docczy zasada współzależności jest skuteczna? pl
download 
Reklamacja Transkrypt
czy zasada współzależności jest skuteczna? pl
Sprawozdanie specjalne nr 8 2008 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY CZY ZASADA WSPÓŁZALEŻNOŚCI JEST SKUTECZNA? PL Sprawozdanie specjalne nr 8 CZY ZASADA WSPÓŁZALEŻNOŚCI JEST SKUTECZNA? (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE) EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 2008 2 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12, rue Alcide De Gasperi L–1615 Luksemburg Telefon : (352) 4398 45410 Faks : (352) 4398 46 430 E-mail : [email protected] Internet : www.eca.europa.eu Sprawozdanie specjalne nr 8 2008 Wiele informacji o Unii Europejskiej znajduje się w portalu Europa (http://europa.eu). Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji. Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2009 ISBN 978-92-9207-126-4 DOI 10.2865/37967 © Wspólnoty Europejskie, 2009 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła Printed in Belgium SPIS TREŚCI Punkty SPIS TERMINÓW I SKRÓTÓW IIV STRESZCZENIE 18 WSTĘP 16 ZASADA WSPÓŁZALEŻNOŚCI A WSPÓLNA POLITYKA ROLNA 78 RAMY PRAWNE I REALIZACJA ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI 911 ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 911 CELEM KONTROLI BYŁA OCENA SKUTECZNOŚCI ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI 1284 UWAGI 1221 1215 1618 1921 CELE I ZAKRES ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI CELE NIE SĄ OKREŚLONE ZGODNIE Z KRYTERIAMI „SMART” ZAKRES STOSOWANIA ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI NIE JEST ODPOWIEDNIO OKREŚLONY MOŻNA OCZEKIWAĆ JEDYNIE OGRANICZONYCH WYNIKÓW NA POZIOMIE GOSPODARSTW 2244 2223 2428 2937 3844 WDRAŻANIE RAM PRAWNYCH WYMOGI I NORMY ZOSTAŁY WDROŻONE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE TYLKO CZĘŚCIOWO WYMOGI SMR, KTÓRE MUSZĄ SPEŁNIĆ ROLNICY, SĄ LICZNE I ZŁOŻONE ZAKRES RAM DKR JEST OGRANICZONY KOMISJA NIE PRZEDSTAWIŁA WYSTARCZAJĄCYCH WYTYCZNYCH I W NIEDOSTATECZNYM STOPNIU KONTROLOWAŁA PRZESTRZEGANIE WYMOGÓW I NORM 4558 4751 5258 ZASADA WSPÓŁZALEŻNOŚCI A ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH NIEKTÓRE KLUCZOWE ELEMENTY SYSTEMÓW KONTROLI I SANKCJI ZWIĄZANYCH Z ROZWOJEM OBSZARÓW WIEJSKICH SĄ OSŁABIONE PRZEZ WPROWADZENIE ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI ROZDZIAŁ POMIĘDZY ZASADĄ WSPÓŁZALEŻNOŚCI A DZIAŁANIAMI ROLNOŚRODOWISKOWYMI NIE ZAWSZE JEST JASNY 5975 5966 6775 SYSTEMY KONTROLI I SANKCJI SYSTEM KONTROLI NIE DAJE WYSTARCZAJĄCEJ PEWNOŚCI CO DO PRZESTRZEGANIA PRZEPISÓW PRZEZ ROLNIKÓW SYSTEM SANKCJI JEST NIEWYDOLNY A WYNIKAJĄCE Z NIEGO ZMNIEJSZENIA PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH SĄ NISKIE 7684 7680 8184 MONITOROWANIE I SPRAWOZDAWCZOŚĆ DANE W NIEKTÓRYCH OBSZARACH NIE SĄ WIARYGODNE I ZAWYŻAJĄ WSKAŹNIKI OBJĘCIA KONTROLĄ I ZGODNOŚCI WYKORZYSTYWANY PRZEZ KOMISJĘ SYSTEM MONITOROWANIA WYNIKÓW POZOSTAWIA WIELE DO ŻYCZENIA 8590 WNIOSKI I ZALECENIA ODPOWIEDZI KOMISJI 4 SPIS TERMINÓW I SKRÓTÓW DKR: Zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Dotyczy to zestawu norm określonych przez państwa członkowskie w zakresie ochrony gleby i minimalnego poziomu utrzymania ziemi (na podstawie ram określonych w załączniku IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) oraz obowiązków związanych z trwałymi użytkami zielonymi. Płatności bezpośrednie: Płatności przyznawane bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia dochodowego wyszczególnionego w załączniku I rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Ramy prawne: Rozporządzenie Rady: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, s. 1). Rozporządzenie Komisji: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003.(Dz.U. L 141 z 30.4.2004, s. 18). Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie w powyższym zakresie. SMART: kryteria, którym muszą odpowiadać cele. Muszą one być zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie (ang. specific, measurable, achievable, relevant, timed). Trwałe użytki zielone: W kontekście zasady współzależności trwałe użytki zielone oznaczają ziemie przeznaczone pod uprawy trawy lub innych upraw zielonych, niewłączone do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres co najmniej pięciu lat. Są one jednym z elementów DKR. UE: Unia Europejska. WPR: Wspólna polityka rolna. Wymogi SMR: Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania (ang. statutory management requirements). Określone są one w wybranych artykułach 19 dyrektyw i rozporządzeń (wymienionych w załączniku III rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) w zakresie ochrony środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i zdrowotności roślin oraz dobrostanu zwierząt. STRESZCZENIE I. Zasada współzależności, stanowiąca istotny element WPR, stosowana jest od 2005 r. Wiąże ona większość płatności w ramach WPR z wymogiem przestrzegania pewnych zasad w zakresie ochrony środowiska oraz zdrowia i dobrostanu zwierząt. II. Opierając się na wynikach kontroli w zakresie skuteczności zasady współzależności, Trybunał stwierdził, że: – cele i zakres zasady współzależności nie są odpowiednio określone, przez co brak jest jasności, do czego w założeniu zasada współzależności ma doprowadzić; – ramy prawne powodują poważne utrudnienia, szczególnie ze względu na swą nadmierną złożoność; – zasada współzależności i rozwój obszarów wiejskich nie są do siebie dobrze dostosowane; – państwa członkowskie nie dopełniły obowiązku wdrożenia skutecznych systemów kontroli i sankcji. W konsekwencji system kontroli nie pozwala na uzyskanie wystarczającej pewności co do tego, czy rolnicy spełniają nałożone na nich wymogi; – przekazane przez państwa członkowskie dane na temat kontroli i naruszeń przepisów nie są wiarygodne, a monitorowanie przez Komisję osiąganych wyników jest niewystarczające. III. W krótkiej perspektywie czasowej realizację zasady współzależności można poprawić poprzez wdrożenie następujących zaleceń: prawodawca rozważyć: – wspólnotowy powinien czy takie elementy polityki rozwoju obszarów wiejskich jak zatwierdzanie przez Komisję norm oraz obowiązek określania sprawdzalnych norm przez państwa członkowskie powinny mieć zastosowanie również w odniesieniu do zasady współzależności; 7 STRESZCZENIE – zmianę zasad leżących u podstaw systemu sankcji, tak aby obniżenie płatności było proporcjonalne lub zależne od tego, jak poważne było naruszenie przez ukaranego rolnika obowiązków związanych z zasadą współzależności; – wprowadzić skuteczne systemy kontroli i sankcji, które dają wystarczającą pewność co do przestrzegania przez rolników stosownych przepisów; – przedstawiać terminowo pełne i wiarygodne dane. Komisja powinna: IV. – rozwinąć i uszczegółowić cele określone w rozporządzeniu Rady, aby sformułować je zgodnie z kryteriami „SMART” i aby ich układ kierował się logiczną hierarchią; – zharmonizować politykę w zakresie zasady współzależności z polityką rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności poprzez przywrócenie przepisów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które zostały osłabione po wprowadzeniu zasady współzależności; – – wprowadzić jasne rozróżnienie pomiędzy zasadą współzależności a działaniami rolnośrodowiskowymi, aby zagwarantować, że dopłaty w zakresie rozwoju obszarów wiejskich stanowią rekompensatę tylko za wypełnienie obowiązków wykraczających poza wymogi i standardy w zakresie zasady współzależności; zmienić system kontroli w taki sposób, aby przeprowadzać kontrole w co najmniej 1% g o s p o d a r s t w f a k t y c z n i e p o d d a n y c h poszczególnym wymogom; – wprowadzić zasadnicze elementy należytego systemu monitorowania wyników, zwłaszcza poprzez określenie odpowiednich wskaźników i poziomów referencyjnych; – prowadzić dokładniejszą weryfikację i analizę danych przekazywanych przez państwa członkowskie i w większym stopniu wymagać jak najlepszej jakości tych danych; państwa członkowskie powinny: – określić pełen zestaw weryfikowalnych wymogów i standardów do stosowania na poziomie gospodarstw; Jeżeli potencjał zasady współzależności ma zostać wykorzystany, tj. jeżeli mają wystąpić pozytywne skutki jej stosowania w dłuższym terminie, polityka ta powinna zostać w dużym stopniu poprawiona, szczególnie poprzez wprowadzenia następujących zaleceń: Komisja powinna: – uprościć ramy prawne, w szczególności poprzez zorganizowanie ich wokół najważniejszych elementów działalności rolniczej, w których pożądana jest poprawa, określenie oczekiwanych wyników oraz hierarchizację wymogów i kryteriów; – określić oczekiwane wyniki, opierając się na ocenach potrzeb i odpowiednich badaniach; – ocenić jakość wymogów i standardów określonych przez państwa członkowskie; państwa członkowskie powinny: – zostać zobowiązane do określenia precyzyjnych wymogów wynikających z prawodawstwa, z uwzględnieniem, gdzie stosowne, charakterystyki poszczególnych obszarów i praktyk rolniczych. WSTĘP ZASADA WSPÓŁZALEŻNOŚCI A WSPÓLNA POLITYKA ROLNA 1. Do 2005 r. płatności w ramach WPR związane były z produkcją rolną, co uznawane było za mechanizm zakłócający rynki i mający negatywny wpływ na krajobraz i środowisko, np. zanieczyszczenie wody związane ze zwiększonym użyciem pestycydów i nawozów oraz spadek bioróżnorodności. Reforma WPR z 2003 r., która weszła w życie w styczniu 2005 r., miała na celu rozwiązanie tych problemów przede wszystkim poprzez zerwanie zależności pomiędzy płatnościami w ramach WPR a produkcją rolną. 2. Rada 1 wprowadziła zasadę współzależności jako element WPR. Zasada współzależności powiązuje większość płatności w ramach WPR z wymogiem przestrzegania przepisów związanych z ochroną środowiska, zdrowiem publicznym, zdrowiem zwierząt, zdrowotnością roślin oraz dobrostanem zwierząt, a także utrzymywać grunty rolne (szczególnie, kiedy nie są już wykorzystywane do produkcji rolnej) w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Zasady te określone są w podstawowych wymogach w zakresie zarządzania (SMR) oraz w normach określających obowiązek utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR). Jeżeli rolnik nie przestrzega tych wymogów i norm, płatności w ramach WPR mogą zostać zmniejszone lub w wyjątkowych przypadkach anulowane. Ponadto niezależnie od zasady współzależności, może on zostać również ukarany zgodnie z zapisami odnośnych dyrektyw lub rozporządzeń. 1 Zob. rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 (zob. spis terminów). TABELA 1 PRZEGLĄD WYMOGÓW SMR, KTÓRE POWINNY BYĆ PRZESTRZEGANE W ZWIĄZKU Z ZASADĄ WSPÓŁZALEŻNOŚCI Typ przepisów Odniesienie do rozporządzenia Rady Początek obowiązywania Wymogi SMR Artykuł 4 2005 Obszar polityki Ochrona środowiska Wybrane artykuły z następujących wspólnotowych aktów prawnych (więcej szczegółów w załączniku III do rozporządzenia Rady) Dyrektywa w sprawie ptactwa Dyrektywa w sprawie wód gruntowych Załącznik III Dyrektywa w sprawie osadów ściekowych Dyrektywa w sprawie azotanów Dyrektywa w sprawie siedlisk Zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowotność roślin 2006 2 dyrektywy i 2 rozporządzenia w sprawie identyfikacji i rejestracji zwierząt Dyrektywa w sprawie wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin Dyrektywa w sprawie zakazu wykorzystania niektórych produktów przy hodowli zwierząt Rozporządzenie w sprawie prawa dotyczącego żywności i paszy 3 dyrektywy i 1 rozporządzenie w sprawie zapobiegania niektórym chorobom zwierzęcym oraz ich kontroli i zwalczania 2007 Dobrostan zwierząt 3 dyrektywy w sprawie ochrony zwierząt 9 3. We wcześniejszym sprawozdaniu 2 Trybunał uznał za ważną zasadę powiązania płatności w ramach WPR z przestrzeganiem zasad odnoszących się do ochrony środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt, zdrowotności roślin oraz dobrostanu zwierząt. 2 4. Normy DKR obowiązują we wszystkich państwach członkowskich od 1 stycznia 2005 r. 3 , natomiast wdrażanie w ramach zasady współzależności wymogów SMR, a, co za tym idzie, wprowadzanie możliwości zmniejszania płatności w ramach WPR, następuje stopniowo. Państwa członkowskie stosujące system płatności jednolitych (UE 15 oraz Malta i Słowenia) mają obowiązek wprowadzić wymogi SMR w latach 2005–2007, w zależności od obszaru polityki (środowisko, zdrowie i dobrostan zwierząt). Harmonogram wdrażania wymogów SMR w innych państwach członkowskich obejmuje lata 2009–2011, w odniesieniu do UE-10 (bez Malty i Słowenii) oraz lata 2012 i 2014 w przypadku Bułgarii i Rumunii. 3 5. Tabele 1 i 2 przedstawiają przegląd przepisów, które powinny być przestrzegane w związku z zasadą współzależności. Sprawozdanie specjalne nr 14/2000 na temat WPR i środowiska naturalnego (ang. „Greening the CAP”), (Dz.U. C 353 z 8.12.2000). Zaczęły one również obowiązywać w Bułgarii i Rumunii wraz z przystąpieniem tych krajów do Unii Europejskiej w styczniu 2007 r. TABELA 2 PRZEGLĄD NORM DKR, KTÓRE POWINNY BYĆ PRZESTRZEGANE W ZWIĄZKU Z ZASADĄ WSPÓŁZALEŻNOŚCI Typ przepisów Odniesienie do rozporządzenia Rady Kwestia wg Początek załącznika IV oraz obowiązytrwałe użytki zielone wania Normy wg załącznika IV oraz obowiązki w zakresie trwałych użytków zielonych DKR art. 5 ust. 1 2005 Minimalna pokrywa glebowa Minimalne zagospodarowanie terenu Zachowanie tarasów Erozja gleby Substancja organiczna Normy dotyczące zmianowania upraw (w stosownych gleby przypadkach) Gospodarowanie rżyskiem Załącznik IV art. 5 ust. 2 2005 Struktura gleby Odpowiednie stosowanie maszyn Minimalny poziom utrzymania Minimalne wymogi dotyczące obsady zwierząt Ochrona trwałych użytków zielonych Zachowanie cech krajobrazu Przeciwdziałanie wkraczaniu niepożądanej roślinności na użytki rolne Utrzymanie gajów oliwnych w dobrym stanie wegetacyjnym Trwałe użytki zielone: Ziemia zajęta pod użytki zielone w określonym terminie jest utrzymywana jako taka 10 6. Zasada współzależności jako taka nie pociąga za sobą uruchomienia środków budżetowych. Przeciwnie, 75% środków uzyskanych dzięki redukcji płatności bezpośrednich zasila budżet UE. Chociaż kwoty, których to dotyczy (około 10 mln euro w 2005 r.), nie są wysokie, to zasada współzależności ma zastosowanie przy realizacji znacznej części budżetu UE (około 40 mld euro) i dotyczy około 5 mln rolników. RAMY PRAWNE I REALIZACJA ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI 7. Ramy prawne regulujące realizację zasady współzależności wynikają z kombinacji czterech rodzajów dokumentów: a) wymogów SMR i norm DKR załączonych do rozporządzenia Rady; b) rozporządzenia Komisji (zob. spis terminów) w sprawie wykonania rozporządzenia Rady; c) i n n y c h d o k u m e n t ó w z a w i e r a j ą c y c h w y t y c z n e K o m i s j i d l a p a ń s t w członkowskich; d) p r a w a k r a j o w e g o d o s t o s o w u j ą c e g o o g ó l n e w y m o g i d o k o n t e k s t u wewnętrznego w poszczególnych państwach członkowskich. 8. Za wdrażanie zasady współzależności odpowiedzialne są zatem głównie państwa członkowskie: po pierwsze powinny one „przełożyć” standardy SMR i DKR na wymogi i normy operacyjne, które mają być przestrzegane przez rolników, a po drugie mają one ustanowić system kontroli, w ramach którego próba rolników jest kontrolowana w celu wykrycia przypadków niezgodności. Zadaniem Komisji jest dbanie o to, by państwa członkowskie wykonywały swoje obowiązki zgodnie z przepisami prawa oraz weryfikacja realizacji zasady współzależności. 11 ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE CELEM KONTROLI BYŁA OCENA SKUTECZNOŚCI ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI 9. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola miała określić, czy zasada współzależności jest skuteczna, na podstawie analizy procesu jej ustalania oraz analizy pierwszych lat jej realizacji przez Komisję i państwa członkowskie. W szczególności kontrola miała odpowiedzieć na następujące pytania: – czy cele i zakres zasady współzależności są odpowiednio określone i czy można oczekiwać wyników na poziomie gospodarstwa? – czy ramy prawne regulujące zasadę współzależności mogą być skutecznie wdrożone? – czy zasada współzależności i rozwój obszarów wiejskich są do siebie dostosowane? – czy systemy kontroli i sankcji są skuteczne? – czy sprawozdawczość i monitorowanie są odpowiednie? 10. Kontrola prowadzona była w siedzibie Komisji, a także objęła próbę siedmiu państw członkowskich: Finlandię, Francję, Grecję, Niderlandy, Polskę, Portugalię i Słowenię. Kontrole na miejscu odbyły się od września do listopada 2007 r. 11. Dowody kontroli zostały zebrane i zbadane za pomocą wywiadów oraz analizy dokumentów i danych. W każdym z państw członkowskich odwiedzono pewną liczbę gospodarstw w celu sprawdzenia, wraz z rolnikami i kontrolerami odpowiedzialnymi za przeprowadzanie kontroli na miejscu, realizacji zasady współzależności na poziomie gospodarstw. UWAGI CELE I ZAKRES ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI CELE NIE SĄ OKREŚLONE ZGODNIE Z KRYTERIAMI „SMART” 12. Ogólne cele określone są w rozporządzeniu Rady. Nie są one ujęte w części normatywnej rozporządzenia, tylko w jego preambule, a wyrażone są w następujący sposób: a) „Płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej. Zasady takie powinny służyć włączeniu w organizację wspólnego rynku podstawowych norm z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska” (motyw 2); b) „W celu przeciwdziałania sytuacji zaniechania uprawy gruntów rolnych oraz w celu zapewnienia utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, należy ustanowić normy, które mają bądź nie mają podstaw w przepisach państw członkowskich” (motyw 3); c) „Ponieważ trwałe użytki zielone mają pozytywny wpływ na środowisko, celowe jest przyjęcie środków działania mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących trwałych użytków zielonych, aby uniknąć ich masowego przekształcenia w grunty orne” (motyw 4). 13. Jak widać z powyższych cytatów, cele określone przez Radę są dość ogólnikowe, co jest charakterystyczne dla sformułowań prawodawstwa wysokiego szczebla. Jednak nie zostały one rozwinięte i uszczegółowione ani w części normatywnej rozporządzenia Rady, ani w jego załącznikach. Załącznik III zawiera wykaz wymogów SMR, który faktycznie składa się z szeregu artykułów należących do wcześniejszych rozporządzeń i dyrektyw, które nie zostały uchwalone w kontekście zasady współzależności. Podobnie załącznik IV przedstawia bardzo ogólne „kwestie” i „normy”, które mają w zamyśle określać zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ale również nie mogą być stosowane bezpośrednio na poziomie gospodarstwa. Z kilkoma wyjątkami (np. wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i paszy, zob. tabela 1) powyższe przepisy prawa nie zostały objaśnione ani też bardziej precyzyjnie określone przez Komisję czy też państwa członkowskie. Takie ramy prawne ostatecznie powodują, że cele do osiągnięcia za pomocą zasady współzależności nie są nigdzie zdefiniowane zgodnie z kryteriami „SMART”. Zasady właściwego zarządzania finansowego (do których odnosi się art. 27 ust. 3 rozporządzenia finansowego Rady) wymagają w szczególności, żeby cele polityki były zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie (ang. SMART) oraz żeby były ułożone w hierarchii według porządku malejącego od celów ogólnych poprzez pośrednie do celów szczegółowych i operacyjnych. Inną zasadą, 13 która nie jest spełniona jest wymóg ustalenia wskaźników wykonania oraz poziomów referencyjnych. W związku z brakiem celów „SMART”, wskaźników wykonania oraz poziomów referencyjnych, nie można precyzyjnie monitorować realizacji celów (zob. również pkt 81–84). 14. Za przykład opisanej powyżej sytuacji posłużyć może cel dotyczący przeciwdziałania zaniechaniu uprawy gruntów rolnych. Komisja nie przedstawiła precyzyjnej definicji porzucania ziemi czy też zaniechania uprawy, nie określiła, jakie problemy (środowiskowe i/lub społeczne) wymagały rozwiązania, ani też w jaki sposób zasada współzależności, w połączeniu z innymi dostępnymi instrumentami polityki, mogłaby przyczyniać się do realizacji tego celu. Komisja nie gromadziła danych potrzebnych do monitorowania różnych form porzucania ziemi, takich jak całkowite lub częściowe zaniechanie upraw. Wobec braku bardziej precyzyjnych definicji oraz odpowiednich danych, nie można stwierdzić, czy cel dotyczący przeciwdziałania zaniechaniu uprawy gruntów rolnych został osiągnięty. 15. W tym kontekście kontrola wykazała, że co prawda w niektórych państwach członkowskich i w pewnych obszarach polityki wprowadzono stosowne wymagania na poziomie gospodarstw, to jednak w znacznej liczbie przypadków wymagania te były czysto formalne i nie można było oczekiwać, że przyniosą odpowiednie rezultaty. W ramce 1 poniżej przedstawiono przykłady takich sytuacji. RAMKA 1 WPŁYW ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI NA POZIOMIE GOSPODARSTW W zakresie celu dotyczącego uwzględnienia podstawowych standardów środowiskowych w organizacji wspólnego rynku, rozporządzenie Rady odwołuje się do pięciu dyrektyw (zob. tabela 1) i wymaga od państw członkowskich opracowania wymogów operacyjnych, które mają spełniać rolnicy. Na poziomie gospodarstw w ramach kontroli stwierdzono następujące fakty: – W Słowenii jedynym wymogiem sprawdzanym w odniesieniu do większości rolników w zakresie dwóch dyrektyw mających na celu ochronę ptaków i ich siedlisk jest to, czy nie byli skazani za wykroczenia w zakresie niektórych przepisów prawnych. Nie istnieją wymogi dotyczące praktyk rolniczych, które mogą być szkodliwe dla ptaków lub ich siedlisk. – We Francji, w zakresie dyrektywy mającej na celu ochronę gleby w przypadku nawożenia osadem ściekowym, jedynym kontrolowanym wymogiem jest podpisanie umowy z dostawcą osadu, zawierającej pewne zapisy formalne. Przy określaniu wymogów nie bierze się pod uwagę składu osadu (np. ilości ciężkich metali) czy też jakości gleby. – W Niderlandach organ odpowiedzialny za kontrolę spełniania wymogów w ramach zasady współzależności wynikających z dyrektywy mającej na celu ochronę wód gruntowych przed zanieczyszczeniem zadecydował, że wizyta w gospodarstwie nie jest konieczna, ponieważ „gospodarstwo jest podłączone do systemu kanalizacji”. Praktyki rolnicze, które mogą powodować zanieczyszczenie, nie zostały skontrolowane. 14 ZAKRES STOSOWANIA ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI NIE JEST ODPOWIEDNIO OKREŚLONY 16. Przy określaniu zakresu stosowania zasady współzależności Rada nie oparła się na odpowiednich badaniach czy innych formach otrzymanej od Komisji dokumentacji zawierającej ocenę wymaganych działań i potencjalnych trudności. Dlatego też Komisja nie mogła przedstawić kontrolerom udokumentowanego wyjaśnienia powodów włączenia do zasady współzależności niektórych wymogów SMR czy norm DKR, podczas gdy pozostałe nie zostały uwzględnione. Przykładowo początkowe propozycje przedstawione przez Komisję zawierały normę DKR dotyczącą „zapewnienia równowagi w zakresie irygacji, odwadniania i odnawiania stanu wód gruntowych”. Norma ta nie została utrzymana, chociaż dotyczyła ona jednego z głównych problemów środowiskowych w większości państw członkowskich. Ponadto niektóre ważne zagadnienia, takie jak zanieczyszczenie powietrza, nie były ujęte nawet w początkowych propozycjach. 17. Jeśli chodzi o zakres DKR, rozporządzenie Rady stanowi, że państwa członkowskie mają dbać o to, by wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Jednak znaczna część gruntów rolnych nie jest objęta przepisami w zakresie DKR. Przykładem tego są drobni producenci oliwy z oliwek w Grecji, ogrodnicy (którzy na niektórych obszarach są największymi trucicielami) w Niderlandach i rolnicy słoweńscy rezydujący w Słowenii, a posiadający RAMKA 1 Jeśli chodzi o cel dotyczący utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w rozporządzeniu Rady określono związane z tym celem kwestie (zob. tabela 2) i wprowadzono obowiązek opracowania przez państwa członkowskie wymogów operacyjnych, które mają spełniać rolnicy. Kontrola wykazała, że chociaż Polska i Niderlandy określiły pewne normy krajowe, to jednak normy te nie mogą być uznane za wystarczające do celów utrzymania wszystkich gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR), ponieważ albo ich zakres, albo charakter był zbyt ograniczony. W przypadku celu dotyczącego zapobiegania masowemu przekształcaniu trwałych użytków zielonych w grunty orne, Komisja w swoim rozporządzeniu przyjęła szereg środków. Kontrola wykazała jednak, że na przykład w Portugalii ponad połowa obszaru trwałych użytków zielonych zarejestrowanych przez Eurostat nie była objęta zasadą współzależności (zob. również pkt 36). W odniesieniu do obszarów, które zostały objęte zasadą współzależności (47%), rolnicy nie muszą spełniać żadnych wymogów związanych z tym celem. Rozporządzenie Rady przywołuje „pozytywny wpływ na środowisko” zachowywania trwałych użytków zielonych, jednak ani Komisja, ani portugalskie władze nie określiły żadnych wskaźników pomiaru tego wpływu. Taka sama sytuacja została stwierdzona w pozostałych kontrolowanych państwach członkowskich. 15 działki w Austrii i vice versa. We wszystkich tych przypadkach rolnicy nie otrzymali płatności bezpośrednich i grunty rolne nie zostały skontrolowane w ramach zasady współzależności. 18. Ponadto zakres ram jest niejasny z powodu nierozwiązanych sporów pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi. Przykładowo ramy w zakresie DKR załączone do rozporządzenia Rady składają się z czterech „kwestii” (trzech odnoszących się do ochrony gleby i jednej – do utrzymania ziemi), które uszczegółowione są w jedenastu normach. Komisja uważa, że państwa członkowskie powinny określić szczegółowe normy krajowe wdrażające wszystkie 11 norm, poza tymi, które nie mają zastosowania w kontekście krajowym. Jednak Francja i Portugalia uważają, że takie normy krajowe powinny zostać określone jedynie w zakresie czterech „kwestii” wymienionych w rozporządzeniu. W odniesieniu do wymogów SMR kontrola wykazała, że dokładny zakres stosowania rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i paszy (zob. tabela 1) wciąż nie jest jasny. Na przykład nie ma zgody między władzami portugalskimi a Komisją co do tego, z którymi przepisami regulującymi higienę powinna być kontrolowana zgodność w ramach zasady współzależności. Komisja stwierdziła w dokumencie roboczym 4 , że częścią zasady współzależności, poza rozporządzeniem wymienionym w załączniku III rozporządzenia Rady, są jeszcze trzy rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i paszy. Portugalia uważa jednak, że nie ma podstawy prawnej do rozszerzania wymogów wyliczonych w załączniku III. 4 Dokument roboczy Komisji zawierający „wytyczne służb Komisji w sprawie przepisów dotyczących higieny istotnych dla zasady współzależności”, DS/2006/16 wersja ostateczna, maj 2006. RAMKA 1 W przeciwieństwie do powyższych przykładów kontrola wykazała także niewielką liczbę przypadków, w których obowiązki nałożone na rolników w ramach zasady współzależności zostały zaprojektowane tak, aby przynieść pozytywne skutki dla środowiska. – Badania ankietowe wykazały, że francuska norma DKR, która zobowiązuje rolników do pozostawienia nienawożonych stref buforowych o szerokości 5–10 m wzdłuż cieków wodnych jest dobrym sposobem zapobiegania zanieczyszczeniu wody. – Stosowana w Grecji norma w zakresie płodozmianu ma na celu poprawę substancji organicznej gleby poprzez wymóg uprawy roślin strączkowych i wprowadzania ich do gleby na 20% uprawianej ziemi w gospodarstwie każdego roku. – Szczegółowe i ścisłe wymogi dotyczące stosowania nawozów pochodzenia zwierzęcego ustanowione przez Niderlandy są jednym z głównych czynników znacznej redukcji emisji gazów cieplarnianych związanych z produkcją rolną. 16 MOŻNA OCZEKIWAĆ JEDYNIE OGRANICZONYCH WYNIKÓW NA POZIOMIE GOSPODARSTW 19. Rozporządzenie Rady ma na celu „włączenie w organizację wspólnego rynku podstawowych norm”. Jednak wymogi SMR oraz w wielu przypadkach normy DKR wynikają z wcześniejszej legislacji, która mogła obowiązywać już od dłuższego czasu. Na przykład wymogi SMR w zakresie środowiska oparte są na pięciu aktach prawnych (zob. tabela 1), które pochodzą z 1979, 1980, 1986, 1991 i 1992 r. W przypadkach kiedy prawodawstwo krajowe ustala wyższe normy, jak wyjaśniła Komisja w dokumencie roboczym 5 , zasada współzależności powinna opierać się na niższych normach UE. 20. Tym samym na poziomie gospodarstw niemal wszystkie wymogi wprowadzone w ramach zasady współzależności były już stosowane w dotychczasowych zwykłych praktykach. Przykładowo w Portugalii około 75% rolników otrzymujących płatności bezpośrednie nie musiało spełniać żadnych wymogów zasady współzależności, aby przestrzegać wymogi SMR w zakresie środowiska. W związku z tym ich praktyki rolnicze się nie zmieniły. Ogólnie można też stwierdzić, że jak wykazała kontrola, w skontrolowanych państwach członkowskich zazwyczaj nie wymagano od rolników zmiany stosowanych praktyk. 21. Przykładowo tylko w jednym skontrolowanym państwie członkowskim (Grecji) w celu ochrony kolonii dzikiej fauny na działkach rolnych określono specjalne praktyki rolnicze, ustanawiając na przykład wymogi w zakresie wykaszania i wypasu. We Francji krajowy instytut ochrony środowiska stwierdził, że ograniczenie głębokości orki jest zmianą praktyki rolniczej, która mogłaby poprawić strukturę gleby. Jednak władze francuskie nie włączyły tej normy do stosowania w ramach zasady współzależności. Organ doradczy w Niderlandach, składający się z organizacji środowiskowych i przedstawicieli sektora rolnego, zaproponował normę w zakresie płodozmianu. Owa norma DKR nie została ujęta w ramach zasady współzależności, ponieważ Niderlandy dokonały wyboru strategicznego polegającego na ujęciu tylko tych norm, które wynikają z obowiązujących przepisów krajowych. 5 Dokument roboczy Komisji „dotyczący podstawowych wymogów w zakresie zarządzania, które powinny być przestrzegane w związku z zasadą współzależności od 2007 r. – lista przypadków, gdzie prawo wspólnotowe określa minimalne wymogi i gdzie państwa członkowskie mogą ustanowić wyższe, bardziej wymagające normy w prawie krajowym” AGR 022361 z 8 maja 2005 r. 17 WDRAŻANIE RAM PRAWNYCH WYMOGI I NORMY ZOSTAŁY WDROŻONE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE TYLKO CZĘŚCIOWO 22. W ramach prawnych pozostawiono państwom członkowskim podstawową odpowiedzialność za uszczegółowienie wymogów do spełnienia przez rolników. Jest to spójne z potrzebą dostosowania ogólnych zasad do specyficznej sytuacji różnorodnych obszarów rolniczych. Jednak kontrola Trybunału wykazała, że żadne ze skontrolowanych państw członkowskich nie „przełożyło” wszystkich elementów wymaganych przez ramy prawne na wymogi operacyjne na poziomie gospodarstw. Władze krajowe nie zawsze określały takie wymogi i normy, lub jeśli je określały, to nie robiły tego w sposób wyczerpujący i nie zawsze sprawdzały ich przestrzeganie w ramach kontroli w zakresie zasady współzależności. Stwierdzono wiele brakujących i niepełnych kontroli, w tym dotyczących kluczowych obszarów (środowisko, bezpieczeństwo żywności). Powody tego są przedstawione poniżej. 23. Ramka poniżej zawiera przykłady wymogów i norm, które nie zostały wdrożone przez państwa członkowskie w całości lub wcale. RAMKA 2 PRZYKŁADY BRAKUJĄCYCH LUB NIEKOMPLETNYCH WYMOGÓW I NORM Portugalia nie wdrożyła wymogów mających zastosowanie na poziomie gospodarstw w obszarze bezpieczeństwa żywności i pasz. Ponadto nie określiła wymogów w zakresie dyrektywy w sprawie wód gruntowych. Są to dwa kluczowe obszary. W Finlandii szereg wymogów wynikających z dyrektywy w sprawie azotanów wymieniono w przewodnikach rozdawanych rolnikom, jednak nie było dowodów, że przestrzeganie tych wymogów było sprawdzane podczas kontroli na miejscu. Wymogi te, obejmujące między innymi zakaz nawożenia w odległości do 5 m od cieków wodnych, mają kluczowe znaczenie dla ochrony wody przed zanieczyszczeniem azotanami. Niektóre państwa członkowskie w ogóle nie określiły norm DKR w zakresie płodozmianu. Norma określona przez Niderlandy (uprawa zielonej okrywy pomiędzy 31 maja a 31 sierpnia na odłogowanej ziemi) jest niewystarczająca. Ma ona bardzo ograniczone zastosowanie (obejmuje tylko 0,1% gruntów rolnych) i nie może być uważana za normę w zakresie płodozmianu, ponieważ nie dotyczy ona uprawy różnego rodzaju roślin w tym samym miejscu w kolejnych sezonach. Słoweńska norma wymaga trzyletniej rotacji na 50% gruntów ornych należących do gospodarstwa. Kontrolerom nie udało się ustalić powodu ograniczenia tego wymogu do 50% gruntów ornych. 18 WYMOGI SMR, KTÓRE MUSZĄ SPEŁNIĆ ROLNICY, SĄ LICZNE I ZŁOŻONE 24. Pośród 19 rozporządzeń i dyrektyw stanowiących ramy wymogów SMR znajduje się 14 rozporządzeń Rady. Dyrektywy są wiążące w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiają jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Państwa członkowskie muszą zatem transponować dyrektywy do prawa krajowego. Komisja ustaliła, że transpozycja ta nie zawsze jest kompletna, a kiedy podejmowała kroki prawne, Trybunał Sprawiedliwości decydował na jej korzyść 6 . Tak było szczególnie w przypadku trzech dyrektyw w dziedzinie ochrony środowiska, które wymagają wyznaczenia specjalnych obszarów wdrażania oraz określenia środków mających na celu ochronę tych obszarów (dyrektywy w sprawie ptactwa, azotanów i siedlisk, zob. tabela 1). 25. Niewystarczająca transpozycja do prawa krajowego oznacza, że niektóre wymogi nie są włączone lub są włączone tylko częściowo do ustawodawstwa krajowego. W takich przypadkach potencjalna skuteczność zasady współzależności obniża się. Ponadto wobec rolników stojących przed takim samym problemem środowiskowym stosuje się w sposób nieuzasadniony różne wymogi. Prowadzi to do nierównego traktowania rolników w różnych państwach członkowskich. Podobnie jest w przypadku, kiedy w obrębie tego samego państwa członkowskiego na obszarach o takich samych problemach środowiskowych stosuje się różne wymogi. 26. Ramy wymogów SMR ustalone rozporządzeniem Rady zawierają 48 artykułów, które w większości przypadków odsyłają do innych przepisów prawnych (artykułów, załączników, list) zawartych w tym samym akcie prawnym lub w innych aktach. Te inne przepisy prawne stają się w ten sposób częścią ram określających zasadę współzależności, jako że zależy od nich możliwość stosowania wspomnianych 48 artykułów. Ponadto przepisy, do których poczynione są odesłania, również odsyłają do tych samych lub innych aktów prawnych, które z kolei odnoszą się do jeszcze innych przepisów prawnych. 27. Państwom członkowskim powierzono zadanie określenia możliwych do skontrolowania wymogów. W rezultacie powstają długie listy wymogów: przykładowo lista kontrolna używana w odniesieniu do 2007 r. przez holenderskich inspektorów podczas kontroli na miejscu obejmuje weryfikację 172 przepisów prawnych. 6 Zob. na przykład sprawa C-334/04, Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 25 października 2007 r. – Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej, uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – dyrektywa w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. 19 28. Dodatkowa komplikacja wynika z faktu, że niektóre wymogi SMR nie odnoszą się bezpośrednio do działalności rolniczej. Tak jest w przypadku przepisów odnoszących się do łowiectwa oraz transportu zwierząt. Zapisy dyrektyw w sprawie ochrony ptactwa oraz siedlisk, takie jak zakaz zabijania gatunków chronionych, obowiązują wszystkich obywateli i nie koncentrują się na określonych praktykach rolniczych. W niektórych państwach członkowskich dyrektywę w sprawie wód gruntowych (zob. tabela 1) transponowano z myślą o zanieczyszczeniach wynikających z działalności przemysłowej, a nie rolniczej. Trudności pojawiają się wówczas, gdy takie wymogi zmieniane są w warunki do spełnienia w zakresie działalności rolniczej. ZAKRES RAM DKR JEST OGRANICZONY Zestawy norm określanych przez państwa członkowskie 29. Ramy norm DKR odnoszą się do działalności rolniczej w sposób bardziej bezpośredni. Oznacza to, że nie dotyczą ich problemy wskazane w przypadku wymogów SMR. Jednak kontrola wykazała inne problemy w zakresie DKR. 30. Pierwsza część ram DKR określona jest w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady, którego zapisy odsyłają do załącznika IV tego rozporządzenia. Załącznik ten zawiera tabelę przedstawiającą 4 „kwestie” i 11 związanych z nimi norm. Zakres tych czterech kwestii (i związanych z nimi norm) jest ograniczony, ponieważ dotyczą one jedynie ochrony gleby i minimalnych wymogów utrzymania ziemi, podczas gdy nie są w nich ujęte inne kwestie, takie jak wykorzystanie wody. 31. W lipcu 2007 r. Komisja napisała do państw członkowskich, że w ramach zasady współzależności rolnicy nie mogą być karani za niestosowanie się do wymogów związanych z kwestiami i normami, które nie są objęte załącznikiem IV. Dotyczy to norm, które mogą mieć pozytywny wpływ, takich jak norma określona przez Francję w zakresie irygacji lub przez Portugalię w zakresie odnawiania pastwisk za pomocą wypalania. 32. Zakaz stosowania dodatkowych norm, połączony z ograniczonym zestawem kwestii, powodują, że zakres ram DKR jest niewielki. Ponadto nie zawsze udaje się podjąć problemy wchodzące w zakres tych czterech kwestii. Na przykład struktura gleby jest jedną z kwestii znajdujących się w tabeli. Jednak kwestia szkód wyrządzanych przez bydło w strukturze gleby, co stanowi problem na przykład w Polsce, nie może zostać uregulowana w ramach zasady współzależności, ponieważ normy wymienione w załączniku IV dotyczą wyłącznie szkód spowodowanych użyciem maszyn. 20 Wymogi dotyczące trwałych użytków zielonych 33. Druga część ram DKR określona jest w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady, który stanowi, że ziemia zajęta pod użytki zielone w określonym terminie ma być utrzymywana jako taka. Zezwala się na odstępstwa, jednak wyłącznie w odpowiednio uzasadnionych okolicznościach i pod warunkiem, że państwo członkowskie podejmie działania mające na celu zapobieżenie znacznemu zmniejszeniu całkowitego obszaru trwałych użytków zielonych. 34. W rozporządzeniu Komisji ta możliwość odstępstwa przyznana jest wszystkim państwom członkowskim. Przyznając takie ogólne prawo do odstępstw, Komisja nie czuła się zmuszona do „odpowiedniego uzasadnienia okoliczności”, ani nie wymagała tego od państw członkowskich. W tym samym rozporządzeniu Komisja przewidziała, że zmniejszenie będzie „znaczne”, jeżeli przekroczy 10% wskaźnika referencyjnego i że takie znaczne zmniejszenie nie jest dozwolone. Jednak Komisja nie potrafiła przedstawić badań lub innych odpowiednich dokumentów uzasadniających, że 10% to poziom pozwalający zapobiec negatywnemu wpływowi na środowisko. 35. Celem wprowadzenia wskaźnika referencyjnego jest ustalenie poziomu odniesienia. Jednak w związku ze sposobem obliczania wskaźnika (z grubsza obszar trwałych użytków zielonych podzielony przez całkowity obszar gruntów rolnych), równoczesne zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych i gruntów rolnych nie ma wpływu na wartość tego wskaźnika. Należy zauważyć, że takie równoczesne zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych i gruntów rolnych, wynikające z całościowej zmiany formy zagospodarowania terenu (np. urbanizacja obszarów wiejskich) stanowi ważny powód (ok. 50%) redukcji powierzchni trwałych użytków zielonych w ostatnich latach. 36. Państwa członkowskie napotkały trudności w obliczaniu wskaźnika referencyjnego określonego w rozporządzeniu Komisji, a konieczne dane nie zawsze były dostępne. Umożliwiło to niektórym państwom członkowskim (np. Niderlandom i Portugalii) ustalenie tego wskaźnika referencyjnego na nierealistycznie niskim poziomie. Dane Eurostatu wskazują, że udział trwałych użytków zielonych (w odniesieniu do całkowitej powierzchni gruntów rolnych) jest dużo wyższy niż wskaźnik ustalony przez te dwa państwa członkowskie. W związku z tym, kontrola wykazała, że 10% spadek w stosunku do wskaźnika referencyjnego odpowiadałby faktycznemu zmniejszeniu powierzchni trwałych użytków zielonych o około 30%. Słowenia nie mogła zastosować określonej przez Komisję definicji wskaźnika referencyjnego, ponieważ system identyfikacji działek rolnych się zmienił. Kontrola wykazała, że niemożliwe jest uzgodnienie wskaźnika referencyjnego z danymi wyjściowymi. 21 37. W rozporządzeniu Rady połączono cel utrzymania trwałych użytków zielonych z ich pozytywnym wpływem na środowisko. Jednak środki przyjęte przez Komisję nie chronią jakości trwałych użytków zielonych. Niektóre rodzaje trwałych użytków zielonych, szczególnie naturalne łąki bogate w gatunki, są ważniejsze dla środowiska niż inne. Obecny system pozwala na kompensowanie zmniejszania powierzchni takich trwałych użytków zielonych o wysokiej wartości dla środowiska poprzez zwiększenie powierzchni trwałych użytków zielonych o niższej jakości środowiskowej. Nie jest możliwe oszacowanie, na ile zjawisko to jest rozpowszechnione, ponieważ brak jest dostępnych danych na temat jakości środowiskowej trwałych użytków zielonych. KOMISJA NIE PRZEDSTAWIŁA WYSTARCZAJĄCYCH WYTYCZNYCH I W NIEDOSTATECZNYM STOPNIU KONTROLOWAŁA PRZESTRZEGANIE WYMOGÓW I NORM 38. Jedną z głównych inicjatyw podjętych przez Komisję w zakresie pomocy państwom członkowskim we wdrażaniu zasady współzależności jest wydawanie dokumentów z wytycznymi. Jednak żaden z tych dokumentów nie dotyczy norm DKR. W przypadku wymogów SMR zakres i praktyczne implikacje tych dokumentów są ograniczone, ponieważ nie zawierają one wytycznych dla państw członkowskich dotyczących sposobów określania wymogów operacyjnych mających zastosowanie wobec rolników. 39. Na przykład Komisja przygotowała wytyczne na temat środowiskowych wymogów SMR do celów określenia użytecznego zestawu odpowiednich i weryfikowalnych norm. Jednak dokument ten powiela tylko odpowiednie akty prawne, a jedyną wytyczną na użytek państw członkowskich jest to, że powinny one ustanowić obowiązkowe normy na poziomie gospodarstw w zakresie poszczególnych wymienionych artykułów. Rodzaje i przykłady praktyk stosowanych przez rolników oraz związane z tym punkty kontrolne nie są uszczegółowione, choć bez tego ramy prawne nie są operacyjne. Kontrola w państwach członkowskich wykazała, że w przypadku niektórych dyrektyw w zakresie ochrony środowiska, zwłaszcza w zakresie ochrony ptactwa i siedlisk, ustanowiono jedynie ogólne wymogi prawne (tj. nieodnoszące się bezpośrednio do działalności rolniczej). 40. Wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i pasz (zob. tabela 1) miały zastosowanie w ramach zasady współzależności od stycznia 2006 r. Komisja opublikowała wytyczne określające dokładny zakres niektórych przepisów związanych z żywnością i paszą w maju 2006 r. Dokument ten został wydany zbyt późno, a większość państw członkowskich zaplanowała już wtedy kontrole w zakresie zasady współzależności lub rozpoczęła ich wykonywanie. W związku z tym kontrola Trybunału wykazała, że pięć z sześciu państw członkowskich 7 nie przeprowadziło kontroli zgodnie z wytycznymi Komisji z 2006 r. 7 W momencie kontroli wytyczne SMR nie obowiązywały w Polsce. 22 41. W zakresie wymogów SMR państwa członkowskie są odpowiedzialne nie tylko za ustalanie wymogów mających zastosowanie na poziomie gospodarstwa, lecz również za kontrolę respektowania przez rolników wszystkich elementów ram prawnych dotyczących wymogów SMR. Podstawową metodą weryfikacji, czy wymogi SMR zostały wdrożone zgodnie z przepisami prawa, jest zatem sprawdzenie kompletności i jakości wymogów. Innymi słowy Komisja musi zadbać o to, aby państwa członkowskie określiły odpowiednie punkty kontrolne w odniesieniu do wszystkich aktów składających się na ramy prawne. Komisja nie sprawdziła, czy i w jakich przypadkach miało to miejsce. 42. Trybunał skontrolował kompletność i jakość próby wymogów. Kontrola ta wykazała znaczne uchybienia (brakujące wymogi, wymogi o ograniczonym zakresie obowiązywania, nieprzeprowadzone kontrole) (zob. pkt 22 i 23) we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich 8 , szczególnie w dziedzinie ochrony środowiska. Jako że Komisja nie śledzi systematycznie takich przypadków, nie mogła ona podjąć działań w odpowiedzi na te uchybienia. 43. W zakresie DKR Komisja skontrolowała ustanowienie norm przez państwa członkowskie. Jednak do lipca 2007 r. nie podjęto żadnych systematycznych działań w odpowiedzi na przypadki nieuzasadnionego braku norm Spowodowało to trudności w czasie zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich. Komisja skonfrontowana była z przypadkami, w których państwa członkowskie proponowały działania rolnośrodowiskowe w odpowiedzi na problemy środowiskowe, które powinny były zostać rozwiązane w ramach DKR. Komisja zażądała od państw członkowskich określenia norm DKR odpowiednich w tych przypadkach. Jednak jeśli państwa członkowskie nie proponowały środków rolnośrodowiskowych, Komisja nie podejmowała żadnych działań, co powodowało, że brak pewnych norm się utrzymał. 44. Komisja nie skontrolowała, czy normy te pozwoliły zapobiec zjawisku porzucania ziemi i zapewnić utrzymanie gruntów w DKR. Nie przeprowadzono również kontroli wykonania przepisów prawnych stanowiących, że normy muszą uwzględniać specyfikę poszczególnych regionów (art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady). Kontrola wykazała istnienie problemów związanych z jakością norm DKR we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich. Komisja nie śledzi systematycznie takich przypadków ani nie podejmuje w odpowiedzi na nie działań. 8 W momencie kontroli wytyczne SMR nie obowiązywały w Polsce. 23 ZASADA WSPÓŁZALEŻNOŚCI A ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH 45. Zgodnie z planami finansowymi około jednej czwartej wydatków w ramach WPR w okresie 2007-2013 powinno zostać przeznaczone na rozwój obszarów wiejskich. Rozporządzenie Rady w sprawie rozwoju obszarów wiejskich 9 stanowi, że od stycznia 2007 r. zasada współzależności ma zastosowanie w odniesieniu do 8 z 42 środków określonych przez to rozporządzenie. Tych osiem środków o charakterze obszarowym lub dotyczących zwierząt, łącznie z najistotniejszymi finansowo płatnościami rolnośrodowiskowymi, stanowi około 40% wydatków na rozwój obszarów wiejskich. 46. Kontrola wykazała, że w rzeczywistości zasada współzależności stosowana będzie w odniesieniu do jednej trzeciej wydatków na rozwój obszarów wiejskich w tym okresie. Wynika to z następującego niedopatrzenia we wdrażaniu zasady współzależności. Płatności rolnośrodowiskowe z reguły realizowane są na podstawie pięcioletnich umów z rolnikami. Jednak w większości skontrolowanych państw członkowskich stwierdzono, że zasada współzależności nie ma zastosowania do wydatków poniesionych w 2007 r. i następnych latach na podstawie umów zawartych przed styczniem 2007 r. Umowy te były zawarte na nowy okres pięciu lat i dlatego ich wykonanie zostanie rozciągnięte na nowy okres finansowy. Nie zapisano w nich jednak, że od stycznia 2007 r. będzie miała do nich zastosowanie zasada współzależności. NIEKTÓRE KLUCZOWE ELEMENTY SYSTEMÓW KONTROLI I SANKCJI ZWIĄZANYCH Z ROZWOJEM OBSZARÓW WIEJSKICH SĄ OSŁABIONE PRZEZ WPROWADZENIE ZASADY WSPÓŁZALEŻNOŚCI 47. Zanim zasada współzależności zaczęła mieć zastosowanie do rozwoju obszarów wiejskich, rolnicy korzystający z dwóch największych pod względem finansowym środków (działań rolnośrodowiskowych oraz dodatków wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) musieli spełniać w całym gospodarstwie przynajmniej normę „zwykłej dobrej praktyki rolniczej”. Była ona określona jako norma, którą racjonalnie postępujący rolnik spełniałby w danym regionie, z uwzględnieniem obowiązkowych wymogów związanych z ochroną środowiska i dobrostanem zwierząt. Państwa członkowskie miały określić weryfikowalne normy w swoich planach rozwoju obszarów wiejskich, które podlegały procedurze zatwierdzania przez Komisję. Dobra praktyka rolnicza była kryterium kwalifikowalności w przypadku powyższych dwóch środków i była kontrolowana w co najmniej 5% gospodarstw. 9 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1). 24 48. Porównanie norm określających zwykłą dobrą praktykę rolniczą z wymogami i normami ustanowionymi w ramach zasady współzależności wykazało, że w większości skontrolowanych państw członkowskich wiele ważnych wymogów przestało obowiązywać. Doprowadziło to do znacznego osłabienia systemu, szczególnie w Polsce, gdzie wymogi SMR jeszcze nie obowiązują. Od stycznia 2007 r. wymogi, które obowiązywały w ramach rozwoju obszarów wiejskich w zakresie ochrony siedlisk, zapobiegania zanieczyszczeniu wód itp., w ramach zasady współzależności nie są już kontrolowane. Sytuacja ta utrzyma się aż do wprowadzenia w Polsce wymogów SMR w latach 2009-2011. 49. Wprowadzenie zasady współzależności osłabiło następujące przepisy dotyczące rozwoju obszarów wiejskich: a) nie istnieje już prawny obowiązek określenia przez państwa członkowskie weryfikowalnych norm; b) normy na poziomie państw członkowskich nie są już zatwierdzane przez Komisję; c) w a r u n k i s p e ł n i a n i a z a s a d w s p ó ł z a l e ż n o ś c i n i e s ą j u ż k r y t e r i u m kwalifikowalności; d) stosowanie dobrej praktyki rolniczej kontrolowane jest w 5% gospodarstw, natomiast spełnianie wymogów i norm wynikających z zasady współzależności kontrolowane jest w 1% gospodarstw; e) przestały obowiązywać ważne warunki starego systemu dobrej praktyki rolniczej; f) 50. sankcje są z reguły niższe, nawet w przypadku pogwałcenia tego samego wymogu. Jak już wcześniej wspomniano (zob. pkt 46), większość państw członkowskich zdecydowała się na zastosowanie starych zasad w odniesieniu do bieżących wydatków związanych z umowami rolnośrodowiskowymi zawartymi przed 2007 r. Ponieważ zasada współzależności ma zastosowanie do wydatków związanych z umowami zawartymi od 2007 r., w tym samym czasie równolegle funkcjonują dwa systemy kontroli. Ze względu na różnice pomiędzy tymi systemami (wskaźnik objęcia kontrolą, wymogi itp.) wymaga to od organów państw członkowskich dodatkowej pracy administracyjnej. 25 51. Ponadto prowadzi to do sytuacji, gdzie dwóch rolników otrzymujących płatności z tego samego programu rolnośrodowiskowego obowiązują różne wymogi, w zależności od tego, kiedy podpisali umowę: przed czy po 2007 r. W związku z tym jeden rolnik będzie ukarany za pogwałcenie jakiegoś wymogu, podczas gdy inny rolnik nie będzie, jako że on nie musi go spełniać. Taka sytuacja potrwa do 2011 r., kiedy wygasną umowy pięcioletnie zawarte w 2006 r. ROZDZIAŁ POMIĘDZY ZASADĄ WSPÓŁZALEŻNOŚCI A DZIAŁANIAMI ROLNOŚRODOWISKOWYMI NIE ZAWSZE JEST JASNY 52. Ważne jest wprowadzenie jasnego rozróżnienia pomiędzy zasadą współzależności a działaniami rolnośrodowiskowymi. Po pierwsze rozróżnienie takie powinno zagwarantować, że rolnicy nie będą otrzymywali płatnoś ci w ramach działań rolnośrodowiskowych za to, do czego są prawnie zobowiązani w ramach zasady współzależności. Po drugie zasada współzależności ma zastosowanie wobec wszystkich rolników otrzymujących płatności bezpośrednie, podczas gdy zobowiązania rolnośrodowiskowe są dobrowolne. Do ustalenia właściwego minimalnego poziomu konieczne są wymogi i normy zasady współzależności. 53. W zakresie zasady współzależności państwa członkowskie posiadają znaczną swobodę w określaniu nakładanych na rolników wymogów, szczególnie jeśli chodzi o normy DKR. W przypadkach kiedy zasada współzależności oraz działania rolnośrodowiskowe mają zastosowanie do tych samych kwestii (elementy krajobrazu, bioróżnorodność itp.), oznacza to, że poziom wymogów rolnośrodowiskowych i w konsekwencji ich wpływ wyznaczane są poziomem wymogów w ramach zasady współzależności. 54. We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich kontrola wykazała istnienie ustanowionych w ramach programów rolnośrodowiskowych wymogów, które mogłyby być również objęte zasadą współzależności. Skutkiem tego byłaby redukcja płatności rolnośrodowiskowych w tym zakresie. Przykładowo w Portugalii realizowane są programy rolnośrodowiskowe nakierowane na zachowanie tarasów oraz na płodozmian, ale wymagane przez zasadę współzależności normy w tym zakresie nie były stosowane. Kiedy normy te zostaną objęte zasadą współzależności, kwoty do wypłacenia w ramach programów rolnośrodowiskowych zostaną zredukowane, ponieważ rolnicy otrzymują rekompensatę tylko za spełnienie dodatkowych wymogów. 26 55. W Grecji głównym założeniem programu rolnośrodowiskowego w zakresie ekstensyfikacji hodowli zwierząt jest redukcja obsady zwierząt na pastwiskach. Ograniczenia gęstości obsady zwierząt zostały również określone w ramach zasady współzależności poprzez normę DKR dotyczącą ochrony trwałych użytków zielonych. Greckie władze nie potrafiły określić, czy program rolnośrodowiskowy jest bardziej wymagający niż norma w ramach zasady współzależności. 56. Różne wybory dokonane przez państwa członkowskie doprowadziły do sytuacji, w której rolnicy mogą otrzymywać płatności za spełnianie niektórych wymogów w jednym państwie członkowskim, podczas gdy w innym państwie członkowskim są zmuszeni do spełniania tych wymogów bez żadnych rekompensat. Przykładowo od holenderskich rolników wymaga się wysiewania międzyplonu po zbiorach kukurydzy 10 , ponieważ taki wymóg znajduje się w dyrektywie dotyczącej azotanów. Po drugiej stronie granicy, belgijscy rolnicy za tę samą praktykę otrzymują płatności, ponieważ objęta jest ona we Flandrii programem rolnośrodowiskowym. 57. Nakładanie się zasady współzależności i programów rolnośrodowiskowych można przedstawić na przykładzie stref buforowych. Chodzi tu o okalające działki rolne pasy ziemi, na których zakazane są niektóre praktyki rolnicze. Przykładem są pasy wolne od upraw wzdłuż cieków wodnych, służące zapobieganiu erozji gleby, co jest kwestią DKR. Zakaz stosowania obornika oraz środków ochrony roślin w strefach buforowych zmniejsza zanieczyszczenie wody i jest korzystny dla bioróżnorodności. Kwestie te zawarte są w ramach dotyczących zasady współzależności. Zgodnie z powyższym kilka państw członkowskich wdrożyło strefy buforowe w ramach zasady współzależności. Jednak nie wszystkie państwa członkowskie to zrobiły, ponieważ brak jest ściśle określonego obowiązku w tym zakresie. Niektóre państwa członkowskie zdecydowały o włączeniu stref buforowych do programów rolnośrodowiskowych. 58. W ramce poniżej przedstawiono różne wybory dokonane przez niektóre państwa członkowskie skontrolowane pod kątem wdrażania stref buforowych. Wybory te mają wpływ na poziom płatności rolnośrodowiskowych oraz na spodziewane efekty środowiskowe. 10 Międzyplony są wysiewane w celu zapobiegania wymywaniu minerałów (m.in. azotanów) z gleby. 27 SYSTEMY KONTROLI I SANKCJI SYSTEM KONTROLI NIE DAJE WYSTARCZAJĄCEJ PEWNOŚCI CO DO PRZESTRZEGANIA PRZEPISÓW PRZEZ ROLNIKÓW 59. Jak już wspomniano państwa członkowskie wdrożyły wymogi i normy jedynie częściowo (zob. pkt 22 i 23). W związku z tym przestrzeganie odnośnych obowiązków nie jest kontrolowane zgodnie z wymogami w ramach zasady współzależności. Uchybienie to stwierdzono głównie w obszarach środowiska i bezpieczeństwa żywności. Przykładowo w Finlandii nie kontrolowano w ramach zasady współzależności ponad 30 wymogów wynikających z ram prawnych w zakresie wymogów SMR (15 odnoszących się do dyrektyw środowiskowych oraz 15 odnoszących się do rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i pasz 11 ). 60. Gospodarstwa są normalnie kontrolowane w zakresie zasady współzależności tylko raz, jednak czas przeprowadzania kontroli nie zależy od tego, kiedy wymogi i normy mogą być najlepiej sprawdzone. Kontrole w ramach zasady współzależności są skoncentrowane w ograniczonym okresie roku, z reguły w miesiącach letnich Jednak przestrzeganie znacznej liczby środowiskowych wymogów SMR i norm DKR nie może być sprawdzone w tym okresie, ponieważ związane są one z praktykami rolniczymi stosowanymi w innych porach roku (orka, rozwożenie obornika, koszenie użytków zielonych). W związku z tym liczba faktycznie przeprowadzonych kontroli w zakresie tych wymogów była niska, a w niektórych przypadkach zredukowana do zera. 11 Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, s. 1). RAMKA 3 PRZYKŁAD RÓŻNEGO WYKORZYSTANIA STREF BUFOROWYCH W Finlandii strefy buforowe szerokości 0,6 metra są wymagane w ramach normy DKR w zakresie erozji gleby. Płatności rolnośrodowiskowe przysługują za pozostawienie szerszych stref buforowych (co najmniej 1 metr). Francja wymaga od rolników, aby pozostawiali wzdłuż cieków wodnych nienawożone strefy buforowe o szerokości 5–10 metrów w ramach normy DKR w zakresie erozji gleby. Rekompensaty za szersze strefy buforowe wypłacane są w ramach programów rolnośrodowiskowych. W Niderlandach nawożenie jest zabronione w strefach buforowych wzdłuż wód powierzchniowych w ramach wymogu wynikającego z dyrektywy w sprawie azotanów. Szerokość tych pasów waha się w granicach 0,25–9,0 metrów, w zależności od rodzaju uprawy i metody używanej przy stosowaniu środków ochrony roślin. Nie istnieją tam programy rolnośrodowiskowe w zakresie stref buforowych. W Polsce nie ustalono wymogów dotyczących stref buforowych w ramach zasady współzależności, natomiast rolnicy otrzymują rekompensatę za strefy buforowe w ramach programu rolnośrodowiskowego. W Słowenii nie istnieją wymogi dla rolników dotyczące stref buforowych w ramach zasady współzależności; nie ma również programów rolnośrodowiskowych w zakresie stref buforowych w odniesieniu do gruntów rolnych czy też upraw zielonych. 28 61. We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich kontrola wykazała również przykłady wymogów w obszarach środowiska i bezpieczeństwa żywności, które były trudne do zweryfikowania i gdzie brakowało jasnych instrukcji dla inspektorów. Przypadki te obejmują wymogi takie jak „unikanie wykorzystania ciężkich maszyn na mokrym gruncie”, „artykuły spożywcze muszą być bezpieczne”, „urządzenia rolnicze muszą być w dobrym stanie” czy „niedozwolone jest stosowanie środków ochrony roślin podczas kwitnienia, jeżeli na polu obecne są pszczoły”. Przestrzeganie takich warunków jest trudne do sprawdzenia, szczególnie jeżeli odnośne pojęcia nie są zdefiniowane i brak jest jasnych instrukcji wyjaśniających, co stanowi naruszenie wymogów. 62. Jednak opisane powyżej problemy nie są obecne we wszystkich obszarach zasady współzależności. Właściwa identyfikacja i rejestracja zwierząt, na przykład, może być weryfikowana przez cały rok a związane z tym kontrole są określone w jaśniejszy sposób (np. wszystkie zwierzęta muszą nosić kolczyki lub wszystkie zwierzęta w gospodarstwie muszą być wpisane do wykazu gospodarstwa). 63. Opisane powyżej uchybienia dotyczące tego, że przeprowadzane na poziomie gospodarstwa kontrole były często minimalne (zob. pkt 38, 58 i 59) dotyczyły w szczególności dyrektyw w sprawie ptactwa i siedlisk. W Finlandii kontrole były przeprowadzane tylko w gospodarstwach, o których wiadomo było, że obecne są tam chronione gatunki, a jedyną stosowaną w odniesieniu do wielu wymogów metodą weryfikacji była pobieżna kontrola wizualna przeprowadzana podczas pomiarów działek. We Francji i Niderlandach nie odbywają się kontrole na miejscu w ramach kontroli stosowania zasady współzależności w zakresie dyrektyw w sprawie ptactwa i siedlisk, nawet jeśli działki znajdują się na obszarach objętych programem Natura 2000. Wymogi i kontrole w tych obszarach mają podstawowe znaczenie dla ochrony ptaków i ich siedlisk. 64. W związku z niewielką liczbą i ograniczonym zakresem kontroli przeprowadzanych w odniesieniu do tych dwóch dyrektyw, w 2005 i 2006 r. wykryto tylko niewielką liczbę naruszeń przepisów 12 . Przykładowo w Finlandii, Grecji i Słowenii nie wykryto ani jednego naruszenia podczas 11 633 kontroli w ramach zasady współzależności w zakresie ptasiej dyrektywy oraz 14 896 kontroli w zakresie dyrektywy siedliskowej. 65. W ramach kontroli próbowano porównać liczbę i wyniki kontroli spełniania zasady współzależności z odpowiednimi danymi pochodzącymi z innych kontroli. Tam gdzie informacje takie były dostępne, stwierdzono, że porównywalne kontrole niedotyczące zasady współzależności wykazywały znacznie wyższy poziom niezgodności. W Niderlandach nie stwierdzono naruszeń w 2006 r. w odniesieniu do dyrektyw środowiskowych. Poza próbą odnoszącą się do kontroli spełniania zasady współzależnoś ci wykryto stosunkowo wysoką liczbę naruszeń (np. 101 w przypadku dyrek- 12 Dane za 2007 r. nie były jeszcze dostępne w momencie przeprowadzania kontroli. 29 tywy dotyczącej azotanów). Władze holenderskie nie potrafiły wytłumaczyć powodów zaistnienia takiej sytuacji. W Finlandii w statystykach dotyczących zasady współzależności nie wszystkie przypadki niespełnienia wymogów zostały ujęte, chociaż w 2006 r. w ramach kontroli higieny mleka wykryto 920 naruszeń w 48% skontrolowanych gospodarstw. Przepisy wymagają, aby wykryte niezgodności z wymogami SMR skutkowały sankcjami w ramach zasady współzależności i aby informacje o nich były przekazywane Komisji. Pomimo tego poziom niezgodności stwierdzony w ramach kontroli realizacji zasady współzależności, o którym poinformowano Komisję wyniósł zaledwie 6%. 66. Niektóre wymogi były łatwiejsze do sprawdzenia, co przyniosło wyższy odsetek stwierdzonych nieprawidłowości. Tak było z reguły w przypadku wymogów związanych z identyfikacją i rejestracją zwierząt. Konkretne przypadki kontroli, które wykazały wysoki odsetek niespełnienia wymogów, zostały stwierdzone w Słowenii, gdzie przeprowadzono kontrole administracyjne w celu sprawdzenia, czy w gospodarstwach nie przekroczono limitów azotanów pochodzących z nawożenia obornikiem oraz w Grecji w zakresie płodozmianu. SYSTEM SANKCJI JEST NIEWYDOLNY A WYNIKAJĄCE Z NIEGO ZMNIEJSZENIA PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNICH SĄ NISKIE 67. Rozporządzenie Rady stanowi, że jeżeli podstawowe normy nie są spełniane, „państwa członkowskie powinny cofnąć pomoc bezpośrednią w całości lub w części w oparciu o kryteria proporcjonalności, obiektywności i stopniowości”. Artykuł 7 rozporządzenia przewiduje, że takie zmniejszenia mają być obliczane jako odsetek otrzymywanej pomocy. Łączy to redukcje płatności nałożone na podstawie zasady współzależności z historycznymi płatnościami w ramach WPR, ponieważ płatności te stanowią podstawę otrzymywanej pomocy. W związku z tym redukcje płatności w ramach pomocy bezpośredniej nie są związane z kosztem spełnienia wymogów ani też z konsekwencjami ich niespełnienia. W ramach obecnego systemu wielcy truciciele otrzymujący niskie kwoty pomocy bezpośredniej karani są niskimi redukcjami płatności natomiast mali truciciele otrzymujący duże kwoty karani są wysokimi redukcjami płatności. 30 68. Rozporządzenie Komisji wyznacza podstawową stopę redukcji na poziomie 3% przyznanej kwoty 13 . Państwa członkowskie mogą zdecydować o niestosowaniu redukcji lub o zredukowaniu odsetka do 1% lub zwiększeniu go do maksymalnie 5%. 69. W przypadku wielu wymogów koszt ich przestrzegania jest wyższy niż sankcja przy maksymalnej pięcioprocentowej stopie redukcji. Oznacza to, że redukcje te nie mają efektu odstraszającego. W Niderlandach wymóg zasady współzależności wynikający z dyrektywy w sprawie azotanów stanowi, że zbiornik do magazynowania obornika musi mieć wystarczającą pojemność do przechowywania obornika wyprodukowanego w okresie pomiędzy wrześniem a lutym. Kontrolowany producent mleka oszacował, że wybudowanie zbiornika do magazynowania spełniającego ten wymóg techniczny kosztowałoby go od 20 do 30 tys. euro. Niespełnienie tego wymogu prowadzi tylko do redukcji płatności o 1%, a średnia redukcja w Niderlandach wyniosła 100 euro. 70. W rozporządzeniu Rady przewidziano wyższe stopy redukcji w przypadku powtarzającej się niezgodności. Chociaż powinno to wzmocnić odstraszające działanie systemu, dane pokazują, że tak jeszcze nie jest. Przykładowo w Finlandii ponad połowa ze 104 gospodarstw ukaranych za niezgodność w 2005 r. była ukarana ponownie w 2006 r. 71. Rozporządzenie Rady wymaga, aby przy decydowaniu o tym, którą stawkę redukcji z zakresu od 1% do 5% zastosować, wziąć pod uwagę dotkliwość, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Jednak skontrolowane państwa członkowskie z reguły nie określiły odpowiednio tych pojęć. W związku z tym sankcje nie zależą ani od zasięgu ani od konsekwencji niezgodności, zamiast tego stosuje się ryczałtową stopę redukcji, z reguły w wysokości 1%. Na przykład rolnik w Portugalii, który nie zastosował się do zasad identyfikacji zwierząt w 209 przypadkach, otrzymał taką samą karę (1%) co rolnik, który popełnił to samo naruszenie w przypadku tylko jednego zwierzęcia. W Polsce rolnik z większą liczbą przypadków niezgodności może nawet otrzymać niższe kary niż rolnik z mniejszą liczbą takich przypadków. 72. Kontrola wykazała, że istniało wiele powodów, dla których wykryta niezgodność nie doprowadza do redukcji płatności. Niektóre państwa członkowskie dają rolnikom możliwość naprawienia sytuacji, lub stosują system ostrzeżeń. Koordynacja pomiędzy różnymi organami kontroli nie zawsze funkcjonowała odpowiednio, w związku z czym informacje o wykrytych przypadkach niezgodności nie były przekazywane do organu nakładającego sankcje. Istnieją obowiązki, w przypadku których niezgodność wiąże się z „sankcją” w wysokości 0%. Polska nie stosowała sankcji w przypadku, kiedy grunt rolny, którego ona dotyczyła miał powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha. W Finlandii pomimo iż wykryto niezgodność z wymogami w zakresie wód gruntowych, sankcję ustalono jednak na poziomie 0%, ponieważ rolnik był nieobecny, kiedy jego kontrahent używał zakazanych środków. 13 Wyższe odsetki stosuje się wobec powtarzających się przypadków niezgodności (zob. pkt 70) oraz wobec przypadków niezgodności uważanych przez państwa członkowskie za umyślne (zob. pkt 75). 31 73. W związku z tym większość sankcji była niska, zarówno w ujęciu względnym jak i bezwzględnym, również w przypadkach niezgodności z kluczowymi wymogami, między innymi związanymi ze środowiskiem lub zdrowiem publicznym. Ramka poniżej zawiera kilka przykładów takich przypadków. 74. Od 1 stycznia 2008 r. rozporządzenie Rady daje państwom członkowskim możliwość niestosowania redukcji wynoszącej do 100 euro. Zmniejsza to być może obciążenie administracyjne, lecz równocześnie znacznie redukuje liczbę stosowanych sankcji, również tych, które są nakładane za niespełnienie kluczowych wymogów. Przykładowo w Niderlandach średnia wysokość sankcji wyniosła 100 euro, w Finlandii 65% sankcji było poniżej 100 euro, a w Polsce takich sankcji było aż 94%. RAMKA 4 PRZYKŁADY NISKICH SANKCJI ZA NIEZGODNOŚĆ Z KLUCZOWYMI WYMOGAMI W Finlandii 35,5% wszystkich sankcji w 2006 r. wyniosło 0%. Jeden z wymogów „karanych” sankcją w wysokości 0% to wykorzystanie niedozwolonych środków ochrony roślin, które są zakazane od grudnia 2003 r. Francja wykorzystuje metodę obliczania, która skutkuje zmniejszaniem sankcji w odniesieniu do dyrektyw środowiskowych. Poważne naruszenia dyrektywy w sprawie azotanów, takie jak nieprzestrzeganie pułapu 170 kg azotanu na hektar, nawożenie obornikiem w niedozwolonych okresach lub wykorzystywanie zbiornika do magazynowania o niewystarczającej pojemności doprowadzało w praktyce do zmniejszenia płatności o 1%. W Niderlandach w ramach zwykłych kontroli (tzn. niedotyczących zasady współzależności) wykryto, że pewien rolnik wykorzystywał nielegalne hormony wzrostu. Zgodnie z holenderskim prawem wykonującym zasadę współzależności pociągnęło to za sobą sankcję w wymiarze 1%, wynoszącą 94,04 euro. Niezgodność z wymogami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w przypadku rolnika ze Słowenii pociągnęła za sobą redukcję w wysokości 1%, co równało się kwocie 0,97 euro. Inny rolnik ze Słowenii złamał wymogi wynikające z trzech aktów prawnych: dyrektywy w sprawie azotanów, rozporządzenia dotyczącego identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i paszy. Zastosowana sankcja wyniosła 3%, a odnośna kwota – 15,26 euro. 32 75. Różne interpretacje stosowane przez różne państwa członkowskie w stosunku do niektórych elementów systemu sankcji doprowadziły do sytuacji, w której rolnicy nie są traktowani równo za takie samo przewinienie. Na przykład w Niderlandach za brak kolczyków w uszach mniej niż 10 świń lub 5 krów grozi ostrzeżenie, podczas gdy w Grecji sankcjonuje się brak już jednego kolczyka. Stosowanie przez państwa członkowskie różnych sposobów obliczania sankcji w sytuacji, gdy stwierdza się wiele przypadków niezgodności, może doprowadzić do tego, że rolnik w jednym państwie członkowskim ukarany zostanie sankcją o stopie dwukrotnie wyższej niż rolnik w innym państwie członkowskim. Celowość jest zdefiniowana w różny sposób w różnych państwach członkowskich. Niektóre państwa członkowskie uważają wykorzystanie nielegalnych substancji (np. hormonów w hodowli zwierząt) za zaniedbanie, co prowadzi do zastosowania sankcji w wysokości maksymalnie 5%. Inne państwa członkowskie uznają to za działanie celowe, co prowadzi do sankcji w wysokości 20%. MONITOROWANIE I SPRAWOZDAWCZOŚĆ DANE W NIEKTÓRYCH OBSZARACH NIE SĄ WIARYGODNE I ZAWYŻAJĄ WSKAŹNIKI OBJĘCIA KONTROLĄ I ZGODNOŚCI 76. Zapisy rozporządzenia Komisji stanowią, że państwa członkowskie muszą przekazywać informacje o liczbie i wynikach kontroli w zakresie zasady współzależności, o obszarze i odsetku gruntów zajętych pod trwałe użytki zielone oraz o podstawowych elementach systemu kontroli. 77. Kontrola wykazała, że dane z różnych lat nie zawsze były porównywalne i że w konsekwencji nie można było ustalić zmian trendów. Jednym z powodów są możliwe zmiany legislacji. Na przykład ustawodawstwo holenderskie transponujące dyrektywę w sprawie azotanów zostało całkowicie przebudowane w 2006 r., w związku z czym liczba przypadków niezgodności przed i po zmianach nie jest porównywalna. Innym powodem mogą być duże zmiany w wielkości i składzie populacji. W Grecji populacja, spośród której typowana jest próba do corocznego badania w ramach zasady współzależności, pomiędzy 2005 a 2006 r. zwiększyła się ponad dwukrotnie. 33 78. Przewidziany przez Komisję format sprawozdawczości nie jest wystarczająco precyzyjny. W przypadku niektórych elementów nie jest jasne, jak należy je ujmować w sprawozdaniu (np. ostrzeżenia lub przypadki niezgodności, gdzie sankcje nie są jeszcze określone w związku ze złożonymi przez rolników odwołaniami). Rolnicy, którzy nie spełniają większej liczby wymogów mogą być ujmowani w sprawozdaniu w ten sam sposób, co rolnicy łamiący tylko jeden wymóg. Nie jest również sprecyzowany charakter niezgodności. Niespełnienie wymogu formalnego, takiego jak brakujący dokument, jest ujmowane w ten sam sposób, co niespełnienie wymogu rzeczowego, takiego jak wykorzystanie niedozwolonych hormonów. Ograniczenia te utrudniają porównywanie danych pomiędzy państwami członkowskimi i agregowanie ich w sensowny sposób. Rozporządzenie Komisji wymaga, aby dobór gospodarstw do skontrolowania w ramach zasady współzależności bazował na analizie ryzyka. Trudno ocenić, w jakim stopniu przypadki niezgodności stwierdzone w obrębie próby gospodarstw dobranych na podstawie analizy ryzyka są reprezentatywne dla wszystkich gospodarstw w danym państwie członkowskim. Wykorzystywane wskaźniki ryzyka zmieniają się z czasem i różnią się zależnie od państwa członkowskiego. Jest to dodatkowym czynnikiem utrudniającym określenie zmian trendów i agregację danych. 79. Kontrola wykazała, że dane przekazywane przez państwa członkowskie zawierały poważne uchybienia. Ramka poniżej zawiera kilka przykładów niepełnych i niedokładnych informacji, które miały wpływ na jakość danych przekazanych Komisji. RAMKA 5 PRZYKŁADY NIEPEŁNEGO I NIEDOKŁADNEGO INFORMOWANIA 14 Kontrola wykazała, że dane przekazane Komisji przez Finlandię były niepełne i niespójne. Na przykład wskaźnik niezgodności w zakresie DKR przekazany Komisji wyniósł 14%, podczas gdy kontrola danych wyjściowych wykazała, że w rzeczywistości był on niemal dwukrotnie wyższy (27%). Fińskie władze nie były zdolne wytłumaczyć tej sytuacji. Francja poinformowała Komisję, że 4277 gospodarstw zostało skontrolowanych w zakresie wszystkich pięciu norm DKR. Liczba ta zawiera gospodarstwa, w których norma nie miała zastosowania. Rzeczywista wielkość, czyli liczba kontroli, gdzie norma miała zastosowanie, była znacznie niższa, i wyniosła np. 1339 w przypadku normy DKR w zakresie irygacji. Sprawozdania z kontroli wykorzystywane w Grecji nie mają miejsca do wskazania, że dane wymogi nie mają zastosowania. W takich przypadkach odnotowywana jest informacja, że rolnik spełnia dany wymóg. Na przykład Grecja poinformowała Komisję, że 4784 gospodarstwa zostały skontrolowane i stwierdzono w nich spełnienie wymogów legislacji w zakresie dyrektywy dotyczącej osadów ściekowych. W ten sposób zawyżone zostały wskaźniki objęcia kontrolą i zgodności, ponieważ żadne z tych gospodarstw w rzeczywistości nie wykorzystywało osadów ściekowych. Niderlandy poinformowały, że nie stwierdzono niezgodności podczas kontroli 658 gospodarstw pod względem wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i pasz. Dane te nie uwzględniają tego, że znaczna liczba wymogów, np. odnoszących się do higieny mleka, nie była sprawdzana. 14 Przykłady bazują na najaktualniejszych danych dostępnych w momencie przeprowadzania kontroli, czyli danych z 2006 r., poza Grecją, gdzie najaktualniejsze dane dotyczyły 2005 r. 34 80. Jak pokazują powyższe przykłady, wskaźniki objęcia kontrolą i zgodności są w rzeczywistości niższe niż wskazują na to informacje przekazane Komisji. Dlatego też przekazywane Komisji dane statystyczne nie mogą być wykorzystywane do formułowania wniosków, na ile rolnicy spełniają nakładane na nich wymogi. Trudność tę ilustruje sprawozdanie Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi Parlamentu Europejskiego, gdzie stwierdza się, że „liczby przedstawione w sprawozdaniu przez Komisję wyraźnie pokazują, że większość gospodarstw, w których przeprowadzono kontrolę, przestrzega ustalonych standardów (...)” 15 . Kontrola Trybunału wykazała, że dane dotyczące zasady współzależności, jakimi dysponuje Komisja, nie mogą być wykorzystane jako potwierdzenie tej tezy. WYKORZYSTYWANY PRZEZ KOMISJĘ SYSTEM MONITOROWANIA WYNIKÓW POZOSTAWIA WIELE DO ŻYCZENIA 81. 15 Dokument Parlamentu Europejskiego 2007/0177(CNS); projekt sprawozdania w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 z 21.9.2007. 16 Ocena ex ante: Praktyczny przewodnik przygotowania wniosków w zakresie programów wydatków DG BUDG, grudzień 2001, s. 22. Wskaźniki określone są jako informacja, która pomaga w monitorowaniu postępów i w sprawozdawczości na temat realizacji celów. Zasada należytego zarządzania finansami określona w art. 27 ust. 3 rozporządzenia finansowego, polega na monitorowaniu realizacji celów za pomocą wskaźników wykonania. Na tej podstawie Komisja uznała, że ustalenie jasnych celów i wskaźników 16 jest podstawowym warunkiem stworzenia dobrego systemu monitorowania jakości. Jednak nie ustalono tego typu należytych wskaźników. Utrudniło to od samego początku monitorowanie realizacji zasady współzależności. RAMKA 5 W Słowenii trzy na cztery wymogi w zakresie dyrektyw dotyczących ptactwa i siedlisk dotyczą wyłącznie działek znajdujących się na obszarach objętych programem Natura 2000. Na 620 gospodarstw wytypowanych do kontroli w ramach zasady współzależności, tylko 34 (5%) posiadało działki na tych obszarach. Wskaźnik objęcia kontrolą w zakresie wymogów programu Natura 2000 był 20 razy niższy niż w informacji przekazanej Komisji. Polska, przekazując Komisji informacje na temat liczby przypadków niezgodności, nie ujęła 678 gospodarstw, w których wykryto przypadki niezgodności, ale gdzie wnioski o dopłaty zostały odrzucone w całości. Wskaźniki niezgodności bazujące na prawidłowych danych były znacznie wyższe. Portugalia określiła w odniesieniu do kilku wymogów SMR margines tolerancji, w ramach którego nie stosowano sankcji. Niezgodności mieszczące się w marginesie tolerancji nie zostały ujęte w sprawozdaniu przekazanym Komisji. Marginesy tolerancji zostały również określone w odniesieniu do wymogów wynikających z rozporządzenia w zakresie TSE17. W przypadku kiedy brakujące dokumenty i zaświadczenia dotyczą mniej niż 10% zwierząt lub dwóch zwierząt dla małych gospodarstw, nie informuje się o niezgodności. 17 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego oraz Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiające przepisy dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U. L 147 z 31.5.2001, s. 1). 35 82. W odniesieniu do wskaźników, roczne sprawozdania przekazywane przez państwa członkowskie pozwalają Komisji na sprawdzenie niektórych elementów systemów kontroli i sankcji. Jednak Komisja nie określiła wskaźników wykonania na potrzeby monitorowania realizacji celów określonych w rozporządzeniu Rady (zob. pkt 12). Nie istnieją na przykład wskaźniki wykonania w zakresie zgodności z przepisami odnoszącymi się do gruntów rolnych, ani też w zakresie zaniechania uprawy gruntów rolnych czy też stopnia utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. 83. Nie są dostępne dane referencyjne, w postaci usystematyzowanych informacji opisujących sytuację przed wprowadzeniem w życie zasady współzależnoś ci (tj. 2003 i 2004 r.). Komisja oraz państwa członkowskie nie wykorzystały czasu od przyjęcia rozporządzenia Rady ustanawiającego zasadę współzależności we wrześniu 2003 r. do zebrania danych referencyjnych w zakresie monitorowania i oceny, na przykład odnośnie do liczby kontroli i liczby niezgodności. W związku z problemami z danymi i sprawozdawczością (zob. pkt 77 i 78) nie ma wciąż wiarygodnego poziomu odniesienia. 84. Komisja określa monitorowanie jako ciągły proces sprawdzania osiąganych przez program produktów; uważa też, że wykorzystanie wskaźników musi zawsze być uzupełnione analizą czynników jakościowych oraz interpretacją otrzymanych danych 18 . Kontrola wykazała, że tego typu ciągły proces czy analiza i interpretacja danych w odniesieniu do zasady współzależności nie miały miejsca. Ze względu na brak jasnych celów oraz danych z monitoringu, przeprowadzanie oceny jest utrudnione. W związku z tym, problemem staje się rozliczenie z osiągniętych wyników i wpływu 19 . 18 Ocena ex ante: Praktyczny przewodnik przygotowania wniosków w zakresie programów wydatków DG BUDG, grudzień 2001, s. 14. 19 W komunikacie w sprawie oceny z lipca 2000 r. (pkt 2.3.1) napisano „(...) wiarygodna ocena ex post, a co za tym idzie możliwość rozliczenia z osiągniętych wyników i wpływu, w dużej mierze zależy od jakości przygotowania interwencji u jej zarania”. Ocena działalności UE: praktyczny przewodnik dla służb Komisji, wydany przez DG BUDG (lipiec 2004) zawiera na s. 71 następujące stwierdzenie: „Ustalanie celów w momencie, kiedy opracowywana jest interwencja jest istotną pomocą w ewaluacji, ponieważ cele są integralną częścią bezpośredniej oceny interwencji z uwzględnieniem kwestii trafności i skuteczności”. WNIOSKI I ZALECENIA 85. Trybunał uważa, że zasada współzależności jest istotnym elementem WPR. Odpowiednio stosowana może ona doprowadzić do tego, że rolnicy w UE, którzy otrzymują płatności w ramach WPR, będą się stosować do przepisów związanych z gruntami rolnymi, produkcją rolną i działalnością rolniczą. Aby była skuteczna, wymaga ona przełożenia odnośnych zasad na dające się skontrolować wymogi na poziomie gospodarstwa. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wskazuje, że cel ten nie został jeszcze osiągnięty. Spowodowane jest to tym, że cele i zakres zasady współzależności nie zostały odpowiednio określone, przez co nie ma jasności, do czego w założeniu stosowanie tej zasady ma doprowadzić. W szczególności ogólne cele wyznaczone przez Radę nie zostały jeszcze w całości przełożone na odpowiednie wymogi i normy operacyjne do stosowania na poziomie gospodarstw. Trybunał zaleca, aby: • Komisja rozwinęła i uszczegółowiła cele określone w rozporządzeniu Rady, aby sformułowane one były zgodnie z kryteriami „SMART” i aby ich układ kierował się logiczną hierarchią; • państwa członkowskie określiły pełen zestaw weryfikowalnych wymogów i standardów do stosowania na poziomie gospodarstw. 86. Ramy zasady współzależności powodują poważne trudności, szczególnie ze względu na ich złożoność. Ażeby możliwe było wykorzystanie potencjału zasady współzależności, tj. osiągnięcie pozytywnych skutków jej stosowania, Trybunał zaleca aby: • Komisja uprościła ramy, w szczególności poprzez zorganizowanie ich wokół najważniejszych elementów działalności rolniczej, w których pożądana jest poprawa, poprzez określenie oczekiwanych wyników oraz hierarchizację wymogów i kryteriów; • określić oczekiwane wyniki, opierając się na ocenach potrzeb i konkretnych badaniach; • państwa członkowskie zostały zobowiązane do określenia w szczegółowych programach precyzyjnych wymogów wynikających z prawodawstwa, z uwzględnieniem, gdzie stosowne, charakterystyki poszczególnych obszarów i praktyk rolniczych; • Komisja oceniła jakość wymogów i norm określonych przez państwa członkowskie. 87. Zasada współzależności i rozwój obszarów wiejskich nie są do siebie dobrze dostosowane. Trybunał zaleca, aby: • Komisja zharmonizowała zasadę współzależności z rozwojem obszarów wiejskich, w szczególności poprzez przywrócenie zapisów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które zostały osłabione po wprowadzeniu zasady współzależności; • prawodawca wspólnotowy rozważył, czy takie elementy polityki rozwoju obszarów wiejskich jak zatwierdzanie przez Komisję standardów oraz obowiązek państw członkowskich określania sprawdzalnych norm nie powinny mieć zastosowania również w stosunku do zasady współzależności; • Komisja wprowadziła jasne rozróżnienie pomiędzy zasadą współzależności a działaniami rolnośrodowiskowymi, aby zagwarantować, że dopłaty w zakresie rozwoju obszarów wiejskich stanowią rekompensatę tylko za wypełnienie obowiązków wykraczających poza wymogi i standardy w zakresie zasady współzależności. 37 88. Państwa członkowskie dopełniły obowiązku wdrożenia skutecznych systemów kontroli i sankcji. W konsekwencji system kontroli nie pozwala na uzyskanie wystarczającej pewności co do tego, czy rolnicy spełniają nałożone na nich wymogi. System sankcji również jest nieskuteczny, ponieważ leżące u jego podstaw zasady nie są odpowiednie. Trybunał zaleca, aby: • państwa członkowskie wprowadziły skuteczne systemy kontroli i sankcji, który dają wystarczającą pewność co do przestrzegania przez rolników stosownych przepisów; • Komisja zmieniła system kontroli, tak aby przeprowadzać kontrole w co najmniej 1% gospodarstw faktycznie poddanych poszczególnym wymogom; • prawodawca wspólnotowy rozważył zmianę zasad leżących u podstaw systemu sankcji, tak aby obniżenie płatności było proporcjonalne lub zależne od tego, jak poważne było naruszenie przez ukaranego rolnika obowiązków związanych z zasadą współzależności. 89. Monitorowanie i sprawozdawczość pozostawiają według Trybunału wiele do życzenia, albowiem kluczowe elementy systemu monitorowania są nieobecne, a dane przekazywane przez państwa członkowskie Komisji nie są wiarygodne. Trybunał zaleca, aby: • Komisja wprowadziła zasadnicze elementy należytego systemu monitorowania wyników, zwłaszcza poprzez określenie odpowiednich wskaźników i poziomów referencyjnych; • państwa członkowskie przedstawiały terminowo pełne i wiarygodne dane; • Komisja przeprowadzała dokładniejszą analizę danych przekazywanych przez państwa członkowskie i w większym stopniu wymagała jak najlepszej jakości tych danych. 90. Podsumowując, Trybunał stwierdza, że dotychczasowy sposób, w jaki Komisja zarządza polityką zasady współzależności a państwa członkowskie ją wdrażają, powoduje, że brak jej skuteczności. Pełne wykorzystanie jej potencjału wymaga od wszystkich zainteresowanych stron znacznych wysiłków. Trybunał uważa, że zastosowanie powyższych zaleceń powinno przyczynić się do osiągnięcia potencjalnych korzyści oczekiwanych w związku z realizacją zasady współzależności jako istotnego elementu WPR. Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 6 listopada 2008 r. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Vítor Manuel da Silva Caldeira Prezes ODPOWIEDZI KOMISJI 39 STRESZCZENIE II. Tiret pierwsze Komisja uważa, że cele zasady współzależności są jasno określone. Płatności, które otrzymują rolnicy w ramach WPR, ulegają zmniejszeniu, gdy nie są przestrzegane podstawowe standardy ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Zakres zasady współzależności jest dobrze określony na szczeblu UE. Obejmuje on zasady mające istotne znaczenie dla działalności rolniczej. Większość z tych zasad wywodzi się z istniejących dyrektyw i rozporządzeń. Tiret drugie W sprawozdaniu z 2007 r. 1 Komisja zaproponowała wprowadzenie poprawek do ram prawnych, które zostały uzgodnione przez państwa członkowskie. W miarę potrzeb Komisja będzie nadal wprowadzała poprawki. Na ramy prawne składa się jednak 19 rozporządzeń i dyrektyw, które istnieją od lat, niezależnie od zasady współzależności. Złożoność systemu nie jest zatem konsekwencją wprowadzenia zasady współzależności. Tiret trzecie Definicja zasady współzależności jest zawarta w przepisach prawa i stosowana w ten sam sposób zarówno w przypadku EFRG, jak i rozwoju obszarów wiejskich. Stanowi ona wspólną i jasno określoną podstawę dla państw członkowskich oraz umożliwia dokonywanie porównań. 1 COM(2007) 147. Nie ma sprzeczności pomiędzy zasadą współzależności a rozwojem obszarów wiejskich. Zasada współzależności stanowi linię podziału pomiędzy karaniem rolników za nieprzestrzeganie obowiązkowych wymogów (zasada „zanieczyszczający płaci”) i wynagradzaniem rolników z tytułu dobrowolnego tworzenia korzyści środowiskowych poprzez podejmowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych lub zobowiązań dotyczących dobrostanu zwierząt. Zasada współzależności i działania rolnośrodowiskowe oraz dotyczące dobrostanu zwierząt uzupełniają się zatem, ale w żaden sposób nie pokrywają. Tiret czwarte W razie uchybień we wdrażaniu systemu kontroli przez państwa członkowskie ryzyko finansowe jest objęte działaniami kontrolnymi Komisji, a w razie potrzeby stosowane są korekty finansowe. W odniesieniu do systemu redukcji w ramach zasady współzależności zadaniem państw członkowskich jest odpowiednie stosowanie tego systemu, a wykryte w tym zakresie uchybienia są przedmiotem działań następczych ze strony Komisji w ramach przeprowadzanych przez nią kontroli. Tiret piąte Obecnie Komisja bada kwestię monitorowania. Jeżeli chodzi o analizę danych, Komisja podjęła znaczące wysiłki w celu przeanalizowania statystyk dotyczących współzależnoś ci. W przypadkach braku lub niespójności danych podejmowane są odpowiednie działania następcze. Uzupełniająco do programu wizyt kontrolnych przypadki nieprawidłowego stosowania zasad współzależności są badane w ramach procedury rozliczenia rachunków (w stosownych przypadkach poprzez kontrolę dokumentacji). 40 III. Tiret pierwsze Państwom członkowskim należy zapewnić znaczny poziom elastyczności, umożliwiający im dostosowanie zobowiązań do szczególnych cech danych obszarów. Komisja nie zamierza zatwierdzać norm krajowych w ramach systemu współzależności. Komisja zapewnia jednak, poprzez swoje działania monitorujące i kontrolne, przestrzeganie przez państwa członkowskie minimalnych równych reguł gry. Polityka rozwoju obszarów wiejskich oparta jest ponadto na okresach programowania. Zatwierdzane są programy krajowe, a nie poszczególne normy. Dlatego porównanie z zasadą współzależności niekoniecznie jest właściwe. Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie określają sprawdzalne normy, już teraz leży u podstaw przepisów prawnych dotyczących zasady współzależności. Tiret drugie Zasada, zgodnie z którą ewentualne redukcje są proporcjonalne do lub zależne od tego, jak poważne było naruszenie, znajduje się już w obowiązujących przepisach prawnych dotyczących zasady współzależności. Komisja obecnie nie widzi powodów, które uzasadniałyby zmianę tych ram. Tiret trzecie Komisja uznaje, że cele zasady współzależności są zgodne z kryteriami SMART. Ogólne cele zasady współzależności zostały określone w rozporządzeniu Rady. Komisja wyraziła ponadto swoją opinię na temat celów zasady współzależności w sprawozdaniu z 2007 r.2 Sprawozdanie to zostało z zadowoleniem przyjęte przez Radę 3 . Ocenę przeprowadzono już w 2 0 0 7 r . 4. Z e w n ę t r z n y p o d m i o t o c e n i a j ą c y wyraźnie określił cele operacyjne, szczegółowe i ogólne zasady współzależności, jak również zestaw wskaźników służących do oceny wkładu zasady współzależności w realizację zamierzonych celów. Komisja uważa, że świadczy to o tym, iż cele zasady współzależności sformułowano zgodnie z kryteriami SMART, a ich układ kieruje się logiczną hierarchią. Tiret czwarte Wprowadzenie zasady współzależności pozwoliło na harmonizację wymogów na szczeblu UE i na uzgodnienie przepisów z przepisami dotyczącymi EFRG, co przyniosło istotne korzyści. Zdaniem Komisji istotne wymogi dobrej praktyki rolniczej mają w dalszym ciągu zastosowanie w ramach zasady współzależności. 2 COM(2007)147. W sprawozdaniu tym określono ogólne cele współzależności w następujący sposób: „(1) wsparcie rozwoju zrównoważonego rolnictwa [...] dzięki przestrzeganiu przez rolników zasad odnoszących się do istotnych aspektów współzależności i (2) dostosowanie WPR w większym stopniu do oczekiwań społeczeństwa w ogóle [ponieważ] coraz powszechniejsze jest przekonanie, że dopłat rolniczych nie powinno się już przyznawać rolnikom nieprzestrzegającym podstawowych zasad w niektórych ważnych obszarach polityki publicznej.” 3 4 Konkluzje Rady dok.10682/07. Ocena stosowania współzależności określonej przez rozporządzenie Rady nr 1782/2003. 41 Tiret piąte Zasada współzależności i zobowiązania rolnośrodowiskowe nie powinny się pokrywać. Sprawdzono to podczas procesu zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich. Państwa członkowskie musiały wykazać, że działania rolnośrodowiskowe wykraczają poza poziom odniesienia odpowiednio do art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1698/2005. Współzależność i działania rolnośrodowiskowe uzupełniają się, ale nie pokrywają. Innymi słowy, zasada współzależności stanowi linię podziału pomiędzy karaniem rolników za nieprzestrzeganie obowiązkowych wymogów (zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”) i wynagradzaniem rolników za dobrowolne tworzenie korzyści środowiskowych poprzez podejmowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych. Prawodawca celowo dał państwom członkowskim pewien zakres swobody w zakresie definiowania wymogów obowiązkowych i opracowania działań rolnośrodowiskowych. Dzięki temu państwa członkowskie mogą uwzględnić specyficzne uwarunkowania krajowe i regionalne. Tiret szóste Zgodnie z podstawową zasadą każdego roku co najmniej 1% rolników otrzymujących płatnoś ci w ramach WPR podlega kontroli w ramach zasady współzależności. Zgodnie z zasadą analizy ryzyka państwa członkowskie poprosiły o pewien margines elastyczności, tak aby móc skoncentrować kontrole na zobowiązaniach, które niosą ze sobą największe ryzyko, nie zapominając jednak o pozostałych zobowiązaniach. Komisja wyraziła zgodę i w rezultacie przyjęła w 2007 r. nowe zasady zezwalające na taką elastyczność. Tiret siódme Komisja obecnie bada kwestię monitorowania. Tiret ósme W kontekście analizy danych, Komisja podjęła istotne wysiłki ukierunkowane na analizę statystyk dotyczących współzależności. Przypadki braku lub niespójności danych są dokładnie badane. Uzupełniająco do programu wizyt kontrolnych przypadki nieprawidłowego stosowania zasad współzależności są badane w ramach procedury rozliczania rachunków (w stosownych przypadkach poprzez kontrolę dokumentacji). Komisja również wzmocniła zasoby ludzkie w tym obszarze. Tiret dziewiąte Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie określają sprawdzalne normy już teraz leży u podstaw przepisów prawnych dotyczących zasady współzależności. Tiret dziesiąte Poprzez czynności monitorujące i kontrolne Komisja zapewnia przestrzeganie przez państwa członkowskie minimalnych równych reguł gry. Tiret jedenaste Komisja podejmuje działania następcze w przypadkach brakujących lub niespójnych danych. IV. Tiret pierwsze Priorytetem dla Komisji jest zawsze upraszczanie ram prawnych. Ramy prawne powinny być zatem jak najprostsze i koncentrować się na tych elementach działalności rolniczej, w których pożądana jest poprawa. Z tego względu prawodawca celowo zadecydował o wykorzystaniu najbardziej odpowiedniej części istniejącego prawodawstwa na szczeblu UE i o dodaniu powiązania z płatnościami WPR w ramach zasady współzależności. Tiret drugie Propozycja zmiany zakresu zasady współzależności wysunięta w trakcie oceny funkcjonowania oparta jest na pełnej ocenie skutków. 42 UWAGI Tiret trzecie Komisja ocenia niezależnie od zasady współzależności wymagania należące do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania (wymogi SMR) określone przez państwa członkowskie w ramach wdrażania przepisów szczegółowych dotyczących przedmiotowych obszarów (ochrona środowiska, zdrowie itp.). Ocena przeprowadzana jest na podstawie krajowych przepisów wykonawczych przedstawionych przez państwa członkowskie. Jeśli chodzi o normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR), ocenę regularnie przeprowadza Komisja z uwzględnieniem marginesu swobody przyznanej państwom członkowskim przez prawodawcę. W bardziej szczegółowych ramach zasady współzależności praktyczne wdrażanie przepisów krajowych wprowadzających w życie wymogi i normy sprawdza się w ramach programu kontroli. Przypadki niewywiązania się przez państwa członkowskie ze zobowiązań prawnych są przedmiotem odpowiednich działań następczych zgodnie z procedurami dostępnymi Komisji (rozliczenie rachunków i postępowanie w sprawie naruszenia). Tiret czwarte Zgodnie z obowiązującymi przepisami państwa członkowskie mają obowiązek dokładnego określenia zobowiązań na poziomie gospodarstw, jak również odpowiednich uregulować dotyczących redukcji, a także konsekwentnego informowania o nich rolników. WSTĘP 8. Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania (SMR) powinny były „przełożyć się” na wymogi operacyjne na poziomie gospodarstw w ramach zwykłego wdrażania dyrektyw i rozporządzeń, a nie w ramach zasady współzależności. Kiedy do tego nie doszło, zasada współzależności odegrała rolę bodźca skłaniającego do określenia zobowiązań na poziomie gospodarstwa. 13. Komisja uznaje, że cele zasady współzależności spełniają kryteria SMART. Ogólne cele zasady współzależności zostały określone w rozporządzeniu Rady. Komisja wyraziła ponadto opinię na temat celów zasady współzależności w sprawozdaniu z 2007 r. 5 Sprawozdanie to zostało z zadowoleniem przyjęte przez Radę 6 . Ocenę p r z e p r o w a d z o n o j u ż w 2 0 0 7 r . 7. Z e w n ę t r z n y podmiot oceniający wyraźnie określił cele operacyjne, szczegółowe i ogólne zasady współzależności, jak również zestaw wskaźników służących do oceny wkładu zasady współzależności w realizację zamierzonych celów. Komisja uważa, że świadczy to o tym, iż cele zasady współzależności sformułowano zgodnie z kryteriami SMART, a ich układ kieruje się logiczną hierarchią. Dostępne są ponadto dane na temat kontroli i obniżenia pomocy. Zewnętrzny podmiot oceniający uznał je za użyteczne wskaźniki do oceny osiągnięć zasady współzależności w stosunku do założonych celów. Komisja nie uważa, by wykaz norm DKR i wymogów SMR zagrażał temu, aby cele zasady współzależności były określone zgodnie z kryteriami SMART. 5 COM(2007) 147. W sprawozdaniu tym określono ogólne cele współzależności w celach szczegółowych w następujący sposób: „(1) wsparcie rozwoju zrównoważonego rolnictwa [...] dzięki przestrzeganiu przez rolników zasad odnoszących się do istotnych aspektów współzależności i (2) dostosowanie WPR w większym stopniu do oczekiwań społeczeństwa w ogóle [ze względu na] coraz powszechniejsze przekonanie, że dopłat rolniczych nie powinno się już przyznawać rolnikom nieprzestrzegającym podstawowych zasad w niektórych ważnych obszarach polityki publicznej.” 6 7 Konkluzje Rady dok.10682/07. Ocena stosowania zasady współzależności określonej przez rozporządzenie Rady nr 1782/2003. 43 14. Reforma WPR z 2003 r. wprowadziła rozdzielenie wsparcia dochodowego od produkcji. W tym kontekście normy DKR wprowadzono między innymi po to, aby przykładowo zapobiegać związanemu z takim rozdzieleniem ryzyku zaniechania uprawy gruntów rolnych, przeciwdziałać sytuacji, w której grunty rolne, objęte rozporządzeniem Rady nr 1782/2003, nie byłyby uprawiane, i aby zapewnić ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej. Zasada współzależności nie ma ponadto na celu zastąpienia innych strategii politycznych, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich. 15. Państwa członkowskie muszą określić zobowiązania w celu wdrożenia konkretnych przepisów prawnych, z których część weszła w zakres zasady współzależności. Fakt, że państwa członkowskie w niektórych przypadkach określiły niewystarczające zobowiązania w celu wdrożenia tych przepisów nie znaczy, że cele zasady współzależności nie są prawidłowo sformułowane. Uchybienia we wdrażaniu przepisów przez państwa członkowskie są, jak opisano poniżej, przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. Ramka 1 – Wpływ zasady współzależności na poziomie gospodarstw – W związku z uchybieniami we wdrażaniu tych dwóch dyrektyw w Słowenii podejmowane są działania w ramach procedury rozliczenia rachunków. – Wdrażanie zasady współzależności we Francji zostało dwukrotnie skontrolowane przez Komisję, w 2005 r. i w 2006 r., a obecnie jest przedmiotem procedur rozliczenia rachunków. – Wdrażanie zasady współzależności w Niderlandach zostało poddane kontroli przez Komisję w 2007 r., a obecnie jest przedmiotem procedur rozliczenia rachunków. Wspomniana wyżej kontrola w Niderlandach, jak również kontrola w Polsce przeprowadzona przez Komisję w 2007 r., ujawniły uchybienia, jeśli chodzi o definicję norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR). Uchybienia te są obecnie przedmiotem procedur rozliczenia rachunków. Kontrola Komisji przeprowadzona w 2008 r. ujawniła problemy z obliczeniem obszaru trwałych użytków zielonych w Portugalii. Kwestia ta jest przedmiotem procedury rozliczenia rachunków. Komisja regularnie uwzględnia ten aspekt przy przeprowadzaniu kontroli. Jednak zgodnie z przepisami prawnymi 8 rolnicy nie muszą spełniać wymogów, o ile stosunek ilości trwałych użytków zielonych do całkowitego obszaru rolnego nie ulega znacznemu zmniejszeniu. 16. Realizacja celów zasady współzależności nie wymaga włączenia wszystkich aspektów odpowiednich polityk (ochrona środowiska, zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i roślin, dobrostan zwierząt i dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska) do zakresu zasady współzależnoś ci. Włączone są tylko „podstawowe normy” (zob. motyw drugi rozporządzenia Rady nr 1782/2003), tj. nie są włączone ani wszystkie odnośne dziedziny polityki ani wszystkie zobowiązania w ramach wybranych elementów polityki. Wykaz tych podstawowych norm sporządzono poprzez przyjęcie załączników III i IV rozporządzenia Rady. Początkowo propozycja Komisji opierała się na najważniejszych przepisach prawnych dotyczących działalności rolniczej w przedmiotowym obszarze. W czasie dalszych dyskusji na szczeblu Rady oceniono znaczenie tych tekstów dla zasady współzależności. Zdaniem Komisji główne elementy przedmiotowych dziedzin polityki zostały odzwierciedlone w ostatecznym wykazie, który spełnia ogólny cel rozporządzenia Rady, tj. służy „wspieraniu” rozwoju zrównoważonego rolnictwa. Komisja może jednak zgodzić się ze zdaniem Trybunału, że te ramy prawne mogą być w przyszłości dalej rozwijane, jak ma to miejsce w przypadku każdego innego instrumentu, jeśli zostanie to uznane za najlepsze rozwiązanie po przeprowadzeniu oceny różnych opcji kształtowania polityki. W kontekście oceny funkcjonowania Komisja zaproponowała wprowadzenie wymogów dotyczących wody i krajobrazu. 8 Art. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. 44 17. Zasada współzależności z definicji ma zastosowanie jedynie do rolników otrzymujących płatności w ramach WPR. W obliczu braku jakichkolwiek płatności brak możliwości jakiejkolwiek redukcji w ramach zasady współzależności jest oczywisty. Gdyby zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR) miały zastosowanie do wszystkich gruntów rolnych, spowodowałoby ich rozdzielenie od zasady współzależności i ustanowienie ogólnej podstawy prawnej, w tym specjalnego systemu sankcji, niezależnego od zasady współzależności (jak w przypadku wymogów SMR). Ponadto zasada współzależności ma na celu jedynie przyczynianie się do rozwoju zrównoważonego rolnictwa, a nie rozwiązywanie wszystkich problemów związanych ze środowiskiem. 18. Zdaniem Komisji sytuacja prawna jest jasna, i państwa członkowskie były o tym informowane na własny wniosek przy kilku okazjach, zwłaszcza w odniesieniu do ram DKR i rozporządzenia w sprawie prawa dotyczącego żywności i paszy. Fakt, że niektóre państwa członkowskie nie podzielają tej opinii, nie oznacza, że zakres nie jest jasny. 20. To, aby zasada współzależności obejmowała obowiązujące prawodawstwo, było przemyślanym wyborem politycznym. Celem tego było zapewnienie jasnej podstawy dla podstawowych norm. Normy te są systematycznie ulepszane, tak aby uwzględniały ostatnie zmiany, ponieważ zgodnie z przepisami dotyczącymi zasady współzależności zastosowanie ma najnowsza wersja aktów prawnych. Zasada współzależności jest jednym z wielu instrumentów. Polityka rozwoju obszarów wiejskich jest odpowiednim narzędziem do dostosowywania środków, które dotyczą aspektów nieobjętych zasadą współzależności, i do wspierania korzystniejszych praktyk rolniczych, wykraczających poza poziom odniesienia przewidziany w ramach zasady współzależności. W przypadku Portugalii w wyniku wizyt kontrolnych Komisji (w 2006 i 2008 r.) stwierdzono, że stosowany system kontroli nie jest zgodny z prawodawstwem wspólnotowym. Ustalenia z kontroli są przedmiotem procedury rozliczania rachunków. 21. Komisja sprawdza, czy wdrażanie norm DKR jest zgodne z ramami wspólnotowymi. Nie ma wymogu nakazującego systematyczne sprawdzanie alternatywnych możliwości wdrażania norm DKR. 22. Komisja jest świadoma, że określone przez państwa członkowskie wymogi i normy wykazują pewne uchybienia. Wszelkiego rodzaju uchybienia wykryte w odniesieniu do zobowiązań prawnych państw członkowskich są przedmiotem działań następczych zgodnie z procedurami dostępnymi Komisji (rozliczenie rachunków i postępowanie w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego itd.). Zagrożenia w odniesieniu do środków w ramach WPR są objęte ewentualnymi korektami finansowymi. Ramka 2 – Przykłady brakujących lub niekompletnych wymogów i norm Uchybienia te stwierdzono podczas wspomnianej wyżej kontroli w Portugalii. Problem wspomniany w odniesieniu do Finlandii był przedmiotem kontroli przeprowadzonej w październiku 2008 r. W ramach prowadzonych przez siebie kontroli Komisja sprawdza kompletność wdrożenia i kontroli załącznika IV (kwestie i normy) do rozporządzenia Rady nr 1782/2003. 25. 19 rozporządzeń i dyrektyw, stanowiących ramy wymogów SMR, obowiązuje już od wielu lat niezależnie od zasady współzależności. Komisja jest świadoma niejednorodnego wdrażania tych aktów prawnych przez państwa członkowskie i podejmuje konieczne działania naprawcze. Nie jest to jednak konsekwencją wprowadzenia zasady współzależności. 45 26. W załączniku III wymienione są różne akty prawne. W załączniku III celowo umieszczono wyłącznie obowiązujące wspólnotowe akty prawne, które w przypadku dyrektyw obowiązują w wersji wdrożonej przez państwa członkowskie. Nie zamierzano wprowadzić nowych ram dotyczących wymogów, innych niż obowiązujące na poziomie gospodarstwa zobowiązania, będące konsekwencją wdrożenia aktów wspólnotowych 9 . 28. Komisja może zgodzić się ze zdaniem Trybunału. Przegląd aktualnych przepisów załącznika III, przeprowadzony w celu przygotowania oceny funkcjonowania, wykazał, że niektóre zobowiązania nie mają zastosowania do zasady współzależności. Odnosi się to między innymi do przepisów dotyczących polowania na gatunki chronione i ich zabijania. Z tego względu w ramach oceny funkcjonowania Komisja zaproponowała wycofanie tych przepisów z zakresu stosowania zasady współzależności. 30. Celem zasady współzależności, w tym norm DKR, nie było rozwiązanie wszystkich problemów związanych ze środowiskiem. Jest ona uzupełnieniem pozostałych instrumentów. Zakres ram DKR określony w 2003 r. nie jest ograniczony do obszarów działań uznanych wówczas za istotne, ale jest głównie na nie ukierunkowany. Komisja złożyła wniosek dotyczący wprowadzenia zmian w ramach oceny funkcjonowania WPR w celu wprowadzenia wymogów dotyczących cech wody i krajobrazu. 9 Art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003. 32. Na poziomie UE należy określić szereg kwestii i norm w ramach DKR w celu zapewnienia przestrzegania minimalnych równych reguł gry między rolnikami z różnych obszarów lub różnych państw członkowskich. Wykaz ten jest zatem zamknięty i ograniczony. Państwa członkowskie mają jednak szerokie pole manewru, jeśli chodzi o ustalanie krajowych przepisów, tak aby móc w nich uwzględnić swoje lokalne potrzeby w zakresie obecnych ram. Na przykład szkody dla gleby spowodowane przez bydło mogą być rozwiązywane już w oparciu o obecnie obowiązujące ramy. 34. Celem systemu zarządzania trwałymi użytkami zielonymi (motyw 4 rozporządzenia Rady) jest uniknięcie ich masowego przekształcania w grunty rolne, i tym samym umożliwiania w pewnym stopniu zmiany stosunku trwałych użytków zielonych do całkowitej powierzchni obszarów rolniczych. Uwzględniono to odpowiednio w przepisach wykonawczych i przejęto margines przyznany przez prawodawcę, ustalając jako regułę, że maksymalna zmiana może wynosić 10%, ponieważ taką wartość Komisja i państwa członkowskie uznały za odpowiednią. 35. Zachowanie gruntów zajętych pod trwałe użytki zielone należy rozważać w odniesieniu do całkowitej powierzchni obszarów rolniczych, a zatem właściwym sposobem obliczenia wskaźnika referencyjnego jest wyliczenie udziału procentowego. Jest to jedyny sposób pozwalający na uwzględnienie zmian dotyczących gruntów rolnych na poziomie państwa członkowskiego lub na poziomie regionu. 46 36. Aby uniknąć „skutków możliwości”(ang. opportunity effects), kalkulacja wskaźnika referencyjnego dla trwałych użytków zielonych opiera się na różnych danych dostępnych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (IACS). Komisja jest świadoma faktu, że niektóre państwa członkowskie mają trudności z wywiązywaniem się z ciążących na nich zobowiązań dotyczących obliczania wskaźnika referencyjnego dla trwałych użytków zielonych. W razie konieczności Komisja rozważy podjęcie działań następczych. Dane Eurostatu opierają się na różnych definicjach i ramach czasowych, co tłumaczy pewne rozbieżności. 37. Celem systemu zarządzania trwałymi użytkami zielonymi jest uniknięcie „ich masowego przekształcenia” (motyw 4 rozporządzenia Rady). Z tego względu prawodawca zdefiniował trwałe użytki zielone czysto ilościowo, a nie jakościowo. Jakość trwałych użytków zielonych jest jednak uwzględniona w ramach innych środków zasady współzależności, takich jak wymogi określone w krajowym ustawodawstwie, transponującym dyrektywę siedliskową (wyznaczenie obszarów Natura 2000) czy wdrożenie norm DKR dotyczących ochrony trwałych użytków zielonych. 38. Komisja uważa, że bardzo przydatne jest wydawanie dokumentów z wytycznymi, aby pomagać państwom członkowskim we wdrażaniu zasady współzależności. Większość dokumentów zawierających wytyczne została udostępniona na wniosek państw członkowskich, które często wyrażały zainteresowanie takimi informacjami. Jeśli chodzi o wymogi SMR, wynikają one z przepisów prawnych, często obowiązujących od wielu lat, i z tego względu orzeczenia wydawane w przeszłości w odniesieniu do tych aktów prawnych i ewentualne wytyczne dotyczące zasady współzależności nie powinny się na siebie nakładać ani być sprzeczne. Komisja wyjaśniła jednak szereg praktycznych kwestii w tym kontekście, między innymi to, że wymogi, które mają być włączone do zasady współzależności w celu wdrożenia prawa żywnościowego, ograniczają się do produkcji podstawowej. Państwa członkowskie przyjęły to z zadowoleniem. Jeśli chodzi natomiast o normy DKR, państwa członkowskie nie wystąpiły z wnioskiem o dalsze wytyczne. 39. Na wniosek państw członkowskich Komisja wydała wytyczne w sprawie zagadnień prawnych, jakie podniesiono w związku z praktykami, których stosowanie narzucono rolnikom i punktom kontrolnym. Z uwagi na to, że w całej UE możliwe są różnorakie sytuacje, jedyną możliwością zapewnienia państwom członkowskim wytycznych była wymiana doświadczeń. Było to możliwe dzięki zorganizowaniu kilku warsztatów i spotkań grup ekspertów, co państwa członkowskie przyjęły z zadowoleniem. Komisja jest świadoma faktu, że dyrektywy w zakresie ochrony środowiska, w tym w zakresie ochrony ptactwa i siedlisk, nie zawsze są w pełni wdrożone na poziomie gospodarstwa. Przypadki te są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczania rachunków. 47 40. Już podczas posiedzenia ministrów rolnictwa, które miało miejsce w lutym 2006 r. Komisja wspomniała o zamiarze opracowania dokumentu zawierającego wytyczne w sprawie niektórych przepisów prawa dotyczącego żywności i pasz. Służby Komisji w marcu 2006 r. przedstawiły państwom członkowskim projekt dokumentu zawierającego wytyczne, umożliwiając im tym samym uwzględnienie go w ramach włas nych programów kontroli na ten rok. Dokument został ukończony w maju 2006 r., tak aby uwzględnić wnioski przedstawione przez państwa członkowskie. Dokument ten ma na celu jedynie zapewnienie wytycznych, a państwa członkowskie, niezależnie od niego, mają obowiązek wywiązania się z wymogów wynikających z odpowiednich przepisów prawa, w tym sprawdzania warunków higieny określonych w ogólnym prawie dotyczącym żywności. Stwierdzono jednak, że przeprowadzając kontrole, państwa członkowskie nie przestrzegają wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie prawa dotyczącego żywności i pasz. Ponadto niektóre państwa członkowskie w ogóle nie przeprowadziły kontroli w odniesieniu do tego rozporządzenia. Przypadki te są przedmiotem działań następczych w ramach procedur rozliczania rachunków. 41. Komisja zapewnia bieżące monitorowanie przestrzegania szczegółowych przepisów prawa, składających się na wymogi SMR, a także podejmuje działania następcze w przypadkach niewywiązywania się państw członkowskich z ich wdrażania W odniesieniu do zasady współzależności Komisja sprawdza ponadto wymogi oraz odpowiednie punkty kontrolne. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczania rachunków, przy czym wobec państw członkowskich mogą zostać zastosowane ewentualne korekty finansowe. 42. Decyzje o wizytach kontrolnych są podejmowane na podstawie centralnej analizy ryzyka, zgodnie z przyjętymi międzynarodowymi standardami audytu. Z tego względu nie każdy wymóg w każdym państwie członkowskim jest kontrolowany co roku w ramach kontroli na miejscu i może zdarzyć się tak, że niewdrożenie zasady współzależności nie zostaje wykryte natychmiast. Jednak w przypadku ryzyka finansowego odnoszącego się do środków w ramach WPR, przewidziana jest możliwość zastosowania wobec państw członkowskich korekt finansowych. Korekty finansowe stosowane są do czasu usunięcia nieprawidłowości przez dane państwa członkowskie. 43. Komisja dokładnie śledziła proces wdrażania przez państwa członkowskie ram DKR. Już w czerwcu 2006 r., po zakończeniu początkowego etapu, rozesłano do państw członkowskich kwestionariusz. Jeżeli wykryto przypadki nieuzasadnionego braku norm, o ile miały one znaczenie dla poziomu odniesienia dla środków rolnośrodowiskowych, sytuację tę omawiano w ramach rozmów dwustronnych z państwami członkowskimi w pierwszym półroczu 2007 r. Omówienie zarówno poziomu odniesienia, jak i zobowiązań wykraczających poza poziom odniesienia i finansowanych poprzez środki rolnośrodowiskowe, nie jest problemem, lecz w istocie normalnym działaniem realizowanym w ramach zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich. Przy tej okazji osiągnięto znaczny postęp w odniesieniu zarówno do liczby, jak i jakości ustanowionych norm DKR. Następnie w lipcu 2007 r. Komisja przekazała państwom członkowskim swoją ocenę sytuacji w zakresie DKR, po zatwierdzeniu programów rozwoju obszarów wiejskich. Przypadki, w którym w dalszym ciągu występował nieuzasadniony brak norm, są przedmiotem działań następczych prowadzonych przez Komisję przy wykorzystaniu dostępnych środków prawnych. W ciągu całego tego okresu Komisja sprawdziła także w ramach prowadzonej przez siebie działalności kontrolnej wdrażanie na miejscu norm DKR. Wszelkie przypadki stwierdzenia braku norm DKR lub nieprawidłowych kontroli są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczania rachunków. Z tego względu Komisja jest zdania, że podjęła wszystkie konieczne środki w ramach jej zobowiązań prawnych i będzie tak postępować również w przyszłości. 48 44. Komisja poddała kontroli określone przez państwa członkowskie normy DKR w celu sprawdzenia, czy te krajowe normy wdrażają normy określone w unijnych ramach DKR. Państwa członkowskie zgodnie z podstawą prawną mają jednak dużą swobodę w odniesieniu do określania krajowych norm i dostosowywania ich do specyfiki regionów. Komisja nie byłaby w stanie ocenić w każdym przypadku każdej krajowej normy ze względu na wysoki poziom szczegółowości norm i występowania wielu możliwych lokalnych warunków. Z tego też powodu prawodawca nie przewidział zatwierdzenia krajowych przepisów. 46. Jak słusznie zauważa Trybunał, zobowiązania rolnośrodowiskowe są na ogół zaciągane na okres pięciu lat, mimo że ostatni okres programowania obejmował siedem lat. Komisja nie miała żadnych prawnych możliwości uniemożliwienia państwom członkowskim zezwalania na zaciąganie nowych zobowiązań rolnośrodowiskowych na nowy okres pięciu lat w ramach starego systemu, których wykonanie następnie zostało rozciągnięte na bieżący okres programowania. Komisja podjęła jednak wysiłki na rzecz zaradzenia tej sytuacji, wspierając państwa członkowskie, i dając im możliwość, po pierwsze, zezwolenia na przekształcenie starych zobowiązań na nowe 10 i, po drugie, umożliwiając im rozszerzenie okresu obowiązywania istniejących zobowiązań do końca ostatniego okresu programowania 11 . Nie wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się jednak na skorzystanie z tych możliwości. Ponadto w tym kontekście należy również uwzględnić uzasadnione oczekiwania beneficjentów. 47. Definicja zasady współzależności znajduje się w przepisach prawa i jest stosowana zarówno w odniesieniu do EFRG, jak i rozwoju obszarów wiejskich, tworząc tym samym wspólną i jasną podstawę dla państw członkowskich. 10 Art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1320/2006 (rozporządzenie przejściowe). W przypadku kwestii rolnośrodowiskowych zasada współzależności stanowi część poziomu odniesienia dla zobowiązań rolnośrodowiskowych. 48. Zasada współzależności uwzględniła wiele istotnych wymogów dotyczących zwykłej d o b r e j p r a k t y k i r o l n i c z e j 12 a n i e k t ó r e i n n e wymogi nadal znajdują zastosowanie w krajowym ustawodawstwie wykraczającym poza zasadę współzależności. Jeśli chodzi o Polskę, dla starych państw członkowskich przewidziano w przypadku płatnoś ci bezpośrednich trzyletni okres przejściowy w odniesieniu do wymogów SMR w okresie 2005-2007. Podobnie dla nowych państw członk o w s k i c h s t o s u j ą c y c h S A P S 13 p r z e w i d z i a n o okres stopniowego wprowadzania w latach 2009-2011, a dla Bułgarii i Rumunii w latach 2012-2014. W związku z tym, że zasada współzależności w ramach rozwoju obszarów wiejskich jest dostosowana do EFRG, zastosowanie mają podobne okresy przejściowe. 49. a) Wymóg dla państw członkowskich dotyczący określenia własnych weryfikowalnych norm 14 stał się nieaktualny, ponieważ są one obecnie określone w prawodawstwie wspólnotowym dotyczącym zasady współzależności. Państwa członkowskie musza jednak nadal gwarantować, że środki rozwoju obszarów wiejskich są weryfikowalne 15 . 49. b) W związku z tym, że normy zasady współzależności są obecnie określone w rozporządzeniu 12 Podobnie jak w przypadku opublikowanych w 1999 r. wymogów dotyczących zakresu obowiązywania dobrej praktyki rolniczej, tak samo w przypadku zasady współzależności dyrektywy azotanowa, ptasia i siedliskowa oraz dotycząca wód gruntowych w dalszym ciągu określają wymogi, jak również obszary działań dotyczące dobrostanu zwierząt oraz stosowania nawozów i środków ochrony roślin. 13 14 Art. 35 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 817/2004 w odniesieniu do sprawdzalnych norm. 15 11 Zob. art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1360/2005. System jednolitej płatności obszarowej. Zob. art. 48 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, jak również art. 5 rozporządzenia nr 1975/2006. 49 (WE) nr 1782/2003 16 , żadna odrębna procedura zatwierdzania nie jest potrzebna. Państwa członkowskie muszą teraz potwierdzić, że wymogi zasady współzależności w ramach rozwoju obszarów wiejskich są dokładnie takie same jak wymogi mające zastosowanie w kontekście płatności bezpośrednich. 49. c) W przypadku zobowiązań rolnośrodowiskowych i dotyczących dobrostanu zwierząt zasada współzależności jest częścią poziomu odniesienia. Pełna płatność rolnośrodowiskowa jest możliwa wtedy, gdy przestrzegane są warunki spełniania zasady współzależności 17 . 49. d) W celu zachowania spójności wskaźnik objęcia kontrolą przestrzegania zasady współzależności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich został dostosowany do wskaźnika objęcia kontrolą EFRG. Dostosowanie to oraz stworzenie jasnych ram prawnych poprawiło przejrzystość systemu i weryfikowalność warunków. W przypadkach gdy warunki stanowią część poziomu odniesienia, nadal obowiązuje 5% wskaźnik objęcia kontrolą. Ponadto obecnie warunki te odnoszą się do wyższej liczby środków w ramach rozwoju obszarów wiejskich 18 . 49. e) Zasada współzależności uwzględniła wiele istotnych warunków dobrej praktyki rolniczej 19 , 16 Zob. tiret trzecie w pkt. 5.2 załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 1974/2006. 17 W przypadku zasady współzależności w obszarze rolnośrodowiskowym, jak również minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz innych odpowiednich wymogów obowiązkowych ustanowionych ustawodawstwem krajowym i określonych w programie. Zob. art. 39 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. 18 19 a niektóre inne nadal znajdują zastosowanie w krajowym ustawodawstwie wykraczającym poza zasadę współzależności. 49. f) W celu zachowania spójności wskaźniki redukcji i wykluczenia są dostosowane do wskaźników EFRG. Być może wielkości procentowe redukcji są niższe, jednak redukcje lub wykluczenia mają obecnie zastosowanie zarówno wobec EFRG, jak i rozwoju obszarów wiejskich, a także do wyższej liczby środków w ramach rozwoju obszarów wiejskich 20 . 50. Komisja starała się nakłonić państwa członkowskie do zaradzenia tej sytuacji, po pierwsze, poprzez zezwolenie na przekształcenie starych zobowiązań na nowe, i po drugie, poprzez rozszerzenie okresu obowiązywania poprzednich zobowiązań do końca ostatniego okresu programowania. Jednakże nie wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się na podjęcie tych działań. W tych przypadkach w dalszym ciągu stosowane są zasady kwalifikowalności obowiązujące w poprzednim okresie programowania, co prowadzi w konsekwencji do stosowania dwóch różnych systemów kontroli. Ponadto w tym kontekście należy również uwzględnić uzasadnione oczekiwania beneficjentów. 51. Sytuacja przedstawiona przez Trybunał ma charakter przejściowy i wynika ze zmiany przepisów prawnych. 52. Przepisy prawne zapewniają jasne rozróżnienie: zasada współzależności stanowi część poziomu odniesienia dla środków rolnośrodowiskowych 21 . Zob. art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. Podobnie jak w przypadku opublikowanych w 1999 r. wymogów dotyczących zakresu obowiązywania dobrej praktyki rolniczej, tak samo w przypadku zasady współzależności dyrektywy azotanowa, ptasia i siedliskowa oraz dotycząca wód gruntowych w dalszym ciągu określają wymogi, jak również obszary działań dotyczące dobrostanu zwierząt oraz stosowania nawozów i środków ochrony roślin. 20 Zob. art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005. 21 Zob. art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1698/2005: 50 53. Ze względu na fakt, iż sytuacja środowiskowa poszczególnych regionów i państw członkowskich jest różna i inne są także ich potrzeby, uzasadnione jest również stosowanie różnych norm DKR. Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie uwzględniają krajową specyfikę sektora rolnictwa oraz sytuację środowiskową w swoich zasadach dotyczących poziomu odniesienia, była stosowana w przeszłości w odniesieniu do zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a obecnie jest stosowana w odniesieniu do zasady współzależności. 55. Głównym założeniem programu ekstensyfikacji w Grecji jest redukcja obsady zwierząt na pastwiskach. Maksymalna gęstość obsady zgodnie z normą DKR wynosi 3 DJP/ha 22 , a pomoc rolnośrodowiskowa może być wypłacona wyłącznie wówczas, gdy obsada zostanie zredukowana o co najmniej 20%. W związku z tym ten program rolnośrodowiskowy był bardziej wymagający niż norma DKR. 56. Nie można porównywać sytuacji Niderlandów i Flandrii. Ponadto większość obowiązkowych przepisów prawnych stanowiących wymogi SMR w ramach zasady współzależności została przyjęta w postaci dyrektyw, które dopuszczają pewną swobodę interpretacji i które państwa członkowskie transponują do prawa krajowego przy uwzględnieniu specyfiki swoich specyficznych uwarunkowań. Obowiązujący w Niderlandach wymóg wysiewania międzyplonu po zbiorach kukurydzy na obszarach wrażliwych na zanieczyszczenia azotanami nie odnosi się do wszystkich rodzajów gleby, a jedynie do gleb piaszczystych i gliniastych. Ponadto środki rolnośrodowiskowe muszą być wdrażane w różny sposób w zależności od obszaru stosowania, tak aby uwzględnić szczególne lokalne potrzeby oraz uwarunkowania agronomiczne lub środowiskowe. Środek rolnośrodowiskowy „zielona okrywa” został wdrożony we Flandrii w trakcie ostatniego okresu programowania, ale nie jest kontynuowany w nowym okresie programowania ze względu na fakt, że cała Flandria stała się obszarem wrażliwym na zanieczyszczenia azotanami. Powyższe trzy czynniki tłumaczą istnienie rozbieżności w rozróżnieniu pomiędzy zasadą współzależności a działaniami rolnośrodowiskowymi. 54. Zasada współzależności i działania rolnośrodowiskowe uzupełniają się, ale nie pokrywają. Innymi słowy, zasada współzależności stanowi linię podziału pomiędzy karaniem rolników za nieprzestrzeganie obowiązkowych wymogów (zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”) i wynagradzaniem rolników za dobrowolne tworzenie korzyści środowiskowych poprzez podejmowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych. Zgodnie z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich dla kontynentalnej części Portugalii, zwrócono się z wnioskiem o włączenie odnośnych dwóch norm do opisu zasady współzależności w trakcie negocjacji dotyczących programu. W trakcie wizyty kontrolnej Komisja ustaliła, że na początku 2008 r. normy te zostały już wprawdzie określone, ale jeszcze ich nie opublikowano. Ten przypadek jest przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. 57. Zasada współzależności i działania rolnośrodowiskowe nie nakładają się, ponieważ stanowią środki komplementarne. Innymi słowy, zasada współzależności stanowi linię podziału pomiędzy karaniem rolników za nieprzestrzeganie obowiązkowych wymogów (zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”) i wynagradzaniem rolników za dobrowolne tworzenie korzyści środowiskowych poprzez podejmowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych. Nie istnieje podstawa prawna, która pozwoliłaby Komisji na ocenę potrzeby włączenia stref buforowych do wdrażania ram DKR. Prawodawca celowo przyznał państwom członkowskim pewien zakres swobody w stosunku do zdefiniowania obowiązkowych wymogów i opracowania środków rolnośrodowiskowych. Dzięki temu państwa członkowskie mogą uwzględnić specyfikę krajową i regionalną. 22 Obsada zwierząt wyrażona jest w dużych jednostkach przeliczeniowych inwentarza (DJP), podzielonych przez liczbę hektarów (ha). 51 Ramka 3 – Przykłady różnych zastosowań stref buforowych Brak jest jednolitej dla całej Wspólnoty definicji minimalnej szerokości stref buforowych, które nie zostały nawet wymienione jako norma w ramach DKR. Prawodawca celowo przyznał państwom członkowskim pewien zakres swobody zarówno w stosunku do zdefiniowania obowiązkowych wymogów, jak i opracowania środków rolnośrodowiskowych. Dzięki temu państwa członkowskie mogą uwzględnić specyfikę krajową i regionalną. 59. Komisja zapewnia bieżące monitorowanie przestrzegania szczegółowych przepisów prawa, składających się na wymogi SMR, a także podejmuje działania następcze w przypadkach niewywiązywania się państw członkowskich z ich wdrażania W odniesieniu do zasady współzależności Komisja sprawdza ponadto, czy określono wymogi oraz odpowiednie punkty kontrolne i czy są one kompletne. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczania rachunków, przy czym wobec państw członkowskich mogą zostać zastosowane ewentualne korekty finansowe. Pod koniec 2008 r. w Finlandii przeprowadzona zostanie wizyta kontrolna, podczas której sprawdzana będzie skuteczność fińskiego systemu kontroli. 60. W 2007 r. Komisja dokonała przeglądu przepisów dotyczących zarządzania zasadą współzależności i kontroli w ramach tej zasady, aby uwzględnić doświadczenia związane z wdrażaniem tych przepisów przez państwa członkowskie. Na tej podstawie w sprawozdaniu Komisji z marca 2007 r. zawarte zostały propozycje poprawek, które pod koniec tego samego roku zostały przekształcone w przepisy prawa. Zmiany te obejmują określenie harmonogramu kontroli na miejscu w przypadku różnych wymagań na szczeblu gospodarstw. Obowiązuje zasada, według której harmonogram kontroli należy zoptymalizować w stosunku do wymogów, lecz system kontroli nie powinien pomijać żadnego z nich. Zasada ta stanowi odpowiedź na krytykę ze strony Trybunału. 61. W ramach wymiany opinii z państwami członkowskimi Komisja regularnie podkreśla znaczenie zdefiniowania zobowiązań na poziomie gospodarstw – zrozumiałych dla rolników, ograniczających się do ich zakresu obowiązków, a także możliwych do stosowania i kontrolowania. 63. Wdrażanie dyrektyw „ptasiej” i „siedliskowej” jest objęte zakresem kontroli ze strony Komisji, a tego rodzaju uchybienia są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. 64. Zrealizowane przez Komisję wizyty kontrol ne wykazały, że kontrole przeprowadzone w odniesieniu do dyrektyw ptasiej i siedliskowej zarówno w Grecji, jak i we Francji były niezgodne z przepisami. Ustalenia te są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. 65. Zasadniczo system kontroli zasady współzależności powinien opierać się na systemach kontroli istniejących w ramach poszczególnych dziedzin polityki. Kierując się tą zasadą, konsekwencją naruszeń stwierdzonych podczas kontroli prowadzonych w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa powinna być redukcja w ramach systemu współzależności, jeśli dany rolnik korzysta z płatności w ramach WPR Wizyta kontrolna Komisji w Niderlandach wykazała, że w 2006 r. właściwe organy kontroli odpowiedzialne za wymóg SMR nr 2 oraz częściowo wymogu SMR nr 4, wbrew przepisom prawa nie przeprowadziły wszystkich obowiązkowych kontroli w ramach zasady współzależności. Ponadto nie wzięto pod uwagę wyników innych kontroli przeprowadzonych przez właściwe organy i nie zastosowano, wbrew przepisom prawa, żadnych redukcji w ramach systemu współzależności. Wyniki te są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. Podczas wizyty kontrolnej w Finlandii pod koniec 2008 r. sprawdzona zostanie skuteczność funkcjonującego w tym kraju systemu kontroli. 52 67. Redukcje w ramach zasady współzależności nie są związane z kosztem spełnienia wymogów ani ze skutkami finansowymi ich niespełnienia. Decydujące znaczenie mają inne przyczyny, zgodne z celami zasady współzależności . W ramach zasady współzależności istnieje powiązanie między otrzymywanymi przez rolnika płatnościami WPR a przestrzeganiem podstawowych wymogów. Powiązanie to wyraża się w konkretny sposób poprzez możliwość redukcji otrzymywanych przez rolnika płatności, przy czym redukcja powinna być proporcjonalna do wagi naruszenia. Redukcja jest zatem wyrażana jako odsetek otrzymanych płatności, proporcjonalnie do poziomu naruszenia. W wartościach bezwzględnych kwota objęta redukcją może być zatem niska, nawet w przypadku poważnych naruszeń, jeśli rolnik otrzymuje niskie płatności. 69. Określając stopy redukcji, państwa członkowskie powinny uwzględnić zakres, wagę i trwałość niezgodności, a także powtarzalność w kolejnych latach. W przypadku wielokrotnej niezgodności, w odniesieniu do odsetka redukcji stosuje się odpowiedni mnożnik. W kolejnych latach redukcja mogłaby zatem ulec zwiększeniu, przez co tego rodzaju kalkulacja staje się bezcelowa. Ponadto rolnik zostałby zaklasyfikowany w systemie zarządzania jako wysokie zagrożenie, czego skutkiem byłoby większe prawdopodobieństwo jego kontrolowania. Miałoby to również skutek odstraszający. 70. Współczynnik powtarzalności stosuje się w każdym roku po stwierdzeniu niezgodności, dopóki nie zostanie stwierdzona zgodność. Po wystąpieniu określonej liczby powtórzeń daną niezgodność uznaje się za zamierzoną, a redukcja zostaje zwiększona aż do całkowitego wykluczenia z programów pomocy na jeden rok kalendarzowy lub na większą liczbę lat, co zapewnia niezbędny skutek odstraszający. 71. Stosowane przez państwa członkowskie systemy redukcji poddawane są kontroli w ramach działalności kontrolnej Komisji. Wszelkie stwierdzone uchybienia dotyczące zobowiązań prawnych są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków, a zagrożenia dla funduszy WPR są pokrywane przez ewentualne korekty finansowe. 72. W sprawozdaniu z 2007 r. zaproponowano udoskonalenia, które obejmowały umożliwienie państwom członkowskim określenia przypadków drobnych niezgodności, które nie pociągałyby za sobą redukcji. Tego rodzaju wyjątki są jednak możliwe tylko przy zachowaniu pewnych ograniczeń, a przypadki te będą monitorowane w kolejnych latach. Przedstawiono również inne wyjaśnienia, np. dotyczące komunikacji i sprawozdawczości między organami zaangażowanymi w kontrole. Jeśli państwo członkowskie nie stosuje w odpowiedni sposób nowych ram prawnych, w przypadku stwierdzenia obecności ryzyka dla środków WPR stosowane są korekty finansowe. Ramka 4 – Przykłady niskich sankcji za niezgodność z kluczowymi wymogami Metody obliczania redukcji są systematycznie włączane w zakres prowadzonych przez Komisję kontroli i są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. 74. Stosowanie redukcji wynoszącej poniżej 100 euro wiąże się z dużymi obciążeniami administracyjnymi, i nie ma rzeczywistego skutku odstraszającego. W związku z tym w sprawozdaniu z 2007 r. zaproponowano, aby nie stosować takich redukcji, z zachowaniem jednak pewnych ograniczeń, oraz aby wprowadzić obowiązek monitorowania tego rodzaju naruszeń w kolejnych latach, chociaż stosowanie tej zasady mogłoby spowodować, że z redukcji zostałaby wyłączona duża liczba rolników, ale tylko w przypadku pierwszego naruszenia. Zasada ta nie powinna obowiązywać w przypadkach powtarzającej się niezgodności, a wobec rolnika stosowana byłaby większa redukcja, która miałaby rzeczywisty skutek odstraszający. 53 75. Komisja zorganizowała szereg spotkań grup ekspertów ds. zasady współzależności oraz liczne warsztaty, podczas których dyskutowano, porównywano i oceniano różne metody obliczania redukcji. Niemniej jednak przypadki określenia przez państwa członkowskie stop redukcji na zbyt niskim poziomie uznaje się za nieodpowiednie stosowanie przepisów prawa, a stwierdzone przypadki są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków. 77. Dane przekazywane przez państwa członkowskie odzwierciedlają sytuację w danym roku. W razie zmiany sytuacji, np. w przypadku zmiany przepisów lub włączenia nowych rolników do systemu współzależności, dane te ulegną, rzecz jasna, modyfikacji w kolejnym roku, co jednak nie poddaje w wątpliwość ich porównywalności. 78. Komisja co roku wprowadza poprawki do wzorców przekazywania statystyk i jest gotowa nadal to czynić, z uwzględnieniem jednak ograniczenia zakładającego umiarkowane obciążenie administracyjne na szczeblu państw członkowskich. Statystyki są analizowane przez służby Komisji, które w razie konieczności na tej podstawie inicjują kontrole dokumentacji. Statystyki są również wykorzystywane do przygotowywania wizyt kontrolnych. Nie można jednak oczekiwać, aby roczne statystyki dawały szczegółowy obraz oraz ujęcie ilościowe wszystkich rodzajów niezgodności, jakie mogą wystąpić w każdym państwie członkowskim. Jeśli chodzi o reprezentatywność wybranych gospodarstw, w rozporządzeniu Rady nr 796/2004 Komisja wprowadziła obowiązek, aby próbka obejmowała element ryzyka i element losowy, co powinno zapewnić jej odpowiednią reprezentatywność. Nadal konieczne jest jednak, aby próbka opierała się przede wszystkim na analizie ryzyka w celu zapewnienia większej skuteczności kontroli. Rozporządzenie Rady nie dokonuje rozróżnienia między wspominanym przez Trybunał niespełnieniem wymogu formalnego i niespełnieniem wymogu rzeczowego. Poziom redukcji zależy od „wagi”, „zakresu”, „trwałości” i „powtarzalności” ustalenia kontroli. Ramka 5 – Przykłady niepełnego i niedokładnego informowania 23 Komisja przeanalizuje wszystkie wspomniane fakty, aby poprawić statystki w najbliższym okresie. Ogólnie rzecz biorąc, podczas wszystkich wizyt kontrolnych państwa członkowskie zobowiązane są dostarczać Komisji dane dotyczące wszystkich kontroli przeprowadzonych przez dane państwo członkowskie (między innymi na temat rodzajów przeprowadzonych kontroli wymagań/poziomu norm, stosowanych redukcji). Dane te poddawane są analizie i sprawdzane pod kątem zgodności z dostarczonymi statystykami. Państwa członkowskie powinny wyjaśnić wszystkie różnice i ewentualnie konieczne jest także dostosowanie statystyk. 80. Pierwsze statystyki na temat zasady współzależności dotyczyły wniosków składanych w 2005 r. Zdaniem Komisji, pomimo liczby zastosowanych redukcji, dają one obraz poziomu spełnienia wymogów przez rolników w całej UE. W tym zakresie, począwszy od wniosków składanych w 2007 r., wprowadzone zostało znaczne usprawnienie: statystyki będą umożliwiać obliczenie poziomu błędu w formie pieniężnej (odsetek redukcji w ramach systemu współzależności w stosunku do płatności na rzecz próbki poddanej kontroli w ramach zasady współzależności) w przypadku wszystkich państw członkowskich. 81. Ocenę przeprowadzono już w 2007 r. 24 W tym kontekście dostępne dane na temat kontroli oraz zmniejszenia pomocy zostały uznane za pomocne w monitorowaniu postępów oraz zgłaszaniu osiągnięć w stosunku do zamierzonych celów zasady współzależności. 23 Przykłady opierają się na najbardziej aktualnych danych dostępnych w czasie prowadzenia kontroli, czyli w 2006 r., z wyjątkiem Grecji, w przypadku której najbardziej aktualne dane dotyczyły 2005 r. 24 Ocena stosowania zasady współzależności, zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003. 54 WNIOSKI I ZALECENIA 82. Dostępne są dane na temat kontroli i ograniczenia pomocy. Zostały one uznane ze użyteczne wskaźniki wykonania dla potrzeb monitorowania realizacji celów zasady współzależności w kontekście oceny zewnętrznej, która została przeprowadzona w 2007 r. 25 83. Zasada współzależności została wprowadzona w 2005 r. W związku z tym przed tą datą nie mogły być dostępne żadne informacje na ten temat. Na przykład w ramach Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) nie były prowadzone żadne kontrole wymogów włączonych w zakres zasady współzależności. Informacje dotyczące liczby kontroli i liczby naruszeń są dostępne dopiero od 2005 r. i rok ten stanowi poziom odniesienia. Komisja uważa, że dane przykazywane przez państwa członkowskie stanowią wiarygodny punkt odniesienia: umożliwiają dokonywanie porównań między państwami członkowskimi i na przestrzeni czasu. 85. Komisja uznaje, że cele zasady współzależności są jasne: spowodowanie, aby rolnicy w UE przestrzegali norm ustanowionych w przepisach prawa. Otrzymywane przez rolnika płatności WPR są zmniejszane w przypadku nieprzestrzegania podstawowych norm z zakresu ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz utrzymania dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Komisja uważa również, że zakres zasady współzależności jest odpowiednio zdefiniowany na szczeblu UE. Składa się na niego odpowiedni zbiór aktów prawnych w przedmiotowych dziedzinach oraz zbiór norm z zakresu dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz utrzymywania ilości trwałych użytków zielonych. • 84. Komisja uznaje, że cele zasady współzależnoś ci są jasne. W 2007 r. przeprowadzona została z e w n ę t r z n a o c e n a z a s a d y w s p ó ł z a l e ż n o ś c i 26, która obejmowała określenie celów operacyjnych, szczegółowych i ogólnych. W tym kontekście dostępne dane z monitoringu zostały uznane za użyteczne wskaźniki dla potrzeb monitorowania osiągnięć w zakresie zasady współzależności w porównaniu z jej zamierzonymi celami. Komisja uznaje, że cele zasady współzależności spełniają kryteria SMART. Ogólne cele zasady współzależności zostały określone w rozporządzeniu Rady. Komisja sprecyzowała swoją opinię na temat celów zasady współzależności w sprawozdaniu z 2007 r. 27 Sprawozdanie to zostało z zadowoleniem przyjęte przez Radę 28 . Ocenę przeprowadzono już w 2007 r. 29 Zewnętrzny podmiot oceniający wyraźnie określił cele operacyjne, szczegółowe i ogólne zasady współzależności, jak również zbiór wskaźników służących do oceny wkładu współzależności w jej zamierzone cele. Komisja uważa, że świadczy to o spełnianiu przez cele zasady współzależności kryteriów SMART i o logicznej hierarchii tych celów. 25 Ocena stosowania zasady współzależności, zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003. 26 Ocena stosowania zasady współzależności, zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003. 27 COM(2007)147. W sprawozdaniu tym określono ogólne cele współzależności w celach szczegółowych w następujący sposób: „(1) wsparcie rozwoju zrównoważonego rolnictwa [...] dzięki przestrzeganiu przez rolników zasad odnoszących się do istotnych aspektów współzależności i (2) dostosowanie WPR w większym stopniu do oczekiwań społeczeństwa w ogóle [ze względu na] coraz powszechniejsze przekonanie, że dopłat rolniczych nie powinno się już przyznawać rolnikom nieprzestrzegającym podstawowych zasad w niektórych ważnych obszarach polityki publicznej”. 28 29 Konkluzje Rady dok. 10682/07. Ocena stosowania zasady współzależności, zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003. 55 • Zasada mówiąca, że państwa członkowskie powinny określić weryfikowalne normy już teraz jest podstawą przepisów prawnych dotyczących zasady współzależności. 86. W sprawozdaniu z 2007 r. 30 Komisja zaproponowała wprowadzenie poprawek do ram prawnych, które zostały uzgodnione przez państwa członkowskie. W miarę potrzeb Komisja będzie w dalszym ciągu wprowadzała poprawki. Na ramy prawne składa się jednak 19 rozporządzeń i dyrektyw, które istnieją od lat, niezależnie od zasady współzależności. Złożoność systemu nie jest zatem konsekwencją wprowadzenia zasady współzależności. • Priorytetem dla Komisji jest zawsze uproszczenie ram prawnych. Ramy prawne powinny być zatem jak najprostsze i koncentrować się na tych elementach działalności rolniczej, w których ma nastąpić poprawa. Z tego względu prawodawca celowo zadecydował o wykorzystaniu najważniejszej części istniejącego prawodawstwa na szczeblu UE i o dodaniu powiązania z płatnościami WPR w ramach zasady współzależności. • Propozycja zmiany zakresu zasady współzależności wysunięta w trakcie oceny funkcjonowania opiera się na pełnej ocenie wpływu. • Zgodnie z obowiązującymi przepisami państwa członkowskie mają obowiązek precyzyjnego określenia zobowiązań na poziomie gospodarstw, jak również odpowiednich systemów redukcji, oraz konsekwentnego informowania o nich rolników. 30 COM(2007)147. • Komisja ocenia niezależnie od zasady współzależności wymogi SMR określone przez państwa członkowskie w ramach wdrażania szczegółowych przepisów dotyczących przedmiotowych obszarów (środowisko naturalne, zdrowie itp.). Ocena ta przeprowadzana jest na podstawie krajowych przepisów wykonawczych przedstawionych przez państwa członkowskie. Jeśli chodzi o normy DKR, ocenę regularnie przeprowadza Komisja, biorąc jednak pod uwagę margines swobody przyznany państwom członkowskim przez prawodawcę. W bardziej szczegółowych ramach zasady współzależności praktyczne wdrażanie przepisów krajowych wdrażających wymogi i normy sprawdza się w ramach programu kontroli. Stwierdzone przypadki niewywiązywania się z zobowiązań prawnych państw członkowskich są, w razie konieczności, przedmiotem działań następczych zgodnie z procedurami, jakimi dysponuje Komisja (rozliczenie rachunków i postępowanie w sprawie naruszenia). 87. Definicja zasady współzależności znajduje się w przepisach prawa i jest stosowana w ten sam sposób zarówno w przypadku EFRG, jak i rozwoju obszarów wiejskich. Stanowi ona wspólną i jasno określoną podstawę dla państw członkowskich oraz umożliwia dokonywanie porównań. Nie ma sprzeczności pomiędzy zasadą współzależności a rozwojem obszarów wiejskich. Zasada współzależności stanowi linię podziału pomiędzy karaniem rolników za nieprzestrzeganie obowiązkowych wymogów (zasada „zanieczyszczający płaci”) i wynagradzaniem rolników za dobrowolne tworzenie korzyści dla środowiska poprzez podejmowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych lub zobowiązań dotyczących dobrostanu zwierząt. A zatem zasada współzależności oraz środki rolnośrodowiskowe i dotyczące dobrostanu zwierząt uzupełniają się, ale nie pokrywają. 56 • Wprowadzenie zasady współzależności pozwoliło na harmonizację wymogów na szczeblu UE i na dostosowanie przepisów w stosunku do EFRG, co przyniosło istotne korzyści. Zdaniem Komisji istotne wymogi dobrej praktyki rolniczej mają w dalszym ciągu zastosowanie w ramach zasady współzależności. • Państwom członkowskim należy zapewnić znaczny poziom elastyczności, umożliwiający im dostosowanie zobowiązań do szczególnych cech przedmiotowych obszarów. Komisja nie zamierza zatwierdzać norm krajowych w ramach systemu współzależności. Komisja zapewnia jednak przestrzeganie przez państwa członkowskie zasady równych reguł gry poprzez czynności monitorujące i kontrolne. Ponadto polityka rozwoju obszarów wiejskich opiera się na okresach programowania. Zatwierdzane są programy krajowe, a nie poszczególne normy. Porównywanie ich zatem z zasadą współzależności niekoniecznie ma znaczenie. Prawodawca celowo przyznał państwom członkowskim pewien zakres swobody w stosunku do zdefiniowania obowiązkowych wymogów i opracowania środków rolnośrodowiskowych. Dzięki temu państwa członkowskie mogą uwzględnić specyfikę krajową i regionalną. 88. W przypadku uchybień we wdrażaniu systemu kontroli przez państwa członkowskie ryzyko finansowe jest objęte działaniami kontrolnymi Komisji i w razie potrzeby stosowane są korekty finansowe. Jeśli chodzi o system redukcji w ramach współzależności, państwa członkowskie mają obowiązek odpowiedniego jego wdrożenia, a Komisja w ramach czynności kontrolnych monitoruje uchybienia wykryte w tym zakresie. • Poprzez czynności monitorujące i kontrol ne Komisja zapewnia przestrzeganie przez państwa członkowskie zasady równych reguł gry. • Podstawowa zasada mówi, że każdego roku c o n a j m n i e j 1% r o l n i k ó w o t r z y m u j ą c y c h płatności WPR podlega kontroli w ramach zasady współzależności. Zgodnie z zasadą analizy ryzyka państwa członkowskie zwróciły się o przyznanie im pewnego marginesu elastyczności w celu umożliwienia im skoncentrowania kontroli na bardziej ryzykownych zobowiązaniach, nie zapominając jednak o pozostałych zobowiązaniach. Komisja zgodziła się na to i w rezultacie przyjęła w 2007 r. nowe zasady zezwalające na taką elastyczność. • Zasada mówiąca, że ewentualne redukcje są proporcjonalne do lub zależne od wagi naruszenia zawarta jest już w obecnych przepisach dotyczących zasady współzależności. Komisja nie widzi obecnie powodów uzasadniających zmianę tych ram prawnych. Zasada mówiąca, że państwa członkowskie powinny określić weryfikowalne normy już teraz jest podstawą przepisów prawnych dotyczących zasady współzależności. • Zobowiązania w zakresie współzależnoś ci i zobowiązania rolnośrodowiskowe nie powinny się pokrywać. Sprawdzono to podczas procesu zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich. Państwa członkowskie musiały wykazać, że działania rolnośrodowiskowe wykraczają poza poziom odniesienia zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005. Zasada współzależności i działania rolnośrodowiskowe uzupełniają się, ale nie pokrywają. Innymi słowy, zasada współzależności stanowi linię podziału pomiędzy karaniem rolników za nieprzestrzeganie obowiązkowych wymogów (zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”) i wynagradzaniem rolników za dobrowolne tworzenie korzyś ci środowiskowych poprzez podejmowanie zobowiązań rolnośrodowiskowych. 57 89. • Komisja bada obecnie kwestię monitorowania. • Komisja podejmuje działania następcze w przypadkach braku danych lub niespójnych danych. • Jeśli chodzi o analizę danych, Komisja podjęła istotne wysiłki ukierunkowane na analizę statystyk dotyczących zasady współzależności. Przypadki braku lub niespójności danych są dokładnie badane. Przypadki nieprawidłowego stosowania zasad współzależności są przedmiotem działań następczych w ramach procedury rozliczenia rachunków (w stosownych przypadkach poprzez kontrolę dokumentacji), uzupełniająco do programu wizyt kontrolnych. Komisja wzmocniła również zasoby ludzkie w tym obszarze. 90. Instrument współzależności, przyjęty przez Radę i Parlament w 2003 r. i stopniowo wprowadzany od 2005 r., stanowił całkowitą nowość i zobowiązał szereg państw członkowskich do zwiększenia i przeorganizowania swoich wysiłków na rzecz bardziej skutecznego wdrażania i kontroli w odniesieniu do odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń na szczeblu gospodarstw. Trudności z wdrażaniem zasady współzależnoś ci mają związek ze zmianą organizacji organów kontroli, określeniem możliwych do kontrolowania zobowiązań dotyczących działalności rolniczej w różnych dyrektywach i rozporządzeniach, także z niepełną czasami, transpozycją takich dyrektyw do prawa krajowego. Służby Komisji wraz z państwami członkowskimi prowadziły aktywne działania na rzecz harmonizacji stosowania zasady współzależności na szczeblu państw członkowskich. Opracowano wytyczne mające na celu zapewnienie lepszego określenia zobowiązań, jakie muszą być przestrzegane na poziomie gospodarstw. Zasada współzależności z pewnością przyczyniła się do lepszego przestrzegania odpowiednich dyrektyw i rozporządzeń dotyczących środowiska naturalnego, bezpieczeństwa żywności i dobrostanu zwierząt. Komisja przyznaje jednak, że skuteczność zasady współzależności może zostać jeszcze bardzie zwiększona, a najlepszym sposobem, aby to osiągnąć jest kontynuacja i intensyfikacja podjętych już wysiłków. Europejski Trybunał Obrachunkowy Sprawozdanie specjalne nr 8/2008 Czy zasada współzależności jest skuteczna? Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich 2009 – 57 str. – 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-9207-126-4 DOI 10.2865/37967 Jak otrzymać publikacje UE Płatne publikacje Urzędu Publikacji są dostępne w EU Bookshop http://bookshop.europa.eu. Ze strony tej można złożyć zamówienie na publikacje w dowolnym biurze sprzedaży. Pełną listę sprzedawców naszych publikacji na całym świecie można uzyskać, wysyłając faks pod numer (352) 2929 42758. W 2005 R., PŁATNOŚCI JEDNOLITE NALEŻNE KAŻDEMU BENEFICJENTOWI MOGĄ ZOSTAĆ OBNIŻONE, JEŻELI BENEFICJENCI NIE BĘDĄ PRZESTRZEGAĆ PRZEPISÓW DOTYCZĄCYCH OCHRONY ŚRODOWISKA, BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCI, ZDROWIA Q J - A B - 0 8 - 0 0 7 - PL - C ZGODNIE Z NOWĄ WSPÓLNĄ POLIT YKĄ ROLNĄ WPR, KTÓRA WESZŁA W ŻYCIE ZWIERZĄT I ZDROWOTNOŚCI ROŚLIN ORAZ DOBROSTANU ZWIERZĄT BĄDŹ JEŻELI NIE SPEŁNIĄ WYMOGU UTRZYMANIA WSZYSTKICH GRUNTÓW ROLNYCH W DOBREJ KULTURZE ROLNEJ ZGODNEJ Z OCHRONĄ ŚRODOWISKA. W 2008 R. EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY PRZEPROWADZIŁ KONTROLĘ DOTYCZĄCĄ POLITYKI WSPÓŁZALEŻNOŚCI W KOMISJI I W SIEDMIU PAŃST WACH CZŁONKOWSKICH REPREZENTUJĄCYCH RÓŻNORODNE TYPY ROLNICTWA W EUROPIE. W SPRAWOZDANIU Z TEJ KONTROLI TRYBUNAŁ ST WIERDZA, ŻE CELE POLIT YKI WSPÓŁZALEŻNOŚCI NIE BYŁY DOSTATECZNIE ZDEFINIOWANE, MIERZALNE, ODPOWIEDNIE I REALISTYCZNE. W ZWIĄZKU Z T YM NA POZIOMIE GOSPODARST W ROLNYCH WIELE WYMAGAŃ MA NADAL CHARAKTER WYŁĄCZNIE FORMALNY I DLATEGO PRAWDOPODOBNIE NIE SPOWODUJĄ ONE OCZEKIWANYCH ZMIAN I ULEPSZEŃ. OGÓLNIE RZECZ BIORĄC, TRYBUNAŁ UWAŻA POLITYKĘ WSPÓŁZALEŻNOŚCI ZA ISTOTNY ELEMENT WPR, ST WIERDZA JEDNAK, ŻE OBECNY SPOSÓB ZARZĄDZANIA TĄ POLIT YK Ą I JEJ WDRAŻANIA CZYNI JĄ NIESKUTECZNĄ. TRYBUNAŁ ZALECA UPROSZCZENIE, JAŚNIEJSZE SFORMUŁOWANIE I ZHIERARCHIZOWANIE STOSOWANYCH ZASAD. EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY ISBN 978-92-9207-126-4
