do
stażu ZUS.
Wreszcie, ostatnim działaniem z tego etapu byłyby
proste, acz chwytliwe kampanie społeczno-informacyjne, uświadamiające ludziom zasady systemu emerytalnego czy niebezpieczeństwa związane z wypadkami w pracy. Dobrym rozwiązaniem byłaby promocja
pracy tymczasowej.
Dopiero po wdrożeniu pierwszego, pozytywnego
etapu, można przejść do wprowadzenia systemu kar
i sankcji. K. Pater podkreślił, że na razie owe kary
dotykać mogłyby jedynie przedsiębiorców; gospodarstwa domowe należy z tego systemu wyłączyć.
Ważne rozwiązania, jakie zostały wymienione w tej
części wystąpienia, to przede wszystkim konieczność
rejestracji pracownika w ZUS na 7 dni przed dopuszczeniem do pracy. Kontrola legalności zatrudnienia
powinna być dokonywana przy okazji innych kontroli,
z jakimi spotykamy się na co dzień.
Powinna nastąpić weryfikacja procedur kontrolnych przy uzgodnieniu z partnerami społecznymi.
Oczywiście ważną rolę odgrywałyby też kary finansowe za zatrudnianie na czarno. Powinny być one
powiązane z rodzajem prowadzonej działalności (np.
można odbierać restauracjom zatrudniającym nielegalnie pracowników koncesję na sprzedaż alkoholu,
czasowo uniemożliwiać działającym w szarej strefie
firmom budowlanym udział w przetargach etc.). Na
koniec K. Pater wspomniał o centralnym systemie
monitorowania pracy nierejestrowanej.
W dyskusji prof. Marek Bednarski (IPiSS) wyraził pochwałę dla pomysłu Ministerstwa, aby to samo pytanie
postawić dwóm ośrodkom badawczym. Dzięki temu
powstał dość różnorodny metodologicznie, a jednocześnie spójny, jeśli chodzi o wnioski, produkt. Stwierdził
też, że badanie i konferencja pokazują, iż nie ma czegoś takiego, jak jedna szara strefa, jest natomiast dużo
zróżnicowanych zjawisk mających podobne skutki. Zjawiska te mają wiele przyczyn, różne zakorzenienia ekonomiczne, psychologiczne i społeczne. Owa złożoność
rzeczywistości powoduje, że nie ma jednego antidotum
na wszystkie problemy. Pozostaje jedynie ciężka praca,
pozwalająca na ograniczanie poszczególnych aspektów tego, co umownie można nazywać szarą strefą.
Jeremi Mordasewicz (Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan) zwrócił uwagę, że
badania i rekomendacje przedstawione przez K. Patera są zbieżne z tym, co organizacje pracodawców
mówią już od kilkunastu lat. Szczególnie duży nacisk
położył na kwestię obniżania klina podatkowego dla
osób najuboższych.
Prof. Mieczysław Kabaj (IPiSS) poruszył kilka
wątków, które nie pojawiały się w trakcie konferencji.
Odwołując się do własnych badań prowadzonych
w urzędach pracy, przypomniał, że oferowane tam
prace gwarantują przeciętnie wynagrodzenie wynoszące 992 zł brutto, co daje około 600 zł na rękę,
a więc mniej niż w szarej strefie (przynajmniej w przeliczeniu na godzinę pracy). Warto też pamiętać, że 77%
ofert z urzędów pracy to praca tymczasowa. Słowem,
w konkurencji między strefą legalną a nielegalną nie
zawsze ta pierwsza ma coś wartościowego do zaoferowania. Inny czynnik motywujący do podejmowania
pracy nierejestrowanej to niska, w porównaniu z innymi krajami UE, liczba bezrobotnych uprawnionych do
pobierania zasiłku. Stąd właśnie dla wielu ludzi szara
strefa staje się ostatnią deską ratunku. Nie tylko państwo, ale i pracodawcy winni być odpowiedzialni za
to, aby ów stan rzeczy zmieniać.
Na zakończenie minister Czesława Ostrowska
podziękowała uczestnikom konferencji za wystąpienia i raz jeszcze złożyła gratulacje obu konsorcjom
badawczym.
Raporty przygotowane przez IPiSS i CASE, dokładny opis metodologii badań i szczegółowe rekomendacje znaleźć można na stronie internetowej http:
//www.mps.gov.pl/index.php?gid=1161.
NOWE KSIĄŻKI
Jerzy Wratny (red.), Renata Markowska-Wolert, Marzena Wąsowska, RADY PRACOWNIKÓW NA NOWYM ETAPIE.
Komentarz do ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji wraz ze wzorami pism, IPiSS,
Warszawa 2008, stron 124.
Helena Strzemińska (ed.), WORKING TIME AND ITS ORGANIZATION IN NEW MEMBER STATES OF EU. ECONOMIC,
LEGAL AND SOCIAL ASPECTS, IPiSS, Warszawa 2008, stron 252.
Stanisława Golinowska (red.), Cezary Włodarczyk, Iwona Kowalska, Anna Mokrzycka, Łukasz Fyderek, Agnieszka Sowa,
POLITYKA ZDROWOTNA WOBEC DOSTEPNOŚCI OPIEKI ZDROWOTNWEJ, WYKLUCZENIA ORAZ NIERÓWNOŚCI
W ZDROWIU, Raport z badań, Seria: Opracowania PBZ, IPiSS, Warszawa 2008, stron 218.
Polityka Społeczna nr 5–6/2008
39