Opinia o referendum

STAN FAKTYCZNY
W gminie Lipno w dniu 23 stycznia 2011 r. odbyło się
referendum lokalne, w którym mieszkańcy zostali zapytani:
,,Czy zgadza się Pan/i na lokalizację elektrowni w gminie Lipno?”. Wedle
oficjalnych wyników, frekwencja w referendum wyniosła
38 %, tym samym
referendum było ważne. Przeciw lokalizacji opowiedziało się 89,3 % głosujących.
Zwolennicy lokalizacji turbin wiatrowych twierdzą, że referendum miało charakter
wyłącznie opiniotwórczy. Powołują się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 1999 r. sygn. IV SA 2452/98 LEX
nr 47300, stanowiący o tym, że: "sprawy które ustawowo są zastrzeżone na rzecz
organów gminy nie mogą być przedmiotem referendum rozstrzygającego, a wynik
referendum przeprowadzonego w sprawie budowy farmy elektrowni wiatrowych
na terenie Gminy może być traktowany jedynie w kategoriach konsultacji
społecznej. "
PYTANIE.
1. Jaki jest charakter prawny tego rodzaju referendum? Czy władze miejskie
są zobowiązane do powstrzymania się od lokalizacji elektrowni wiatrowych
na terenie gminy?
2. W jaki
sposób mieszkańcy
mogą przymusić władze gminy do nie
podejmowania dalszych decyzji w sprawie lokalizacji turbin wiatrowych.
OPINIA
Kwestia
referendum
lokalnego
jest
uregulowana
zarówno
w
samej
Konstytucji, jak i w akcie prawnym rangi ustawy, jakim w tym przypadku jest
ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. Konstytucja RP z 1997
r. w art. 170 stanowi: „członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w
drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu
pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego”.
Konstytucja nie przesądza więc, że można przeprowadzić referendum jedynie
wtedy, gdy dana sprawa w normalnym toku sprawy leży w gestii organów gminy.
Zwracał na to zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26.02.2003 r.
(sygn. K 30/02).
1
Tym samym mamy do czynienia z dwoma rodzajami
referendum: fakultatywne i obligatoryjne.
Referendum obligatoryjne występuje, gdy jego przedmiotem jest odwołanie
organu pochodzącego z powszechnych wyborów oraz samo opodatkowanie się
mieszkańców gminy (rzadka już dziś sytuacja). W samorządzie terytorialnym
odwołać w drodze referendum można: radę gminy, radę powiatu, sejmik
województwa, oraz wójta/burmistrza/prezydenta. Obligatoryjność referendum
polega na tym, że w tych sprawach nie istnieje żadna inna dopuszczalna ścieżka
rozstrzygania, jak tylko droga referendum lokalnego.
Referendum
fakultatywne
to
drugi
rodzaj
referendum
lokalnego.
Fakultatywność referendum polega na tym, że droga referendalna nie jest jedyną
dopuszczalną, która może w danej sprawie być wykorzystana do rozstrzygnięcia
danej sprawy.
W tym zakresie historia regulacji prawnej od 1992 r. zatoczyła swoiste koło.
1. W ustawie o referendum gminnym z 11 października 1991 r., przedmiot
referendum fakultatywnego został uregulowany następująco:
Art. 1. 1. W referendum mieszkańcy gminy wyrażają w drodze głosowania
swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy lub odwołania rady gminy
przed upływem kadencji.
Art. 3. 1. W sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne
oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie
w drodze referendum gminnego.
2. Referendum może być przeprowadzone w każdej innej sprawie ważnej dla
gminy.
2. W ustawie o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r., w pierwotnej
wersji przedmiot referendum został określony następująco:
Art. 2. 1. W referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy
jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej
wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania
sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i
2
kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie
odwołania organu stanowiącego tej jednostki.
3. Ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r., Parlament na nowo okreslił przedmiot
referendum fakultatywnego, modyfikując treść art. 2 ust. 1 u.r.l.1:
Art. 2. 1. W referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy
jednostki
samorządu
terytorialnego
jako
członkowie
wspólnoty
samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu
rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie
zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania
organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta
(burmistrza, prezydenta miasta):
2. Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania
pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w
zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy
zaproponowanymi wariantami.
1)
w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki,
2)
co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty,
mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki,
3)
w
innych
istotnych
sprawach,
dotyczących
społecznych,
gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
2. Przedmiotem referendum gminnego może być również:
1)
odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
Historycznie rzecz ujmując, kwestia zakresu możliwego do przeprowadzenia
referendum lokalnego, tzw. fakultatywnego, zmieniała się, zarówno odnośnie
treści przepisów, jak i opinii sądów administracyjnych. Jednocześnie w 2003 r.
został wydany wyrok TK niezwykle istotny dla całości pojmowania sprawy. 2 Nie
wdając się w głębsze rozważania, Trybunał stwierdził, że istnieje możliwość
przeprowadzenia również trzeciego rodzaju referendum: referendum o charakterze
konsultacyjnym. Prawo do wywiódł z treści Konstytucji, a dokładnie art. 170.
Takie referendum nie jest wiążące w sensie prawnym, i może się odbyć w sprawie
w której w normalnym toku żaden z organów gminy nie może podejmować decyzji.
Zmiany te weszły w życie w dniu 15 lutego 2013 r.
2 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02. W całości dostępny
na stronie Trybunału www.trybunal.gov.pl
1
3
W sprawie w której przeprowadzono referendum w
gminie Lipno, mamy do czynienia z referendum gminnym o
charakterze
fakultatywnym.
Kwestia
lokalizacji
ferm
wiatrowych leży bowiem w gestii zarówno organu stanowiącego – czyli rady gminy,
jak i organu wykonawczego jakim jest wójt. Pozostaje więc poza wszelką
wątpliwością, że można w tej sprawie było przeprowadzić referendum, które jeżeli
byłoby ważne (wymóg frekwencji 30 % 3,), a wynik był rozstrzygający 4, to wola
mieszkańców musi być niezwłocznie respektowana przez władze gminy.
Oba warunki zostały spełnione, gdyż frekwencja wyniosła 38 %
a
rozstrzygnięcie było zdecydowanie do stronie przeciwników lokalizacji ferm
wiatrowych (89,3% przeciw). Zgodnie z art. 65 u.r.l. ,,Jeżeli referendum zakończy
się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy
organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu
jej realizacji”. W takiej sytuacji na władzach gminy ciążył obowiązek wykonania
woli mieszkańców, a tak naprawdę w tym przypadku obowiązek powstrzymania
się przed działaniami zmierzającymi do lokalizacji ferm wiatrowych. Wyrok na
który powołują się zwolennicy lokalizacji turbin wiatrowych, że referendum miało
charakter wyłącznie opiniotwórczy, nie ma w obecnym stanie prawnym już
żadnego znaczenia, i należy traktować go jako materiał historyczny.
Jeżeli w obecnej sytuacji, organy gminy (czy to rada czy wójt) podejmują
sformalizowane działania zmierzające do lokalizacji ferm wiatrowych, zgodnie z
art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy mieszkaniec gminy Lipno ma
możliwość kwestionowania zaniechania zobowiązanych organów gminy w
drodze wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie
gminnym, w drodze tzw. skargi powszechnej. Zgodnie z tym przepisem:
,,Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub
zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji
publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego”.
3 Art. 55. 1. u.r.l.: Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30%
uprawnionych do głosowania, z zastrzeżeniem ust. 2.
4 Art. 56. 1. U.r.l.: Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie
poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów.
4
Termin na złożenie skargi wynosi generalnie rok od dnia podjęcia uchwały lub
wydania zarządzenia, jednak jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub
zarządzenia z powodu upływu tego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia
nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała
lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z
prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków
takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio5.
Jeżeli rada podjęła w procedurze lokalizacji uchwałę, lub wydał jakieś zarządzenie
wójt,
istnieje
możliwość
zaskarżenia
tego
do
Wojewódzkiego
Sadu
Administracyjnego. Dalsze ustalenia wymagają już jednak szczegółowych ustaleń
indywidualnych.
Wedle mojej najlepszej wiedzy, biorąc pod uwagę posiadaną wiedzę na
temat faktów jakie miały miejsce w gminie Lipno,
pozostaje poza wszelką
wątpliwością, że wobec ważnego referendum tej gminie, istnieje możliwość by
stwierdzić nieważność, lub uznać za niezgodne z prawem, wszelkie działania
podejmowane przez organy gminy w ramach posiadanych kompetencji, a
zmierzające do lokalizacji ferm wiatrowych na terenie gminy Lipno.
dr Piotr Sitniewski
adiunkt
Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. S. Staszica w Białymstoku,
ul. Ks. S. Suchowolca 6, 15-567 Białystok
Tel. +48 85 732-14-89
www.wsap.edu.pl
członek Państwowej Komisji Akredytacyjnej (kadencja 2008-2011) Zespół Kierunków
Studiów Społecznych i Prawnych,
członek Polskiej Komisji Akredytacyjnej (kadencja 01.01.2012- do dnia 9.11.2012) Zespół
Nauk Społecznych i Prawnych.
Ekspert PKA
tel. 502147032
www.jawnosc.pl
5
Zobacz art. 64 ustawy o samorządzie gminnym.
5