wywiad - eksperci.kj.org.pl

WYWIAD
Wieciech: Federalizacja UE czyli Europa bohaterem antycznej
tragedii
rozmowa z dr Tomaszem Wieciechem - ekspertem Klubu Jagiellońskiego, adiunktem w Katedrze
Konstytucjonalizmu
i
Ustrojów
państwowych Instytutu
Nauk
Politycznych
i
Stosunków
Międzynarodowych UJ
Od
lat
90
widzimy
kolejną
falę
Hercegowinie, Sudanie, DR Kongo, czy Iraku.
zainteresowania rozwiązaniami federalnymi i
Podobne są przyczyny procesu federalizacji, w
procesami decentralizacyjnymi w Europie. Z
wymiarze politycznym a nie formalno-prawnym,
jednej strony bowiem utworzona została
w takich państwach jak Hiszpania, Wielkiej
federacja w Belgii oraz Bośni i Hercegowinie, z
Brytania i Włochy. Głęboka decentralizacja ma
drugiej zaś w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii czy
zapewnić autonomię wydzielonym terytorialnie
Włoszech ma miejsce silna decentralizacja.
jednostkom, tak aby z ich punktu widzenia dalej
Jak uzasadnić te procesy?
opłacało
się
Federalizm
pozostawać
pozwala
częścią
więc
na
państwa.
zachowanie
Faktycznie zainteresowanie federalizmem nie
integralności
ustaje i nie jest to zjawisko charakterystyczne
heterogenicznym społeczeństwie. Jak pokazuje
wyłącznie dla Europy. Ostatecznie 40% populacji
jednak praktyka, federacja nie stanowi w żadnym
zamieszkująca 1/3 powierzchni świata mieszka w
razie remedium na polityczne napięcia tego
państwach federalnych. Federacja jako forma
rodzaju, o czym świadczą problemy ze sprawnym
organizacji państwowości jest rozwiązaniem
zaadoptowaniem
popularnym w większym nawet stopniu w
wspomnianych wcześniej państwach, a więc
krajach
nowych
spoza
cywilizacji
euroatlantyckiej,
szczególnie w krajach wieloetnicznych. Takie
terytorialnej
tego
federacjach.
państw
systemu
Powinno
w
to
o
we
stanowić
przestrogę dla wszystkich, którzy – niezależnie
były przesłanki utworzenia federacji w Bośni i
1
WYWIAD
od kontekstu – postulują utworzenie systemu
prowadziłyby
do
zmiany
dominujących
w
federalnego.
społeczeństwie wartości, uzasadniając przyjęcie
nowych konstytucji określających nowy porządek
Jaka prognoza wydaje się być najbardziej
normatywny odnośnie do ustroju państwa. Ja
prawdopodobna w odniesieniu do Włoch,
takiego przesilenia w tych państwach nie
Hiszpanii i Wielkiej Brytanii? Czy państwa te
dostrzegam. We Włoszech miało ono miejsce na
doszły do punktu granicznego decentralizacji,
początku lat 90. ale nawet wówczas nie doszło do
czy
zasadniczych zmian ustrojowych w tym państwie,
też
już
wkrótce
formalno-prawnie
będziemy mieć kolejne federacje w Europie?
w tym utworzenia federacji czego domagały się
niektóre siły polityczne. Sądzę, że można
Ciekawe w tym kontekście jest pytanie czy
spodziewać
można osiągać cele, jakie z reguły leżą u podstaw
decentralizacji, ale bez formalnej zmiany ustroju.
powoływania
do
życia
federacji
bez
się
dalszego
pogłębiania
jej
formalnego ustanowienia i koniecznych w tym
A czy istnieją przesłanki do przekształcenia
wypadku przeobrażeń konstytucyjnych? Przykład
Unii Europejskiej w federację? Zwolennicy
Hiszpanii pokazuje, że to może się udać. Pod
takiego
względem
państwem
zmuszona przyjąć takie rozwiązanie, aby móc
panuje
rywalizować z Chinami, Indiami i stawiać
ustrojowym
unitarnym.
jest
ona
Równocześnie
jednak
rozwiązania
mówią,
że UE jest
polityczne porozumienie co do podziału władzy
czoła
pomiędzy centrum i regiony i to powoduje, że
Krytycy federalizacji UE wskazują z kolei, że
poszczególne jednostki terytorialne ogólnie rzecz
idea
biorąc nie odczuwają potrzeby konstytucyjnego
specyficznej europejskiej mody intelektualnej,
zabezpieczenia swojej autonomii. Wydaje się, że
która opiera się przede wszystkim na strachu
nie należy się spodziewać powstania kolejnych
wobec państwa narodowego. Federalizacja ma
federacji
w tej koncepcji jest narzędziem demontażu tej
z
uwagi
na
przekonujący,
argument.
wymienionych
państw
jeden,
dla
W
żadnym
nie
możemy
mnie
z
dziś
innym
ta
wyzwaniom
jest
przede
geopolitycznym.
wszystkim
efektem
politycznej formy, która traktowana jest jak
„zamrażarka” niewystygłych konfliktów.
zaobserwować tego co nazywa się zwykle
„momentem
konstytucyjnym”,
lub
czyli
szczególnego
wydarzenia
przesilenia
społeczno-politycznego,
jakiegoś
szczególnego
które
Do tego można dodać jeszcze bezpośrednią
inspirację
federalnych
dla
w
zaprowadzenia
Europie
rozwiązań
w
wymiarze
2
WYWIAD
kontynentalnym, jaką stanowi fakt, że wszystkie
w warunkach federacji europejskiej stałyby się
wyłaniające się potęgi nazywane BRICS są
obecne
federacjami. Pewien kłopot istnieje oczywiście z
przecież własną, w wielu wypadkach niezwykle
Chinami, które nie są formalnie federacją, choć
bogatą kulturę, której dziedzictwo opiera się na
jak wskazuje się praktyka sprawowania władzy w
odrębnym języku. Mają też one, w znakomitej
tym
znamiona
większości, długotrwałą historię niezależnego
charakterystyczne dla federalizmu, przy czym
bytu państwowego. Europa jest więc w sytuacji
terytorialny podział władzy ma miejsce w obrębie
niczym z antycznej tragedii – nie ma dobrego
struktury rządzącej monopartii. Nie zmienia to
rozwiązania tego dylematu.
państwie,
nosi
ona
państwa
członkowskie
UE,
mające
faktu, że tylko rozległe terytorialnie federacje są
jak widać w stanie zmobilizować odpowiednie
Pamiętajmy,
zasoby aby móc liczyć się w świecie. Nie jestem
federalistyczne w Europie pojawiły się po II
jednak przekonany, że możemy dziś mówić o
wojnie światowej – wówczas przecież wysuwano
szczególnym zainteresowaniu federalizacją UE.
z największą mocą hasło Stanów Zjednoczonych
Musimy pamiętać, że te wątki były obecne od
Europy. Dążeniem koryfeuszy tej idei było
początku
zabezpieczenie
refleksji
nad
kształtem
że
najsilniejsze
kontynentu
konfliktem
tendencje
przed
instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, choć
wielkim
zgoda, że kryzysy zawsze ożywiają tą dyskusję.
europejska miała służyć trwałemu łagodzeniu
Nie wydaje mi się także, żeby słynne już
napięć pomiędzy państwami. Jako ostateczne
przymówienie ministra Sikorskiego szło dalej niż
wyeliminowanie
przemówienie Joschki Fishera z 2000 roku.
ogólnoświatowej w tym wypadku – federacji I.
Oczywiście z punktu widzenia UE jako podmiotu
Kant,
polityki światowej zdolność do odpowiedniej
europejskich
koncentracji zasobów musi być postrzegana jako
intelektualną. Należy jednak zapytać czy 70 lat
coś pożądanego. Wydawałoby się więc, że
po wojnie ten cel, jakim było zapewnienie pokoju
głębsza integracja jest w tej sytuacji naturalnym
na kontynencie nie został już osiągnięty i to bez
rozwiązaniem. Federalizacja Europy jest jednak
ustanowienia
wysoce problematyczna. Taki proces nie miałby
argumenty
precedensu w historii. Żadna z istniejących
wysuwane bezpośrednio po II wojnie światowej
obecnie bądź w przeszłości federacji nie składała
wydają się współcześnie nieprzekonujące.
który
zbrojnym.
kolejnym
wojny
jak
się
wskazywał
zdaje
federalistów
federacji?
Federacja
cele
stanowił
istotną
Moim
–
dla
inspirację
zdaniem
na rzecz ustanowienia federacji
się z tak różnorodnych części składowych, jakimi
3
WYWIAD
Teraz pytanie bardziej do politologa niż
nie zagrażała ich interesom, choć obecnie
konstytucjonalisty.
szczególna
federalizacji
UE
Często
podnoszą
przeciwnicy
Niemiec
i
Francji
w
że
strukturach europejskich jest bardziej widoczna
tworzenie bardziej zintegrowanych struktur
niż jeszcze niedawno. Jeśli federacja europejska
unijnych jest wysublimowanym narzędziem
miałaby być sposobem na utrwalenie dominacji
powiększania wpływu najsilniejszych państw
niemiecko-francuskiej to jednak trzeba zauważyć,
europejskich. Oczywiście nie będę odkrywczy
że
jeśli dopowiem, że chodzi przede wszystkim o
wskazują na to, że federacja skutecznie służy
wpływ
Poprzez
dominacji najważniejszych części składowych,
przeniesienie kolejnych porcji kompetencji z
pod warunkiem wszak, że mówimy o federacji
poziomu państwa na UE zamiast obiecywanej
rzeczywistej, czyli opartej na konstytucji i
synergii
formalnych
Niemiec
i
słabsze
argument,
pozycja
Francji.
państwa
mają
doświadczenia
państw
instytucjach,
federalnych
a
nie
nie
federacji
nieproporcjonalny realny wpływ na wspólne
fasadowej, jaką był Związek Radziecki, w którym
decyzje
kosztów
części składowe były w pełni podporządkowane
przekazania kompetencji. Ma to być związane
centrum. W takich warunkach dominacja jednej z
m.in
nich – Rosji – była oczywiście możliwa. Z
w
z
porównaniu
faktem
do
nieformalnego
wpływu
najsilniejszych państw na decyzje organów
punktu
wspólnotowych. Prof. Staniszkis ukuła termin
właśnie „pełzająca federalizacja” rozumiana jako
„pełzający
pogłębienie
powolnej,
federalizm”
ale
na
konsekwentnej
określenie
zmiany
w
widzenia
najsilniejszych
federalizacji,
międzyrządowej
jest
ale
państw
w
najbardziej
to
formie
korzystna,
systemie politycznym UE polegającej na m.in.
ponieważ pozwala na zakulisowe i nieformalne
coraz silniej zhierarchizowanej strukturze bez
działania. Jeśli powstałaby druga izba Parlamentu
formalnej
Zdaniem
Europejskiego złożona z przedstawicieli państw o
Profesor jest to niekorzystne dla słabszych
równej albo zbliżonej liczbie przedstawicieli, to
państw,
w
zmiany
ponieważ
traktatowej.
grozi
ponowną
falą
„przemocy strukturalnej”.
takiej
strukturze
silniejszym
państwom,
Niemcom i Francji, trudniej byłoby zdominować
słabsze.
Integracja europejska zawsze była zdominowana
przez najsilniejsze państwa, w tym sensie, że
Są dwie główne teorie integracji europejskiej
proces ten był kształtowany w taki sposób, aby
wyjaśniające
coraz ściślejsza współpraca pomiędzy państwami
procesu. Teoria liberalizmu międzyrządowego
główne
siły
sprawcze
4
tego
WYWIAD
mówi o tym, że państwa w pełni kontrolują
Europejska, a więc instytucja międzyrządowa.
proces
o
Nawet Komisja Europejska jest w pewien sposób
przeniesieniu określonych kompetencji jest
zależna od państw, bo to przecież rządy delegują
poprzedzona kalkulacją zysków i strat. Z
komisarzy,
drugiej strony neofunkcjonaliści wskazują, że
Europejski. Inną kwestią jest wciąż słaba
mimo inicjatywy ze strony państw proces
legitymizacja instytucji wspólnotowych i nie
integracji europejskiej ma swoją wewnętrzną
dotyczy to jedynie kwestii powoływania ich –
dynamikę, dzieje się niejako samoistnie na
rzecz jasna z wyjątkiem PE – z pominięciem
mocy
bezpośrednich
integracji
i
zawsze
instytucjonalnego
decyzja
rozpędu,
który
choć
zatwierdza
wyborów.
ich
Parlament
Nawet
Parlament
powoduje, że proces integracji europejskiej
Europejski, do którego deputowani wybierani są
częściowo „odrywa się” od ich pełnej kontroli.
w bezpośrednich wyborach ma z tym problem,
Duża w tym rola ma przypadać wytworzeniu
ponieważ w odczuciu społecznym to sprawy
ponadnarodowej tożsamości elity urzędniczej i
krajowe i zatem parlamenty krajowe są centrum
politycznej oraz roli instytucji wspólnotowych,
życia
które wzmacniają swoją pozycję dzięki m. in.
Frekwencja w wyborach do PE jest zawsze i
przewadze informacyjnej. Która teoria lepiej
wszędzie niższa niż w wyborach krajowych, a i
wyjaśnia proces integracji europejskiej?
nie ubiegają się o mandaty w tym organie
politycznego
i
debaty
publicznej.
politycy z pierwszej ligi. Ich celem jest przecież
Zgoda
co
do
realności
tożsamości
nadal obejmowanie stanowiska w organach
ponadeuropejskiej, ale z tym zastrzeżeniem, że
władzy
dotyczy ona elity urzędniczej, która nie stanowi
Podsumowując, w moim odczuciu UE jest przede
ośrodka decyzyjnego. Państwa pilnują, aby nie
wszystkim strukturą międzyrządową, w ramach
powstały instytucje, które mogłyby wymknąć się
której państwa kontrolują dynamikę procesu
im
tego
integracji. Kumulacja kompetencji ma miejsce,
Wysokiego
ale należy wątpić, żeby doprowadziła ona do
Polityki
przemian o charakterze ustrojowym, ponieważ
oraz
oznaczałoby to zasadniczą zmianę normatywną,
Te
która obecnie na pewno nie byłaby legitymowana
stanowiska nie są żadnym ośrodkiem realnej
przez narody europejskie. Losy tak zwanej
władzy. Gdy spojrzymy na instytucje unijne to
Konstytucji dla Europy dowodzą, że próby
oczywiście
nadania UE nowego kształtu ustalonego w gronie
spod
ich
przykładem
kontroli.
są
Przedstawiciela
Zagranicznej
stanowiska
ds.
i
Przewodniczącego
Najlepszym
Wspólnej
Bezpieczeństwa
Rady
kluczowe
Europejskiej.
znaczenie
ma
Rada
w
ich
własnych
państwach.
5
WYWIAD
urzędników w izolacji od obywateli nie da się
państwa i ich obywateli. Wówczas decyzje
przeprowadzić.
instytucji
wspólnotowych,
w
tym
również
orzeczenia ETS mogą zwyczajnie nie być przez
Jak wobec tego zinterpretować ewolucję
znaczenia
Europejskiego
Sprawiedliwości?
podkreślają,
Trybunału
Neofunkcjonaliści
że
ETS
fundamentalne
zasady
wspólnotowego
–
wywiódł
ustrojowe
z
bardzo
objaśnia
się
ewolucję
integracji
europejskiej jako drogę od konfederacji do
prawa
hybrydy łączącej elementy konfederacji i
pierwszeństwa
wątpliwych
Często
dwie
i
bezpośredniego obowiązywania w państwach
UE
państwa respektowane.
federacji. Jakie więc elementy federacyjne w
UE są najistotniejsze?
przesłanek
traktatowych, a więc niejako za plecami
Faktycznie UE jako system polityczny posiada
państw…
cechy federalne, a najważniejszym elementem
jest
system
prawa
europejskiego.
Normy
Pytanie kluczowe brzmi do jakiego momentu
tworzone przez instytucje unijne są normami
takie procesy będą akceptowane? Wydaje się, że
obowiązującymi
państwa dysponują możliwością zahamowania
bezpośrednio. Należy jednak pamiętać, że kształt
procesów dla nich niekorzystnych. Jest jakiś
instytucjonalny
UE
moment, w którym państwa na określone
konfederacji.
Parlament
Europejski
nie
rozwiązania po prostu nie będą się godzić.
przypomina
legislatury
federalnej,
nie
Przykład Wielkiej Brytanii i odrzucenia paktu
reprezentuje
bowiem
fiskalnego może stanowić dobrą ilustrację tego o
składowych, ani nie jest organem samodzielnie
czym mówię. Prawdą jest, że codzienne drobne
uchwalającym normy. Najważniejszymi organami
regulacje
prawa
decyzyjnym UE są Rada Europejska i Rada UE,
europejskiego mogą być nie odczuwalne dla
w skład której wchodzą przedstawiciele rządów
obywateli, którzy nawet często nie wiedzą, że
państw
źródłem
ale
konfederacją ani federacją, jest swoistą strukturą
pamiętajmy, że jeśli zostanie przekroczona
instytucjonalną nie mającą zdaje się precedensu
granica emancypacji instytucji unijnych spod
w historii, niemniej na pewno bliżej jej – pod
kontroli państw to tworzony przez nie porządek
względem instytucjonalnym – do luźniejszego
wprowadzane
jakichś
do
regulacji
systemu
jest
UE,
wszystkich
bliższy
członkowskich.
obywateli
jest
modelowi
interesów
UE
nie
normatywny nie będzie akceptowany przez
6
części
jest
ani
WYWIAD
związku jakim jest konfederacja aniżeli do
odpowiedzią
państwa federalnego.
formuły integracji europejskiej jest jeszcze
większa
na
słabości
integracja
jest
dotychczasowej
absurdalna.
Żadna,
Historia państw federalnych to z jednej strony
niezależnie
success story Stanów Zjednoczonych i innych
konstrukcja
państw,
zadania, jeśli będzie sztuczna, jeśli nie będzie
które
inspirują
rozwiązaniami
jak
doskonale
ustrojowa
nie
opracowana
spełni
swojego
ustrojowymi, ale z drugiej to także historia
wyrazem
spektakularnych porażek, by wymienić tylko
mających żyć w ramach wyznaczanego przez nią
te
ZSRR,
porządku normatywnego. Jestem sceptyczny co
Czechosłowacji i Jugosławii na czele. Czy był
do perspektyw powstania federacji europejskiej.
jakiś
wspomnianych
Ogromne zróżnicowanie państw europejskich i
projektów? Czy z upadku wspomnianych
szczególny, protekcjonalny sposób myślenia i
federacji
działania elit europejskich…
najsłynniejsze
wspólny
płynie
z
upadkiem
defekt
jakaś
nauka
dla
idei
rzeczywistych
dążeń
obywateli
federalizacji UE?
…
Odpowiedź nie jest odkrywcza. A. V. Dicey –
czego
dowodem
był
Traktat
Konstytucyjny…
jeden z pierwszych badaczy federalizmu napisał
najprościej chyba jak się da, że „tam gdzie chęci
… tak, wszystko to powoduje, że trudno dziś
zjednoczenia brak, tam nie ma podstaw dla
poważnie traktować plany powołania do życia
federalizmu”. Choć nie jest to stwierdzenie
kontynentalnego
całkiem trafne, bo w ostatecznie w okresie
wrażenie, że w obecnych warunkach federacja
konfederacji, a nawet pierwszych dekadach po
europejska musiałaby funkcjonować nieco tak jak
utworzeniu
stosunki
federacja Jugosławii w okresie komunistycznym,
pomiędzy mieszkańcami różnych stanów – i
czyli silna władza centralna trzymałaby w ryzach
wzajemne ich o sobie opinie – były dalekie od
co bardziej krnąbrne części składowe, nie
serdecznych, to jednak chyba coś w nim jest.
koniecznie odwołując się do jakichś form
Zawsze musi istnieć wystarczająco silny motyw
przymusu, ale także zwykłym przekupstwem.
dla którego mieszkańcy odrębnych jednostek
Tylko tak można utrzymać jedność struktury w
politycznych będą gotowi utworzyć federację,
warunkach braku chęci do jej utrzymywania
godząc się na rezygnację z niezależności
wśród składających się na nią części. Nie widzę
państwowej.
obecnie,
Stanów
Zjednoczonych
Wysuwany
dziś
argument,
że
że
państwa
tak
federalnego.
powiem
Mam
emocjonalnego
7
WYWIAD
wzmożenia, które mogłoby być wystarczającym
nie jest w stanie osiągnąć inna forma integracji, w
fundamentem i siłą napędową do utworzenia
szczególności trwała współpraca międzyrządowa
wspólnego państwa europejskiego. Zasadniczym
państw narodowych?
pytaniem,
na
które
powinniśmy
żądać
odpowiedzi od zwolenników federacji jest jakie
rozmowę przeprowadził Paweł Musiałek
cele miałaby ona być w stanie osiągnąć, jakich
Klub Jagielloński to jedna z najstarszych w Polsce organizacji pozarządowych. Stowarzyszenie od ponad 20 lat
aktywne działa w przestrzeni publicznej zarówno na szczeblu lokalnym, jak i ogólnopolskim. Ambicją Klubu jest
m.in. merytoryczny wkład do debaty publicznej i tym samym profesjonalizacja polityki poprzez dostarczanie idei
i wiedzy. Dlatego jednym z trzech filarów aktywności naszego stowarzyszenia jest działalność ekspercka, która
koncentruje się na badaniach naukowych w ważnych obszarach życia publicznego. Mamy w swoim dorobku
znaczące raporty, analizy oraz projekty badawcze w obszarze stosunków międzynarodowych, polityki
zagranicznej, samorządu terytorialnego, rozwoju regionalnego, ekonomii oraz zagadnień ustrojowych.
Zespół Ekspertów Klubu Jagiellońskiego powstał w 2012 roku jako eksperckie zaplecze stowarzyszenia. Jest to
instytucja typu think-tank, która prowadzi działalność badawczą i naukową. W jej skład wchodzą przede
wszystkim pracownicy naukowi Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, a
także pracownicy administracji publicznej, mający doświadczenie w realizacji projektów badawczych. Eksperci są
jednocześnie szefami katedr tematycznych w Klubie Jagiellońskim, które mają charakter edukacyjno-formacyjny.
Pełnią więc funkcję dydaktyczną stanowiąc bezpośrednie wsparcie dla członków Klubu Jagiellońskiego – głównie
studentów i doktorantów.
8