Nr 165. Ochrona konsumenta w Polsce

KANCELARIA SEJMU
BIURO STUDIÓW
I EKSPERTYZ
WYDZIAŁ ANALIZ
EKONOMICZNYCH
I SPOŁECZNYCH
Ochrona konsumenta w Polsce
– stan na dzień dzisiejszy
Grudzień 1993
Jacek Chełmiński
Informacja
Nr 165
W opracowaniu omówiono podstawowe akty prawne zabezpieczające interesy konsumentów w Polsce oraz problemy, z jakimi styka się konsument pragnący dochodzić swoich praw. Do najważniejszych z tych problemów należy długi okres trwania postępowania sądowego (podczas,
gdy sprawy reklamacyjne powinny być załatwiane możliwie szybko). W
przypadku postępowania polubownego natomiast warunkiem wszczęcia
postępowania jest zgoda obydwu zainteresowanych stron. Wątpliwe jest
jednak, żeby sprzedawca, który uchyla się od uznania słusznej reklamacji
zgodził się dobrowolnie poddać sądowi, który mógłby rozstrzygnąć na
jego niekorzyść. Opracowanie zawiera także omówienie możliwości
ochrony interesów konsumenta na płaszczyźnie etyki zawodowej kupca i
producenta dóbr konsumpcyjnych.
BSE
1
Ochrona konsumenta jest pojęciem funkcjonującym na wielu płaszczyznach,
konsumentem jest bowiem "nabywca towarów na własny użytek" (Słownik Wyrazów Obcych,
PWN, 1991 str. 454), towarami zaś nabywane różnego rodzaju artykuły oraz wszelakie
usługi. Odnosi się to do osób fizycznych czyli zwykłego Kowalskiego, nie zaś takich
transakcji dokonywanych w obrocie profesjonalnym. Mimo iż "konsumentem" jest
"Kowalski" wydaje się, iż pojęciem tym można objąć i innych nabywców dokonujących
zakupów na własny użytek, dokonywanych w tzw. detalu. Wielopłaszczyznowość ochrony
wynika z jej różnorodności realizowanej, mówiąc bardzo ogólnie, w sferze publiczno-prawnej
i cywilno-prawnej. Obie te sfery są ze sobą ściśle związane i leżą w gestii państwa, które w
ramach systemu prawnego tworzy właściwe instrumenty ochrony. Sfera publiczno-prawna
obejmuje zespół norm prawnych mających na celu zapewnienie prawidłowości obrotu,
między innymi handlowego poprzez ustawowe uregulowanie problematyki mającej istotny
wpływ na ten obrót. Za podstawowe akty prawne zabezpieczające interesy konsumentów
należy uznać Ustawy:
- Prawo o miarach z 4 IV 1993,
- Prawo probiercze z 3 IV 1993,
- o badaniach i certyfikacji z 3 IV 1993,
- o normalizacji z 3 IV 1993.
Wszystkie wchodzą w życie z dniem 1 I 1994 i są opublikowane w Dzienniku Ustaw
nr 55 z 1993. Z dniem wejścia ich w życie tracą moc Ustawy regulujące dotychczas
problematykę unormowaną przytoczonymi ustawami. Każda z tych ustaw przewiduje sankcje
karne w przypadku ich naruszenia. Ten "zestaw" uzupełnia Ustawa z dnia 16 IV 1993 o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. nr 47 poz. 211) wchodząca w życie z dniem 8
XII 1993 r. Powołane cztery akty prawne z dnia 3 IV 1993 tworzą odpowiednie instytucje
realizujące wynikające z nich obowiązki i prawa zapewniające tym samym ich właściwą
realizację i przestrzeganie przez funkcjonujące na rynku podmioty gospodarcze,
zabezpieczające tym samym interesy konsumentów pod względem rzetelności miar i wag,
oraz jakości wyrobów i usług. Ustawa o normalizacji nie narusza uprawnień ministra zdrowia
i opieki społecznej, w którego gestii leżą zagadnienia jakości środków farmaceutycznych,
artykułów sanitarnych i wyrobów techniki medycznej, środków spożywczych, używek i
substancji dodatkowych, elementów środowiska, obiektów i materiałów budowlanych
przedmiotów użytku i innych wyrobów mających wpływ na zdrowie człowieka, a także
uprawnień ministra przemysłu i handlu w zakresie uzgodnienia Polskich Norm dotyczących
jakości paliw i energii, urządzeń i instalacji energetycznych oraz obiektów budowlanych, ich
elementów, mających wpływ na poziom zużycia lub strat paliw i energii albo wielkości
poboru mocy elektrycznej. Problematyka ta jest uregulowana szeregiem aktów prawnych
różnej rangi, których prezentacja tak ze względu na ich ilość i charakter opracowania nie jest
celowa. Oceniając zagadnienie ochrony konsumenta od strony publiczno-prawnej należy
przyjąć, iż jest on zabezpieczony w sposób wystarczający. Ma jednakże ochrona konsumenta
i drugą stronę - cywilno-prawną, a więc tę w której następuje bezpośrednie zetknięcie
konsumenta ze sprzedawcą, wykonawcą usługi lub producentem. Mimo iż prawo nakazuje
ażeby, mówiąc ogólnie, sprzedawany towar był dobrej jakości i bezpieczny w użytkowaniu,
to zdarza się niestety nader często, iż jest wręcz na odwrót.
W tej materii konsument teoretycznie ma w ręku oręż, wystarczający do obrony jego
interesów. Składają się nań dwa elementy - prawo i etyka. Nie stanowią one jednakże
jednolitego, skutecznie działającego systemu.
Ustawa z dnia 23 XII 1988 o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41 poz. 324 z późn.
zmianami) w art. art. 1 i 3 stanowi, iż działalność gospodarcza może być prowadzona z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a nadto nakłada na podmiot gospodar-
2
BSE
czy taki sposób prowadzenia działalności, ażeby spełniała ona określone prawem warunki
prowadzenia działalności, szczególnie dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia
ludzkiego, a także inne warunki określone w przepisach budowlanych, sanitarnych itp. Jest to
więc zobowiązanie do stosowania norm prawnych, o których wspomniano na wstępie, w
czym mieści się również wynikająca z tych przepisów ochrona konsumenta, ale również
ochrona cywilno-prawna. Ochronę tę zapewniają art. art. 556 do 576 kc - o rękojmi za wady i
art. 577 do 582 kc o gwarancji. Przepisy te stanowią, że sprzedawca jest odpowiedzialny
względem kupującego, jeżeli rzecz sprzedana ma wadę zmniejszającą jej wartość lub użyteczność ze względu na cel w umowie oznaczony albo wynikający z okoliczności lub przeznaczenia rzeczy, jeżeli rzecz nie ma właściwości, o których zapewnił kupującego, albo jeżeli
rzecz została wydana kupującemu w stanie niezupełnym (rękojmia za wady fizyczne). Natomiast w przypadku gdy sprzedawca udzielił kupującemu na piśmie gwarancji co do jakości
rzeczy sprzedanej, poczytuje się w razie wątpliwości, że sprzedawca jest zobowiązany do
usunięcia wad fizycznych rzeczy lub do dostarczenia rzeczy wolnej od wad, jeżeli wady te
ujawnią się w ciągu terminu określonego w gwarancji.
Celem zapewnienia realizacji wynikających w kodeksu cywilnego przez konsumenta
wydane zostały:
- Uchwała nr 71 Rady Ministrów z dnia 13 VI 1983 r. w sprawie ogólnych warunków
umów sprzedaży detalicznej towarów oraz ogólnych warunków gwarancyjnych dotyczących
towarów trwałego użytku, sprzedawanych przez jednostki handlu uspołecznionego (Mon. Pol.
nr 21 poz. 118),
- Zarządzenie ministra handlu wewnętrznego i usług z dnia 7 V 1986 r. w sprawie
jednolitych warunków gwarancyjnych dotyczących towarów niepełnowartościowych i
używanych wprowadzonych do obrotu rynkowego po obniżonej cenie (Mon. Pol. nr 15 poz.
101),
- Rozporządzenie z dnia 30 VIII 1980 r. w sprawie książek skarg i wniosków w
placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych (Dz. U. nr 19 poz. 69).
Te akty prawne w istotny sposób ułatwiały konsumentom ochronę ich interesów, z
tym jednak zastrzeżeniem, iż nie rozwiązywały problemu dochodzenia przez konsumenta
roszczeń w przypadku gdy jego uzasadnione pretensje nie zostały przez sprzedawcę
zaspokojone.
Na dzień dzisiejszy te trzy akty prawne wobec zmiany systemu gospodarczego straciły
praktycznie znaczenie, albowiem adresowane były do jednostek gospodarki uspołecznionej.
Tak więc konsument pozostał tylko z kodeksem cywilnym oraz koniecznością dochodzenia
swoich praw przed sądem. Podstawę wytoczenia przez konsumenta procesu przeciwko
sprzedawcy stanowi art. 471 w związku z art. 556 kc. Klient dokonując zakupu zawiera
umowę ze sprzedawcą, powstaje więc między nimi stosunek zobowiązaniowy. W przypadku
zasadnej reklamacji sprzedawca staje się dłużnikiem. Przy generalnej tezie, iż towar winien
być, mówiąc ogólnie, dobrego gatunku i bez wad, sprzedanie towaru nie odpowiadającego
tym warunkom, stanowi nienależyte wykonanie umowy, a niezrealizowanie reklamacji, do
czego zobowiązany jest z mocy art. 556 kc sprzedawca, stanowi szkodę, którą tenże
zobowiązany jest naprawić (art. 471 kc). Pokrzywdzony w ten sposób konsument może, w
oparciu o przytoczone przepisy, wystąpić na drogę sądową. Postępowanie sądowe jest jednak
długotrwałe, zaś sprawy reklamacyjne powinny być, w interesie konsumenta, rozpatrywane
szybko. Alternatywą dla "zwykłego" procesu sądowego jest postępowanie przed sądem
polubownym (art. 695-715 KPC). Postępowanie przed tym sądem jest niewątpliwie szybsze.
Ma ono jednak jeden istotny mankament. Otóż warunkiem wszczęcia postępowania przed
sądem polubownym konieczna jest zgoda obydwu zainteresowanych stron. Wątpliwe jest
jednak, żeby sprzedawca, który uchyla się od uznania słusznej reklamacji zgodził się
dobrowolnie poddać sądowi, który mógłby rozstrzygnąć na jego niekorzyść.
BSE
3
Tak więc należy dojść do wniosku, iż mimo zapewnienia od strony formalno-prawnej
interesów konsumenta ma on raczej minimalne szanse dochodzenia swoich praw.
Istnieje jeszcze inna "płaszczyzna ochrony konsumenta", ochrona, która winna
wynikać, a niekiedy znajduje w miarę konkretne rozwiązania, a mianowicie etyka zawodowa.
Etyka, którą w dużym skrócie można określić jako szczególną dbałość o dobre imię zawodu,
bo jest niewątpliwie zawodem rzemiosło i kupiectwo. Ochronę konsumenta na tej
płaszczyźnie normują zalecenia państwa i w wyniku tych zaleceń postanowienia statutów lub
innych wewnętrznych aktów prawnych normujących wewnętrzną sferę działania, znów
mówiąc ogólnie, samorządów gospodarczych. Zalecenia te zawarte są w trzech ustawach z
1989 r., a mianowicie:
- z dnia 22 III 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. nr 17 poz. 92),
- z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów
gospodarczych (Dz. U. nr 35 poz. 194 - ustawa ta nie dotyczy rzemiosła),
- z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. nr 35 poz. 195).
Pierwsza z nich dotyczy, jak wynika z jej tytułu, tylko rzemiosła (dalej jest zwana
ustawą o rzemiośle), druga podmiotów gospodarczych prowadzących działalność
gospodarczą w zakresie handlu, gastronomii i usług, transportu oraz innych rodzajów
działalności, z wyjątkiem osób będących rzemieślnikami (zwana dalej ustawą o samorządzie),
wreszcie trzecia wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (w tym
rzemiosło) z wyjątkiem osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, jako
utracone zajęcie zarobkowe.
Każda z tych ustaw nakłada na tych, których dotyczy, obowiązek kształtowania i
upowszechniania zasad etyki w prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Najbardziej
lakoniczne stwierdzenie zawarte jest w art. 4 ust. o samorządzie stanowiącym, iż "zadaniem
zrzeszenia jest w szczególności utrwalanie postaw zgodnych z zasadami etyki i godności zawodu...". Zalecenie to winno być wyeksponowane w statucie organizacji. Bardziej precyzyjnie problematyka ta ujęta jest w ustawie o izbach, zgodnie z którą "Izby gospodarcze kształtują i upowszechniają zasady etyki w działalności gospodarczej, w szczególności opracowują i
doskonalą normy rzetelnego postępowania w obrocie gospodarczym" (art. 3), a nadto: Izba
gospodarcza w szczególności może... "organizować i stwarzać warunki do rozstrzygania sporów w drodze postępowania polubownego i pojednawczego..." (art. 5, ust. 2, pkt 4). Zagadnienia te winny być określone w statucie Izby (art. 5, ust. 1). Najbardziej kategorycznie problematykę etyki rozstrzyga ustawa o rzemiośle stanowiąc w art. 5, ust. 1 "Rzemieślnik jest
obowiązany przestrzegać zasad etyki i godności zawodowej" i w art. 6, ust. 1 - "Rzemieślnicy
cechowi podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie zasad etyki zawodowej
rzetelnego wykonywania rzemiosła". W obydwu przypadkach ustawa odsyła do szczegółowych uregulowań w statutach. Mogłoby się wydawać, że zalecenia ustaw odsyłające do etyki
i godności zawodowej stworzą ramy właściwej relacji między kupcem (i usługodawcą) a
klientem - zwykłym Kowalskim zapewniającym temu ostatniemu właściwą ochronę jako
konsumentowi. Jednakże zaproponowane przez Krajową Izbę Gospodarczą "zasady etyki
zawodowej", jak i przykładowo Statut Izby Kupców i Przemysłowców w Warszawie, określając zasady postępowania zgodnie z etyką, nie stwarzają zabezpieczeń dla indywidualnego
konsumenta, odnosząc w zasadzie do obrotu gospodarczego jako takiego przez tworzenie
warunków do rozstrzygania sporów w drodze postępowania polubownego i pojednawczego
między członkami Izby (§ 6 pkt 5 i § 7 pkt 7 powołanego statutu Izby). Jedyną wskazówką, iż
postępowaniem takim mogą być również objęci i konsumenci są postanowienia § 22, ust. 4,
pkt a) i c) o rozpatrywaniu przez Komisję Rozjemczą Izby zarzutów przeciwko członkom
Izby o naruszenie statutu i zasad etyki zawodowej. Nie stwarza to jednakże dostatecznych
gwarancji dla konsumentów. Odmiennie przedstawia się to zagadnienie w rzemiośle, szczególnie w świetle Regulaminu Sądu Cechowego z 1978 r. Należy zwrócić uwagę, iż podstawą
4
BSE
odpowiedzialności przed Sądem Cechowym może być naruszenie zasad rzetelnego wykonywania zawodu (§ 1 pkt 2 statutu sądu). W przypadku złożenia skargi przez klienta na nierzetelność rzemieślnika, skarżący staje się stroną postępowania, zaś sąd w przypadku uznania
jego racji może zalecić rzemieślnikowi naprawienie szkody materialnej (§ 36 ust. 3 statutu
sądu). Postępowanie przed Sądem Cechowym zbliżone jest do postępowania sądowego.
Orzeczenie tego sądu w razie niewykonania go przez zobowiązanego, nie może uzyskać klauzuli wykonalności i być egzekwowane w drodze postępowania egzekucyjnego określonego
przez przepisy Kodeksu Postępowania Cywilnego, ponieważ jest to postępowanie wewnątrzorganizacyjne. Tak więc i to postępowanie nie w pełni zabezpiecza interesy konsumenta.
Udaną w pewnym sensie próbę ochrony konsumenta podjęła Federacja Konsumentów,
tworząc na podstawie umowy zawartej przez Federację, Głównego Inspektora Państwowej
Inspekcji Handlowej, Izbę Kupców i Przemysłowców w Warszawie i Stowarzyszenie
Handlowców Mokotowskich w Warszawie o powołanie Sądu Konsumenckiego (Umowa z 12
XII 1991). Celem tych Sądów jest rozpoznawanie spraw wynikających ze stosunków
cywilno-prawnych między konsumentami (osobami fizycznymi) a podmiotami zrzeszonymi
w organizacjach będących stronami umowy. Uczestnikami sporu mogą więc być z jednej
strony członkowie Izby Kupców i Przemysłowców oraz Stowarzyszenie Kupców, z drugiej
zaś ich klienci. Sąd Konsumencki jest sądem polubownym, którego zasady funkcjonowania
regulują przepisy art. 695-715 Kodeksu Postępowania Cywilnego. Utworzenie Sądu
Konsumenckiego aczkolwiek stanowi pewien krok w kierunku zapewnienia ochrony
konsumentów, kreując określone formy organizacyjne, tym niemniej jego istotnym
mankamentem jest to, iż mimo utworzenia sądu przy współudziale organizacji grupujących
podmioty gospodarcze poddanie się jego orzecznictwu wymaga zgody dwóch stron podmiotu gospodarczego i konsumenta.
Reasumując należy wyrazić pogląd, iż mimo formalno- i materialno-prawnych
przesłanek ochrona interesów konsumenta jest więcej niż iluzoryczna.