Rynek pracy i polityka socjalna

90
BSE
Bożena Kłos
Informacja BSE nr 536
(IP-71G)
Rynek pracy i polityka socjalna
Raport z wykonania programu działań dostosowujących polską gospodarkę i system
prawny do wymagań Układu Europejskiego oraz przyszłego członkostwa Polski do Unii Europejskiej w latach 1992-1996 w części dotyczącej zakresu działań Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej nie oddziela opisu działań podejmowanych przez resort w 1996 r. zgodnie z
Harmonogramem działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań
Układu Europejskiego w latach 1995-1996 od opisu efektów działań dostosowawczych w
latach 1992-1996. Czyni to Raport mało przejrzystym i w rezultacie przedstawione opracowanie nie daje klarownego obrazu aktywności MPiPS w 1996 r. w zakresie integracji z Unią
Europejską ani nie stanowi wyczerpującego resume osiągniętych efektów działań dostosowawczych w latach 1992-1996.
Raport MPiPS zostanie zanalizowany pod kątem tych dwóch zagadnień. Za podstawę
oceny stopnia realizacji działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego przyjęto następujące dokumenty:
- Harmonogram działań dostosowujących polską gospodarkę i system prawny do wymagań Układu Europejskiego w latach 1995-1996
- Białą Księgę Komisji Europejskiej w sprawie przygotowania krajów stowarzyszonych
Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z Jednolitym Rynkiem Unii Europejskiej
- Uchwałę Rady Ministrów Nr 133/95 z dnia 14 listopada 1995 r.,
- Harmonogram działań implementacyjnych Narodowej Strategii Integracji
- Opinię Komisji w sprawie wniosku Rzeczypospolitej Polskiej o członkowstwo w Unii
Europejskiej (tzw. Avis).
I. Działania Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej w 1996 r.
A. Prawo pracy
Nie został dotrzymany zaplanowany na 1996 r. termin zakończenia prac nad założeniami rekodyfikacji prawa pracy. Według wyjaśnień zawartych w opracowaniu MPiPS opóźnienie to jest wynikiem przedłużenia uchwalania Kodeksu pracy i wydawania przepisów wykonawczych. Termin zakończenia prac nad założeniami rekodyfikacji prawa pracy został
przełożony na 1998 r.
W opracowaniu Ministerstwa stwierdzono, że kontynuowane są prace nad realizacją
standardów określonych w dyrektywach z zakresu prawa pracy w ramach realizacji postanowień Uchwały Rady Ministrów Nr 133/95. W Art 3 ust. 1 w. w. opracowania harmonogramów prac nad dostosowaniem prawa polskiego do standardów prawnych Unii Europejskiej w
BSE
91
zakresie Jednolitego Rynku.
Art.3 ust. 2. Opracowanie projektów harmonogramów prac, o których mowa w ust. 1,
obejmuje:
1) sporządzenie wykazu polskich aktów normatywnych, które regulują zagadnienia ujęte
w aktach normatywnych prawa europejskiego, wymienionych w "Białej Księdze Komisji Europejskiej w sprawie przygotowania krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej
do integracji z Jednolitym Rynkiem Europejskim", zwanej dalej "Białą Księgą Komisji Europejskiej",
2) ustalenie stopnia dostosowania prawa polskiego do standardów prawnych Unii Europejskiej, zawartych w Białej Księdze Komisji Europejskiej,
3) określenie priorytetowych, dla procesu integracji z Jednolitym Rynkiem , dziedzin
prawa polskiego wymagających dostosowania do standardów, o których mowa w pkt 2, w tym
przygotowaniu projektów niezbędnych zmian.
W raporcie brak jest konkretnych informacji na jakim etapie znajduje się realizacja tej
uchwały. Według Harmonogramu działań implementacyjnych Narodowej Strategii Integracji
ocena polskiego ustawodawstwa pracy i warunków pracy oraz polityki społecznej pod kątem
zgodności z uregulowaniami Wspólnoty w zakresie wskazanym w Białek Księdze Komisji
Europejskiej powinny być zakończone do połowy 1997 r.
B. Ochrona zdrowia i życia pracowników w miejscu pracy
W 1996 r. zostało wydanych 6 rozporządzeń wykonawczych do Działu X "Bezpieczeństwo i higiena pracy" Kodeksu pracy.
Realizowany był Strategiczny Program Rządowy na lata 1995-1999 "Bezpieczeństwo i
ochrona zdrowia człowieka w środowisku pracy". W raporcie wskazano konkretne efekty
osiągnięte w toku realizacji programu w 1996 r.
C. Rynek pracy
W 1996 r. dokonano nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu,
która dała podstawy prawne dla realizacji "Programu promowania produktywnego zatrudnienia i zmniejszania bezrobocia"
Minister Pracy i Polityki Socjalnej oraz Minister Kultury i Sztuki wydali rozporządzenia ułatwiające zatrudnienie cudzoziemcom, co stanowi wdrażanie postanowień art.
37 Układu Europejskiego w zakresie przepływu pracowników.
W ramach doskonalenia instytucji rynku pracy wysiłki resortu były skoncentrowane na
pośrednictwie pracy. Ponadto Ministerstwo współpracowało z odpowiednimi ministerstwami
Danii, Francji i Niemiec w zakresie szkolenia bezrobotnych i poradnictwa zawodowego.
W ramach realizacji postanowień art. 41 Układu Europejskiego w zakresie przepływu
pracowników i problematyki szkolenia bezrobotnych zawarto umowę z Wielkim Księstwem
Luksemburga w sprawie zatrudniania stażystów, natomiast podjęte w 1995 r. rozmowy z Holandią, Grecją, Danią i Szwecją i Hiszpanią nie zakończyły się podpisaniem umów z przyczyn
leżących po stronie tych państw.
92
BSE
D. Ubezpieczenia społeczne
W zakresie prac legislacyjnych trwały prace nad projektami ustaw reformujących system ubezpieczeń emerytalnych (ustawa o funduszach emerytalnych, pracowniczych funduszach emerytalnych). W 1996 r. Ministerstwo przygotowało projekt ustawy o waloryzacji
emerytur i rent, która została uchwalona przez Sejm 25 października 1996 r..
W zakresie art. 39 Układu Europejskiego dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przedstawiciele MPiPS uczestniczyli w pracach nad wypracowaniem decyzji Rady Stowarzyszenia. Podpisana została konwencja między Rzeczpospolitą a Wielkim
Księstwem Luksemburga w sprawie zabezpieczenia społecznego. Z powodów leżących po
stronie austriackiej i hiszpańskiej nie doszło do dalszych negocjacji projektów umów z tymi
państwami.
* Podsumowanie
Zgodnie z Harmonogramem Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej kontynuowało wysiłki w celu wynegocjowania umów o wzajemnym Zatrudnieniu obywateli (art. 41 Układu
Europejskiego) i umów o zabezpieczeniu społecznym (art. 38 Układu Europejskiego). Nie
zostało w terminie zrealizowane zadanie związane z przygotowaniem założeń do rekodyfikacji prawa pracy. W 1996 r. podejmowano kolejne działania doskonalące politykę i instytucje
rynku pracy oraz realizowano program "Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia człowieka w miejscu pracy". Z ustaw reformujących system ubezpieczeń społecznych resort przygotował w
1996 r. tylko jedną ustawę, nad którą pracę Sejm ukończył w tymże roku. Bardzo przeciągają
się prace nad ustawą wyodrębniającą i scalającą w system socjalnego wsparcia rodziny
wszystkich świadczeń przysługujących w związku z posiadaniem dzieci.
II. Efekty działań dostosowawczych podejmowanych w latach 1992—1996
1. Dostosowanie prawa pracy i ubezpieczeń społecznych do standardów Unii Europejskiej
A. Równość kobiet i mężczyzn
Komisja Unii Europejskiej w Białej Księdze zaleca dostosowanie prawa polskiego do 5
dyrektyw, w tym w I etapie do 2: dyrektywy nr 117/75 dotyczącej stosowania równej płacy
wobec mężczyzn i kobiet oraz Dyrektywy nr 207/76 dotyczącej zasady równego traktowania
mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, szkolenia zawodowego, awansu zawodowego i warunków pracy.
W ustawie z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw znalazły się rozwiązania prawne, które uwzględniają podstawowe zasady zawarte w wymienionych wyżej dyrektywach.
W ocenie Komisji Europejskiej wyrażonej w Avis polskie prawo uwzględnia podstawowe zasady zawarte w dyrektywach, ale nie jest w dostateczny sposób respektowana zasada
BSE
93
równej płacy za równą pracę, gdyż występuje zbyt duże zróżnicowanie wynagrodzeń mężczyzn i kobiet.
B. Prawo pracy
Na ogólną liczbę 7 dyrektyw wskazanych w Białej Księdze Komisji Europejskiej, według raportu MPiPS, 5 dyrektyw zostało zaadoptowanych do prawa polskiego. Są to następujące dyrektywy:
- Dyrektywa nr 187/77 dotycząca zbliżania ustawodawstw państw członkowskich w
zakresie ochrony nabytych praw pracowników w przypadku transferu przedsiębiorstw, firm
lub ich części
- Dyrektywa nr 987/80 dotycząca zbliżania ustawodawstw państw członkowskich w
zakresie ochrony pracowników w razie niewypłacalności pracodawców
- Dyrektywa nr 533/91 dotycząca ciążącego na pracodawcy obowiązku poinformowania pracownika o warunkach jego umowy o pracę lub stosunku pracy
- Dyrektywa nr 104/93 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy
- Dyrektywa nr 33/94 w sprawie ochrony pracy młodocianych.
Należy jednak podkreślić, iż nie wszystkie zasady zawarte w dyrektywach znajdują odzwierciedlenie w polskim prawie: np. dyrektywa nr 93/104 określa minimalny roczny płatny
urlop wypoczynkowy na poziomie 4 tygodni podczas gdy według polskich uregulowań minimalny urlop wypoczynkowy wynosi 18 dni roboczych.
W ocenie Komisji występuje duża zbieżność rozwiązań w polskim prawie pracy i prawie europejskim, nie widzi więc ona większych przeszkód dla dostosowania prawa pracy do
wymagań Układu Europejskiego. Jednocześnie Komisja wskazuje jako słaby punkt prawa i
praktyki informowanie i konsultacje z reprezentacji pracowników na szczeblu przedsiębiorstw.
Krytyczne uwagi sformułowane zostały odnośnie rozwijania dialogu społecznego w
formie trójstronnych negocjacji, brak jest bowiem według Komisji jasnego rozdziału pomiędzy partnerami społecznymi a rządem. W roli reprezentantów pracodawców bardzo często
występują przedstawiciele dyrekcji przedsiębiorstw państwowych, które nie zostały sprywatyzowane. Rzeczywiste negocjacje zbiorowe pomiędzy pracodawcami a pracownikami są
więc rzadkością.
C. Ochrona zdrowia i życia pracowników w miejscu pracy
W tej dziedzinie Komisja Europejska wskazała na konieczność adaptacji 14 dyrektyw:
tzw. dyrektywy ramowej oraz trzynastu uzupełniających ją dyrektyw indywidualnych. Dyrektywy te wyznaczają wyższe standardy niż Konwencje MOP. Polskie normy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy są dostosowywane przede wszystkim do nieratyfikowanych jeszcze przez Polskę konwencji MOP (136, 139, 148. 155, 161, 162, 167 i 170") ze względu na
duże koszty przyjęcia standardów Unii Europejskiej. Dlatego też bezpieczeństwo i higiena
94
BSE
pracy jest dziedziną, w której Polsce trudno będzie sprostać wymaganiom Układu Europejskiego.
Według raportu MPiPS znowelizowany Kodeks Pracy w znacznym stopniu uwzględnia
postanowienia dyrektywy ramowej i niektóre postanowienia dyrektywy nr 394/90 dotyczącej
ochrony pracowników przed ryzykami związanymi z działaniem czynników rakotwórczych.
Komisja Europejska w Avis wskazała na konieczność dostosowania prawa w wielu
dziedzinach bezpieczeństwa i higieny pracy, podkreślając jednocześnie, iż Inspekcja pracy w
Polsce jest zorganizowana zgodnie z konwencją MOP nr 81.
D. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego
Regulacje prawne WE nie zmierzają do harmonizacji systemów ubezpieczeń społecznych a jedynie do ich koordynacji. Kwestie te regulują dwa rozporządzenia: Rozporządzenie
nr 1408/71 dotyczące stosowania systemów ubezpieczenia społecznego do pracowników
przemieszczających się w ramach Wspólnoty i do ich rodzin oraz Rozporządzenie nr 574/72
w sprawie trybu stosowania Rozporządzenia nr 1408/71. Rozporządzenia te są zalecone do
przyjęcia w II etapie stowarzyszenia Polski z UE i według Komisji najważniejsze jest przygotowanie administracji do prawidłowego stosowania zasad i technik koordynacji w prawie
wspólnotowym.
Obowiązek skoordynowania systemu ubezpieczeń społecznych z systemami państw członkowskich UE nie został wprost nałożony na Polskę. Na podstawie art. 38 podejmowane są
starania o zawieraniu dwustronnych umów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. W raporcie nie przedstawiono danych z iloma państwami członkowskimi UE udało się zawrzeć
takie umowy.
2. Realizacja innych postanowień Układu Europejskiego
A. Swobodny przepływ pracowników
Na podstawie art. 41 Układu Europejskiego Polska czyni starania o zawarcie umów
dwustronnych. Brak jest w raporcie podsumowania działań w tym zakresie (z jakimi państwami Polska zawarła umowy). Podobnie jak w przypadku umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym państwa członkowskie wykazują niewielkie zainteresowanie zawieraniem
takich umów.
B. Rynek pracy
W łatach 1992-1996 wielokrotnie nowelizowana była ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Realizowane są dwa programy: "Program promocji aktywności zawodowej młodzieży" i "Program promowania produktywnego zatrudnienia i zmniejszenia bezrobocia". W wyniku działań podejmowanych w latach 1992-1996 w sferze polityki i organi-
BSE
95
zacji rynku pracy osiągnięto duże zbliżenie do rozwiązań stosowanych w państwach Unii
Europejskiej.
C. Reforma ubezpieczeń społecznych
Pomimo, iż ustawodawstwo z zakresu ubezpieczeń społecznych nie podlega harmonizacji, to do reformy systemu ubezpieczeń społecznych Komisja Europejska przywiązuje dużą
wagę, co zostało wyrażone w art. 43 Układu Europejskiego. Także w Avis wielokrotnie
wskazuje się na konieczność modernizacji ubezpieczeń społecznych.
Nie zostały przygotowane wszystkie podstawowe projekty ustaw reformujących system
ubezpieczeń społecznych określonych w rządowym „Programie reformy ubezpieczeń społecznych”, który został przyjęty przez Sejm w kwietniu 1996 r. Zgodnie z kierunkami reformy
zmienione zostały zasady wypłacania zasiłków rodzinnych, orzecznictwa inwalidzkiego i
zasady waloryzacji emerytur i rent oraz stworzono podstawy prawne dla funduszy emerytalnych.
Podsumowanie
Według opracowania przedstawionego przez MPiPS na 29 regulacji prawnych wskazanych w Białej Księdze ustawodawstwo polskie zostało dostosowane, w mniejszym lub większym zakresie, do 9 dyrektyw. W informacji dostarczonej Komisji Europejskiej przez rząd
polski wskazanych zostało 18 dyrektyw (zob. s. 2 Załącznika do Opinii Komisji w sprawie
wniosku Rzeczypospolitej Polskiej o członkowstwo w Unii Europejskiej). Rozbieżność ta może wynikać z niedokładnego opracowania Raportu lub z przekazania przez władze polskie
zbyt optymistycznych informacji. Należy podkreślić, iż Komisja Europejska podchodzi z dużą ostrożnością do tych informacji wielokrotnie zastrzegając, że nie jest w stanie ocenić rzeczywistej kompatybilności ustawodawstwa polskiego z ustawodawstwem UE na etapie opracowania opinii w sprawie wniosku Polski o członkowstwo w UE.
Największe zbliżenie ustawodawstwa polskiego do prawa wspólnotowego osiągnięto w
zakresie prawa pracy, głównie dzięki nowelizacji Kodeksu pracy, zaś a najmniejsze w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy czemu na przeszkodzie stoją przede wszystkim wysokie koszty finansowe wdrażania standardów unijnych w tej dziedzinie.
W latach 1992-1996 osiągnięto duży postęp w doskonaleniu polityki i instytucji rynku
pracy, natomiast tempo reformowania ubezpieczeń społecznych należy uznać za zbyt wolne.
Duże trudności nastręcza realizacja art. 38 i art. 41 Układu Europejskiego z przyczyn
leżących po stronie państw członkowskich Unii Europejskiej.
Komisja Europejska w Avis wyraża ogólną pozytywną opinię o działaniach dostosowujących prawo polskie i gospodarkę polską do standardów Unii Europejskiej w zakresie kompetencji Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej. Według jej oceny Polska jest w stanie przyjąć społeczne acquis communautaire w średniookresowym terminie.