docOcena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki
download 
Reklamacja Transkrypt
Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki
Analyses & Opinions Analizy i Opinie Nr 15 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE Tomasz Grzegorz Grosse, Jan Olbrycht 2 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE Tomasz Grzegorz Grosse, Jan Olbrycht • Wielu polskich polityków i ekspertów postrzega debatę wokół przyszłości polityki spójności UE przede wszystkim przez pryzmat unijnego budżetu po roku 2006, a więc przez skalę przepływów środków strukturalnych UE dla Polski. Uznają oni, iż najprostszym sposobem uzyskania maksymalnych kwot pomocy finansowej z UE jest pozostawienie dotychczasowej polityki regionalnej UE w jak najmniej zmienionym kształcie i skierowanie tej pomocy głównie dla obszarów obecnego Celu 1, będących poniżej 75% średniego PKB w UE. W ramach tej koncepcji Polska, jako kraj w całości spełniający kryteria Celu 1 byłaby niewątpliwie preferowana przy dzieleniu środków finansowych na politykę spójności. Naszym zdaniem w polskim interesie leży jednak nie tylko maksymalizowanie skali transferów finansowych z UE, ale również stopniowa zmiana priorytetów nowej polityki spójności, w kierunku szerszego wspierania rozwoju gospodarki opartej na wiedzy także w polskich regionach. • Polska dyplomacja powinna przeciwstawiać się marginalizacji polityki spójności i próbom zmniejszania budżetu UE na jej cele. Powinna również przeciwdziałać wydzieleniu z polityki spójności odrębnego funduszu przeznaczonego na wspieranie gospodarki opartej na wiedzy. Nie wolno też dopuścić do trwałego podziału między „starymi” i „nowymi” krajami członkowskimi w zakresie priorytetów lub zasad proceduralnych nowej polityki spójności. • Polski rząd w swoim stanowisku wydaje się w nadmiernym stopniu przydawać znaczenia Funduszowi Spójności jako instrumentowi nowej polityki spójności w nowych krajach członkowskich. Takie stanowisko oznacza zgodę na faktyczne wzmocnienie programów sektorowych kosztem regionalnych programów operacyjnych realizowanych w Polsce. • Polityka europejska powinna w dalszym ciągu wspierać współpracę transgraniczną, ale pomoc powinna być ukierunkowana przede wszystkim na pogranicze poszerzonej Unii Europejskiej, a nie na rozwój współpracy na jej wewnętrznych granicach. Pod koniec października 2003, podczas ministerialnej konferencji w Rzymie, rząd polski zaprezentował swoje stanowisko wobec przyszłości polityki spójności UE (po roku 2006). Włączenie Instytut Spraw Publicznych się polskiego rządu do europejskiej dyskusji na ten temat należy ocenić pozytywnie. Głos Polski, jako największego kraju spośród nowych członków rozszerzonej UE ma swoje znaczenie polityczne. Analizy i Opinie, 15 3 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE Fundusz konkurencyjności i wzrostu także dla Polski P olskie stanowisko wspiera postulat większego powiązania nowej polityki spójności z celami Strategii Lizbońskiej. Naszym zdaniem słuszne jest zwłaszcza większe powiązanie polityki regionalnej z rozwojem gospodarki opartej na wiedzy i nowoczesnych technologiach, a także rozwojem zasobów ludzkich tworzących wysokopłatne miejsca pracy niezbędne dla pobudzenia tego typu gospodarki. Polski rząd wspiera także większy związek polityki spójności z polityką konkurencyjności oraz wspólną polityką rolną, głównie w obszarze rozwoju terenów wiejskich. Jednocześnie w polskim stanowisku została właściwie zinterpretowana możliwość wydzielenia z budżetu nowej polityki spójności osobnego funduszu konkurencyjności i wzrostu. Działania na rzecz gospodarki opartej na wiedzy i innowacyjności, realizowane w ramach odrębnych zasad proceduralnych poza polityką regionalną byłoby bowiem niekorzystne dla Polski. Oznaczałoby nie tylko zmniejszenie strumieni finansowych przeznaczonych na politykę spójności, ale co gorsza – ograniczałoby ją jedynie do wymiaru wyrównywania zróżnicowań rozwojowych bez niezwykle ważnej perspektywy pobudzania konkurencyjności gospodarczej. Mogłoby to skutkować osłabieniem mechanizmów rozwojowych polityki regionalnej realizowanej w najbliższych latach w Polsce i innych państwach naszej części Europy. Niemniej wyraźnie widoczna jest chęć podzielenia dotychczasowej polityki regionalnej UE na część skierowaną przede wszystkim wobec przystępujących do Unii krajów członkowskich, która będzie zorientowana głównie na tradycyjne formy pomocy dla obszarów Celu 1 oraz drugą przeznaczoną głównie dla regionów „strych” krajów członkowskich, która zostanie wyraźnie nakierowana na priorytety związane z budowaniem gospodarki opartej na wiedzy. Istnieje również niebezpieczeństwo poszukiwania oszczędności budżetowych kosztem polityki spójności, zwłaszcza przeznaczonej na tradycyjne cele omawianej polityki UE. W związku z tym polska dyplomacja powinna dołożyć wszelkich starań aby Polska była objęta również środkami wyodrębnionymi w ramach funduszy konkurencyjności i wzrostu, bez względu na ostateczną formułę ich zaklasyfikowania w ramach celów nowej polityki spójności. Jest to związane z postulatem równego traktowania „starych” i „nowych” krajów członkowskich. Polska powinna szczególnie ostro sprzeciwić się innym kryteriom statystycznym udzielania pomocy dla „nowych” i „starych” krajów członkowskich, co mogłoby prowadzić do kategoryzacji członkostwa. Zagrożeniem dla Polski byłoby również wprowadzenie odmiennych systemów zarządzania i kontroli nad funduszami w zależności od efektywności absorpcji funduszy unijnych lub stopnia zaufania do administracji w poszczególnych krajach. Wydzielenie funduszu konkurencyjności i wzrostu poza politykę spójności wydaje się być po spotkaniu rzymskim mało prawdopodobne. Analizy i Opinie, 15 Instytut Spraw Publicznych 4 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE Oddać zarządzanie funduszami samorządom S zczególnie kontrowersyjną kwestią poruszaną w debacie europejskiej jest problem dalszej decentralizacji polityki spójności UE. Należy pamiętać o tym, że postulat decentralizacji może prowadzić zarówno do większego upodmiotowienia samorządów regionalnych, jak również wzmocnienia roli administracji rządowej. Stanowisko polskiego rządu opowiada się za uwzględnieniem w szerszym zakresie regionów, jako partnerów we wdrażaniu środków funduszy strukturalnych. W dokumencie rządowym została podtrzymana deklaracja powołania szesnastu regionalnych programów operacyjnych w okresie budżetowym 2007-2013. Wyrażono również propozycję zwiększenia finansowania regionalnych programów operacyjnych w porównaniu z programami sektorowymi. Należy oczekiwać, że nie będzie to jedynie symboliczne przesunięcie środków finansowych i pozwoli zwiększyć pulę pozostającą w dyspozycji regionów nawet do około 50% wszystkich transferów z budżetu UE. Polska powinna konsekwentnie popierać wszelkie szczegółowe propozycje, które wprowadzałyby zarządzanie funduszami strukturalnymi przeznaczonymi na rozwój regionalny na poziomie samorządowym. Naszym zdaniem, newralgiczne znaczenie mają dwie kwestie. Po pierwsze zagwarantowanie samorządom regionalnym podejmowania decyzji w zakresie programowania i zarządzania programami regionalnymi i prawo do ponoszenia pełnej politycznej odpowiedzialności za realizację takich programów. Po drugie, należałoby dążyć do większej koordynacji programów regionalnych i sektorowych finansowanych w ramach polityki spójności UE. Należy mieć nadzieję, że w ślad za swoim stanowiskiem rząd podejmie prace nad przygotowaniem systemu administracyjnego i finansowego do funkcjonowania w warunkach nowej polityki spójności. W przypadku naszego kraju chodzi o stworzenie odpowiednich warunków niezbędnych dla efektywnego realizowania szesnastu regionalnych programów operacyjnych. Niedostateczne przygotowania w tym względzie może mieć istotne znaczenie dla rezultatu negocjacji politycznych dotyczących skali finansowania i sposobu zarządzania pomocą unijną po roku 2006. Sprzeciw wobec renacjonalizacji polityki spójności P olski rząd występuje przeciwko propozycji renacjonalizacji polityki spójności. Może się to bowiem wiązać z chęcią stopniowego ograniczenia lub nawet likwidowania omawianej Instytut Spraw Publicznych polityki wspólnotowej, a więc zagrozić polskim interesom. Warto w tym miejscu przypomnieć opinię Komitetu Regionów, która wskazuje na to, że pogłębienie integracji ekonomicznej w Europie, a Analizy i Opinie, 15 5 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE zwłaszcza wprowadzenie wspólnej waluty prowadzi do wielu kosztów i zagrożeń dla gospodarek mniej rozwiniętych i niżej konkurencyjnych. Prowadzi do zwiększonej polaryzacji przestrzennej, a także koncentracji inwestycyjnej i produkcyjnej w regionach o korzystniejszych warunkach produkcji. Jednocześnie warunek konsolidacji budżetów publicznych i inne warunki konwergencji, ograniczają możliwości interwencji ze strony władz regionalnych i narodowych. Konieczne są zatem dostosowania w funduszach strukturalnych UE, które będą rekompensować straty ekonomiczne i społeczne w regionach najsłabszych. Biorąc pod uwagę kondycję gospodarczą polskich województw, a także skalę ich asymetrii rozwoju wobec najbardziej dynamicznych regionów UE, obrona europejskiej polityki regionalnej wydaje się czymś oczywistym. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że w kolejnym okresie budżetowym UE (2007-2013) zostanie prawdopodobnie wprowadzona w Polsce wspólna waluta, co wiąże się ze wspomnianymi konsekwencjami dla najsłabszych regionów i powinno dostarczać polskim władzom dodatkowych argumentów negocjacyjnych. Specjalne traktowanie nowych członków UE S tanowisko rządu akcentuje konieczność przyznania większości środków nowej polityki spójności dla nowych członków UE. Niewątpliwie trafnym pomysłem jest postulat porównywania skali transferów między „nowymi” a „starymi” krajami członkowskimi w taki sposób, aby fundusze liczone w euro na jednego mieszkańca przekazywane do obszarów najbiedniejszych były większe niż do regionów objętych finansowaniem przejściowym (phasing-out). Należy pamiętać, że członków. W tej sytuacji wypada się więc zgodzić z oceną polskiego rządu, że ograniczenie zakresu, skali i budżetu polityki spójności byłoby zupełnie niezrozumiałym sygnałem politycznym, sprzecznym z powszechnie akceptowanymi zasadami integracji europejskiej. Celowe wydaje się wsparcie postulatu zwiększenia budżetu przeznaczonego na politykę spójności przynajmniej do poziomu 0,45% PKB Unii Europejskiej. Zmniejszenie tej kwoty groziłoby stopniową marginalizacją znaczenia tego dotychczasowe rozszerzenia zjednoczonej Europy były powiązane z wprowadzaniem nowych regulacji i transz finansowych odpowiadających na potrzeby wchodzących do wspólnoty krajów. Biorąc pod uwagę skalę dysproporcji rozwojowych krajów Europy Środkowo-Wschodniej jest zadziwiające, dlaczego w trakcie negocjacji akcesyjnych nie podjęto rozmów na temat specjalnych instrumentów pomocowych przeznaczonych dla nowych instrumentu działania w ramach poszerzonej Unii Europejskiej. Analizy i Opinie, 15 Rząd polski powinien dodatkowo podjąć próbę uprzywilejowania przynajmniej w okresie przejściowym krajów naszego regionu wobec pozostałych członków wspólnoty pod względem reguł polityki konkurencji oraz pomocy państwa. Obrona wspólnotowych zasad dopuszczalności pomocy publicznej w polskim stanowisku Instytut Spraw Publicznych 6 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE dotyczącym nowej polityki spójności wydaje się być niewystarczającą obroną polskich interesów. Warto przypomnieć, że Niemcy uzyskały wyjątkowe ulgi w zakresie unijnej polityki konkurencji dla regionów szczególnie dotkniętych podziałem Niemiec, w zakresie niezbędnym do wyrównywania strat gospodarczych spowodowanych przez ten podział. W tym kontekście absolutnym minimum wydaje się skoncentrowanie wydatków nowej polityki spójności głównie na inwestycjach realizowanych w nowych państwach członkowskich. W polskim interesie leży również zgoda na udzielenie okresów przejściowych dla regionów europejskich, które utraciły status obszarów Celu 1. Zwłaszcza tych, które ze względów statystycznych po poszerzeniu nie będą spełniały warunków niezbędnych dla uzyskania takiego wsparcia. Objęcie okresowymi przywilejami dotychczasowych krajów członkowskich daje bowiem większy tytuł dla domagania się specjalnych instrumentów dla nowych państw w okresie przejściowym. Nadmierna rola Funduszu Spójności W stanowisku rządu zwraca uwagę postulat zwiększenia efektywności podejmowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, w trosce o zbudowanie siły konkurencyjnej regionów. W oparciu o tę słuszną deklarację autorzy dokumentu proponują m.in. wsparcie dla współpracy transgranicznej i rozwijanie transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Dodatkowo stanowisko rządu udziela wsparcia propozycji zwiększenia udziału Funduszu Spójności (przeznaczonego na inwestycje infrastrukturalne) poszerzonej Unii Europejskiej i współpracę z krajami nie będącymi członkami Unii. Jednocześnie należy zadbać o bardziej proporcjonalne kryteria przyznawania alokacji pomocy finansowej UE na obszarach przygranicznych po stronie polskiej i niemieckiej. Warto przypomnieć, że w pierwszym okresie naszego członkostwa regiony niemieckie zostaną nadmiernie uprzywilejowane pod tym względem w stosunku do polskich województw. w puli wszystkich środków europejskich przeznaczonych dla nowych krajów członkowskich do około 1/3. przeznaczonych dla nowych krajów członkowskich. Po pierwsze należy zauważyć, iż wzmocnienie roli tego funduszu w obecnym kształcie umacnia pozycję polityczną i programową rządu wobec samorządów terytorialnych. Oznacza faktyczne wzmocnienie programów sektorowych kosztem regionalnych programów operacyjnych. Dodatkowo, trudno zagwarantować, że procedury uruchamiania Funduszu Spójności pozwolą na zwiększoną absorpcję środków europejskich. Dowodzą tego Propozycja rozwijania współpracy transgranicznej w nowej polityce spójności wydaje się właściwa. Tym bardziej, że należałoby rozwinąć dotychczasowe instrumenty takiej współpracy na naszą wschodnią granicę. Należy w związku z tym dążyć do przesunięcia ciężaru omawianej inicjatywy wspólnotowej z granic wewnętrznych na pogranicze Instytut Spraw Publicznych Problematyczne wydaje się podwyższanie udziału Funduszu Spójności w ramach środków finansowych Analizy i Opinie, 15 7 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE dotychczasowe doświadczenia wykorzystania funduszy programu przedakcesyjnego ISPA. Jest on zbliżony pod względem sposobu organizacji i profilu inwestycyjnym do Funduszu Spójności. Po drugie, warto przypomnieć, iż w pierwszym okresie naszego członkostwa (2004-2006) zasadniczy kierunek inwestycji prowadzonych z funduszy unijnych zostanie skierowany na budowę podstawowej infrastruktury. Być może sensowniejszym rozwiązaniem w kolejnym okresie członkostwa byłaby przynajmniej częściowa zmiana tych proporcji w kierunku większego uwzględnienia priorytetów pobudzających rozwój gospodarki opartej na wiedzy. Tymczasem inwestycje realizowane w ramach Funduszu Spójności koncentrują się na infrastrukturze podstawowej – komunikacyjnej i związanej z ochroną środowiska. Uprościć system zarządzania W ażnym postulatem dotyczącym reformy europejskiej polityki regionalnej jest usprawnienie zarządzania. Powinna być to polityka w większym stopniu nastawiona na rezultaty, a nie jedynie na przestrzeganie procedur. Wiąże się to zarówno z postulatem decentralizacji omawianej polityki, jak również zmniejszenia ilości przepisów i procedur biurokratycznych wymaganych przez Komisję Europejską. W dokumencie polskiego rządu znalazł się postulat uproszczenia tego systemu, w tym również propozycja skrócenia procedowania nad różnorodnymi dokumentami powinny znaleźć się naszym zdaniem w polskim stanowisku. przez Komisję Europejską. Istotne znaczenie ma również poszerzenie katalogu priorytetów i działań realizowanych z funduszy UE w unijnych regulacjach prawnych. Polskie regiony powinny mieć prawo swobodnego wyboru działań z tego katalogu w odniesieniu do własnych strategii rozwoju województwa. ułatwienia zmiany alokacji finansowych między poszczególnymi programami operacyjnymi. Takie rozwiązanie mogłoby uprościć przerzucanie „zagrożonych” środków finansowych między poszczególnymi regionalnymi programami operacyjnymi, co również jest bardzo istotne dla wykorzystania funduszy europejskich po roku 2006. Z polskiego punktu widzenia duże znaczenie mają także inne zagadnienia proceduralne, które Analizy i Opinie, 15 • Należy dążyć do zmiany zasady N+2 i wydłużenia możliwości wydatkowania środków unijnych poza okres dwóch kolejnych lat po roku danej alokacji funduszy. Biorąc pod uwagę brak doświadczenia polskiej administracji a także opóźnienia w terminowym przygotowaniu do członkostwa omawiana zasada może w sposób zasadniczy wpłynąć na wysokość absorpcji funduszy UE w pierwszym okresie członkostwa. • Strona polska powinna dążyć do wprowadzenia Instytut Spraw Publicznych 8 Ocena stanowiska polskiego rządu w sprawie nowej polityki spójności UE • Celowe jest bardziej precyzyjne określanie zobowiązań Komisji Europejskiej w zakresie terminowości podejmowania decyzji lub akceptowania propozycji nadsyłanych z krajów członkowskich. Istotne znaczenie ma również ograniczenie roli tej instytucji w zakresie planowania i zarządzania rozwojem regionalnym realizowanego w ramach nowej polityki spójności. Podsumowując, przyjęty na lata 2004-2006 system wdrażania funduszy unijnych w Polsce będzie w najbliższej przyszłości dominującym instrumentem rozwojowym i restrukturyzacyjnym w polskich województwach. Omawiany system absorpcyjny został zaprojektowany w sposób zcentralizowany, pozostawiając niezwykle ograniczone pole swobody decyzyjnej dla polityki samorządów województw. Należy mieć na uwadze, że o centralizacji tego systemu w dużym stopniu Instytut Spraw Publicznych zadecydowała Komisja Europejska, nieufna co do potencjału administracyjnego samorządów terytorialnych w Polsce oraz wydajności zdecentralizowanego systemu zarządzania. Należy o tym pamiętać dyskutując nad nową polityką spójności UE realizowaną po roku 2006. Można bowiem założyć, iż w przypadku niewystarczającej decentralizacji tej polityki, albo przy pozostawieniu nadmiernie skomplikowanych procedur nadzorczych nad krajami, do których nie ma zaufania Komisja – nastąpi utrwalenie obecnego systemu zarządzania funduszami strukturalnymi w Polsce. Może to skutkować niewykorzystaniem potencjału samorządów terytorialnych, zmniejszeniem znaczenia polityki regionalnej (zwłaszcza realizowanej przez samorządy województw), a także obniżeniem możliwości absorpcji funduszy europejskich. Analizy i Opinie, 15 DR TOMASZ G. GROSSE i DR JAN OLBRYCHT są ekspertami Instytutu Spraw Publicznych. Zajmują się problematyką rozwoju regionalnego w Polsce i w Unii Europejskiej oraz absorpcją funduszy UE w Polsce. W grudniu 2003 ukaże się w Instytucie Spraw Publicznych książka „Polska wobec Nowej Polityki Spójności UE” podsumowanie dotychczasowych publikacji Instytutu na ten temat oraz pokłosie międzynarodowej konferencji zorganizowanej przez ISP we wrześniu 2003 roku. Analizy i Opinie Nr 15, listopad 2003 Redaktor: Mateusz Fałkowski Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
