01_stanowisko ZO SZGiP stan finansow samorz¹dowych

40-058 Katowice, ul. Stalmacha 17
tel.: (+32) 25-11-021, 25-11-241, fax: (+32) 25-10-985
www.silesia.org.pl, [email protected]
Projekt
Stanowisko
Zgromadzenia Ogólnego
Śląskiego Związku Gmin i Powiatów
z dnia 1 czerwca 2012 r. (XXXIII sesja)
w sprawie: aktualnego stanu finansów samorządowych
Zgromadzenie Ogólne Śląskiego Związku Gmin i Powiatów wyraŜa głęboką dezaprobatę w
stosunku do prowadzonej przez Rząd / Ministra Finansów polityki finansowej wobec jednostek
samorządu terytorialnego.
Art. 167 Konstytucji RP stanowi, Ŝe jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział
w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a w przypadku zmiany
w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują one wraz
z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Natomiast działania organów Państwa,
a szczególnie regulacje i tryb wprowadzania przepisów o finansach publicznych, w naszej ocenie,
raŜąco naruszają postanowienia art. 3 ust. 4 i art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego, której jesteśmy sygnatariuszem.
Od kilkunastu lat obserwujemy procesy recentralizacji, objawiające się wprowadzaniem
niekorzystnych zmian prawnych, ograniczających samodzielność jednostek samorządu terytorialnego,
a zwłaszcza ich samodzielność w dziedzinie finansów. Procesy te nasiliły się w ostatnich latach,
wiąŜąc się ściśle z dekompozycją i rozregulowaniem poszczególnych domen funkcjonowania
Państwa, wynikających z narastającego chaosu legislacyjnego, będącego z kolei wynikiem złej jakości
rządzenia Państwem. W tym kontekście naleŜy zwrócić uwagę na niekorzystne zjawiska polegające
na:
1. zmniejszaniu dochodów jst;
2. przekazywaniu nowych zadań bez zapewnienia adekwatnych środków;
3. zwiększanie wydatków bez zapewnienia adekwatnych środków;
4. nazywaniu zadaniami własnymi zadań, które nie spełniają Ŝadnych warunków zaliczenia
ich do własnych, a następnie ograniczenie finansowania tych zadań z budŜetu Państwa;
5. ograniczaniu moŜliwości rozwoju jst w inny sposób.
Zmniejszanie dochodów jst dokonuje się m.in. poprzez wprowadzanie w róŜnych okresach
czasu:
- ulg w PIT;
- zakazu lokowania środków pochodzących z dotacji na lokatach bankowych;
- zmian przepisów uszczuplających dochody z podatku od nieruchomości, m.in. poprzez
wyłączenie z opodatkowania sieci zainstalowanych w kanalizacjach kablowych.
Jednym z podstawowych dochodów samorządów jest udział w podatku dochodowym, którego
prognoza została ostatnio drastycznie zmniejszona – w przypadku miast na prawach powiatu cięcia te
wyniosły 1-2,5% planu dochodów ogółem.
1
Przekazywanie nowych zadań bez zapewnienia adekwatnych środków jest częstą praktyką.
Jednym z raŜących przykładów jest ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i
systemie pieczy zastępczej.
Zwiększanie wydatków bez zapewnienia adekwatnych środków jest częstym procederem
stosowanym przez resorty. Najbardziej znanym przykładem jest konieczność dokonywania podwyŜek
dla nauczycieli poprzez zmianę przepisów Karty Nauczyciela. Kuriozalnym jest fakt narzuconych
Kartą Nauczyciela podwyŜek przy obowiązku wypracowywania nadwyŜki operacyjnej, a więc
konieczności ograniczania wydatków bieŜących. Nagminnie występującym zjawiskiem jest
rozbieŜność pomiędzy otrzymywaną subwencją oświatową a realnymi wydatkami na oświatę. RóŜnice
te w miastach na prawach powiatu wynoszą nawet do 40% wydatków na oświatę ogółem. Za kolejny
przykład moŜe słuŜyć zmiana w ciągu roku zasad finansowania zasiłków stałych, co zmusiło gminy do
poszukiwania środków na finansowanie tego zadania w wysokości ok. dwudziestu procent kosztów
tego zadania. Kolejnym przypadkiem lekcewaŜącego traktowania samorządów przez Rząd jest
kwestia przekazywania środków na pomoc materialną dla uczniów. Zgodnie ze stanowiskiem
Ministerstwa Edukacji Narodowej dwudziestoprocentowy udział jst nie był wymagany przy tym
zadaniu. Podobnie z treści porozumień zawieranych z Wojewodą wynikało, Ŝe na mocy przepisów
zapewnienie udziału jst nie jest konieczne. Jednak w ostatnich miesiącach 2011 r. juŜ po wypłaceniu
znaczącej części stypendiów do jednostek samorządu przesłano aneksy do zawartych wcześniej
porozumień, na podstawie których dwudziestoprocentowy udział jst musiał być bezwzględnie
zapewniony.
Szereg przykładów dot. nazywania zadaniami własnymi zadań, które nie spełniają Ŝadnych
warunków zaliczenia ich do własnych, a następnie ograniczenie finansowania tych zadań z budŜetu
Państwa dostarcza praktyka administracji rządowej w zakresie zasiłków okresowych, ubezpieczeń
zdrowotnych i ograniczenie ich dofinansowania wynikające z art. 128 ustawy o finansach publicznych
(ufp).
Przykładem działań prowadzących do ograniczania moŜliwości rozwoju jst w inny sposób jest
niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji
tytułów dłuŜnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 252, poz. 1692).
Przejawem tych tendencji są równieŜ kolejne propozycje zmian w ustawie o finansach publicznych,
kształtujące regułę wydatkową dla jst.
W wielu samorządach z ostroŜności nie planuje się indeksacji wynagrodzeń w celu uniknięcia
podwyŜszania wydatków bieŜących, które to działanie moŜe mieć negatywny wpływ na reguły
wynikające z art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych. Samorządy, które taką podwyŜkę
zaplanowały od roku 2012 i tak nie mogą jej wdroŜyć, ze względu na niespodziewane podwyŜszenie
składki rentowej, która skutecznie ową podwyŜkę „skonsumowała”.
Z obserwacji oraz analizy sprawozdań z wykonania budŜetów jst wynika, iŜ ich aktualna kondycja
jest następstwem wielu złoŜonych przyczyn, narastających od kilku lat. Wydaje się, Ŝe ogół przyczyn
leŜy w dwóch podstawowych obszarach:
1) pogłębiający się kryzys gospodarczy powoduje pogorszanie się sytuacji finansowej Państwa,
co przekłada się w wyraźny sposób na stan finansów samorządowych w odniesieniu do
wszystkich rodzajów jednostek. NaleŜy tu adnotować w szczególności wspomniane juŜ
niedofinansowanie zadań
zleconych, a takŜe zmniejszanie udziałów w podatkach
dochodowych;
2) w związku z prowadzoną w ostatnich latach przez Rząd polityką finansową na stan finansów
samorządowych negatywnie rzutują w szczególności:
2
- niepodejmowanie dostatecznych działań w kierunku nowelizacji ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego;
- rygorystyczne postanowienia ustawy o finansach publicznych, dotyczące całości zagadnień
długu publicznego i zachowania wymaganych relacji w związku z brzmieniem artykułów 242
i 243 ustawy;
- wprowadzanie nowych zadań najczęściej bez lub z niedostatecznym zabezpieczeniem
finansowym ze strony Rządu.
NaleŜy zwrócić uwagę na fakt, Ŝe wprowadzeniu nowych regulacji prawnych posiadających dla jst
najczęściej duŜe skutki finansowe towarzyszy nikłość i fasadowość form dialogu na linii Rząd –
samorządy (pozostają one na ogół ograniczone do dość rytualnych w istocie rzeczy posiedzeń
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz jej zespołów). Najczęściej mamy do
czynienia z narzucaniem samorządom rozwiązań opracowanych przez Ministerstwo Finansów.
Przykładem tego typu działań jest kolejny – II projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych,
który w swoich regulacjach dotyczących deficytu jest jeszcze bardziej restrykcyjny niŜ wersja I,
pomimo teoretycznego udziału w negocjacjach strony samorządowej.
W wyniku tych działań najbardziej ucierpiały lub ucierpią jst o największych moŜliwościach
rozwoju. Te niekorzystne procesy spowodowały, Ŝe sytuacja finansowa nader licznych jst jest bardzo
trudna, niektórych wręcz tragiczna. Dla zrekompensowania strat jst szacowanych na ok. 8 miliardów
zł. rocznie absolutnie konieczne jest niezwłoczne podniesienie dochodów poprzez:
- zwiększenie udziałów w PIT i CIT,
- zapewnienie moŜliwości odliczania lub zwrotu podatku VAT od inwestycji prowadzonych przez
jst.
Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, Ŝe samodzielność jednostek samorządu terytorialnego
podlega ochronie sądowej. JednakŜe z perspektywy realistycznej oceny codziennej praktyki rządzenia
naleŜy stwierdzić, Ŝe samorządy zostały sprowadzone do funkcji ostatnich w strukturze podległości
jednostek państwowych, czego dobitnym przykładem jest wymuszanie prowadzenia ewidencji dotacji
przekazywanych przez wojewodę w układzie zadaniowym, stojące w sprzeczności z postanowieniami
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budŜetowej
w układzie zadaniowym. Bliski jest juŜ moment, w którym rola samorządów lokalnych zostanie
zredukowana do pozycji ustrojowej, którą w poprzednim systemie pełniły terenowe organy
administracji państwowej (toap).
Przewodniczący
Zgromadzenia Ogólnego
Opracowanie projektu: Biuro Związku na podstawie pisma p. R. Reszke, Skarbnika Gliwic oraz materiałów Komisji Skarbników ŚZGiP,
opracowanych przez p. M. Kern, Skarbnika Chorzowa
3