Andrzej Halicki Biała Podlaska, dnia 10 stycznia 2017r. Szanowny

Andrzej Halicki
Biała Podlaska, dnia 10 stycznia 2017r.
Szanowny Pan Mateusz Morawiecki
Minister Rozwoju i Finansów
PETYCJA
W SPRAWIE PRZEPROWADZENIA PROCESU ZMIANY (PRZEKSZTAŁCENIA)
STATUSU
FUNKCJONARIUSZY
SŁUŻBY
CELNO
–
SKARBOWEJ
(UCYWILNIENIA) W SPOSÓB EWOLUCYJNY
Działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.
U. poz. 1195 ze zm.) wnoszę w interesie publicznym petycję o podjęcie przez Szefa
Krajowej Administracji Skarbowej decyzji o przeprowadzeniu procesu zmiany
(przekształcenia) statusu funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (ucywilnienia) w
sposób ewolucyjny tj. stopniowy.
Wnoszę aby Szef Krajowej Administracji Skarbowej działając w trybie nadzoru wydał
polecenie dyrektorom izb administracji skarbowej złożenia dotychczasowym
funkcjonariuszom propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16
listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji
Skarbowej (Dz. U. poz. 1948) zwanej dalej „ustawą wprowadzającą KAS”, która nie
wpłynie na zmianę ich statusu tj. wyłącznie propozycji dalszego pełnienia służby w
Służbie Celno – Skarbowej.
UZASADNIENIE
Autor petycji jest doktorem nauk prawnych od lat zajmującym się naukowo
problematyką administracji publicznej w szczególności Służby Celnej. Jego
zainteresowania znajdują wyraz w ponad 100 publikacjach (w tym monografii oraz
komentarzu do ustawy), zaś podejmowane w interesie publicznym działania
przyczyniają się do poprawy funkcjonowania tej formacji.
1
Tematem niniejszej petycji jest proces przekształceń
w obszarze statusu
funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej z związku z wejściem w życie w dniu 1
marca 2017r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
(Dz. U. poz. 1947) zwanej dalej „ustawą o KAS”.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS wszyscy funkcjonariusze celni
pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra
właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy
o KAS funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zaś w sprawach wynikających
ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile ten etap procesu
przekształceń stosunków służbowych funkcjonariuszy nie budzi wątpliwości, to
odmienny pogląd należy sformułować w odniesieniu do instytucji wygaśnięcia
stosunku służbowego powiązanej z instytucją składania funkcjonariuszowi propozycji
pracy bądź pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej po dniu 1 marca 2017 r.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS Dyrektor Krajowej Informacji
Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły
Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie
do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo
pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej
pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Propozycja ta może zawierać ofertę kontynuacji dotychczasowego statusu prawnego
(funkcjonariusz celny otrzyma wówczas propozycję pełnienia służby i jego status nie
ulegnie zmianie) bądź przekształcenie statusu (funkcjonariusz otrzyma propozycję
pracy i jego status ulegnie zasadniczej zmianie – zostanie on pracownikiem). Poza
tematem dalszych rozważań pozostaje kwestia wygaśnięcia stosunku służbowego,
ponieważ z dotychczasowych wypowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej
jednoznacznie wynika, iż propozycji współpracy w ramach KAS nie otrzymają jedynie
osoby, które osiągnęły wiek emertytalny oraz byli współpracownicy organów
bezpieczeństwa państwa. Zatem dalsze wywody autora petycji zakładają, iż pozostali
funkcjonariusze otrzymają propozycję współpracy w KAS.
Przechodząc zatem do omówienia instytucji ucywilnienia należy podkreślić, iż
zakłada ona pozbawienie dotychczasowych funkcjonariuszy celnych (funkcjonariuszy
Służby Celno – Skarbowej) statusu funkcjonariusza i zatrudnienie ich w charakterze
pracownika. Proces ten obejmie kilka tysięcy obecnych funkcjonariuszy, zaś za jego
2
przeprowadzeniem przemawia - w ocenie kierownictwa Ministerstwa Finansów - brak
zasadności wykonywania zadań typowo urzędniczych przez funkcjonariuszy.
W ocenie autora petycji pogląd ten wymaga refleksji. W pierwszej kolejności należy
odnotować, iż procesem ucywilnienia zostaną objęci funkcjonariusze z wieloletnim
doświadczeniem w Służbie Celnej, wykonujący w swojej karierze zawodowej
zróżnicowane zadania w różnych komórkach organizacyjnych urzędu celnego oraz
izby celnej. Pełniąc służbę w ramach administracyjnoprawnego stosunku służbowego
nie mieli oni wpływu na miejsce pełnienia służby oraz rodzaj wykonywanych zadań.
Ich obowiązkiem było podporządkowanie się decyzjom przełożonych nawet jeżeli
mogły one budzić uzasadnione wątpliwości pod względem kryterium celowości i
logiki. Decydującym była bowiem przesłanka „dobra służby”. Państwo przez lata
wykorzystywało więc potencjał swoich funkcjonariuszy, ograniczając w imię interesu
publicznego ich konstytucyjne uprawnienia np. możliwość prowadzenia działalności
gospodarczej czy udziału w życiu publicznym. Rekompensatę za liczne rygory w
obszarze praw i wolności funkcjonariuszy stanowiła m.in. trwałość stosunku
służbowego, pewność otrzymania uposażenia oraz możliwość wykonywania zawodu
traktowanego
przez
wiele
osób
jako
powołanie,
misja,
służba
na
rzecz
Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej obywateli. Ten stan istniał przez lata i opiera się na
wzajemnym zaufaniu pomiędzy Państwem i funkcjonariuszami. Dotychczasowe
rozważania należy odnieść nie tylko do Służby Celnej, ale również do pozostałych
służby mundurowych.
Z tych właśnie powodów proces ucywilnienia nie został
przeprowadzony w innych służbach w sposób zakładany w Służbie Celno Skarbowej, pomimo, iż w każdej z nich na stanowiskach „typowo urzędniczych”
pełnili i pełnią służbę funkcjonariusze w ramach administracyjnoprawnego stosunku
służbowego.
Na potwierdzenie tego stanowiska należy przywołać uzasadnienie projektu ustawy z
dnia 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu „Programu modernizacji Policji, Straży
Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony rządu w latach 2007 2011” (Dz. U. nr 35, poz. 213 ze zm.), zgodnie z którym program ten miał pozwolić
m.in. na „ucywilnienie formacji przez zastąpienie funkcjonariuszy pełniących służbę
na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami formacji
pracownikami cywilnymi”. Ponadto jak stwierdzono w w/w uzasadnieniu „zakłada się
zastąpienie
policjantów
pełniących
służbę
na
stanowiskach
niezwiązanych
bezpośrednio z zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw pracownikami cywilnymi.
3
Pozwoli to na przesunięcie w ciągu trzech lat ok. 5000 tys. policjantów na
stanowiska związane z realizacją podstawowych zadań tej formacji”. Analogiczne
zasady wprowadzono w tym programie w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży
Granicznej. Zaprezentowane reguły przekształceń w obszarze stosunku służbowego
skutkowały ucywilnieniem komórek organizacyjnych, nie zaś funkcjonariuszy
pełniących w nich służbę.
W
ocenie
autora
proces
przekształceń
w
obszarze
statusu
prawnego
funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej powinien mieć więc charakter
ewolucyjny
tj.
respektowanie
stopniowy.
konstytucyjnej
Tylko
zasady
taka
forma
lojalności
ucywilnienia
Państwa
zagwarantuje
wobec
obywatela
(funkcjonariusza) oraz przyczyni się do budowania zaufania obywatela do RP.
Na tym tle nie można nie odnotować również innych aspektów związanych z
omawianą problematyką. Ich szczegółowe omówienia wykraczałoby poza istotę
petycji, zatem zostaną one jedynie zasygnalizowane. W pierwszej kolejności wypada
zauważyć, iż proces ucywilnienia może doprowadzić do sytuacji, gdy funkcjonariusz
z wieloletnim doświadczeniem, wiedzą i umiejętnościami otrzyma propozycję
zatrudnienia (ucywilnienie), podczas, gdy osoby w służbie przygotowawczej (a więc
pozbawionych tych cech), w tym kilkudziesięciu funkcjonariuszy przyjętych do służby
w 2016 r. otrzymają propozycję pełnienia służby. Będzie to możliwe ze względu na
zrównanie w praktyce ustawowej przesłanki „dotychczasowego przebiegu służby z
ostatnim miejscem pełnienia służby.
Ponadto proces ucywilnienia obejmuje również funkcjonariuszy mianowanych przez
Prezydenta RP na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Akt mianowania na stopień oficerski został zastrzeżony dla Głowy Państwa nie bez
powodu. Jest to bowiem wyraz docenienia funkcjonariusza i jego oddanej wieloletniej
służby na rzecz kraju i społeczeństwa. Dokonanie ucywilnienia funkcjonariuszy w
stopniu oficerskim to nie tylko pozbawienie tych funkcjonariuszy munduru noszonego
z dumą, szacunkiem i honorem, ale także zaprzeczenie wieloletniej tradycji
wywodzącej się z II Rzeczypospolitej. Poprzez ucywilnienie prezydencki akt
mianowania na stopień oficerski traci więc swoją rangę nie tylko w oczach
funkcjonariuszy
celnych,
ale
także
w
opinii
funkcjonariuszy
innych
służb
mundurowych oraz społeczeństwa.
Kolejny aspekt związany z ucywilnieniem funkcjonariuszy dotyczy realizacji wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13 (obywatelski
4
projekt ustawy – druk sejmowy nr 30). Jeżeli funkcjonariusz nie otrzyma propozycji
kontynuacji służby to zostanie on również pozbawiony możliwości dosłużenia do
osiągnięcia limitów wiekowych ustalonych przez rząd tj. – odpowiednio - 15 lat bądź
25 lat służby oraz 5 lat służby przy wykonywaniu „zadań policyjnych”. Zakładając
uchwalenie przez Sejm zmiany ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) opartej na tych przesłankach, ucywilnienie
doprowadzi więc do przerwania biegu tych terminów związanych z pełnieniem służby
i „wyrzuci” funkcjonariuszy nie spełniających tych limitów wiekowych poza zakres
podmiotowy tej ustawy, nawet w przypadku, gdy do osiągnięcia 15/25 lat służby i 5
lat „zadań policyjnych” zabraknie im jedynie kilku miesięcy służby. Takie działania
wydaje się naruszać zasadę zaufania obywatela (funkcjonariusza) do Państwa i
stanowionego przez nie prawa oraz zasadę lojalności Państwa wobec obywatela.
Przeciwko ucywilnieniu przemawiają również aspekty związane z procesem
zarządzania
zasobami
ludzkimi.
Negatywny
wpływ
ucywilnienia
na
sferę
oddziaływania na funkcjonariuszy jest oczywisty i wiąże się z wielomiesięcznym
utrzymywaniem stanu niepewności funkcjonariuszy co do ich sytuacji prawnej.
Oznacza to również ryzyko demotywacji, wypalenia zawodowego, braku identyfikacji
zawodowej oraz powstania sytuacji konfliktowych w nowym środowisku zawodowym.
Ten ostatni aspekt ma istotne znaczenie dla sprawnego funkcjonowania Krajowej
Administracji Skarbowej, podobnie jak pozbawienie się przez dyrektora izby
administracji skarbowej możliwości natychmiastowej reakcji np. na terroryzm, kryzys
migracyjny i inne także nieprzewidywane obecnie zagrożenia. Ucywilnienie wiąże się
bowiem z brakiem podstawy prawnej do zastosowania wobec osoby nie będącej
funkcjonariuszem instytucji uregulowanej w art. 175 ust. 1 ustawy o KAS (pełnienie
służby w systemie nadzwyczajnym w razie potrzeby ochrony i zagrożenia
bezpieczeństwa UE).
Zaprezentowana argumentacja jednoznacznie przemawia na korzyść ewolucyjnego
ucywilnienia czyli stopniowego, płynnego przejścia w obszarze zmiany statusu
prawnego funkcjonariuszy. Takie działanie leży w interesie publicznym, przyczynia
się do budowy zasady zaufania obywatela wobec Państwa. Rozwiązanie to jest
korzystne również dla tych funkcjonariuszy, którym zostanie złożona propozycja
pełnienia służby. O ile bowiem obecnie zachowają oni swój status, to jaką mają
gwarancję, że stan ten będzie trwał również w dłuższej perspektywie czasowej?
Skoro teraz Państwo zdecydowało się na odstąpienie od wieloletniej zasady trwałości
5
i stabilności administracyjnoprawnego stosunku służbowego, to może ono przecież
przeprowadzić
kolejną
zmianę
w
nieodległej
przyszłości
obejmującą
tych
funkcjonariuszy, których nie objęła dzisiejsza reforma administracji finansów
publicznych. Zatem zakładane radykalne ucywilnienie (będące przeciwieństwem
ucywilnienia ewolucyjnego) osłabia znaczenie i prestiż Państwa, powoduje, iż
staje się ono nieprzewidywalne. Stan ten skutkuje niepewnością nawet wśród tych
funkcjonariuszy, którzy zachowają swój status. Taka świadomość nie będzie sprzyjać
sprawnej realizacji ustawowych zadań w interesie publicznym.
Uwzględniając powyższe wnoszę jak na wstępie.
Proszę o poinformowanie wnoszącego petycję o podjętych czynnościach poprzez
przekazanie odpowiedzi wyłącznie drogą e-mailową.
Z wyrazami szacunku
dr Andrzej Halicki
OŚWIADCZENIE
Wyrażam zgodę na publikację petycji na stronie internetowej, z podaniem mojego
imienia i nazwiska, jednakże bez podania adresu zamieszkania.
Andrzej Halicki
6