rola administracji - Stosunki międzynarodowe
Transkrypt
rola administracji - Stosunki międzynarodowe
Zenon Ślusarczyk Cezary Tomasz Szyjko Rola administracji publicznej we wdrażaniu funduszy strukturalnych Unii Europejskiej Warszawa 2010 Opracowanie graficzne okładki i stron tytułowych: Ryszard Duczyński Na okładce wykorzystano zdjęcia: fot. ©AP Photo/Agencja Gazette Komputerowe łamanie tekstu: Wydawnictwo MM Druk i oprawa: Zakład Typograficzny EuroPaper Zespół redakcyjno-korektorski: Adam Kamiński, Elżbieta Adamiec, Maria Wężek Konsultacja merytoryczna: prof. zw. dr hab. Bolesław Rafał Kuc, prof. nadzw. dr hab. Alfred Lutrzykowski © Copyright by Authors All rights reserved, Warszawa 2010 Dofinansowano z badań statutowych prof. Z. Ślusarczyka „Ocena wdrażania funduszy UE w Polsce z uwzględnieniem projektów na ochronę środowiska” Wydawca: Instytut Stosunków Międzynarodowych Wydział Filologiczno-Historyczny Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy Jana Kochanowskiego www.unipt.pl Dyrektor Instytutu Stosunków Międzynarodowych UJK – prof. dr hab. Kazimierz Malak Dział sprzedaży: Wydawnictwo Uniwersytetu JK, filia w Piotrkowie Tryb. Tel: (044) 732-74-13 Sprzedaż wysyłkowa – księgarnia internetowa: www.książki.wp.pl Spis treści Wstęp .............................................................................5 Rozdział 1. Zagadnienia wprowadzające ..........................................7 Rozdział 2. Geneza standardów administracji publicznej 27 w Unii Europejskiej ........................................................ Rozdział 3 Istota administracji lokalnej ..........................................45 Rozdział 4. 69 Normy europejskie administracji lokalnej ..................... Rozdział 5. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy 88 administracji publicznej .................................................. Rozdział 6. Administracja publiczna a zarządzanie 103 funduszami strukturalnymi ............................................ Rozdział 7. Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej 122 strategii zrównoważonego rozwoju ................................ Rozdział 8. Unijne fundusze na ochronę środowiska 132 w Polsce po 2004 roku ...................................................... 154 Pakiety aktywności ......................................................... Wstęp Przyjęte ramy objętościowe tej książki dyktują konieczność syntetycznego i porównawczego, a więc modelowego rozpatrzenia (wykładni) aktualnych rozwiązań w administracji publicznej. Zwłaszcza, że dotyczą one 27 krajów członkowskich Unii Europejskiej (UE). Niemożliwe jest więc szczegółowe opisanie danych zagadnień w odniesieniu do każdego kraju z osobna. Drugą wyjściową konstatacją jest, że właściwe (poprawne metodologicznie i merytorycznie) opracowanie na dany temat powinno uwzględniać odpowiednio rozbudowany opis korelacji na linii państwo, polityka, władza państwowa a administracja publiczna. Zwłaszcza, jeśli chodzi o administrację rządową na szczeblu centralnym. I znów z racji objętościowych opracowania wynika konieczność syntetycznego (skrótowego) ujęcia danych współzależności. Tym bardziej, że w polskiej literaturze politologicznej problematyka ta nie jest również opisana szczegółowo, poza pojedynczymi przykładami krajów UE. Kolejna uwaga to ta, że aktualne rozwiązania modelowe i funkcjonalne administracji publicznej w państwach UE są rozpatrywane z uwzględnieniem zasad obowiązujących w procesie decyzyjnym Wspólnoty. A jest to dzisiaj dla państw członkowskich UE jedno z zasadniczych wymogów i kryteriów dobrego funkcjonowania krajowej administracji publicznej. W sumie, z racji wspomnianych wyżej, konieczne jest operowanie pewnymi uproszczeniami, koncentrowanie się na niektórych tylko zagadnieniach najbardziej istotnych dla charakterystyki danego szczebla i zadań administracji publicznej. Stąd też rozbudowane przypisy (literatura) na dane tematy. Powołanie, zadania i obowiązki rządu w demokratycznych państwach są najczęściej określone (mniej lub bardziej szczegółowo) w konstytucjach. W strukturach rządowych działają równolegle politycy i urzędnicy zawodowi. Stąd ważnym zagadnieniem są relacje między nimi lub, inaczej rzecz ujmując, relacje miedzy polityką a administracją w rządach poszczególnych państw. Administracja rządowa bez polityki (programów, kierunków działania itp.) 1 byłaby swego rodzaju „utopią” . Pojęcie „polityki” odnosi się co najmniej do dwóch obszarów jej występowania: pierwszy to obszar zarządzania sprawami publicznymi (stąd i określenia: polityka społeczna, zdrowotna, zatrudnienia itp.). Drugi to zdobycie i utrzymanie władzy w państwie. Tak więc w pierwszym przypadku pojęcie polityki odnosi się bezpośrednio do działalności państwa i jego struktur organizacyjnych (urzędów), które mają za zadanie realizację przyjętych przez rząd celów i zadań. I właśnie tak rozumiana i realizowana polityka jest przedmiotem nas tu interesującym. Uwaga ta jest o tyle zasadna, że w życiu społecznym, w mediach, ale i w literaturze przedmiotowej w Polsce 1 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, 2004: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa, s. 126. 6 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko najczęściej nie rozróżnia się w ten sposób „polityki”. Traktuje się jej dwojakie 2 rozumienie zamiennie, co powoduje szereg nieporozumień . W UE oczekuje się, że administracja publiczna, wychodząc naprzeciw potrzebom społecznym, wykaże się kreatywnością i innowacyjnością, a w obszarze organizacji obsługi administracyjnej obywateli także konkurencyjnością swoich usług. Stąd i pewne analogie do ogólnej teorii zarządzania, dotyczące m.in. jakości świadczonych usług i zarządzania przez cele. Od urzędnika administracji publicznej wymaga się dzisiaj nie tylko znajomości przepisów prawa i umiejętności ich stosowania w konkretnych przypadkach, ale i odpowiedniej wiedzy, fachowości, etyki i uprzejmości. Obywatele-petenci urzędów administracji samorządowej w coraz większym zakresie oczekują od pracowników administracji obsługi kompetentnej, kompleksowej i szybkiej. 2 Patrz: Encyklopedia politologii. Teoria polityki, 1999: (red.) W. Sokół, M. Żmigrodzki, Kraków; F. Ryszka, 2002: Historia, polityka, państwo, Toruń. Rozdział 1. Zagadnienia wprowadzające 1. Polityka a zadania publiczne Administracja rządowa i samorządowa wykonują zadania publiczne. Liczba tych zadań stale rośnie, stąd i jej rola odpowiednio wzrasta. Od jakości jej kadr, ich kwalifikacji i kompetencji zależy coraz więcej w życiu każdego obywatela. Najogólniej administracja publiczna to system jednostek organizacyjno-terytorialnych, wzajemnie powiązanych i współzależnych, powołanych na mocy odpowiednich przepisów konstytucyjnych i ustaw, do wykonywania funkcji władczych i zarządczych (administrowania). Natomiast administrowanie to rządzenie, kierowanie i zarządzanie zgodne z wykładnią prawną i prakseologiczną – zakładającą wysokie kompetencje i sprawność 1 organów i personelu administracyjnego . W świetle powyższego warto więc przypomnieć konstatację twórcy polskiej szkoły prakseologii – T. Kotarbińskiego, który pisał, że warunkiem istnienia całości zorganizowanej (tj. administracji publicznej) jest sprawność 2 jej działania i dążenie do zrealizowania określonych celów . Warto również zwrócić uwagę i na tę podstawową prawdę związaną z powyższym stwierdzeniem, iż brak precyzji w podziale zadań w administracji publicznej (i jej personelu) wpływa negatywnie na działalność organizacji jednostek administracyjnych, a także i na to, że sprawne działanie danej jednostki administracji publicznej wymaga dobrej znajomości zasad prawnostatutowych, organizacyjnych i celów działania jednostek nadrzędnych. Znajomość taka ułatwia wnikanie w sens otrzymywania z góry poleceń (zarządzeń) oraz zachowanie właściwej linii postępowania w tych przypadkach, gdzie owych poleceń brakuje czy też są niekompletne bądź nie 3 dość jasne . Uwagi te, choć sformułowane względnie dawno, nie straciły na swojej aktualności i obecnie, w czasach szybkich zmian globalizacyjnych, w warunkach niestabilności systemowej – społecznej, gospodarczej itd., a w ślad za tym administracyjnego zarządzania. Stąd aktualnie nośne jest hasło zarządzania zmianą, które w odniesieniu do aparatu administracyjnego oznacza, że musi być coraz bardziej sprawny, adekwatnie do tych zmienionych warunków. Dlatego też państwo (władze centralne) powinno wykazywać się stosowną umiejętnością zarządzania zasobami administracji publicznej i posiadać odpowiedni program jej rozwoju instytucjonalnego. 1 Por. S. Kowalewski, 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa, s. 12–15; T. Pszczołowski, 1978: Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Warszawa, s. 335–336. 2 Por. T. Kotarbiński, 1973: Traktat o dobrej robocie, Warszawa, s. 103–104. 3 Por. S. Kowalewski, 1982: op. cit.., s. 250–253; patrz także: T. Pszczołowski, 1978: Organizacja od dołu do góry, Warszawa, s. 184 i n.; W. Kieżun, 1978: Funkcje i organizacja pracy kierowniczej, Warszawa, s. 82. 8 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Tymczasem np. rząd Polski nie ma agendy zajmującej się organizacją zarządzania zasobami instytucjonalnymi państwa (administracją). Nikt nie bada struktur ministerstw i innych urzędów w stosunku do zadań, jakie te urzędy mają realizować. Zadanie takie jest przypisane konstytucyjnie prezesowi Rady Ministrów jako zwierzchnikowi całej administracji rządowej 4 (i pośrednio, na niższych szczeblach) . Taki stan rzeczy powoduje duże trudności w opisie działalności administracji publicznej w Polsce, tym bardziej w aspekcie licznych reform w tym zakresie po 1989 r. 2. Aspekty podmiotowo-funkcjonalne administracji publicznej W literaturze poświęconej zagadnieniu administracji publicznej najczęściej wymienia się takie jej cechy, jak: zorganizowanie, trwałość, celowość 5 utworzenia i funkcji oraz jej wykonawczy charakter . Administrację publiczną ujmuje się często także podmiotowo lub funkcjonalnie. W ujęciu podmiotowym traktuje się ją jako strukturę instytucjonalną i personalną, której działanie jest ukierunkowane na realizację zadań o charakterze wykonawczym w sferze publicznej. W takim ujęciu administracja to „całokształt struktur organizacyjnych w państwie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach, spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne 6 i świadczące oraz organizatorskie” . W drugim ujęciu zwraca się główną uwagę na określoną działalność struktur administracyjnych. A więc jest to rozpatrywanie administracji z punktu 7 widzenia wykonywanych przez nią funkcji . Obecnie jednak częściej rozpatruje się administrację, łącząc te dwa ujęcia. Przykładem nich będzie tutaj definicja, która traktuje administrację jako „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na 8 podstawie ustawy i w określonych prawem formach” . Przy definiowaniu administracji publicznej akcentowana jest jej zależność od państwa i prawa. A także jej wielofunkcyjność. Do podstawowych funkcji administracji publicznej zalicza się: funkcje reglamentacyjne i policyjne (związane z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa publicznego), świadczeń materialnych i niematerialnych oraz wykonywanie uprawnień właścicielskich i zarządzanie majątkiem w imieniu państwa lub organów 9 samorządu terytorialnego . Zachowując trwałe związki między rozwiązaniami ustrojowymi, administracja w państwach europejskich, z racji nowych zadań, podlega zarazem pewnym przekształceniom w zakresie przedmiotowego działania, mechanizmów kontroli i granic odpowiedzialności. Zachowuje 4 Por. M. Kulesza, 2010: Reforma administracji jest równie ważna jak finansów publicznych, „Polska”, 30–31 stycznia. 5 Patrz: E. Zieliński, 2001: Administracja rządowa w Polsce, Warszawa; E. Ochendowski, 2004: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń. 6 Cyt. za: E. Zieliński, 2001: op.cit., s. 12. 7 Por. G. Rydlewski, 2006: Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa, s. 23. 8 Cyt. za: H. Izdebski, M. Kulesza, 2004: op.cit., s. 79. 9 Tamże, s. 104–120. Zagadnienia wprowadzające 9 jednak sformalizowaną strukturę, kieruje się zbiorem określonych wartości, 10 zasad, norm i procedur . Tworzą się one najczęściej w relacjach polityka (politycy)–administracja publiczna. Przy czym administracja ma znaczący wpływ na politykę z racji takich jej cech, jak m.in.: trwałość struktur organizacyjnych, fachowość kadr w poszczególnych dziedzinach działania, umiejętność pozyskiwania i zarządzania informacją, zdolność modyfikacji programów przyjętych w sferze polityki w procesie ich realizacji, znaczne możliwości mobilizowania opinii publicznej do różnych działań. W relacjach tych, a więc i w zakresie zmian w administracji, aktywnymi podmiotami są 11 i politycy i urzędnicy . 3. Zasady funkcjonowania administracji publicznej w UE Najważniejsze zasady administracji publicznej, które określają reguły postępowania organów administracji publicznej przedsstaiwa poniższy schemat. GŁÓWNE ZASADY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Zasada praworządności Zasada pomocniczości Zasada jedności działania Zasada efektywności działania Zasada kompetencyjności Rys. 1. Zasady administracji publicznej (opracowanie własne) Podstawy do formułowania powyższych zasad wynikają z obowiązujących przepisów prawnych. Zasady te wzajemnie się warunkują i uzupełniają. Zgodnie z zasadą praworządności wszystkie podmioty wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej prowadzą tę działalność na podstawie 10 Patrz: Ch. Demmke, 2004: Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją a reformą, Łódź; A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, 2004: Prawo urzędnicze Unii Europejskiej, Warszawa. 11 Patrz: Z. Leoński, 2002: Nauka administracji, Warszawa. 10 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko oraz w granicach określonych przez prawo, a warunkiem przestrzegania zasady praworządności jest stworzenie odpowiednich mechanizmów zabezpieczających tę zasadę. Zgodnie z kolejną z zasad administracji – zasadą kompetencyjności należy szczegółowo określić zakres kompetencji każdego z organów administracji publicznej i przestrzegać tego podziału. Odbywa się to na podstawie przyznania temu organowi uprawnień dotyczących rodzaju spraw, którymi organ ten ma się zajmować. Jak juz wspomnieliśmy, opis kompetencji poszczególnych organów administracji publicznej jest określany w obowiązujących przepisach prawnych. Nastepna zasada jawności działania administracji publicznej oznacza, że każda osoba powinna mieć prawo do zapoznania się ze sprawami prowadzonymi przed organami administracji publicznej, które jej dotyczą lub które dotyczą interesu społecznego. Natomiast zasada efektywności działania administracji publicznej oznacza w skrócie, że organy administracji publicznej powinny dążyć do osiągnięcia postawionych przed nimi celów przy jak najmniejszych nakładach poniesionych w związku z ich realizacją. Zasadę subsydiarności omówimy oddzielnie ponieważ zajmuje ona szczególne miejsce w procesie integracji europejskiej. 3.1. Zasada subsydiarności (pomocniczości) Jest to zasada obowiązująca w UE, w tym i w Polsce, uznawana za jedną z ogólnych zasad prawa, a nie tylko administracji publicznej. Zgodnie z nią w systemie administracji publicznej zadania powinny być realizowane na jak najniższym poziomie, przy zapewnieniu środków proporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonego celu. Zasada pomocniczości została uznana w UE za jedną z podstaw organizacji państwa demokratycznego. Administracja publiczna powinna wykonywać zadania, które nie mogą być zrealizowane przez obywateli lub przez ich organizacje. W skrócie polega ona na decentralizacji działań i decyzji na szczebel najbliższy obywatelowi. Oznacza także rozłożenie zadań, zgodnie z którym państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy 12 organizacje . Zasada subsydiarności oznacza, że jednostki administracyjnoprawne wyższego szczebla działają w dziedzinach, w których ich status daje im przewagę nad jednostkami niższymi w postaci osiąganych efektów. Przy czym nie ma jednoznacznych kryteriów pozwalających stwierdzić, kiedy możliwości takiego efektywnego działania jednostek administracyjnych zostały wyczerpane. Zatem można powiedzieć bez zbędnej przesady, że istotą subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy między poszczególne jej 13 szczeble, w oparciu o kryteria efektywności ich działań . Zasada subsydiarności została zawarta w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, której art. 4 ust. 12 Por. J. Regulski, 1999: Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy. Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zeszyt nr 1, Warszawa, s. 18. 13 Por. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, 1998: op.cit., s. 34–35; A. Sauer, E. KaweckaWyrzykowska, M. Kulesza, 2000: Polityka regionalna Unii Europejskiej, a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa, s. 25–30. Zagadnienia wprowadzające 11 3 mówi, iż obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach najbliższych obywatelowi. Zapis ten z racji znaczenia Karty powinien zostać uwzględniony we wszystkich ustawodawstwach 14 państw UE . W Konstytucji RP zasada subsydiarności została zapisana w preambule i wskazuje, że w systemie administracji publicznej zadania powinny być realizowane na jak najniższym poziomie, przy zapewnieniu 15 środków proporcjonalnych do osiągnięcia celu . Tak więc przyjęta koncepcja samorządu terytorialnego, oparta na zasadzie pomocniczości, nie stoi w sprzeczności z zasadą unitarności państwa. Jednostki samorządu terytorialnego w Polsce nie mają uprawnień władzy ustawodawczej, a podejmowane przez nie akty administracyjne (ogólne i indywidualne) muszą 16 mieć umocowanie w Konstytucji i ustawach . 3.2. Zasada samodzielności Zasada ta oznacza, że admmnistracja publiczna (jej organy) realizuje samodzielnie przekazane mu prawnie zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W literaturze przedmiotu wyróżnia się najczęściej następujące aspekty samodzielności admnistracji: - wyodrębnienie prawne – tzn. przyznanie osobowości prawnej, dającej możliwość podejmowania m.in. czynności o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie posiadania i zarządzania majątkiem; - przyznanie samorządom prawa wykonywania zadań określonych ustawowo – także stanowienia prawa miejscowego, w przypadku Polski zgodnego z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych na poszczególnych szczeblach władzy; - samodzielność finansowa – w przypadku Polski wynikająca przede wszystkim z przepisu art. 167 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych; wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego wyróżnia się dochody (podatki) własne, subwencje i dotacje celowe z budżetu państwa. Gwarancje samodzielności finansowej zapewnia art. 167 ust. 2 Konsty17 tucji RP, a konkretyzują ją odpowiednie ustawy . 4. Specjalizacja w administracji publicznej Uwzględniając historyczny aspekt zmian w podziale administracyjnym kraju oraz zakres prawnych i innych kompetencji administracji publicznej, należy zgodzić się ze spostrzeżeniem S. Kowalewskiego, że struktura ta nie 14 Por. B. Dolnicki, 2003: Samorząd terytorialny, Kraków, s. 23–25. Por. W. Kisiel, 2003: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, s. 33; patrz także: K. Głąbicka, M. Grewiński, 2003: Europejska polityka regionalna, Warszawa, s. 64–70. 16 Tamże; patrz także: Z.Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, 1998: Reforma samorządu terytorialnego, t. 1, Szczecin–Zielona Góra, s. 34. 17 Por. J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i Europie, Pułtusk 2003, s. 54–56. 15 12 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 18 powinna być traktowana jako coś ustalonego raz na zawsze . Stąd m.in. zagadnienie struktur administracji publicznej i wzajemnego powiązania ich organów stanowi przedmiot bieżących analiz ustawodawczych i nauki o administracji. Przypomnijmy konstatację S. Kowalewskiego, który pisał, że żadne stanowisko pracy nie jest izolowane od szerszego systemu, i że ten szerszy system jest podsystemem każdego następnego (szczegółowego, 19 a więc administracji), jeszcze szerszego . Stąd i wiele zasad i metod pracy zależy od przynależności i powiązań strukturalnych jednostek szczeblowych administracji publicznej. Żadne stanowisko pracy w administracji publicznej nie jest izolowane od szerszego systemu tej administracji, w którym odgrywa ono rolę 20 podsystemu .Dlatego też wiele warunków należytej organizacji stanowisk pracy, wiele zasad organizacyjnych wywodzi się właśnie z tej przynależności do wyższych hierarchicznie jednostek administracyjnych (podporządkowań 21 prawno-organizacyjnych) . Warto również przypomnieć uwagę S. Kowalewskiego, iż zasada specjalizacji w administracji publicznej musi być rozumiana w sposób elastyczny, a jej treść w decydującej mierze zależy od szczebla i stopnia, na jakim to stanowisku jest usytuowane oraz od liczebności komórki organizacyjnej, w której skład wchodzi. Specjalizację w administracji państwowej można wyjaśnić następująco: im dana problematyka (zadania) ma być rozdzielona między większą liczbę stanowisk, tym specjalizację należy rozumieć węziej, i odwrotnie – im dana problematyka ma być rozdzielona między mniejszą liczbę etatów, tym 22 specjalizacja powinna być rozumiana szerzej . Przy czym należy zaznaczyć, że w tak ujętej specjalizacji urzędników chodzi głównie o kontrolę zadań powierzonych na danych stanowiskach nie w jakimś sensie absolutnym, ale 23 zależnie od szczebla administracji i warunków pracy . 5. Aktualne rozwiązania modelowe w UE O powołaniu i odwołaniu danego rządu, jego strukturze ministerialnej, kompetencjach i zadaniach rozstrzygają zapisy konstytucyjne poszczególnych państw UE, ich ustroje polityczne. Wyznaczają one model wzajemnych stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, budowę i sposób ustanawiania organów władzy wykonawczej oraz wzajemne stosunki między organami władzy państwowej. Dotyczy to także wyznaczania roli i zadań samorządu terytorialnego, jego administracji oraz podziału terytorialnego kraju. Decydują one o tym, czy dane państwo jest unitarne, federacyjne czy też konfederacyjne. Czy jest scentralizowane, czy 24 zdecentralizowane . 18 Por. S. Kowalewski, 1973: Teoria struktury administracji państwowej, Warszawa, s. 66 i n. Za: S. Kowalewski, 1982: op. cit.., s. 31. 20 Tamże, s. 32. 21 Tamże, s. 33 i n. 22 Por. S. Kowalewski, 1973: op. cit., s. 81–82. 23 Tamże, s. 87. 24 Patrz: B. Banaszak, 2004: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków; G. Rydlewski, 2006: Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa, s. 45–47. 19 Zagadnienia wprowadzające 13 Większość państw członkowskich UE to państwa unitarne. Przy czym w Finlandii, Francji, Grecji i Holandii unitarność ta jest silnie scentralizowana, natomiast w Hiszpanii, Portugalii i Wielkiej Brytanii zdecentralizowana. 25 W Austrii, Belgii i Niemczech struktura terytorialna ma charakter federacyjny . Konstatacje powyższe rzutują również na treść samego pojęcia „rząd”, tworzą różnice w definiowaniu Rady Ministrów, czy gabinetu ministrów. I nie chodzi tu o kwestie nazewnictwa, lecz m.in. o procedury ich powołania, skład liczebny, zakres odpowiedzialności itp. Najczęściej w systemach ustrojowych państw UE wyodrębnia się pięć różnych sposobów rozumienia tego, czym jest rząd i jakie są jego relacje z innymi formami instytucjonalnymi należącymi do sfery rządowej: rząd jako gabinet ministrów, kierowany przez szefa gabinetu, rząd jako gabinet ministrów, na cele którego stoi prezydent (głowa państwa), rząd jako gabinet ministrów na cele z szefem gabinetu, ale niemający części kompetencji naczelnego organu wykonawczego w państwie, które są zastrzeżone dla gabinetu ministrów z głowa państwa na czele, pojęcie „rząd” nie występuje w tekście konstytucji danego państwa, a podmiotem władzy wykonawczej jest inaczej nazwany organ, rząd traktowany jest bardzo szeroko, np. w Wielkiej Brytanii26. Najczęściej występującym modelem rządów jest gabinet ministrów (różnie nazywany w poszczególnych krajach) na czele z kanclerzem, premierem, przewodniczącym lub prezesem Rady Ministrów, który nie pełni zarazem funkcji głowy państwa. Modele takie występują m.in. w Austrii (kanclerz), Belgii (premier), Czechach (przewodniczący rządu), Finlandii (Rada Państwa), Grecji (Rada Ministrów), w Hiszpanii (przewodniczący), Luksemburgu (Rada Ministrów), na 27 Łotwie (Gabinet Ministrów) . W Danii rząd to Rada Państwa złożona z króla i ministrów, a zarazem i Rada Ministrów, w skład której wchodzą wszyscy ministrowie, a przewodniczy jej premier. Rada Ministrów pełni w zasadzie tylko funkcje wykonawcze, natomiast Rada Państwa posiada inicjatywę legislacyjną. Podobnie jest we Francji, gdzie Rada Gabinetowa przygotowuje sprawy na posiedzenie Rady Ministrów. Z racji prezydenckiego systemu rządów w tym kraju ma to duże znaczenie dla wypracowania określonych porozumień, celów i zadań rządu (tzw. kohabitacja) w sytuacji, kiedy zaistnieją wyraźne różnice polityczne między prezydentem i Radą Gabinetową. Różnice takie mogą wyniknąć m.in. stąd, że prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych, a rząd według zwycięskiego rezultatu partii politycznych w wyborach parlamentarnych. Sam termin „Rada Ministrów” odnosi się tylko do posiedzeń rządu, któremu przewodniczy prezydent. W Holandii rząd to król i ministrowie, a równocześnie istnieje Rada Ministrów 25 Patrz: B. Banaszak, 2004: op. cit.; Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, 1997: (red.) P. Sarnecki, Warszawa; T. Kaczmarek, 2005: Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich, Poznań. 26 Por. G. Rydlewski, 2006: op. cit., s. 55; Wąsowicz M., 1998: Historia ustroju państw Zachodu. Zarys wykładu, Warszawa. 27 Por. G. Rydlewski, 2006: op. cit., s. 56–57. 14 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko składająca się z ministrów, na czele której stoi premier. Król wchodzi w skład 28 Rady, ale nie jest jej przewodniczącym. W poszczególnych państwach UE różnie też przedstawiają się regulacje konstytucyjne (i inne) dotyczące administracji rządowej i (ogólnie) administracji publicznej. W większości konstytucji tych państw mniej lub bardziej szczegółowo zapisane są takie kwestie, jak: status, mechanizmy tworzenia, struktury i kompetencje organów administracji rządowej. Określone są zasadnicze wymagania wobec osób zatrudnionych w tej administracji (służba cywilna). Za pomocą różnych określeń, ale z wyraźnym wskazaniem prawie we wszystkich konstytucjach zapisano kierowniczą rolę rządu (jako gabinetu ministrów) wobec administracji oraz włączono administrowanie do obowiązków i kompetencji rządu. 29 Dla przykładu tak jest w konstytucjach Austrii, Finlandii i Hiszpanii . W Polsce do zadań Rady Ministrów należy kierowanie administracją rządową (art. 146 Konstytucji). W innych państwach, np. w Grecji, jeśli nie ma w konstytucji wyodrębnionego zapisu o administracji rządowej, to są one zamieszczone w innych rozdziałach i artykułach i najczęściej łączą się z przepisami dotyczącymi całościowo 30 administracji publicznej oraz podziału terytorialnego państwa . Ze względu na podział terytorialny krajów UE oraz role i kompetencje nadane konstytucyjnie samorządom terytorialnym, zróżnicowany jest też podział zadań związanych ze sprawowaniem władzy wykonawczej przez administrację rządową i samorządową. Różnice te są widoczne zwłaszcza w zależności od przyjęcia dwóch lub trzech szczebli podziału terytorialnego. W części krajów współwystępują te dwa rodzaje administracji w części jednostek podziału terytorialnego, np. we Francji na szczeblu departamentu, a w Polsce 31 na szczeblu województwa . 5.1. Opis modelu brytyjskiego Specyfika ustroju politycznego Wielkiej Brytanii polega m.in. na braku konstytucji w formalnym znaczeniu tego terminu. W Wielkiej Brytanii istnieje niepisana konstytucja oparta na konwenansach i precedensach. Zgodnie z tak rozumianą konstytucją najważniejszym organem władzy państwowej jest parlament — suwerenny w swojej działalności, nieograniczony przez władzę wykonawczą i sądowniczą. Parlament w Wielkiej Brytanii jest dwuizbowy. O jego specyfice przesądza fakt, że izba wyższa – Izba Lordów – nie jest wybieralna. Składa się z parów (lordów) dziedzicznych oraz parów (lordów) dożywotnich, mianowanych przez królową na wniosek premiera. Izba Lordów pełni rolę sądu konstytucyjnego, a ponadto sprawuje nadzór i kontrolę nad władzą wykonawczą – premierem i ministrami. Druga izba to Izba Gmin wybierana w wyborach powszechnych, w oparciu o ordynację większościową. W Wielkiej Brytanii cechą szczególną jest rola monarchy — formalnie nadal najwyższego organu władzy wykonawczej. Obecnie rola ta została znacznie ograniczona i sprowadza się głównie do działań podejmowanych za radą premiera lub ministrów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych polityk 28 Tamże, s. 57–58. Tamże, s. 59–60. 30 Patrz: P. Sarnecki, 2003: Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków. 31 Patrz: B. Dolnicki, 2003: Samorząd terytorialny, Kraków. 29 Zagadnienia wprowadzające 15 przed Izbą Gmin (stąd powiedzenie: „monarcha panuje, ale nie rządzi”). Premiera mianuje królowa. Na mocy konwenansu utrwalonego w XX w. jest nim przewodniczący (lider) zwycięskiej frakcji parlamentarnej, który powinien pochodzić z Izby Gmin. Premier przewodniczy posiedzeniom rządu, powołuje ministrów i może ich także indywidualnie odwołać. Do jego kompetencji należy również możliwość interwencji we wszystkie sprawy resortowe (ministerialne) działania rządu. Resortowe ministerstwa należą do głównych instrumentów realizujących politykę rządu. Najważniejszą rolę odgrywa tutaj urząd Szefa Rządu. Jego podstawowym zadaniem jest utrzymywanie bieżących kontaktów z poszczególnymi ministrami, zapewnienie im doradztwa w kwestiach będących przedmiotem szczególnego zainteresowania premiera, komunikowanie się z mediami oraz pełnienie funkcji sekretariatu. Premier jest równocześnie ministrem służby cywilnej. Wielka Brytania jest państwem unitarnym, jednak wśród jej części składowych – Anglii, Walii, Szkocji oraz Irlandii Północnej – istnieją często istotne różnice 32 w systemach administracyjnych i prawnych . Brytyjska praktyka organizacji i funkcjonowania administracji publicznej od lat osiemdziesiątych XX w. to tzw. model Whitehall, modyfikowany w latach następnych. Jego zasadnicze cechy to: - uczynienie ze służby cywilnej odrębnej profesji, - stały charakter jej funkcjonowania, - wykluczenie wpływu polityków na decyzje dotyczące personalnej obsady poszczególnych stanowisk w administracji (zasada neutralności politycznej), - obejmowanie najważniejszych stanowisk w administracji przez urzędników o ogólnym przygotowaniu, a nie ekspertów, - brak odrębnego korpusu służby cywilnej, składającego się z polityków, - odpowiedzialność polityczna ministrów, a nie urzędników za podjęte decyzje. Centralna administracja tego kraju zorganizowana jest w postaci hierarchicznie usytuowanych departamentów kierowanych przez odpowiedzialnych politycznie ministrów (wiceministrów). Na czele każdego departamentu stoi sekretarz odpowiedzialny bezpośrednio przed ministrem. Specyficzną cechą brytyjskiego systemu administracji jest funkcjonowanie systemu specjalnych agencji, innych niż ministerialne departamenty, zwanych QUANGO-s, które przejęły wiele publicznych zadań. Formalnie są one poza polityczną kontrolą. Do ich głównych zadań należą: załatwianie spraw publicznych na zasadach „rynkowych” oraz świadczenie usług doradczych i eksperckich dla departamentów. Wynika to m.in. stąd, że w kraju tym (tradycyjnie) utrzymuje się zasada, iż kariera polityczna i administracyjnozawodowa nie powinny się przeplatać. Szefowie agencji wykonawczych określają jasno zdefiniowane cele organizacyjne i wykonawcze. Posiadają w tym względzie szeroką niezależność 33 finansową i organizacyjną . W Wielkiej Brytanii rozbudowany jest system 32 Patrz: Administracja publiczna, 2003: (red.) J. Hausner, Warszawa, s. 63–66; B. Banaszak, 2004: op.cit., Kraków; E. Zieliński, I. Bokszczanin, 2003: Rządy w państwach Europy, Warszawa; P. Sarnecki, 2003: op.cit. 33 Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) A. Ferensa, I. Macek, Wrocław, 16 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko administracji samorządowej, która odpowiada za wiele spraw, które w innych państwach europejskich należą do kompetencji rządu, np. za funkcjonowanie miejscowej policji i szkolnictwa. Przewodniczący samorządów lokalnych wybierani są przez rady lokalne w wyborach pośrednich. Funkcje te obejmują najczęściej liderzy zwycięskich ugrupowań wyborczych — kandydaci rekomendowani są przez ogólnokrajowe partie polityczne. W większości kraju dominuje dwuszczeblowy samorząd lokalny — hrabstw i dystryktów. Hrabstwa odpowiedzialne są m.in. za planowanie strategicznego rozwoju, szkolnictwo, policję, straż pożarną i świadczenia społeczne. Dystrykty wykonują funkcje o charakterze typowo lokalnym, związane z ochroną 34 środowiska, opieką zdrowotną, mieszkalnictwem, gospodarką odpadami itp. 5.2. Francuski system administracji System administracji publicznej kształtowany był we Francji od czasów napoleońskich. Składają się na niego takie organy centralne i urzędy, jak: Rada Ministrów, Rada Stanu, Izba Obrachunkowa, urząd prefekta i tzw. wielkie korpusy służby cywilnej. Zgodnie z obecną konstytucją we Francji funkcjonuje system parlamentarny. Posiada on jednak cechę specyficzną, a mianowicie szczególną rolę prezydenta, który jest najwyższym organem władzy wykonawczej. Prezydent wybierany jest w głosowaniu powszechnym, tak jak parlament. Władzę wykonawczą sprawuje także rząd na czele z premierem. Funkcjonuje więc swoista dwuwładza wykonawcza. Prezydent posiada szczególne uprawnienia w zakresie polityki obronnej i zagranicznej, natomiast Rada Ministrów, której przewodniczy premier mianowany przez prezydenta, kieruje pozostałymi działami administracji. Rząd składa się z ministrów i sekretarzy stanu. Praktyką jest, iż rząd nie podejmuje decyzji wiążących bez obecności prezydenta, który ma wpływ na jego bieżącą działalność. Kluczową rolę w systemie centralnej administracji francuskiej odgrywa Sekretarz Generalny Gabinetu Premiera. Szefowie poszczególnych departamentów w ministerstwach podlegają ministrom. Specyficzną rolę odgrywają tzw. urzędy ministrów, mające charakter doradczo-ekspercki, które spełniają zarówno funkcje polityczne, jak i administracyjne. W skład takich urzędów wchodzi 3–5 członków, w zdecydowanej większości wywodzących się ze 35 służb cywilnych . Na szczeblu administracji terytorialnej ważną rolę odgrywa prefekt zapewniający trwałość mechanizmów ustrojowych państwa. Jest on przedstawicielem rządu w terenie (region, departament) i kieruje działalnością większości urzędników państwowych w tych jednostkach oraz stoi na straży legalności działań władz samorządowych. Ponadto realizuje politykę państwa w regionie i departamencie oraz dba o zgodność działań administracji samorządowej z kierunkami polityki państwowej. System administracji s. 42–43; P. Bartczak, 2001/2002: Instytucje pozaministerialne w Wielkiej Brytanii, „Służba Cywilna”, nr 3. 34 Patrz: Administracja publiczna, 2003: op.cit., s. 65–67; T. Kaczmarek, 2005: op.cit. 35 Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: op. cit., s. 44–45; Administracja publiczna, 2003: op. cit., s. 69–70; E. Zieliński, I. Bokszczanin, 2003: op. cit.; E. Gdulewicz, 2000: System konstytucyjny Francji, Warszawa. Zagadnienia wprowadzające 17 samorządowej we Francji to administracja zdecentralizowana. Jej działalność reguluje Ustawa o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów z 1982 r. Wprowadziła ona trzyszczeblowy podział samorządu terytorialnego: gminy, departamenty i regiony. Decentralizacja miała m.in. na celu przekształcenie regionów w podmioty samorządu terytorialnego, powołanie rad regionalnych w wyborach powszechnych i bezpośrednich oraz wyposażenie ich w prawo prowadzenia własnej działalności administracyjnej i tworzenie prawa lokalnego. Wspomniana ustawa regulowała: procedury przekazywania władzy wykonawczej w regionach i departamentach w ręce przewodniczących rad, podział i rozszerzenie kompetencji między gminy, departamenty i regiony, utworzenie regionalnych izb obrachunkowych itp. Ustawa ta dokonała także podziału zadań urzędu prefekta między dwa organy – przewodniczących rad w departamentach oraz tzw. komisarzy republiki występujących w roli nadzorców w realizacji przez samorząd ustaleń władzy centralnej. Ustalenia te zawęziły też zakres funkcji prefekta. Gmina jest podstawowa jednostką francuskiej administracji samorządowej. Gminy mają jednolity status prawny, ale są bardzo zróżnicowane pod względem demograficznym, urbanistycznym i obszarowym. Rada gminy, tworzona przez radnych wybieranych w wyborach powszechnych, jest organem uchwałodawczym i kontrolnym. Jej organem wykonawczym jest burmistrz, wybierany przez radę. Natomiast przekształcenia departamentu w jednostkę samorządu terytorialnego dokonano przez powierzenie władzy wykonawczej – uprzednio sprawowanej przez przedstawiciela rządu, tj. prefekta – przewodniczącemu rady departamentu. W przypadku regionu jako jednostki samorządu terytorialnego, status taki wprowadzono w 1982 r. Zarządza nim rada regionu z jej przewodniczącym jako organem wykonawczym. Regiony i departamenty we Francji mają podwójny status – są, jak to już stwierdziliśmy, jednostkami administracji samorządowej i jednocześnie szczeblami zdecentralizowanej administracji państwowej reprezentowanej przez prefektów. Podstawowymi zadaniami administracji gmin są: zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnych w zakresie funkcjonowania przedszkoli i szkół podstawowych, lokalnej infrastruktury komunikacyjnej, gospodarki gruntami itp. Do zadań departamentów należą m.in.: planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego, zarządzanie 36 przestrzenne, pomoc społeczna itp . Tworzenie sprawnie funkcjonujących struktur komunikacyjnych w łonie instytucji UE i państw członkowskich to dziś jedno z ważniejszych zadań. Modelowym przykładem są tutaj rozwiązania stosowane we Francji, gdzie już w latach osiemdziesiątych XX w. utworzono całą strukturę komunikowania – od szczebla centralnego po lokalny. Zasadniczymi celami tego modelu komunikacji są: - informowanie rządu o pojawiających się trendach w opinii publicznej i w mediach, - informowanie społeczeństwa o działaniach rządu, 36 Patrz: Administracja publiczna, 2003: op.cit., s. 70–72; D. Sobków, 1997: Status urzędnika oraz zasady naboru do służby cywilnej w V Republice Francuskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 2. 18 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko - koordynowanie rządowego komunikowania publicznego. We Francji utworzono też ministerialne biura informacji o dość szerokich uprawnieniach. Co charakterystyczne, ponad 95 proc. instytucji administracji publicznej w tym kraju – od rad regionalnych po władze lokalne – ma w swoich strukturach komórki zajmujące się komunikowaniem. 5.3. System organów niemieckich Niemcy są republiką federalną składającą się z 16 landów. Głową państwa jest prezydent, który nie jest wybierany bezpośrednio, lecz w drodze głosowania Konwencji Federalnej – ciała konstytucyjnego składającego się z członków Bundestagu (parlamentu) oraz przedstawicieli wybieranych przez parlamenty landów. Prezydent wykonuje funkcje reprezentacyjne, zwłaszcza w stosunkach międzynarodowych. Posiada natomiast formalne uprawnienia związane z powoływaniem szefa rządu – kanclerza – oraz do przedterminowego rozwiązania parlamentu. Faktyczna władza wykonawcza jest w gestii rządu federalnego. Do niego należy podejmowanie decyzji politycznych oraz proponowanie projektów ustaw. Natomiast kompetencje landów mają w większości charakter administracyjny. Ogólnie biorąc, jak to jest ujmowane w literaturze przedmiotu, władza wykonawcza w Niemczech oparta jest na trzech zasadach: kanclerskiej – to kanclerz jako szef rządu decyduje o najważniejszych sprawach politycznych, gabinetowej – członkowie rządu podejmują decyzje kolegialnie, ministerialnej – ministerstwa odpowiadają za działalność ich departamentów. System organów władzy wykonawczej tego kraju określany jest też jako demokracja kanclerska, co odzwierciedla pozycję kanclerza federalnego jako szefa rządu. Kanclerz jest jedynym członkiem rządy wybieranym przez Bundestag i tylko on odpowiada przed nim za działalność rządu. Odwołanie kanclerza może nastąpić po przeprowadzeniu w Bundestagu tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Na wniosek kanclerza prezydent powołuje pozostałych członków rządu. Do głównych zadań kanclerza należy koordynowanie pracy rządu oraz określanie jego celów politycznych, które są wiążące dla ministrów. Działalność kanclerza wspiera urząd kanclerski, na czele którego stoi sekretarz stanu. Utrzymuje on robocze kontakty ze swoim odpowiednikiem – tzw. parlamentarnym sekretarzem stanu. Kontakty te mają służyć koordynacji ich wzajemnych kontaktów. Z reguły rząd przyjmuje w ten sposób przygotowane 37 propozycje . Niemiecka służba cywilna składa się z urzędników administracji federalnej, landów i samorządów. Jej status cywilnoprawny jest uregulowany stosownym ustawodawstwem federalnym. Konstytucja Niemiec stanowi, że do kompetencji każdego landu należy określenie własnej organizacji administracji. Funkcjonowaniem dystryktu – jednostki administracyjnej w ramach landu – kieruje komisarz dystryktu i jego urząd. Komisarza mianuje rząd landu. W Niemczech istnieją dwa szczeble samorządu terytorialnego – lokalno-gminny oraz powiatowy. 37 Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: op. cit., s. 28–40; H. Minz, 1997: Charakterystyka niemieckiej służby cywilnej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 5–6. Zagadnienia wprowadzające 19 Samorząd działa na zasadach subsydiarności. Większe miasta posiadają z reguły status gminny oraz powiatu. Wszystkie władze samorządowe (rady) wybierane są bezpośrednio. Natomiast burmistrzowie wybierani są przez rady. Jednak w części gmin i powiatów mogą być oni wybierani przez mieszkańców. W powiatach starosta 38 łączy funkcje organu samorządowego i rządowego . 5.4. Model administracji szwedzkiej Szwecja to monarchia konstytucyjna o parlamentarnej formie rządów. Głową państwa jest król, który pełni funkcje reprezentacyjne, a także otwiera coroczną sesję parlamentu – nie bierze jednak udziału w jego pracach, ani nie kontrasygnuje decyzji rządu. Szefa rządu nominuje przewodniczący parlamentu. Od 1971 r. parlament szwedzki jest jednoizbowy. Do kompetencji premiera należy powoływanie i odwoływanie ministrów tworzących gabinet, jako organ władzy wykonawczej. Członkowie gabinetu to przeważnie deputowani do parlamentu. Urzędnicy ministerialni wspomagają szefa danego resortu w kreowaniu polityki publicznej przez przygotowywanie projektów ustaw do parlamentu. Wspomagają ich w tych pracach liczne agencje, komitety i urzędy, w tym administracji terytorialnej. W bieżącej pracy premiera wspomaga jego urząd, zwłaszcza w zakresie doradztwa politycznego i prawnego. Urząd ten zatrudnia polityków-doradców w tym zakresie. W skład sekcji prawnej tego urzędu wchodzą apolityczni urzędnicy, odpowiedzialni za regulacje (projekty) konstytucyjne i ustawowe oraz procedury odbywania posiedzeń rządu. W szwedzkiej służbie cywilnej zatrudnionych jest wiele dziesiątków tysięcy polityków i urzędników. Wśród struktur organizacyjno-administracyjnych, w których oni pracują, najważniejsze role odgrywają takie instytucje centralne, jak: Krajowy Urząd Zdrowia i Spraw Socjalnych, Krajowy Urząd Podatkowy, Krajowa Agencja Edukacji, Agencja Rolnictwa oraz Agencja Mieszkalnictwa, Budownictwa i Planowania. Regułą jest, że na czele każdej agencji stoi dyrektor generalny mianowany przez rząd. Agencje obsługują głównie poszczególne ministerstwa w zakresie przygotowania odpowiednich ekspertyz, projektów decyzji i ustaw parlamentarnych. Część z tych agencji działa także na szczeblu jednostek terytorialnych. W Szwecji istnieje terenowa administracja rządowa na poziomie regionalnym. Na jej czele stoi gubernator mianowany przez rząd. Natomiast członków rad regionalnych mianują przedstawiciele regionalnego samorządu. Podstawowe zadania administracji samorządowej to planowanie rozwoju regionalnego oraz koordynacja działań administracji rządowej, regionalnej oraz gminnej. Subsydiarność samorządu terytorialnego w Szwecji gwarantuje i reguluje ustawa z 1992 r. Zgodnie z nią regionalna administracja samorządowa ma bezpośrednio wybieralne rady regionalne. Do ich kompetencji należy (prócz wymienionych wcześniej) kierowanie niektórymi formami edukacji i szkolenia zawodowego. Samorząd gminny uprawniony jest do nakładania podatków lokalnych oraz do pobierania opłat za świadczenie usług publicznych, m.in. utrzymanie dróg, 39 zaopatrzenie w wodę, a także w zakresie działalności rekreacyjnej . 38 39 Patrz: Administracja publiczna, 2003: op. cit., s. 73–76. Patrz: Administracja publiczna, 2003: op. cit., s. 77–81; Administracja i polityka. 20 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 6. Standard administracji demokratycznego państwa prawnego Model narodowej administracji publicznej określone były formami ustrojowymi utrwalonymi w danym państwie. Rozwój ustroju państwa, jego przemiany i funkcjonowanie w decydującym stopniu wpływały na kształt instytucjonalny i praktykę działania administracji. Rozpatrywanie standardu demokratycznego administracji może być w pełni zrozumiałe, pod warunkiem, że uwzględni się dzieje ustroju prawno-politycznego i społeczno-gospodarczego państwa. Zakreślały one ramy nie tylko dla konkretnych rozwiązań prawnoinstytucjonalnych (modelowych - te mogły być w dużym stopniu zapożyczone z zewnątrz) administracji państwa, ale przede wszystkim dla jej praktyki działania. Standard demokratycznego państwa prawnego omówimy na przykładzie Polski, ponieważ casus ten najlepiej odzwierciedla ewolucję w kierunku modelu demokrtaycznego. Rozwój administracji publicznej w Polsce przebiegał inaczej aniżeli w państwach nowożytnej Europy Zachodniej od XVI do XVIII i Europie Wschodniej od XVIII wieku. Państwo polskie nigdy nie przyjęło formy państwa monarchii absolutnej, która jak się powszechnie uważa, zapoczątkowała proces formowania się nowoczesnej administracji. Podobnie państwo polskie nie doświadczyło również narodowej i scentralizowanej monarchii konstytucyjnej. Wprawdzie uchwalona pod koniec istnienia państwa szlacheckiego Konstytucja 3 maja z 1791 r. ustanowiła formę dziedzicznej monarchii konstytucyjnej, ale działała zbyt krótko, aby utrwalić nowożytne zarządzanie państwem. W każdym prawnym systemie państwa kardynalną rolę odgrywają bowiem tradycje konstytucyjne. Obowiązująca obecnie Konstytucja RP została uchwalona 2 kwietnia 1997 r. i przyjęta została przez ogólnonarodowe referendum 25 maja 1997 r. Określa ona podstawowe zasady ustrojowe państwa oraz prawa, wolności 40 i obowiązki powszechne i obywatelskie . Konstytucja to „akt prawny o najwyższej mocy prawnej w państwie, co wyraża się w szczególnym trybie jego uchwalania i zmiany oraz w nazwie, określający zasady ustroju państwa, suwerena i sposoby sprawowania przezeń władzy, podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki 41 oraz zawierający postanowienia dotyczące trybu zmian swoich norm” . Zasada prymatu konstytucji – jej mocy nadrzędnej w systemie źródeł prawa sprawia, że pozostałe akty prawne niższego rzędu muszą być z nią zgodne. Stąd właśnie bierze się waga poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz 42 na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego . Pierwszy rozdział Konstytucji wprowadza podstawowe zasady ustrojowe. Najbardziej ogólny charakter posiada zasada unitaryzmu państwa. Oznacza ona istnienie jednego systemu organów reprezentujących państwo. Przepisy dotyczące ustroju terytorialnego, zapewniają decentralizację władzy publicznej. W Konstytucji RP z 1997 r. w art. 1 zapisano, iż „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”, a w art. 15, że „ustrój terytorialny Wprowadzenie, 1999: op. cit., s. 46–47. 40 Dz.U. nr 78, poz. 483. 41 B. Banaszak, 1999: Prawo konstytucyjne, Warszawa, s. 47. 42 B. Dolnicki, 2003: op. cit., s. 182. Zagadnienia wprowadzające 21 Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”, i że podział terytorialny kraju uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań publicznych. W art. 16 Konstytucji ustawodawca zapewnia, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a istnienie społeczności lokalnych, wyposażonych w stosowne uprawnienia, stwarza warunki dla skutecznego rządzenia. Inaczej mówiąc, samorząd oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na ich własną odpowiedzialność i w ich interesie. Organy władzy lokalnej znajdują się najbliżej obywateli (wyborców) i przed nimi ponoszą odpowiedzialność za efektywność zarządzania, a powierzając sprawy publiczne innemu organowi władzy publicznej (przedsiębiorstwu, stowarzyszeniu itp.), muszą uwzględniać zakres i charakter zadań im powierzonych, aby odpowiednio służyły danej społeczności, spełniały wymogi 43 efektywności gospodarowania i realizowały założone cele . Dla pełnego zrozumienia tych zagadnień przedstawimy krótko „kamienie milowe” drogi administracji polskiej do modelu współczesnego. 6.1. Reformy ustrojowe Po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 r. pierwszym zasadniczym aktem ustanawiającym ustrój państwa, w tym i administracji, była Konstytucja Rzeczypospolitej z 17 marca 1921 r. (DzU RP z 1921 r. nr 44, poz. 267). W rozdziale I, art. 1 Konstytucji zapisano, że państwo polskie jest Rzecząpospolitą, a w art. 2, że władza zwierzchnia należy do narodu. Organami narodu w zakresie ustawodawstwa są Sejm i Senat, a w zakresie władzy wykonawczej Prezydent Rzeczypospolitej łącznie z odpowiedzialnymi ministrami, 44 a w zakresie wymiaru sprawiedliwości — niezależne sądy . W art. 3 zapowiedziano, że ustrój państwa oparty będzie na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, któremu przekazany będzie właściwy zakres ustawodawczy, który zostanie bliżej określony w stosowanych ustawach państwowych. Natomiast zapis art. 15 stanowi, że państwowi urzędnicy administracyjni, skarbowi i sądowi nie mogą być wybierani do Sejmu w tych okręgach, w których pełnią swoją służbę. Przepis ten nie dotyczył urzędników pracujących w urzędach centralnych. Zgodnie z wykładnią art. 56 Rada Ministrów miała ponosić solidarną odpowiedzialność konstytucyjną i parlamentarną za ogólny kierunek działania rządu. Natomiast poszczególni ministrowie mieli odpowiadać oddzielnie, każdy w swoim zakresie działania, zgodnie z wykładnią konstytucyjną i innymi ustawami państwa. Odpowiedzialność ta miała dotyczyć także działalności podległych im organów. Minister nie mógł uchylać się od odpowiedzialności przez zrzeczenie się urzędu, a z chwilą postawienia go w stan 43 Por. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., 1997: Warszawa. Por. A. Bereza, G. Smyk, W. P. Tekely, A. Wnyszcz, 2000: Historia administracji w Polsce 1764–1989. Wybór źródeł, Warszawa, s. 233–236. 44 22 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko oskarżenia zostawał on zawieszony w urzędowaniu. Ustanowiono też (art. 61), że ministrowie nie mogą piastować żadnego innego urzędu ani uczestniczyć w zarządzie i władzach towarzystw i instytucji gospodarczo-finansowych. Zgodnie z art. 65 do celów administracyjnych państwo miało być podzielone w drodze ustawodawczej na województwa, powiaty i gminy wiejskie i miejskie, które miały być jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego. Jednostki samorządowe mogły łączyć się w związki w celu przeprowadzenia zadań wchodzących w zakres samorządu. Związki takie mogły otrzymywać charakter publiczno-prawny tylko na podstawie osobnej ustawy. W art. 70 stwierdzono, że państwo będzie sprawowało nadzór nad działalnością samorządu przez wydziały 45 samorządu wyższych szczebli i administracji rządowej . W nowej Ustawie Konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r. (DzU RP nr 30, poz. 227) nie ma jakichś zasadniczych zmian dotyczących administracji publicznej. W art. 4. ust 1. powtórzono zapis z poprzedniej Konstytucji, mówiący o tym, że państwo powoła samorząd terytorialny i gospodarczy do wykonywania zadań życia zbiorowego. Natomiast w art. 72. ust 1. wyraźnie stwierdzono, że administracja państwowa jest służba publiczną. Administrację państwową sprawuje: administracja rządowa, samorząd terytorialny, 46 samorząd gospodarczy . 6.2. Centralna administracja rządowa Administracja rządowa jest częścią administracji publicznej, którą tworzą centralne organy władzy państwowej i ich urzędy, a także szereg instytucji ogólnokrajowych i terenowych realizujących zadania publiczne na rzecz indywidualnych obywateli i podmiotów zbiorowych. Struktura administracji publicznej jest złożona. Ma ona charakter dwuszczeblowy: centralny i wojewódzki, jej system tworzą: - centrum rządowe: Rada Ministrów i struktury ją obsługujące (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Rządowe Centrum Legislacyjne, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych), - ministerstwa, - urzędy centralne, - państwowe jednostki organizacyjne (np. agencje, fundusze), - terenowa rządowa administracja ogólna (wojewoda i jego urząd), - terenowe organy administracji zespolonej, - terenowe organy administracji niezespolonej. Organizacja centralnego, rządowego szczebla administracji publicznej w Polsce została ukształtowana w wyniku przyjęcia przez Sejm pomiędzy czerwcem a sierpniem 1996 r. pakietu 12 ustaw reformujących centrum administracyjno-gospodarcze rządu. Zasadnicze znaczenie ma ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Wówczas też zredukowano liczbę ministerstw oraz podporządkowanych im 45 46 Tamże, s. 232–237. Tamże, s. 254–260; patrz także: G. Górski, 2002: Historia administracji, Warszawa. Zagadnienia wprowadzające 23 urzędów centralnych. Kolejnym krokiem było wejście w życie ustawy o działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r. Reforma Centrum Administracyjno-Gospodarczego Rządu (CAGR) miała na celu: 1. zwiększenie zdolności rządu do formułowania i wdrażania średnioi długookresowych strategii gospodarczych i społecznych; 2. ograniczenie bezpośredniego oddziaływania rządu na działalność przedsiębiorstw, 3. ulepszenie mechanizmów koordynacyjnych i decyzyjnych w ramach rządu i centralnych instytucji działających w sferze gospodarczej, 4. wzrost sprawności i efektywności procesów prywatyzacyjnych, 5. poprawę efektywności nadzoru właścicielskiego wobec majątku Skarbu Państwa. Reforma miała także na celu wzmocnienie elementów strategicznego zarządzania w działalności rządu i zarazem zmniejszenie (a nawet całkowite wyeliminowanie) jego zaangażowania w bieżące, operacyjne zarządzanie różnymi dziedzinami sektora publicznego. Ważnym składnikiem tej reformy była decentralizacja składająca się z dwóch wymiarów: ponad 120 rodzajów kompetencji organu założycielskiego w stosunku do 1300 przedsiębiorstw państwowych zostało przesuniętych do właściwości wojewodów (łącznie z uprawnieniami do prywatyzacji), ograniczono uprawnienia centralnych organów w stosunku do szeregu terenowych organów administracji specjalnych, włączając je do urzędów wojewódzkich lub podporządkowując je bezpośrednio wojewodom. Autorzy „Raportu o rozwoju społecznym. Zmieniająca się rola państwa. Polska'97" do najważniejszych zmian dokonanych w wyniku tej reformy zaliczają: umocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów i ustanowienie jasnych zasad funkcjonowania Rady Ministrów; - likwidację części branżowych podziałów i struktur zarządzania w administracji gospodarczej (zniknęły m.in.: Ministerstwo Przemysłu i Handlu, Ministerstwo Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa), co wpłynęło na skupienie wielu kompetencji w gestii jednego ministra oraz potencjalnie pozwala zmniejszyć nacisk grup branżowych na politykę gospodarczą rządu; - nowe określenie roli ministra jako urzędu pełniącego rolę regulacyjną, działającego poprzez analizy, programy, inicjowanie regulacji prawnych, kreowanie rozwoju poprzez prowadzoną politykę i rozwiązania systemowe; odejście od zaangażowania ministrów w realizację uprawnień zarządczych; - instytucjonalizację systemu kreowania długo- i średniookresowych strategii gospodarczej przez Ministerstwo Gospodarki i Rządowe Centrum Studiów Strategicznych; - uporządkowanie spraw dotyczących własności państwowej i prywatyzacji poprzez skupienie wszelkich praw własnościowych oraz uprawnień do reprezentowania interesów skarbu państwa w rękach Ministra Skarbu Państwa; - jednoznaczne ulokowanie w instytucjach państwowych problematyki ochrony konsumenta poprzez przekształcenie Urzędu Antymonopolowego w Urząd 24 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko - Ochrony Konkurencji i Konsumenta; uporządkowanie kompetencji Ministra Finansów47. 6.3. Narodziny społeczeństwa obywatelskiego Transformacja ustrojowa w Polsce po 1989 r. objęła cały ustrój państwowy i jego organy. Nastąpiła ewolucja w kierunku stworzenia społeczeństwa obywatelskiego, przejście od państwa autorytarnego do państwa demokratycznego, państwa prawa. Stworzono odpowiednie mechanizmy prawnopolityczne, sprzyjające rozwojowi i funkcjonowaniu systemu politycznego, takie m.in., jak: procedury powoływania rządu, konstruktywne wotum nieufności, klauzula zaporowa w wyborach do Sejmu itp. Wprowadzono dwuizbowość parlamentu. Ustanowiono urząd prezydenta wybieranego w powszechnych wyborach. Powołano Trybunał Stanu, którego zadaniem jest orzekanie o odpowiedzialności osób zajmujących najwyższe stanowiska państwowe za 48 naruszenie przepisów Konstytucji i ustaw . Reforma administracyjna państwa spowodowała przesunięcie kadry urzędniczej z organów administracji rządowej i specjalnej do nowo tworzonych organów samorządowych. Wśród przekształceń organizacyjno-kadrowych objętych reformą administracji publicznej zaistniały dwojakiego rodzaju sytuacje: - w dotychczasowych stosunkach pracy zmienił się pracodawca, nowy pracodawca samorządowy przejął dotychczasowe urzędy administracji rządowej wraz z pracownikami albo przejął jedynie pracowników wykonujących zadania i kompetencje podlegające przejęciu przez samorząd województwa lub powiat, - pracodawca nie zmienił się, zmianie uległo jedynie podporządkowanie jednostki organizacyjnej zatrudniającej pracowników. Ustawy ustrojowe określają, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania z pomocą urzędu danej jednostki – urzędu gminy, starostwa powiatowego lub urzędu marszałkowskiego. Specyfika roli i zadań samorządu terytorialnego uzasadnia odmienne, zarówno w stosunku do pracowników administracji państwowej, jak i ogółu pracowników samorządowych, uregulowanie stosunku pracy pracowników samorządowych. O statusie pracownika samorządowego rozstrzyga zatem miejsce zatrudnienia, a nie sposób nawiązania 49 stosunku pracy lub charakter pracy . Podsumowanie Czy w Unii Europejskiej stworzono jednolity model funkcjonowania administracji publicznej? Problem w tym, że administracja publiczna w UE funkcjonuje od wielu dziesiątków lat w zmieniających się sytuacjach prawnych, polityczno47 Patrz: Założenia reformy Centrum Administracyjno - Gospodarczego Rządu, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Centralnej, Warszawa, czerwiec 1996. 48 Por. J. M. Fiszer, 2002: Przesłanki, perspektywy i skutki członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Toruń, s. 15–17. 49 B. Rozbicka, 2000: Samorząd, Warszawa, s. 140. Zagadnienia wprowadzające 25 gospodarczych, stąd też niekończący się proces jej dostosowań do tych zmieniających się warunków. Dotyczy to zwłaszcza dostosowań do wymogów harmonizacji działania zgodnego z zasadami i kryteriami UE, w których określa się sposoby pracy i zachowania urzędników administracji, zasady regulujące ich funkcjonowania, prezentowane m.in. w Kodeksie Dobrej Administracji. Ewolucja narodowych modeli administracji publicznej przebiegała stopniowo, od instrumentalnego traktowania tej problematyki, do uznania jej za ważny, konstytutywny element tego złożonego organizmu politycznego i gospodarczego, jakim stała się Unia współcześnie. Ogrom podjętych wyzwań prześliedziliśmy na przykładzie transformacji systemu Polski. Problem ten w Polsce, biorąc pod uwagę względnie krótki okres budowania społeczeństwa obywatelskiego, jest wciąż na etapie „przejściowym”, zwłaszcza w wymiarze lokalnym. Bo o ile instytucje rządowe (z przyczyn wyborczych) starają się prowadzić mniej lub bardziej otwartą i skuteczną politykę komunikacyjną, to na szczeblu lokalnym występują problemy natury personalnej i kompetencyjnej. Brak jest także wykwalifikowanych specjalistów w tej dziedzinie. W świetle powyższego widać, że w ramach UE instytucje administracji publicznej zobowiązane są do zespołu działań dla społeczeństwa (i uczestniczą w nim). Pełnią w tym zakresie również określone funkcje kontrolne. Niektóre z tych działań oraz funkcje kontrolne mają za zadanie m.in. kreowanie wizerunku administracji i realizowanych przez nią zadań, a w efekcie zwiększenie efektywności jej pracy. Komunikowanie to pozwala bowiem na personalizację kontaktów obywatel–urzędnik. Tworzenie sprawnie funkcjonujących struktur komunikacyjnych w łonie instytucji UE i państw członkowskich to dziś jedno z ważniejszych zadań. Konkludując, postępujący stopień jednoczenia państw UE wymaga tworzenia zupełnie nowych standardów organizowania i funkcjonowania administracji publicznej (nowych, gdyż po raz pierwszy w takiej skali i w sposób zakładający koegzystencję różnych regionalnych standardów — do przestrzegania których podmioty są zobowiązane — z narodowymi zasadami i regułami). Państwa, narody, społeczeństwa, społeczności lokalne, zawodowe itd. są uczestnikami tych procesów jednoczenia, gdyż wymagają tego nie tylko nowe warunki unijnego organizmu, ale i międzynarodowe uwarunkowania zewnętrzne. Bibliografia Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, 2002: (red.) Ferens A., Macek I., Wrocław. Administracja i polityka. Europejska administracja publiczna, 2005: (red.) R. Wiszniowski, Wrocław. Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) A. Ferens, I. Macek, Wrocław. Banaszak B., 1999: Prawo konstytucyjne, Warszawa. Bereza A., Smyk G., Tekely W. P., Wnyszcz A., 2000: Historia administracji w Polsce 1764– 1989. Wybór źródeł, Warszawa. Bossaert D., Demmke Ch., 2003: Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencja i wpływ procesów integracyjnych, Łódź. Broszura informacyjna, 2009: Bruksela. Cyber-Rights & Cyber-Liberties. Witryna internetowa. http://www.cyber-rights.org/documents/bangemann.htm, stan z 15 marca 2010 r. Czaputowicz J., 2002: Wspólna metoda oceny administracji publicznej, „Służba Cywilna”, nr 4. 26 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Demmke Ch., 2004: Służba cywilna w krajach europejskich: między tradycją a reformą, Łódź. Dębicka A., Dębicki M., Dmochowski M., 2004: Prawo urzędnicze Unii Europejskiej, Warszawa. Dolnicki B., 2003: Samorząd terytorialny, Kraków. Dziennik Gazeta Prawna. Witryna internetowa. http://edgp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=125568, stan z 10 marca 2010 r. Encyklopedia politologii. Teoria polityki, 1999: (red.) W. Sokół, M. Żmigrodzki, Kraków. Fiszer J. M., 2002: Przesłanki, perspektywy i skutki członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Toruń. Głąbicka K., Grewiński M., 2003: Europejska polityka regionalna, Warszawa. Górski G., 2002: Historia administracji, Warszawa. Grosse T., 1999: Rekrutacja i selekcja do służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 3. Izdebski H., 1975: Historia administracji a historia biurokracji, „Państwo i Prawo”, nr 5. Izdebski H., 1996: Historia administracji, Warszawa. Izdebski H., Kulesza M., 2004: Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa. Jakubowicz K., 2002: Unia a media, „Zeszyty Europejskie”, nr 11. Kieżun W., 1978: Funkcje i organizacja pracy kierowniczej, Warszawa. Kisiel W., 2003: Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., 1997: Warszawa. Kotarbiński T., 1973: Traktat o dobrej robocie, Warszawa. Kotłowska-Rudnik J., 2004: Jakie standardy obowiązują w unijnej administracji, „Gazeta Prawna” nr 83 (1192), 28 kwietnia. Kowalewski S., 1973: Teoria struktury administracji państwowej, Warszawa. Kowalewski S., 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa. Kudrycka B., 1998: Neutralność polityczna urzędników, Warszawa. Kulesza M., 2010: Reforma administracji jest równie ważna jak finansów publicznych, „Polska”, 30–31 stycznia. Leoński Z., 2002: Nauka administracji, Warszawa. Małecki M., Tomaszewski K., 2005: Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa. Ochendowski E., 2004: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń. Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B., 1998: Reforma samorządu terytorialnego, t. 1, Szczecin–Zielona Góra. Peter B. G., 1999: Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa. Pszczołowski T., 1978: Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Warszawa. Regulski J., 1999: Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy. Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zeszyt nr 1, Warszawa. Rozbicka B., 2000: Samorząd, Warszawa. Rydlewski G., 2001: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa. Ryszka F., 2002: Historia, polityka, państwo, Toruń. Sauer A., Kawecka-Wyrzykowska E., Kulesza M., 2000: Polityka regionalna Unii Europejskiej, a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa. Zieliński E., 2001: Administracja rządowa w Polsce, Warszawa. Zoll A., 2004: Nie kompletujemy urzędników spośród szwagrów i znajomych, „Gazeta Prawna” nr 94 (1203), 14–16 maja. Zwijacz S., 2000: Podejście do zagadnień etycznych w administracji — prezentacja porównawcza, [w:] Etyka w urzędzie — efekt kultury czy prawa?, Warszawa. Rozdział 2. Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 1. Zasady organizacji ogniw administracji UE Standardy funkcjonowania organów europejskich rozpatrzymy na podstawie tzw. trójkąta instytucjonalnego UE, w którym szczególna rolę zajmuje jeden z najważniejszych organów UE — Komisja Europejska. Zgodnie z art. 211 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, w celu zapewnienia sprawnego działania i rozwoju wspólnego rynku, Komisja Europejska: czuwa nad stosowaniem postanowień traktatu i aktów podjętych na jego podstawie, formułuje zalecenia i wydaje opinie w sprawach, które są przedmiotem traktatu, jeżeli traktat to wyraźnie przewiduje lub Komisja uzna, że jest to konieczne, posiada kompetencje do podejmowania decyzji i uczestnictwa w stanowieniu aktów prawnych podejmowanych przez Radę i Parlament Europejski w sposób określony w traktacie, wykonuje kompetencje przyznane jej przez Radę UE w celu wdrożenia przepisów przez nią ustanowionych (zgodnie z art. 202 TWE). Częściowo zasady te zostały także określone w innych artykułach Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, a także w Traktacie o Unii Europejskiej. Komisja Europejska ma prawo do zgłaszania propozycji aktów prawnych (prawo inicjatywy). Komisja nadzoruje przestrzeganie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie oraz przedsiębiorstwa (pełni funkcję tzw. strażnika traktatów). Gdy dane państwo nieprawidłowo realizuje prawo wspólnotowe lub narusza postanowienia traktatu, albo nie dostosowuje prawodawstwa przyjętego przez instytucje wspólnotowe do narodowego systemu prawnego, Komisja może zwrócić się do danego państwa o wyrażenie opinii w tej sprawie. Na jej podstawie Komisja może wydać decyzję obligującą dane państwo do wypełnienia zobowiązań w określonym czasie. Jeśli państwo nadal uchyla się od wykonania decyzji, Komisja może wytoczyć temu krajowi proces przed Trybunałem Sprawiedliwości, określając tym samym wysokość kary pieniężnej, która może być przez niego nałożona. Tak samo Komisja może postąpić, jeśli chodzi o politykę konkurencji – gdy stwierdzi jej naruszenie, ma możliwość nałożenia sankcji pieniężnych na przedsiębiorstwa i osoby fizyczne. Wychodząc z tych ogólnych przepisów można stwierdzić, że Komisja Europejska spełnia cztery główne funkcje: posiada wyłączną inicjatywę legislacyjną, przedstawia Parlamentowi i Radzie projekty aktów prawnych, wydaje przepisy wykonawcze, zarządza i realizuje politykę i budżet UE, sporządza coroczne sprawozdania z działalności Wspólnoty, łączy władzę wykonawczą i prawodawczą, egzekwuje prawo wspólnotowe 28 − Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko (razem z Trybunałem Sprawiedliwości), wnosi sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, ma uprawnienia śledcze i jurysdykcyjne, reprezentuje Unię Europejską na arenie międzynarodowej podczas negocjowania umów między UE a innymi krajami, zarządza umowami międzynarodowymi, reprezentuje UE i uczestniczy w organizacjach międzynarodowych, m.in.: ONZ, Radzie Europy, OECD, prowadzi postępowanie akcesyjne. Zadaniem Komisji jest: w przypadku Eueopejskiej Wspólnoty Węgla i Stali: zapewnienie realizacji układu EWWiS, podejmowanie wszystkich rodzajów uchwał w odniesieniu do wszystkich problemów związanych z realizacją celów tego układu, w przypadku Wspólnot Europejskich i EURATOMU: nadzorowanie realizacji i realizowanie postanowień traktatu WE i traktatu EURATOM oraz uchwał Rady, w tym wykonywania budżetu, wypracowywanie i przedstawianie Radzie projektów uchwał. Wypełnianie tych zadań ma na celu zapewnienie właściwego funkcjonowania Unii, przy czym najważniejszą sferą działalności Komisji jest inicjowanie tworzenia prawa. Komisja Europejska zarządza na bieżąco: − Wspólnotami Europejskimi, − środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację wspólnych przedsięwzięć, w tym przede wszystkim pięcioma głównymi funduszami wspólnotowymi, którymi są: Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Rozwoju, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Spójności. Zadania wykonawcze Komisji przejawiają się m.in. w: − administrowaniu środkami własnymi wspólnoty, tzn. w rozporządzaniu dochodami, − zarządzaniu wspólnotowymi programami badań i kształcenia, − zawiadywaniu europejskimi funduszami, wprowadzaniu przepisów dotyczących europejskiej polityki rolnej i prawa celnego. Komisja ma – jako jedyna – prawo inicjatywy w zakresie prawodawstwa europejskiego i bez jej wniosku nie może być wszczęte postępowanie prawodawcze, co oznacza, że w zasadniczy sposób określa ona rytm i merytoryczny kształt procesów integracyjnych. Rada Unii Europejskiej, aby dokonać zmiany propozycji Komisji, musi osiągnąć jednomyślność. Komisja ma prawo zmienić swoje propozycje – bądź z własnej inicjatywy, bądź na prośbę Rady Unii, Parlamentu Europejskiego lub Komitetu Ekonomiczno-Społecznego – dopóki Rada nie podejmie ostatecznej decyzji. Jeśli Rada Unii Europejskiej nie przyjmuje projektu, ale także nie odrzuci go jednomyślnie, to Komisja staje się ciałem pośredniczącym. Komisja Europejska posiada następujące organy pomocnicze: - Komitet Regionów, - Komitet Ekonomiczno-Społeczny, - Europejski Bank Centralny, Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 29 - Europejski Bak Inwestycyjny. Funkcja prawodawcza występuje w dwóch formach: jako samoistna, wówczas gdy przepisy traktatowe bezpośrednio upoważniają do stanowienia aktów (np. art. 86 ust. 3 TWE) lub w drugiej formie gdy takie upoważnienie wynika z innych aktów prawnych (np. akty wykonawcze do aktów Rady UE lub akty wydawane w trybie współdecydowania). Jeśli chodzi o formę samoistną, Komisja ma wyłączność inicjatywy ustawodawczej w zakresie kompetencji wynikających z tzw. 1 I filaru . Traktat nie stwierdza wprost takiego uprawnienia Komisji, posługuje się natomiast w treści poszczególnych artykułów formułą: „Rada na propozycję Komisji...”, oznaczającą, że Rada nie może podjąć działań bez uprzedniego wniosku Komisji. W zakresie II i III filaru UE, w przedmiocie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz współpracy w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych inicjatywę ustawodawczą mają też państwa. Komisja ponadto przygotowuje roczne plany legislacyjne, a także uczestniczy w dalszym biegu procesu ustawodawczego. Komisja jest strażnikiem i obrońcą układów, tzn. zadaniem Komisji jest zapewnienie wykonania postanowień traktatów tak, aby prawo europejskie było stosowane zgodnie z układami zarówno przez inne organy Wspólnoty, państwa członkowskie, jak i przez poszczególne osoby. W przypadku naruszenia prawa Komisja ma możność skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, przed którym jest stroną broniącą układów europejskich. Rozstrzygnięcia sądu są wiążące. Komisja jest organem wykonawczym Wspólnoty. Dla wypełnienia swoich zadań Komisja może podejmować postanowienia, formułować zalecenia i zajmować stanowiska. 1.1. Funkcja kontrolna Komisja Europejska określana jest często mianem „sumienia Unii” i jest to jej priorytetowa funkcja podczas wszystkich działań. Komisja ma obowiązek podejmowania działań, które są najlepsze dla UE jako całości, nie mieszając się w partykularne lub narodowe interesy. Ochrania zachowanie ogólnej orientacji UE oraz dąży do osiągania najkorzystniejszych celów. Trudno jest pogodzić indywidualne interesy państw członkowskich i ująć je w takie ramy powiązanych z sobą działań, które przynoszą dostrzegalne postępy w jednych dziedzinach, natomiast regres w innych, z uwagi na dziedziny, w których interesy poszczególnych państw są trudne do określenia. Komisarze działają w imieniu całej Komisji Europejskiej, lecz ze względu na to, że wywodzą się z różnych krajów odrębnych kulturowo, gospodarczo, politycznie czy społecznie, poddawani są presji polityków krajów, z których pochodzą. Jako instytucja kontrolna, Komisja ma obowiązek czuwania nad prawidłowym wykonywaniem prawa wspólnotowego czy szerzej – acquis communautaire. Z art. 211 TWE nie wynika jednak jednoznacznie, kogo i w jakim zakresie KE może kontrolować. Z innych przepisów wynika, że uprawnienie w tym względzie 1 Termin „filary” został wprowadzony przez Traktat z Maastricht z 1992. Według niego Unia ma składać się z trzech filarów, każdy z nich obejmuje inną dziedzinę integracji. I filar zawiera zagadnienia rozstrzygane wspólnie, "ponadpaństwowo"; II filar dotyczy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa a III filar – wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. 30 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko obejmuje państwa członkowskie, osoby fizyczne i prawne oraz instytucje i organy UE. W ramach tej funkcji Komisja może prowadzić postępowanie wyjaśniające oraz uzyskiwać informacje zarówno od państw członkowskich, jak i w pewnym zakresie od podmiotów gospodarczych. Ma także czynną legitymację procesową, tzn. jest uprawniona do występowania z powództwem o naruszenie prawa wspólnotowego do Trybunału Sprawiedliwości. Komisja działa w tej konkretnej sytuacji jako „strażniczka traktatów”. Oznacza to, że wraz z Trybunałem Sprawiedliwości jest odpowiedzialna za zapewnienie prawidłowego stosowania przepisów prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich oraz przez inne instytucje unijne. Nieprzestrzeganie obowiązującego w ramach UE prawa tyczy się w głównej mierze państw członkowskich. W takim przypadku Komisja wykonuje swoje funkcje kontrolne zgodnie z treścią art. 226 TWE. W Unii bardzo dużym kłopotem jest fakt niewypełnienia lub niewłaściwego wypełnienia postanowień traktatów oraz innych aktów prawnych. Często się zdarza, że państwa członkowskie akceptują stosowane środki prawne, ale później nieświadomie ich nie przestrzegają. Może to być konsekwencją obiektywnych przyczyn politycznych, technicznych lub czasem nieporozumień językowych powstałych przy interpretacji aktów prawnych. Jeśli Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie stosuje prawa wspólnotowego i w związku z tym nie wypełnia swoich zobowiązań prawnych, podejmuje ona działania w celu usunięcia takiego naruszenia. Najpierw inicjuje procedurę prawną zwaną procedurą w sprawie naruszenia zobowiązań. Polega ona na przesłaniu rządowi oficjalnego pisma z umotywowaną opinią, w której Komisja wyjaśnia, dlaczego uważa, iż dany kraj narusza prawo UE, a także wskazuje termin zastosowania się państwa do tej opinii i określa ostateczny termin udzielenia Komisji szczegółowej odpowiedzi. Jeśli naruszenia prawa nie uda się usunąć w wyniku zastosowania tej procedury, tzn. w przypadku niezastosowania się do tej opinii przez państwo członkowskie, Komisja ma obowiązek wnieść daną sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, który jest uprawniony do wymierzania kar (art. 226, 228 TWE). Orzeczenia Trybunału są wiążące dla państw członkowskich i instytucji UE. Za swoją działalność przed Komisją odpowiadają również organizacje i instytucje państw członkowskich, które dopuściły się złamanie prawa wspólnotowego. W formie specjalnych raportów Komisja dokonuje corocznej oceny stosowania prawa przez kraje członkowskie. Komisja Europejska może zbierać wszelkie potrzebne informacje oraz sprawdzać je, z drugiej strony państwa członkowskie zobowiązane są do udzielania Komisji pomocy przez podejmowanie wszelkich właściwych im środków. Komisja ostrożnie korzysta z prerogatyw, które jej przysługują wobec państw członkowskich i stosuje takie środki prawne, które nie wzbudzają sprzeciwu ze strony rządów. Komisja, przed wydaniem opinii i zleceń, sugeruje państwom członkowskim podjęcie określonych kroków. Poza rejestrem Komisja może dowiedzieć się o przypadkach naruszenia prawa wspólnotowego z innych źródeł: - raportów państw członkowskich na temat wprowadzenia środków umożliwiających realizację postanowień zawartych w akcie prawnym, które trzeba oddać Komisji w danym terminie, - w momencie, gdy samo państwo członkowskie powiadamia o naruszeniu prawa, Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 31 - w wyniku własnej inicjatywy, w wyniku wpływu skarg do KE o podejrzeniu naruszenia prawa od pojedynczych osób, przedsiębiorstw, władz centralnych i lokalnych lub innych. Komisja zgodnie z postanowieniami traktatowymi, w celu wypełniania swoich obowiązków, zbiera informacje i sprawdza je zgodnie z warunkami ustalonymi przez Radę UE. Komisja jako „strażnik traktatów” ma ograniczoną możliwość działania głównie przez niewielkie środki, które posiada i tym samym niejednakowo „ściga” wszystkie naruszenia prawa. Zazwyczaj w dużym stopniu bierze pod uwagę informacje napływające od państw członkowskich, która są czasami niedokładne i z różnych względów ciężko je zdobyć. Komisja kieruje się ogólnym dobrem państw członkowskich UE. Unika drastycznych sytuacji, które mogłyby pogorszyć jej stosunki z poszczególnymi państwami, ponieważ mogłoby to wpłynąć na współpracę dotyczącą innych dziedzin. Komisja Europejska ma prawo do podejmowania samodzielnych uchwał. W odróżnieniu od Rady UE, nie ma jednak ogólnych kompetencji do podejmowania wszystkich rodzajów uchwał przewidzianych postanowieniami traktatowymi. Ma je jedynie w odniesieniu do uchwał pozbawionych mocy wiążącej, tj. zaleceń i opinii. Przyznanie Komisji ogólnych kompetencji dotyczących formułowania zaleceń i opinii ma duże znaczenie praktyczne. Komisja cieszy się dużą niezależnością w sprawowaniu przyznanych uprawnień. Jako „strażniczka traktatów” reprezentuje wspólnotowe interesy i nie musi podporządkowywać się instrukcjom jakiegokolwiek państwa członkowskiego. Dysponując monopolem inicjatywy legislacyjnej, jest wykonawcą ustaw wspólnotowych i sprawuje władzę decyzyjną w sprawach przewidzianych przez traktaty. 1.2. Funkcja prawodawcza Niektóre akty normatywne tworzone na potrzeby Unii Europejskiej mają swoje źródło w Komisji Europejskiej, a następnie zgłaszane są do Parlamentu Europejskiego lub Rady UE w celu ich ustanowienia. Udział w procesie decyzyjnym umożliwia jej ponadto zmianę pierwotnej wersji projektu. Ze względu na te uprawnienia do rzadkości należy przyjęcie aktu prawnego niezgodnego ze stanowiskiem Komisji. Uprawnienia i obowiązki Komisji Europejskiej wynikają z art. 211 TWE. Zgodnie z zapisem tego artykułu, Komisja ma wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej. Ma również prawo wydawania aktów prawnych będących przepisami wykonawczymi do rozporządzeń Rady UE lub też, działając w granicach własnych kompetencji, sprawuje nadzór nad wykonywaniem postanowień traktatów i decyzji podjętych przez organy Wspólnot (funkcja „strażnika traktatów”). Komisja samodzielnie wydaje rozporządzenia i dekrety, podejmuje decyzje, wydaje zalecenia i wyraża opinie w sprawach przewidzianych w traktacie. Tak więc rola Komisji nie ogranicza się tylko do wystąpienia z inicjatywą prawodawczą i do udziału w dalszym procesie legislacyjnym, lecz polega na całkowicie samodzielnym sporządzeniu dokumentu mającego rangę jednego z wymienionych aktów prawnych Wspólnoty. 32 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko W ramach zapewniania sprawnego działania i rozwoju wspólnego rynku Komisja odgrywa podstawową rolę w sporządzaniu rocznego planu prac legislacyjnych Wspólnoty. Zadanie to polegające na tworzeniu planu określającego, kiedy jakie aktywa i w jakim przedmiocie mają być opracowywane, nadaje Komisji dużą rolę w kształtowaniu priorytetów i kierunku rozwoju Wspólnoty. Komisja Europejska posiada wyłączne prawo inicjatywy legislacyjnej. Zgodnie z postanowieniami zapisanymi w traktacie Rada UE podejmuje działania na wniosek Komisji. Co prawda inicjatywa prawodawcza jest zastrzeżona do wyłącznych kompetencji Komisji, ale Rada UE lub Parlament może zażądać od Komisji przedstawienia określonego aktu prawnego. W myśl art. 202 TWE Rada UE jest zobowiązana do przekazania Komisji kompetencji w zakresie uchwalania przepisów wykonawczych do obowiązujących aktów prawnych. Prerogatywy KE w tym zakresie wzmocnił Jednolity Akt Europejski, ale ogranicza je zastrzeżenie przez Radę UE możliwości samodzielnego realizowania uprawnień wykonawczych (art. 202 TWE) oraz interwencja administracji narodowych. W ściśle określonych sytuacjach Komisja może również samodzielnie wydawać akty prawne (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie). Są to akty prawne wydawane na podstawie uprawnień delegowanych Komisji przez Radę UE lub na podstawie upoważnień zawartych bezpośrednio w traktacie. W zakresie inicjatywy prawotwórczej rola Komisji jest pierwszoplanowa, m.in. ze względu na możliwość inicjowania procesu prawodawczego. Przyznane jej kompetencje przewidują, że Komisja przedkłada propozycje w postaci projektu aktu prawnego Parlamentowi i Radzie. Przez realizację inicjatywy prawotwórczej Komisja spełnia rolę twórczą, inicjując nowe rozwiązania w ramach polityk wspólnotowych. Działalność prawodawcza Komisji może przytjmować dwie postaci. W sytuacji, gdy istnieją przepisy dające kompetencję prawotwórczą, ma postać samoistną, a w momencie, gdy Rada UE i Parlament Europejski uczestniczą w tworzeniu prawa, ma postać niesamoistną i można tu zauważyć, że Komisja ma w zasadzie monopol na inicjowanie tworzenia prawa instytucjonalnego. Projektowanie aktów prawnych jest działalnością planowaną. Komisja opracowuje roczne programy legislacyjne. Ten rodzaj funkcji prawodawczej nie wyczerpuje się jednak w inicjowaniu procedury prawotwórczej — Komisja uczestniczy także w dalszym biegu postępowania, zwłaszcza gdy akt uchwalany jest w trybie współdecyzji czy współpracy. 1.3. Funkcja wykonawcza Realizując funkcje wykonawcze, Komisja może wydawać zalecenia i opinie, nie została jednak wyposażona w kompetencje ogólne do podejmowania decyzji wiążących. Może je tylko stanowić w wyraźnie wskazanych przez traktat przypadkach. W realizacji funkcji zarządzania działalnością Unii Komisja posługuje się rozporządzeniami wykonawczymi (dotyczą one np. dostosowania cen, zastosowania środków ochrony rynku rolnego itp.), Komisja może natomiast stosować na podstawie traktatu dyrektywy i decyzje. Rocznie wydaje ona jako instytucja wykonawczo-zarządzająca ok. 6 tys. rozporządzeń wykonawczych, dyrektyw, decyzji oraz innych instrumentów prawnych. Samodzielność Komisji ogranicza w tej materii współpraca z różnego rodzaju komitetami, w skład których wchodzą przedstawiciele rządów. Jest to tzw. procedura komitetowa. Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 33 Jako organ wykonawczy KE odpowiada przede wszystkim za wykonywania rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady UE, a także za przedstawienie projektu rocznego budżetu i za jego wykonanie. Komisja składa również Parlamentowi sprawozdanie z wykonania budżetu i ponosi polityczną odpowiedzialność za jego nieodpowiednie wykonanie. Ponadto, zgodnie z art. 212 TWE, Komisja ma obowiązek przedstawiania Parlamentowi corocznego raportu z funkcjonowania Wspólnot najdalej na miesiąc przed otwarciem sesji Parlamentu. Komisja Europejska odpowiada również za międzynarodową współpracę Wspólnot. Z racji tego, że Wspólnoty dysponują podmiotowością prawnomiędzynarodową, Komisja utrzymuje stałe stosunki dyplomatyczne z państwami trzecimi. W wielu krajach, w tym w Polsce, Wspólnoty mają swoje przedstawicielstwa. Komisja odpowiada również za przygotowanie i negocjowanie umów międzynarodowych, których Wspólnoty są stronami. Przykładem tego może być prowadzenie negocjacji i przygotowywanie traktatów akcesyjnych z państwami kandydującymi do Unii Europejskiej. 2. Trójkąt instytucjonalny Powyższe, pokrótce nakreślone, kompetencje i funkcjonowanie Komisji, należy rozpatrywać w ich powiązaniu z rolą i kompetencjami innych organów UE: Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Istota sprawy w relacji: Rada Europejska–Rada Unii Europejskiej polega na tym, że państwo przewodniczące Radzie UE pełni zarazem funkcję przewodniczącego Rady Europejskiej. Jest to tzw. prezydencja. Przy czym przewodniczącym Rady UE jest minister spraw zagranicznych kraju pełniącego w danym czasie przewodnictwo, funkcję przewodniczącego Rady Europejskiej sprawuje zaś szef rządu lub prezydent tego kraju. Z kolei spotkania Rady Europejskiej przygotowywane są przez Radę ds. Ogólnych – strukturalnie przynależną do Rady UE. Jeszcze wcześniej poprzedzają je prace przygotowawcze, wyspecjalizowanej w tym zakresie struktury Rady UE, jaką jest COREPER – Komitet Stałych Przedstawicieli (utworzony jeszcze na mocy traktatów rzymskich). Jego członkami są przedstawiciele państw członkowskich Unii w randze ambasadorów. Komitet ten odpowiada faktycznie za przygotowanie obrad Rady UE i pośrednio za przygotowanie stosownych projektów dokumentów na szczyty Rady Europejskiej. Pełni również funkcję głównego forum negocjacji w unijnym procesie decyzyjnym i ustawodawczym, co jest ważne w przypadku szczególnej roli Rady Europejskiej w tym procesie. Istotnym wydaje się podkreślenie i tego, że w relacjach Rada UE–Rada Europejska ta pierwsza przekazuje pod obrady tej drugiej te problemy, których Rada UE nie była w stanie rozwiązać w ramach swojej statutowej roli i procedury 2 głosowania. Od pewnego czasu konkluzje prezydencji Rady Europejskiej i Rady UE są uzupełniane o deklaracje, które zawierają szczegóły zawartych 2 Por. Unia Europejska — leksykon integracji, 2003: (red.) W. Bokajło, K. Dziubka, Warszawa, s. 390 i n.; Leonard D., 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa, s. 70 i n.; Traktat o Unii Europejskiej. Tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Nieci), 2004: Warszawa; J. Kienzler, 2003: Leksykon Unii Europejskiej, Warszawa, s. 29. 34 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko porozumień między państwami UE i innymi. Podobnie jak konkluzje prezydencji, również deklaracje nie mają mocy prawnie wiążącej, ale mogą stanowić wytyczne 3 legislacyjne dla organów UE do tego uprawnionych. Działalność i podejmowanie decyzji w relacji: Rada Europejska–Rada UE–Komisja Europejska, przedstawia poniższy schemat. Schemat działania i podejmowania decyzji w ramach „trójkąta istytucjonalnego” UE W zapisach traktatowych (Maastricht, Amsterdam, Nicea, Lizbona) zawarte są przykłady instrumentów, jakimi dysponują organy UE w tak ważnej sferze stosunków międzynarodowych, jak bezpieczeństwo i wspólna polityka zagraniczna: wspólne strategie, umowy międzynarodowe oraz wspólne stanowiska, deklaracje i wspólne akcje. Wspólne strategie są podejmowanie przez organ nadrzędny Unii, czyli Radę Europejską na podstawie zaleceń (rekomendacji) Rady UE. Dotyczą dziedzin szczególnie ważnych w stosunkach zewnętrznych. Każda z nich określa cel, czas trwania oraz środki przeznaczone na ich realizację. Wspólne stanowiska należą do kompetencji Rady UE, która wypowiada opinię dotyczącą szczególnych zagadnień z zakresu określonej tematyki albo geograficznych. Mogą one dotyczyć np. polityki poszczególnych państw, obrad konferencji międzynarodowych lub też konkretnych sytuacji, napięć, kryzysów itp. Natomiast wspólne akcje także należą do kompetencji Rady UE. Każda z nich określa: cele, zakres, środki przeznaczone na realizację, czas trwania oraz inne szczegółowe warunki. 3 Por. A. Nowak-Far, 2001: Integracja europejska, Warszawa; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, 2006: Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Warszawa– Poznań, s. 170–179. Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 35 3. Organizacja administracji europejskiej Na urzędników Unii Europejskiej powoływani są jedynie obywatele z państw członkowskich Unii. W procedurze powoływania członków np. Komisji bierze udział Parlament Europejski. Jest to jedna z jego prerogatyw uzyskanych na mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Komisarzy mianuje się na 5 lat z możliwością przedłużenia mandatu, bez limitu liczby kadencji dla zasiadania w Komisji. Ich kadencja (zgodnie z Traktatem z Maastricht) zaczyna się i kończy równocześnie z kadencją PE. Komisja Europejska działa na zasadzie kolegialności, czyli decyzje podejmowane są przez kolegium komisarzy, co oznacza zbiorową odpowiedzialność polityczną przed Parlamentem Europejskim. Niemożliwe jest wysunięcie wniosku o wotum nieufności wobec jednego komisarza, tylko wobec całej Komisji. Poszczególni komisarze mogą być odwoływani przez rządy państw, których są obywatelami oraz przez Trybunał Sprawiedliwości (na wniosek Rady UE lub Komisji zgodnie z art. 216 TWE). Parlament Europejski może zmusić Komisję do ustąpienia w całości, jeśli przegłosuje to większością 2/3 głosów. W praktyce do takiej sytuacji jeszcze nie doszło, ale w 1999 r. Parlament skrytykował Komisję oskarżoną o korupcję, nepotyzm i marnotrawienie publicznych środków i przyczynił się do podania się przez wszystkich komisarzy do dymisji. Trybunał Sprawiedliwości może zdymisjonować każdego pojedynczego członka Komisji Europejskiej, jeśli popełnił on poważne wykroczenie służbowe lub prawne, a nawet pozbawić uprawnień emerytalnych i przywilejów. Członkowie Komisji: • mają status funkcjonariuszy międzynarodowych, a ich mianowanie wymaga zgody wszystkich państw Unii, • są niezależni od rządów państw członkowskich Unii i w swojej działalności nie mogą się kierować instrukcjami rządów, z których rekomendacji pełnią daną funkcję, • pełnią swe funkcje w warunkach pełnej niezależności, mając na względzie tylko interes Wspólnoty, zgodnie z art. 213 ust. 2 TWE, • w czasie swej kadencji nie mogą oni podejmować żadnej innej działalności 4 zawodowej, nawet nieodpłatnej. Ogólne warunki, jakie powinni spełniać kandydaci na komisarzy zostały określone w art. 213 TWE. Artykuł ten mówi o konieczności posiadania odpowiednich kompetencji, nie mówi natomiast nic konkretnego na temat kwalifikacji, predyspozycji, szczególnego wykształcenia bądź doświadczenia zawodowego, jakie powinni mieć kandydaci na członków Komisji, co wskazuje, że nominacje mają przede wszystkim charakter polityczny. W praktyce większość komisarzy sprawowało przed mianowaniem ważne funkcje państwowe lub partyjne w państwach członkowskich. Natomiast mniejszość stanowią komisarze będący wysokimi urzędnikami, liderami związków zawodowych lub biznesmenami. Pod koniec każdego pięcioletniego okresu najczęściej około połowa komisarzy zostaje na następną kadencję, a pozostałą część zastępuje się nowymi nominatami. Na czele Komisji Europejskiej stoi przewodniczący, który reprezentuje Komisję Europejską w kontaktach z innymi instytucjami Unii, państwami 4 Patrz: http://www.infoeuropa.gov.pl 36 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko i organizacjami międzynarodowymi. Początkowo był on wybierany na 2 lata, ale w praktyce kadencja była przedłużana na okres 4 lat w sposób automatyczny. Podlegają mu najważniejsze struktury Komisji: Sekretariat Generalny, Biuro Prawne, Urząd Statystyczny, Urząd Bezpieczeństwa, dyrekcje generalne i biura specjalistyczne. Sekretariat Generalny odpowiada za działania Komisji Europejskiej i kontakty z Radą UE oraz Parlamentem Europejskim. Przewodniczący dysponuje dużym zespołem urzędniczym i może wywierać wpływ na proces integracyjny. Od czasu Traktatu Amsterdamskiego ma prawo współdecydowania przy powoływaniu innych członków Komisji, oraz ma „przewodnictwo polityczne” w Komisji (ustalanie kierunków polityki). W Traktacie Lizbońskim z kolei, pozycja przewodniczącego Komisji została wzmocniona. Zgodnie z art. 217 ust. 2 i 4 TWE rozdziela on kompetencje resortowe członków Komisji i za zgodą kolegium może żądać ustąpienia poszczególnych jej członków. W wyniku podziału obowiązków w Komisji, przewodniczący zajmuje się niektórymi dziedzinami często razem z innymi komisarzami. Ma także w zakresie swoich obowiązków ustanawianie grup roboczych, zwoływanie posiedzeń KE, inicjowanie głosowań, podpisywanie protokołów z posiedzeń ora aktów uchwalonych przez KE. Członkowie Komisji działają w ogólnym interesie Wspólnoty i są całkowicie samodzielni w pełnieniu swoich obowiązków. Zgodnie z nakazami zawartymi w art. 213 ust. 2 TWE nie mogą prosić o żadne instrukcje i nie mogą ich otrzymać od jakiegokolwiek rządu czy innego organu, jak również nie wolno im podejmować działań, niezgodnych z ich obowiązkami. Wszystkie państwa członkowskie muszą się zgodzić na przestrzeganie tych zasad i nie mogą wywierać nacisku na członków Komisji w trakcie, gdy wypełniają oni swoje obowiązki. Komisarz w okresie sprawowania funkcji nie może podjąć innej działalności zawodowej, odpłatnej lub nie, z wyjątkiem dziedzin naukowych i badawczych. Gdy komisarz kandyduje na stanowisko w krajowej administracji publicznej, musi wziąć urlop na czas trwania kampanii wyborczej. Komisarz nie może przyjmować żadnych honorariów za np. napisanie książki, wygłoszony odczyt lub udział w konferencji. Jego działalność może być czysto honorowa i nieodpłatna np. w fundacjach, instytucjach naukowych. Komisarz może być aktywnym członkiem partii politycznej i związków zawodowych, gdy nie koliduje to z jego pracą, ale nie może sprawować urzędów publicznych. Każdy komisarz ma do dyspozycji biuro, zwane gabinetem, które wspiera go w sprawowaniu kierownictwa i realizacji zadań. Liczba członków gabinetu nie przekracza 6 osób. Do głównych zadań gabinetów należy: - pomoc komisarzowi w kierowaniu jego „resortem”, - koordynacja administracyjna pracy, - odpowiedzialność za przepływ informacji między rządami państw członkowskich a Komisją Europejską, - reprezentacja wizerunku publicznego członka Komisji Europejskiej, - utrzymanie kontaktów z mediami oraz instytucjami i organizacjami Unii. Szefowie gabinetów reprezentują komisarzy i na cotygodniowych posiedzeniach przygotowują uchwały Komisji Europejskiej. Sprawy, w których istnieje ogólna zgoda, umieszczane są przez Komisję na „liście A” bez przeprowadzania dyskusji. Członkowie gabinetu mają specjalistyczne kwalifikacje w określonych dziedzinach. Kierują Dyrekcjami Generalnymi (DG) lub biurami Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 37 Komisji podlegającymi ich komisarzom i doradzają im w innych dziedzinach. Gabinety posiadają duży wpływ na decyzje polityczne podejmowane przez KE, więc są najważniejszymi partnerami dla przedstawicieli polityki i gospodarki. 4. System służby cywilnej w UE Administracja publiczna działa w sferze politycznej i wykonawczej. W celu nadania tej demarkacji wyraźnej formy wprowadzono szczególny system rekrutacji, zatrudniania i awansowania pracowników administracji nazywany służbą cywilną. W takim systemie administracji rządowej z nominacji politycznej pochodzą wyłącznie szefowie (i niekiedy ich zastępcy) danych organów administracji publicznej. Pozostały personel, w tym kierownicy urzędów odpowiedzialni za organizację ich pracy i zarządzanie zasobami ludzkimi, składa się z urzędników podlegających wyłącznie kryteriom profesjonalnym w swych działaniach. Służba cywilna (civil service) to system obsadzania stanowisk publicznych oraz wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego oparty na zasadzie profesjonalizmu, apolityczności, bezstronności i legalizmie. W znaczeniu przedmiotowym oznacza korpus urzędniczy powstały na podstawie powyższych zasad i posiadający szczególny status zawodowy w państwie (stabilność zatrudnienia w oparciu o - mianowanie - uprzywilejowane regulacje płacowe i emerytalne). W znaczeniu czynnościowym oznacza reguły zatrudniania i zarządzania kadrami administracji, które gwarantują ich wysokie kwalifikacje i sprawne wykonywanie zadań publicznych przez państwo niezależnie od zmienności politycznego zwierzchnictwa nad administracją. Sfera polityczna obejmuje poziom decyzyjny - odpowiedzialny za: formułowanie i ustanawiane polityk publicznych, stanowienie norm regulujących funkcjonowanie danej dziedziny życia społeczeństwa, podejmowanie rozstrzygnięć władczych odnoszących do spraw 5 obywateli lub osób prawnych tam gdzie wymaga tego prawo. Funkcją polityczną administracji rządowej jest obsługiwanie osób i ośrodków, które posiadają mandat do kreowania polityki państwowej i jej realizowania. Sfera wykonawcza obejmuje całokształt działań organizacyjnych służących faktycznemu zrealizowaniu zadań określonych w politykach publicznych, aktach normatywnych lub niezbędnych dla egzekucji decyzjach administracyjnych. Działalność administracji rządowej sprowadza się do: 1. działań organizatorskich, które mają na celu bezpośrednie stworzenie warunków do rozwiązania danego problemu oraz wdrożenie czynności realizujących cele określone w przepisach prawach lub postanowionych w politykach publicznych; administracja publiczna przyjmuje rolę podmiotu uczestniczącego w danej dziedzinie życia i samodzielnie kształtującego istotne warunki jej funkcjonowania; szczególną ich odmianą są działania dystrybucyjne, które polegają na alokacji zasobów i środków publicznych do 5 J. Gąciarz, System administracji publicznej w Polsce, w: Marek Benio (red.) Wybór tekstów z ekonomiki sektora publicznego, Wydawnictwo Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1999. 38 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko tych sfer działalności i grup społecznych, które korzystają z preferencji określonych w politykach publicznych; 2. działań kontrolno-nadzorczych, które oznaczają ingerowanie antycypacyjne lub postfaktyczne w przebieg działalności osób lub podmiotów zbiorowych celem zweryfikowania ich zgodności z normami obowiązującymi w danej sferze aktywności oraz określenie sankcji w przypadku odstępstwa i doprowadzenie do pełnego dostosowania tej działalności do prawomocnych zasad; 3. działań prognostycznych i planistycznych, które oznaczają określenie przyszłych stanów społeczeństwa, roli i zadań władzy publicznej w ich osiągnięciu oraz przygotowanie zasobów i środków, które to umożliwią. 4.1. Zakres działania służby cywilnej W świetle powyższego widać, że w UE pracownik administracji rządowej i samorządowej to zawód, który wymaga odpowiedniego przygotowania 6 edukacyjnego, fachowości i specjalizacji. W przypadku Polski kwestie te uregulowano dość dawno – po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, w lutym 1922 r. uchwalono pierwszą Ustawę o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. nr 21, poz. 164), która była wówczas podstawą prawa urzędniczego. W świetle tej ustawy urzędnicy administracji musieli legitymować się wyższym wykształceniem i odbyć odpowiedni staż zawodowy (tzw. służba przygotowawcza) zakończony 7 egzaminem. W administracji rządowej wszystkich krajów UE pracują zarówno politycy, jak i urzędnicy zawodowi. Jest to związane, o czym wspomnieliśmy już na wstępie, z zakresem przedmiotowym polityki i administracji, w tym koniecznym 8 współdziałaniem dla realizacji celów i zadań. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w konkretnych rozwiązaniach dotyczących formalno-prawnego i zawodowego statusu polityków i urzędników zawodowych. W państwach UE status polityków i urzędników zawodowych zatrudnionych w administracji rządowej jest zróżnicowany. Mają oni inne zadania i kompetencje, różni ich także rodzaj odpowiedzialności oraz kryteria ocen ich pracy i ścieżki awansu. Wspólne są natomiast, ogólnie biorąc, regulacje dotyczące miejsca i zasad 9 zatrudniania. Dla obu tych kategorii pracowników administracji rządowej przyjęto określenie „służba cywilna”. W ramach tego określenia dokonuje się oddzielenia politycznych oraz wykonawczych elementów struktury kadrowej. Większość „starych” państw członkowskich UE ma długoletnie doświadczenia w tworzeniu i rozwoju służby cywilnej. Natomiast w państwach, które zostały przyjęte do Wspólnoty w 2004 r. i później (Bułgaria i Rumunia) jest to wciąż proces stanowienia i kształtowania tej służby. We wszystkich jednak krajach UE, z racji nowych zadań i wyzwań stojących przed rządami i ich administracją, służba 6 Patrz: H. Izdebski, 1975: Historia administracji a historia biurokracji, „Państwo i Prawo”, nr 5, s. 60–72; tenże, 1996: Historia administracji, Warszawa, s. 25 i n. 7 Tamże, s. 183. 8 Patrz: A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, 2004: op.cit.; Administracja i polityka. Europejska administracja publiczna, 2005: op.cit. 9 Patrz: Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) A. Ferens, I. Macek, Wrocław. Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 39 10 cywilna przechodzi określone zmiany. Najczęściej zakres działania służby cywilnej jest ograniczony do urzędów państwowych. W części krajów UE (np. w Danii i Francji) służba ta obejmuje też pracowników szkolnictwa publicznego, służby zdrowia i opieki społecznej. O przyjęciu do służby cywilnej decyduje 11 najczęściej (określony w specjalnych przepisach) zdany egzamin lub konkurs. W niektórych państwach UE (m.in. we Francji i Niemczech) w służbie cywilnej wyróżnia się kategorie stanowisk (głównie polityków różnej orientacji, doradców itp.), co do których wprowadzono specjalne przepisy o ich dymisji w przypadku zmiany rządu lub ministra. Z reguły chodzi tu o wyższe stanowiska: dyrektorów 12 i doradców w ministerstwach. Podobnie jest z urzędnikami zawodowymi — tylko część z nich należy do korpusu służby cywilnej, przy czym są oni z reguły przypisani do określonej grupy lub kategorii tej służby. W Polsce występują dwa zasadnicze podziały: pierwszy – zakładający, że korpus służby cywilnej składa się z pracowników tej służby oraz urzędników, którzy stanowią grupę bardziej ustabilizowaną; drugi to grupa osób zajmujących wyższe stanowiska z nominacji i o odpowiednim stażu 13 zawodowym. W większości państw UE wobec pracowników służby cywilnej stawiane są wysokie wymagania etyczne. Opracowano w tym celu specjalne kodeksy etyczne urzędników. Wymagania etyczne mają służyć zapobieganiu korupcji i nadużyć w pełnieniu funkcji publicznych oraz kreowaniu takich pozytywnych wartości w zachowaniach (pracy) urzędników, jak: uczciwość, 14 odpowiedzialność, obiektywizm itp. 4.2. Kodeks Dobrej Administracji Aby usystematyzować powyższe zagadnienia, już we wrześniu 2001 r. Parlament Europejski uchwalił Kodeks Dobrej Administracji i zalecił jego stosowanie we wszystkich organach i instytucjach Unii, a w ślad za tym i w administracji państw członkowskich. „Kodeks Dobrej Administracji (KDA) obowiązuje wszystkich urzędników i pozostałych funkcjonariuszy w ich kontaktach z obywatelami. Związane standardami kodeksowymi są także inne osoby reprezentujące administrację, np. osoby zatrudnione w ramach umów cywilnoprawnych, rzeczoznawcy oddelegowani przez krajowe służby publiczne 15 oraz praktykanci”. Kodeks Dobrej Administracji formułuje pewne zasady wyznaczające model stosunków obowiązujących w kontaktach instytucji i urzędników unijnych 10 Patrz: T. Grosse, 1999: Rekrutacja i selekcja do służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 3; D. Bossaert, Ch. Demmke, 2003: Służba cywilna w państwach akcesyjnych. Tendencja i wpływ procesów integracyjnych, Łódź. 11 Patrz: Ch. Demmke, 2004: op.cit. 12 Patrz: B. Kudrycka, 1998: Neutralność polityczna urzędników, Warszawa. 13 Patrz: M. Małecki, Tomaszewski K., 2005: Status urzędnika Unii Europejskiej, Warszawa; Rydlewski G., 2001: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa. 14 Patrz: S. Zwijacz, 2000: Podejście do zagadnień etycznych w administracji — prezentacja porównawcza, [w:] Etyka w urzędzie — efekt kultury czy prawa?, Warszawa. 15 Dziennik Gazeta Prawna. Witryna internetowa. http://edgp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=125568, stan z 10 marca 2010 r. 40 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko z podmiotami prawnymi i fizycznymi w każdym z krajów członkowskich. Wśród zasad tego kodeksu na szczególną uwagę zasługują zapisy o praworządności, niedyskryminowaniu, zakazie nadużywania uprawnień, bezstronności, 16 obiektywizmie, uczciwości i uprzejmości urzędników. Zasady dobrej praktyki administracyjnej obowiązują urzędników unijnych nie tylko w toku wydawania decyzji administracyjnych, ale dotyczą „całości kontaktów” urzędów i instytucji z podmiotami, z którymi wchodzą w stosunki prawne. Stosowanie dobrej praktyki administracyjnej to nie tylko przestrzeganie przepisów prawa — jest także wymagane w sytuacjach, w których urzędnik 17 rozstrzyga konkretną sprawę w granicach dopuszczonej uznaniowości (art. 13). Wśród unijnych podstawowych zasad dobrej administracji (pełnienia służby publicznej) wymienić należy także to, że: − osoby pełniące urzędy publiczne przy podejmowaniu decyzji powinny kierować się dobrem kraju i obywateli, a nie względami osobistymi; − osoby pełniące funkcje w administracji publicznej powinny posiadać odpowiednie kwalifikacje gwarantujące rzetelne i profesjonalne wywiązywanie się z podjętych obowiązków; − urzędnicy administracji publicznej powinni przestrzegać jawności wszystkich swoich działań w sferze publicznej; ograniczeniem tej jawności mogą być wyłącznie przepisy prawa i dobro publiczne; − urzędnicy administracji nie powinni wykorzystywać w celach prywatnych informacji stanowiących dobro publiczne, uzyskanych w związku z pełnionym urzędem. Zasada równego traktowania obywatela oznacza powstrzymywanie się od nierównego traktowania osób fizycznych ze względu na ich narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne, przynależność do 18 mniejszości narodowej, status majątkowy, urodzenie, inwalidztwo lub wiek. 5. Komunikacja w administracji publicznej Funkcjonowanie administracji publicznej można opisać przez konstytuujące ją procesy komunikowania. Należą one do najszerzej definiowanej komunikacji społecznej, rozumianej jako mechanizm, przez którego funkcjonowanie istnieją i rozwijają się ludzkie stosunki jako wszystkie symbole umysłu wraz ze środkami przekazywania ich w przestrzeni i zachowania w czasie. W zakres problematyki komunikacji w administracji publicznej wchodzi nie tylko komunikacja z otoczeniem, ale także wewnętrzny przepływ informacji, sposób jej gromadzenia, przetwarzania, archiwizowania, a w końcu udostępniania obywatelom. Akty komunikacyjne odbywają się w tym przypadku w sferze publicznej. Jest to obszar 16 Por. J. Czaputowicz, 2002: Wspólna metoda oceny administracji publicznej, „Służba Cywilna”, nr 4. 17 W naszej procedurze administracyjnej sfera dowolności urzędniczej przy podejmowaniu decyzji administracyjnej jest bardzo rozległa – zob.: A. Zoll, 2004: Nie kompletujemy urzędników spośród szwagrów i znajomych, „Gazeta Prawna” nr 94 (1203), 14–16 maja. 18 Zob.: J. Kotłowska-Rudnik, 2004: Jakie standardy obowiązują w unijnej administracji, „Gazeta Prawna” nr 83 (1192), 28 kwietnia. Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 41 debaty publicznej między obywatelem a władzą, ale także obszar, w którym formuje się opinia publiczna. Komunikacja społeczna w tym przypadku odbywa się na poziomie interpersonalnym, komunikacji instytucjonalnej oraz masowej, zapośredniczonej przez media. Cechą komunikowania w administracji publicznej powinna być symetria, co oznacza, że w tym przypadku rola nadawcy i odbiorcy nie jest sztywno przypisana do jednej ze stron aktu komunikacyjnego. Nadawca staje się publicznością, odbiorca zaś nadawcą. W uproszczonym ujęciu procesów komunikowania w administracji publicznej akcent rozkłada się jednak nierównomiernie i symetria jest zakłócona: oznacza to, że komunikacja przebiega od władzy do obywateli przy niewielkim sprzężeniu zwrotnym. Taki model komunikacji jest typowy dla zamkniętych systemów politycznych, w których również obieg informacji jest zamknięty, poddany ścisłej reglamentacji ze strony władzy. Relacje komunikacyjne zachodzące pomiędzy obywatelami – publicznością a państwem – władzą należy określić jako obszar komunikacji publicznej. Jej cechą konstytutywną jest przedmiot debaty, która może odbywać się już na poziomie komunikacji interpersonalnej, w której uczestniczą przynajmniej dwie osoby. O tym, czy taka forma komunikacji jest komunikacją publiczną, decyduje przedmiot rozmowy, uwzględnienie w niej zagadnień poruszających problematykę interesu publicznego. Jeśli debata publiczna ze względu na liczbę jej uczestników nie może odbywać się w sposób bezpośredni i jest zapośredniczona przez środki masowego przekazu, to mamy do czynienia z komunikacją masową. Wszystkie szczeble administracji publicznej współpracują z mediami i jednocześnie monitorują nadawane i publikowane przez nie przekazy. Ich funkcjonowanie jest więc nieodłącznym czynnikiem wpływającym na administrację publiczną, a jednocześnie w wielu przypadkach jest zależne od władz rządowych i samorządowych. Wzajemne powiązania są bardzo ścisłe i istotne dla efektów działania obu stron. Najważniejszym i ostatecznym odbiorcą informacji wypływających z administracji publicznej oraz źródłem informacji doń dopływającej – o czym zapominają często urzędnicy biur prasowych – jest jednak obywatel, a nie media. W komunikacyjnym wymiarze działania administracji publicznej mieści się także public relations (PR), termin, który nie ma dobrego tłumaczenia na język polski. Propozycja Tomasza Gobana-Klasa zawarta w tytule jego książki „Public 19 Relations – promocja reputacji" jest bowiem zawężeniem działalności, jaka składa się na PR. S. Black, długoletni praktyk w tej dziedzinie w Wielkiej Brytanii, ujął to zjawisko jako „zaplanowane i celowe wysiłki w celu stworzenia i utrzymania dobrych stosunków i wzajemnego zrozumienia pomiędzy organizacją i jej 20 otoczeniem" . Druga popularna definicja PR mówi, iż jest to „funkcja zarządzania, która nawiązuje i podtrzymuje wzajemnie korzystne stosunki między 21 instytucją oraz grupami (publics), od których zależy jej sukces lub klęska" . Obie definicje można zastosować także do sektora publicznego czy organizacji nonprofit. Wskazują one na wagę takich działań, jak utrzymywanie harmonii 19 Public Relations czyli promocja reputacji. Pojęcia, definicje, uwarunkowania, praktyka działania, Warszawa 1997. 20 S. Black, Public Reations, Warszawa 2003, s. 14. 21 T. Goban-Klas, Public Relations… op. cit… s. 22. 42 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko z otoczeniem oraz budowa pozytywnego wizerunku organizacji lub instytucji. PR ma także swój wymiar wewnętrzny i oznacza tworzenie warunków skutecznej komunikacji wewnętrznej w danej instytucji. Public relations można postrzegać również jako proces legitymizacji różnorodnych interesów przez ich publiczne przedstawienie i wywołanie dyskusji na ich temat. Formy typowe dla PR wykorzystuje się do celów integrowania społeczeństwa, budowania mostów nad barierami języka między elitą a zwykłymi obywatelami, tłumaczenia i wyjaśnienia procesów politycznych. 5.1. Informacja i prawo do informacji w administracji Sposób przetwarzania i przekazywania informacji przez administrację publiczną jest uwarunkowany m.in. stopniem przestrzegania prawa wolności informacji i wolności prasy w danym kraju. Między wolnością informacji, prasy i wymogiem demokracji istnieje ścisły związek logiczny. W demokracji przedstawicielskiej naród jest nastawiony na wyczerpującą informację jako warunek jego udziału w demokratycznym procesie decyzyjnym. W administracji publicznej istnieją trudności w zdefiniowaniu tego, czym jest informacja. W. Taras zwraca uwagę, że administracja funkcjonuje dzięki informacjom i apelom, np. w sferze kultury i sztuki, w innych dziedzinach funkcja 22 informacyjna spełnia rolę przygotowawczą w stosunku do przyszłej regulacji. Administracja udziela również informacji obywatelom, ale aby tak się działo, musi istnieć podstawa prawna. Informacja przekazywana obywatelom przez administrację to oświadczenie wiedzy funkcjonariusza organu administracji państwowej albo innego podmiotu administrującego, dotyczące określonego stanu faktycznego, stanu prawnego czy wynikających z nich konsekwencji prawnych. Takie oświadczenie wiedzy nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizację pewnych uprawnień lub 23 obowiązków odbiorcy informacji czy też osób trzecich . Prawo określa również zakres udzielanej informacji. Według W. Tarasa informowanie o wszystkim nie zawsze jest korzystne dla administracji, gdyż może dojść do pomyłki urzędnika, 24 który może za tę pomyłkę ponieść konsekwencje. Lepszym rozwiązaniem według tego autora jest nieudzielanie informacji niż przekazanie jej z przeświadczeniem, że prawdopodobnie okaże się błędna. Do argumentów przemawiających przeciw zbyt szerokiemu zakreślaniu treści obowiązków informacyjnych administracji W. Taras dodaje jeszcze ograniczoną zdolność rozumienia informacji przez adresata. Stanowisko reprezentowane przez tego autora występuje równolegle do drugiej tendencji, wskazującej na konieczność 25 pełnej jawności i otwartości w komunikacji między obywatelem a administracją. Stanowisko pierwsze jest bardzo silne w tradycji europejskiej, zwłaszcza polskiej. 22 W. Taras, Public relations. Strategia i nowe techniki kreowania wizerunku, Warszawa 2006. Tamże, s. 145. 24 Tamże, s. 203. 25 Tamże, s. 205. 23 Geneza standardów administracji publicznej w Unii Europejskiej 43 Podsumowanie Z instytucji unijnych to Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z najistotniejszych elementów tzw. trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego podejmowanego przez administrację publiczną w UE. Powyższa analiza udowodniła, że Komisja jest niezależna od rządów krajowych a jej zadaniem jest reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów całej Unii Europejskiej. Komisja posiada prawo „inicjatywy ustawodawczej”. Oznacza to, że jedynie Komisja odpowiada za opracowywanie wniosków nowych aktów prawa europejskiego, przedkładanych do zatwierdzenia Parlamentowi i Radzie. Wnioski te muszą mieć na celu ochronę interesów Unii i jej obywateli – a nie interesów konkretnych krajów czy też gałęzi przemysłu. Komisja Europejska jest znaczącym rzecznikiem Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. Dzięki niej państwa członkowskie mówią „jednym głosem” na forach międzynarodowych, takich jak WTO czy OECD. Czy obecny standard funkcjonowania administracji publicznej w Europie nie mógłby być wzmocniony? Z pewnością tak. Trwają dyskusje nad reformą administracji obejmującą różne kierunki i formy działań z wykorzystaniem elementów różnych istniejących modeli narodowych. Z pewnością istnieje potrzeba bardziej zdecydowanego podejmowania wyzwań współczesności i to występujących nie tylko we wschodniej czy południowej części regionu, ale także w jego części zachodniej, co przeanalizowaliśmy na podstawie wybranych przykładów narodowych. Problemy znalezienia efektywnego standardu demokratycznego występują na całym obszarze Europy. Deficyt demokracji jest nie tylko udziałem nowych członków UE, ale również tych starych. Możliwość stopniowego eliminowania istniejących różnic w podejściu do rozmaitych kwestii praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych ma istotne znaczenie. Należy odnotować, że nadal istnieje „zapotrzebowanie” na udzielanie pomocy, wsparcia i nacisku na państwa uczestniczące, zwłaszcza z Europy Wschodniej i Azji, aby prowadziły bardziej zdecydowane działania na drodze budowy doskonalszego modelu państwa prawnego i demokracyjnego, tylko w ramach którego może efektywnie funkcjonować administracja publiczna. Z krótkiej prezentacji aktualnych zagadnień związanych z wyzwaniami słuzby cywilnej wynika kilka istotnych konkluzji, a mianowicie: – normatywne i faktyczne rozwiązania dotyczące statusu formalnoprawnego polityków i urzędników zawodowych w strukturach administracji rządowej jako ważne kryterium ich podziału i kompetencji, – wpływ obu tych grup pracowników na określenie kształtu i zasad działania instytucji rządowych, – zróżnicowana sytuacja zatrudnienia w strukturach rządowych pracowników tych dwóch kategorii — zróżnicowania te dotyczą m.in. sposobów rekrutacji, praw i obowiązków, odpowiedzialności i odmiennych ścieżek awansu, – współcześnie, wobec nowych wyzwań i zadań, występuje większa mobilność (zmienność) kadr służby cywilnej, co wpływa i na zmianę kryteriów ich podziału i powoływania, – faktyczna pozycja polityków i urzędników zawodowych w poszczególnych 44 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko krajach członkowskich i w UE jako całości jest pochodną ich realnego wpływu na rządowe procesy decyzyjne i realizacyjne – aby ustalić, kto wywiera większy wpływ na te procesy, politycy czy urzędnicy zawodowi, należy w każdym przypadku zbadać ich rolę w poszczególnych fazach procesu decydowania, w tym: określania strategii działania, generowania inicjatyw, uzgodnienia 26 projektów, kontroli ich wykonania. Bibliografia Administracja i polityka. Wprowadzenie, 1999: (red.) Ferensa A., Macek I., Wrocław. Administracja publiczna, 2003: (red.) J. Hausner, Warszawa. Banaszak B., 2004: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków. Bartczak P., 2001/2002: Instytucje pozaministerialne w Wielkiej Brytanii, „Służba Cywilna”, nr 3. Dolnicki B., 2003: Samorząd terytorialny, Kraków. Gajewska A. T., 2001: Status prawny pracowników samorządowych w niektórych krajach Europy, Warszawa. Gdulewicz E., 2000: System konstytucyjny Francji, Warszawa. Kaczmarek T., 2005: Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich, Poznań. Kienzler J., 2003: Leksykon Unii Europejskiej, Warszawa. Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, 1997: (red.) P. Sarnecki, Warszawa. Kowalski J., Ślusarczyk Z., 2006: Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Warszawa–Poznań. Leonard D., 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa. Minz H., 1997: Charakterystyka niemieckiej służby cywilnej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 5–6. Nowak-Far A., 2001: Integracja europejska, Warszawa. Rydlewski G., 2006: Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa. Sarnecki P., 2003: Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków. Sobków D., 1997: Status urzędnika oraz zasady naboru do służby cywilnej w V Republice Francuskiej, „Biuletyn Służby Cywilnej”, nr 2. Szyjko C. T., 2003: Podręczny słowniczek terminów o UE, Piotrków Tryb. Traktat o Unii Europejskiej. Tekst skonsolidowany (uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Nieci), 2004: Warszawa. Unia Europejska — leksykon integracji, 2003: (red.) Bokajło W., Dziubka K., Warszawa. Wąsowicz M., 1998: Historia ustroju państw Zachodu. Zarys wykładu, Warszaw. Zieliński E., Bokszczanin I., 2003: Rządy w państwach Europy, Warszawa. 26 Patrz: B. G. Peter, 1999: Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa; G. Rydlewski, 2006: op.cit., s. 132–135. Rozdział 3. Istota administracji lokalnej 1. Wprowadzenie Zagadnienie definiujące samorządność lokalną należy rozpatrywać zarówno w ujęciu historycznym, tj. zmian polityczno-gospodarczych w Polsce po 1989 r., jak również w aspekcie przyjętych w Unii Europejskiej oraz kryteriów i zasad działalności samorządu terytorialnego. W przepisach polskich i unijnych o działalności administracji samorządowej oczekuje się, że władze jednostek samorządu terytorialnego wychodząc naprzeciw potrzebom społecznym, wykażą się kreatywnością i innowacyjnością, a w obszarze organizacji obsługi administracyjnej obywateli także konkurencyjnością swoich usług. Stąd i pewne analogie do ogólnej teorii zarządzania, dot. m.in. jakości świadczonych usług i zarządzania przez cele. Od urzędnika administracji samorządowej dzisiaj wymaga się nie tylko znajomości przepisów prawa i umiejętności ich stosowania w konkretnych przypadkach, ale i odpowiedniej wiedzy, fachowości, etyki i uprzejmości. Obywatele-petenci urzędów administracji samorządowej w coraz większym zakresie oczekują od pracowników administracji samorządowej obsługi kompetentnej, kompleksowej i szybkiej. Problem w tym, ze administracja samorządowa funkcjonuje od wielu dziesiątków lat w zmieniających się sytuacjach prawnych, politycznogospodarczych, stąd tez niekończący się proces jej dostosowań do tych zmieniających się warunków. Dotyczy to zwłaszcza dostosowań jej działalności do wymogów harmonizacji działania zgodnego z zasadami i kryteriami UE, w których określa się sposoby działania i zachowania urzędników administracji samorządowej, zasady regulujące ich działania, m.in. w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Historycznie biorąc, podstawowym aktem dot. organizacji i funkcjonowania administracji samorządowej w Polsce, jest ustawa z dnia 22.03.1990 r. (obowiązuje od maja 1990 r.). Od tej daty w Polsce obowiązuje trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego: samorząd gminy, powiatowy i wojewódzki. Gmina stała się podstawowa jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP). Tworzą ją mieszkańcy oraz odpowiednie terytorium. Wyróżnia się trzy rodzaje gmin: miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Gmina w świetle tej ustawy, ma realizować wszystkie zadania niezastrzeżone przez Konstytucję RP lub ustawy dot. kompetencji innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu, województwa), poprzez swoje organy: radę gminy (organ stanowiący i kontrolny) oraz wykonawczy (wójta, burmistrza lub prezydenta). Samorząd terytorialny obecnie jest powszechnie występująca w krajach UE postacią 1 zdecentralizowanej, demokratycznej władzy lokalnej. 1 Patrz: A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny, zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998, s. 5-6, 80-85; Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 43-55. 46 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 2. Cechy samorządu terytorialnego Najogólniej samorząd terytorialny to organizacyjnie i prawnie wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczeństwa lokalnego, który w drodze demokratycznych wyborów powołuje odpowiednie władze lokalne (regionalne) posiadające ustalone prawem kompetencje dla wykonywania zadań administracji publicznej i wyposażone w środki materialne umożliwiające ich realizację. Tak więc podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność lokalna. O zakresie tej samorządności decydują określone przepisy ustrojowo-prawne: od zapisów konstytucyjnych poczynając w każdym konkretnym państwie. Zaś przedmiotem władzy samorządowej jest administracja publiczna, najczęściej dzielona z administracją rządową (nadzór). Istoty samorządności i władzy samorządowej nie należy upatrywać w przeciwstawianiu interesów 2 państwa interesom społeczeństwa lokalnego i odwrotnie. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana w kwietniu 1993 r.), w art. 3 ust. 1 definiuje samorząd terytorialny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadnicza częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Z definicji tej wynikają trzy zasadnicze cechy samorządu lokalnego: 1) prawny charakter wyodrębnienia społeczności lokalnych; 2) powierzenie im przez prawo zasadniczej części spraw publicznych; 3) samodzielność zarządzania tymi sprawami w interesie mieszkańców. Karta wskazuje także na konieczność realizacji posiadanych uprawnień samorządowych przez organy kolegialne (rady, zgromadzenia) wybierane w wolnych wyborach, bezpośrednich i powszechnych oraz na możliwość stosowania form demokracji bezpośredniej (zgromadzenie obywateli, referendum). W Karcie zwraca się też uwagę na wyposażenie samorządu 3 terytorialnego w odpowiednie zasoby finansowe. Polska Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 16 określa samorząd terytorialny jako ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, stanowiących z mocy prawa wspólnoty samorządowe. W konstytucyjnej wykładni wspólnota samorządowa wykonuje zadana w mieniu własnym, a nie w imieniu państwa. Zasada ta dotyczy zarówno zadań własnych, jak i zleconych. Wykonując zadania w imieniu własnym wspólnota samorządowa czyni to na własną odpowiedzialność – jest to konsekwencja wyodrębnienia prawnego i organizacyjnego. Państwo (administracja rządowa), poza przypadkami określonymi w przepisach o nadzorze, nie powinno wkraczać w sferę jej działalności. Jedynym ograniczeniem tej samodzielności jest obowiązujące prawo. Jeszcze inaczej mówiąc, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone konstytucyjnie lub ustawowo dla organów 4 innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). 2 Patrz: Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: ustrój i gospodarka, Bydgoszcz 2000, s. 19-25; J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Pułtusk 2003, s. 28-40. 3 Tamże. 4 Por. Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: ustrój..., cyt. wyd., s. 34-35. Istota administracji lokalnej 47 4. Zadania jednostek samorządu Samorząd terytorialny jest samorządem podstawowym, obowiązkowym i powszechnym w UE. Określenie „terytorialny” znaczy, że istnieje on na szczeblu lokalnym podziału terytorialnego państwa. Jego kompetencje obejmują także tworzenie norm prawnych obowiązujących na określonym terytorium obok norm tworzonych przez organy państwa. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wyznacza samorządowi terytorialnemu rolę fundamentu ustrojowego. Zawarte w Karcie i Konstytucjach poszczególnych państw podstawowe przepisy o roli i funkcjach samorządu terytorialnego nie wykluczają nadania niezbędnych uprawnień do realizacji specyficznych zadań, zgodnych jednak z prawem państwowym. Dopuszcza się możliwość poszerzenia zakresu działania danej jednostki samorządowej w przypadku, gdy wykonuje ono specyficzne działania. Przez specyficzne działania rozumie się zadania, które zostały szczegółowo określone i zaakceptowane w systemie działań administracji publicznej. Bierze się przy tym pod uwagę charakter zadania oraz wymogi gospodarności i efektywności. Główne kryterium powierzenia i wykonywania tych zadań przez odpowiednie szczeble samorządu terytorialnego wynika z uzasadnionych potrzeb państwa. Do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym w jej granicach, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Natomiast samorząd powiatowy realizuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, określone odpowiednimi ustawami. I w tym wypadku powiat wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast samorząd wojewódzki wykonuje zadania niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej, również ponosząc odpowiedzialność za ich wykonanie. Ustawowo zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gminy, a zakres działania samorządu województwa wyklucza bezpośrednie oddziaływanie na powiaty i gminy, prócz roli nadzorczej i kontrolnej. Ustawodawca posługując się pojęciem „zadania”, wskazuje na cele, które ma osiągnąć w swej działalności samorząd danego szczebla, lub na kierunki działań tegoż samorządu. Natomiast pojęcie kompetencji to, ogólnie, zespół praw i obowiązków danego organu samorządu terytorialnego, obejmujący formy i metody działania. Wyznaczają je prawne przepisy realizacji zadań samorządu, 5 ale i wskazówki teorii zarządzania i etyki. 5. Rys historyczny Nowe podstawy ustroju państwa znalazły się już w Manifeście Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (DzU z 1944 r. nr 1). Uznawał on Krajową Radę Narodową (odpowiednik parlamentu) za jedynie legalne źródło władzy w Polsce. KRN powołała zaś PKWN jako legalną tymczasową władzę wykonawczą do odbudowy państwowości polskiej. Wskazano przy tym, że KRN i PKWN działają na podstawie Konstytucji z 17 marca 1921 r., jako jedynie 5 Por. J. Wojnicki, Samorząd lokalny..., cyt. wyd., s. 113-115; J. Filipek, Biała księga: Polska – Unia Europejska, Warszawa 1996, s. 19-25; J. Streniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2003, s. 64. 48 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko obowiązującej Konstytucji legalnej, uchwalonej prawnie. Zaznaczono też, że podstawowe założenia tej właśnie konstytucji będą obowiązywać aż do zwołania wybranego w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim i równym, Sejmu Ustawodawczego, który uchwali, jako wyraziciel woli narodu, nową konstytucję. PKWN miał sprawować władzę wykonawczą (administracyjną) przez wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne rady narodowe i przez 6 upełnomocnionych przedstawicieli. Zadania tych rad precyzowała Ustawa z dnia 11 września 1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych (DzU z 1944 r. nr 5, poz. 22). W ich skład mogli wchodzić działacze delegowani przez organizacje polityczne i gospodarcze, zrzeszenia zawodowe i społeczne (art. 4 i 5). Rady narodowe niższych szczebli mogły delegować 1–3 swoich radnych do rad wyższych szczebli (art. 6 i 7). - Nowa Ustawa Konstytucyjna została uchwalona 19 lutego 1947 r. (DzU z 1947 r. nr 18, poz. 71) i w rozdziale I, art. 2 stwierdzała, że najwyższymi organami Rzeczypospolitej Polskiej są: w zakresie ustawodawstwa – Sejm Ustawodawczy, w zakresie władzy wykonawczej – Prezydent Rzeczypospolitej, Rada Państwa i rząd Rzeczypospolitej, w zakresie wymiaru sprawiedliwości – 7 niezawisłe sądy. Prezydenta miał wybierać Sejm bezwzględną większością głosów. W rozdziale IV, art. 15.1. zapisano, że w skład Rady Państwa wchodzą: Prezydent jako przewodniczący, Marszałek i wicemarszałkowie Sejmu, Prezes Najwyższej Izby Kontroli. Zakres działania Rady Państwa miał obejmować m.in.: sprawowanie zwierzchniego nadzoru nad terenowymi radami narodowymi, zgodnie z Ustawą z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, inicjatywę ustawodawczą. W rozdziale V (art. 17–19), dotyczącym władzy wykonawczej, stwierdzono, że na czele rządu stoi Prezes Rady Ministrów, pod którego przewodnictwem 8 ministrowie tworzą Radę Ministrów. Kolejnych zmian w przedmiotowych sprawach dokonano w Ustawie Konstytucyjnej z 22 lipca 1952 r. (DzU z 1952 r. nr 33, poz. 233). Najistotniejsze jej zapisy dotyczą funkcji prezydenta. W art. 2.1. zapisano, że prezydent sprawuje swój urząd do wyboru Rady Państwa (swego rodzaju kolegialna prezydentura). W uzupełnieniach (zmianach) do tej Konstytucji w latach 1952–1975 stwierdza się m.in., że: - Polska Rzeczpospolita Ludowa jest republiką ludu pracującego, - zasady prawne ustroju ludowego ustanawia Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL), - w PRL władza należy do ludu pracującego miast i wsi. W art. 2.1. zapisano, że lud pracujący sprawuje władzę państwową przez swoich przedstawicieli wybieranych do Sejmu i do rad narodowych w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich, zaś w art. 5, że wszystkie organy 6 Tamże, s. 381–382. Por. Bereza A., Smyk G., Tekely W. P., Wnyszcz A., op.cit., s. 394. 8 Tamże, s. 394–398. 7 Istota administracji lokalnej 49 władzy i administracji państwowej opierają się w swojej działalności na świado– mym i czynnym współdziałaniu najszerszych mas ludowych i obowiązane są: – zdawać narodowi sprawę ze swej działalności, – uważnie rozpatrywać i uwzględniać słuszne wnioski, zażalenia i życzenia obywateli w myśl obowiązujących ustaw, – wyjaśniać masom pracującym zasadnicze cele i wytyczne polityki władzy ludowej w poszczególnych dziedzinach działalności państwowej, gospodarczej i 9 kulturalnej. Do zadań Rady Ministrów (art. 32) zaliczono m.in.: – uchwalanie rocznych narodowych planów gospodarczych, – czuwanie nad ich wykonaniem, – zapewnienie porządku publicznego, interesów państwa i obywateli, – kierowanie pracą prezydiów rad narodowych. Ministrowie (art. 33.1) mieli kierować określonymi działami administracji państwowej. O terenowych organach władzy państwowej zapisano w rozdziale 5, art. 34.1.–45, co następuje: – organami władzy państwowej w gminach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach są rady narodowe (art. 34.1.), – rady narodowe wybierane są przez ludność na okres trzech lat, – rady narodowe wyrażają wolę ludu pracującego oraz rozwijają jego inicjatywę twórczą i aktywność w celu pomnażania sił, dobrobytu i kultury narodu, – rady narodowe kierują w swoim zakresie działalnością gospodarczą, społeczną i kulturalną, wiążąc potrzeby terenu z zadaniami ogólnopaństwowymi, – rady narodowe troszczą się o codzienne potrzeby i interesy ludności, – zwalczają wszelkie przejawy samowoli i biurokratycznego stosunku do obywateli, sprawują i rozwijają kontrolę społeczną działalności urzędów, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, – wykorzystują wszelkie zasoby i możliwości terenu dla jego wszechstronnego rozwoju gospodarczego i kulturalnego.10 W kolejnej nowelizacji Konstytucji PRL z 16 lutego 1976 r. (DzU z 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zmianami w latach 1976–1988), w rozdziale 1, art. 1.1. zapisano, że Polska Rzeczypospolita Ludowa jest państwem socjalistycznym, w art. 2.2., że przedstawiciele ludu w Sejmie PRL i w radach narodowych są odpowiedzialni przez swoimi wyborcami i mogą być przez nich odwołani (Ustawa z 6 maja1987 r., DzU nr 14, poz. 82). W art. 3.1. stwierdza się, że przewodnią siłą polityczną społeczeństwa w budowie socjalizmu jest Polska Zjednoczona Partia Robotnicza. A współdziałanie PZPR ze Zjednoczonym Stronnictwem Ludowym i Stronnictwem Demokratycznym stanowi podstawę działalności Frontu Jedności Narodu. Front ten jest wspólną płaszczyzną działania organizacji społecznych i bezpartyjnych. 11 FJN wyraża i realizuje żywotne interesy obywateli PRL. W Ustawie z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (DzU z 1988 r. nr 26, poz. 183 — tekst jednolity), w rozdziale 13 stwierdza się, że samorząd mieszkańców działa w osiedlach miejskich oraz we wsiach (sołectwach). W myśl art. 149 tej ustawy organami tak określonego 9 Tamże, s. 398. Tamże, s. 406–407. 11 Tamże, s. 413–416. 10 50 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko samorządu mieszkańców są: ogólne zebranie mieszkańców albo konferencja delegatów — jako organy stanowiące, wybrane na zebraniu mieszkańców albo konferencji delegatów przedstawicielstwa samorządowe. Organ wykonawczy samorządu jest odpowiedzialny przed ogólnym zebraniem mieszkańców lub konferencją delegatów i może być przez to zebranie lub konferencję odwołany przed upływem kadencji. Odwołać można wszystkich lub poszczególnych członków organu wykonawczego, a działalność w organach samorządu ma mieć charakter społeczny. Zadania samorządu mieszkańców określał art. 153.1. tej ustawy. Należy do nich m.in.: zapewnienie udziału mieszkańców w rozpatrywaniu spraw socjalno-bytowych, kulturalnych, opieki zdrowotnej, sportu, wypoczynku itp., kształtowanie socjalistycznych stosunków współżycia, organizowanie samopomocy i wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania.12 Rok 1989 zapoczątkował proces transformacji ustrojowej w Polsce, odrodzenie idei i podjęcie konkretnych decyzji polityczno-prawnych dotyczących 13 ustanowienia i rozwoju samorządu terytorialnego. Pierwszym aktem procesu demokratyzacji i zmian prawnych w administracji publicznej w kierunku upodmiotowienia społeczeństwa (i społeczności lokalnych) była ustawa o samorządzie terytorialnym na szczeblu gminy z 8 marca 1990 r. i o ordynacji wyborczej do rad gmin, a następnie ustawa kompetencyjna i o pracownikach 14 samorządowych. Datą historyczną dla początków tego procesu stał się dzień 27 maja 1990 r., kiedy to odbyły się pierwsze wybory do rad gmin. Powołanie samorządu terytorialnego na szczeblu gminy stanowiło początek przebudowy całej administracji państwa i otworzyło drogę do dalszych przemian ustrojowo15 prawnych. Przemiany te przyjęto dzielić na następujące okresy: 1) lata 1989–1992 – to okres najbardziej dynamicznych przemian ustrojowych związanych z przejściem od państwa realnego socjalizmu do demokratycznego państwa prawa; 2) lata 1993–1997 – to kontynuacja zmian z poprzedniego okresu, choć mniej dynamicznych, zwany też okresem małej Konstytucji (nowela z grudnia 1989 r.); 3) po 1997 – to okres obowiązywania Konstytucji RP. W styczniu 1999 r. weszły w życie kolejne przepisy ustaw reformujących terenową administrację publiczną: ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie - 12 Tamże, s. 500–531. Patrz: Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny: ustrój..., cyt. wyd., s. 41; S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce – istota, formy, zadania, Poznań 2004, s. 69-75. 14 Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198); Ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 21, poz. 124); Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191). 15 Patrz: B. Buy Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999; S. Michałowski (red.), Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej, Lublin 2002. 13 51 Istota administracji lokalnej 16 powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa. Wymienione ustawy były (są) zgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W części także z przyjętą przez Radę Europy w 1997 r. Europejską Kartą 17 Samorządu Regionalnego. 6. Podstawy konstytucyjne Konstytucja w każdym prawnym systemie państwa odgrywa wielką rolę. Konstytucja to „akt prawny o najwyższej mocy prawnej w państwie, co wyraża się w szczególnym trybie jego uchwalania i zmiany oraz w nazwie, określający zasady ustroju państwa, suwerena i sposoby sprawowania przezeń władzy, podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki oraz zawierający 18 postanowienia dotyczące trybu zmian swoich norm”. Zasada prymatu konstytucji – jej mocy nadrzędnej w systemie źródeł prawa sprawia, że pozostałe akty prawne niższego rzędu muszą być z nią zgodne. Stąd właśnie bierze się waga poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je 19 ustanowiły – akty prawa miejscowego. Konstytucja RP została uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Przyjęta została przez ogólnonarodowe referendum 25 maja 1997 r. Określa podstawowe zasady ustrojowe państwa oraz prawa, wolności i obowiązki powszechne i obywatelskie. Przepisy dotyczące samorządu terytorialnego znajdują się w dwóch rozdziałach; pierwszym – „Rzeczpospolita” oraz siódmym – „Samorząd terytorialny”. Normy 20 odnoszące się do samorządu można odnaleźć już w preambule. Pierwszy rozdział Konstytucji wprowadza podstawowe zasady ustrojowe. Najbardziej ogólny charakter posiada zasada unitaryzmu państwa. Oznacza ona 21 istnienie jednego systemu organów reprezentujących państwo. Przepisy dotyczące ustroju terytorialnego, zapewniają decentralizację władzy publicznej. Decentralizacja to przekazanie wykonywania zadań publicznych przez podmioty wyższego szczebla podmiotom niższym, które są niezależne i samodzielne w realizacji tych zadań. Art. 16 przesądza o utworzeniu na poziomie jednostki zasadniczego podziału terytorialnego kraju samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 do podstawowych cech samorządu w Polsce zaliczamy: obligatoryjną przynależność mieszkańców do wspólnoty samorządowej, uczestnictwo 16 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578 ze zmianami; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zmianami. 17 Por. Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003, s. 54-56. 18 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 47. 19 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 182. 20 Dz.U. nr 78, poz. 483. 21 Przeciwieństwem jest system federacyjny obowiązujący w Europie, np. Niemczech, Austrii czy Szwajcarii, a poza Europą w USA, Kanadzie, Brazylii, Meksyku czy Australii. Może wpływać to na istniejące tam systemy samorządu terytorialnego umożliwiając wprowadzanie odrębnych rozwiązań ustrojowych w poszczególnych jednostkach – państwowych tworzących federacje. 52 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko w sprawowaniu władzy publicznej, samodzielność działania przejawiająca się w wykonywaniu zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Są to zadania własne samorządu, które zgodnie z przepisem konstytucyjnym winny stanowić istotną część wszystkich realizowanych przez 22 samorząd zadań publicznych. Rozdział VII Konstytucji – wprowadza domniemanie wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny (art. 163). Oznacza, że samorząd wykonuje wszelkie zadania uznane za publiczne o ile konstytucja lub nie zastrzegą ich dla organów innych władz publicznych. Gmina jest jedyną jednostką samorządu terytorialnego określoną w Konstytucji. Konstytucyjne przepisy zobligowały do utworzenia jednostki samorządu regionalnego oraz umożliwiają powołanie w drodze ustawy innych jednostek samorządu lokalnego i regionalnego (art. 164 ust. 2). Wypełnieniem tego upoważnienia jest ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego 23 państwa. Zasadę samodzielności samorządów odnajdujemy w art. 165 – jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, oraz sądową ochronę samodzielności. Osobowość prawna to nieodzowny atrybut samodzielności, co umożliwia samorządom stanie się podmiotem praw i obowiązków jak również zaciąganie zobowiązań. Dzięki temu przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek podlega ochronie sądowej. Ważnym elementem tej ochrony jest możliwość zaskarżenia orzeczeń organów nadzoru, czy sądowe rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji rządowej a samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 3). Zgodnie z art. 169 jednostki samorządu terytorialnego, wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość bezpośredniego decydowania przez członków wspólnoty samorządowej (art. 170). Uprawnienie takie zostało wprowadzone w sprawach dotyczących danej wspólnoty, w zakresie odwołania organów samorządu, które pochodzą z bezpośrednich wyborów. Decyzje podejmowane są w drodze referendum, zasady i tryb określa ustawa. Artykuł 169 odnosi się również do sposobu wyboru do organów jednostek samorządu terytorialnego, przesądza o powszechnych równych i bezpośrednich wyborach do organów 24 stanowiących, odbywających się w głosowaniu tajnym. Konstytucyjną przesłanką nadzoru nad samorządem jest legalność, czyli zgodność z prawem podejmowanych przez samorząd działań (art. 171 ust. 1). Organem nadzorującym całokształt działalności jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie. Jeśli chodzi o nadzór szczegółowy w zakresie spraw finansowych uprawnienia takie mają regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2). Szczególnym środkiem jest rozwiązanie organu stanowiącego samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 3), na wniosek Prezesa Rady Ministrów – dokonuje Sejm. Środek ten jest stosowany w sytuacji, gdy organ rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. 22 Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 91. Dz.U. nr 96, poz. 606 z późn. zm. 24 Por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 127. 23 Istota administracji lokalnej 53 Konstytucja zawiera także zapis dotyczący zadań samorządowych (art. 166). Zadania realizowane przez samorządy podzielono na własne i zlecone w drodze ustawy. Zadania własne określone jako publiczne do zaspokajania potrzeb wspólnoty. Zadania takie nie mogą być realizowane przez administrację rządową, tym bardziej nie mogą być przedmiotem zlecenia ani w drodze ustawy ani 25 w drodze porozumienia. Art. 167 ust. 1 gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych adekwatny do przypadających im zadań. Konstytucja określa dochody jednostek samorządu terytorialnego jako dochody własne, subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu państwa. Podatki i opłaty lokalne odgrywają istotną rolę w warunkach współczesnego samorządu terytorialnego (dotyczy tylko gmin) uzyskały prawo ustalania ich wysokości w zakresie określonym w ustawie. W art. 172 Konstytucji zostały określone uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się, przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, współpracy 26 ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. 7. Ustawowe ramy działalności samorządu terytorialnego Podstawą działalności samorządu terytorialnego w Polsce są przepisy zawarte w ustawach. Zasadniczą rolę odgrywa ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu 27 zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Są to: gminy, powiaty, województwa. Ustawa weszła w życia 1 stycznia 1999 r. Podział zasadniczy jest tworzony dla organów terenowych o kompetencjach ogólnych, które posiadają 28 podstawowe znaczenie dla danej jednostki podziału. Ustawa ta utworzyła 16 województw (ustaliła ich nazwy, siedziby wojewodów i sejmików województw). Tworzenie lub znoszenie województw wymaga formy ustawowej, inne zaś zmiany terytorialne związane z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów dokonywane są w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Powiaty zostały utworzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów 29 z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów. Powołano do życia 308 powiatów oraz 65 miast na prawach powiatów. Miasta liczące 100 tys. mieszkańców lub będące do 31 grudnia 1998 r. siedzibą wojewody stały się miastami na prawach powiatu. W 2001 r. dodatkowo utworzono 7 powiatów. Szczególny charakter ma 46 powiatów ziemskich – ich władze mają siedzibę na obszarze sąsiedniego miasta na prawach powiatu. Ustawy dotyczące sfery finansowo-gospodarczej działalności samorządu to: 30 1) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, 25 Por. A. Agopszowicz (red.), Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 29. 26 Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 94-95. Dz.U. nr 96, poz. 603 z późn. zm. 28 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 276. 29 Dz.U. nr 103, poz. 652. 30 Dz.U. nr 9, poz. 43 z późn. zm. 27 54 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko polegająca na wykonywaniu zadań własnych, w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty; gospodarka komunalna obejmuje przede wszystkim zadania o charakterze publicznym, których celem jest zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług; 2) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu 31 terytorialnego w latach 1999–2003 – ustawa określa źródła dochodów, zasady ustalania subwencji ogólnych, zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnych oraz zasady i tryb udzielania dotacji; 32 3) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, podatki od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadanych pasów oraz opłaty: targowa, miejscowa i administracyjna; 33 4) ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych – ustawa ta wyraźnie określa zasady opracowywania projektów budżetu, uchwalania i wykonywania budżetów, zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, zasada kontroli finansowej, audytu wewnętrznego, formy organizacyjno-prawne jednostek należących do sektora finansów publicznych, zagadnienia odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Duże znaczenie odgrywają ustawy dotyczące instytucji bezpośrednio powiązanych z samorządem. Dotyczy to m.in. ustawy z dnia 12 października 34 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, oraz ustawy z dnia 7 35 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Regionalne izby obrachunkowe to państwowe organy nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jak 36 i zamówień publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego. W świetle 37 Konstytucji RP wszystkie ustawy mają identyczną moc prawną. Również ustrojowe ustawy samorządowe nie są aktami ustawowymi nadrzędnymi wobec np. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. „Konstytucja posługuje się terminem «ustawa» w sposób jednolity, dla oznaczenia aktu o jednorodnie określonych cechach prawnych. Na gruncie prawa polskiego nie 38 jest możliwe dokonanie podziału ustaw według różnych kryteriów.” 8. Akty prawa miejscowego W działalności jednostek samorządu terytorialnego ważną rolę odgrywa stanowienie aktów prawa miejscowego. Zasadnicze znaczenie ze względów ustrojowych posiadają statuty oraz inne akty, w tym prawa wewnętrznego, które mogą dotyczyć problematyki organizacji jednostki samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami oraz rozporządzeniami. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane także przez 31 Dz.U. nr 150, poz. 983 z późn. zm. Dz.U. z 2000 r., nr 9, poz. 84 z późn. zm. 33 Dz.U. z 2003 r., nr 15, poz. 148 z późn. zm. 34 Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm. 35 Dz.U. z 2001 r., nr 55, poz. 577 z późn. zm. 36 Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 104-107. 37 Wyrok NSA z 27 lipca 1999 r., II S.A./Kr 825/99-826/99. 38 E. Gdulewicz, Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1997, s. 196. 32 Istota administracji lokalnej 55 terenowe organy administracji rządowej. Do aktów prawa miejscowego zaliczamy statuty, przepisy wykonawcze, przepisy porządkowe. 8.1. Statuty (gminy, powiatu, województwa) Prawo do stanowienia statutów przez jednostki samorządu terytorialnego jest realizacją konstytucyjnego przepisu (art. 169 ust. 4) upoważniającego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania ustroju wewnętrznego jednostek. Uprawnienie jest ograniczone jedynie przez ustawy ustrojowe. W orzecznictwie SN wypowiedział się przeciwko powtarzaniu w statucie postanowień ustawowych, zwłaszcza, że niedokładne ich przepisanie 39 może być powodem niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych. Statuty stanowią przejaw samodzielności samorządów, mogą normować procedurę działania organów. Uchwały i inne akty organów samorządu muszą być zgodne ze statutem jako prawem ustrojowym. Statut gminy stanowi o ustroju gminy. Gmina jak i powiat jest wyłącznie jednostką samorządu terytorialnego, a na tym szczeblu nie funkcjonują organy administracji rządowej o kompetencji ogólne, wobec czego statut reguluje zagadnienia związane z tą jednostką. Statut gminy uchwala rada gminy. Wcześniej projekt statutu (w gminie powyżej 300 tys. mieszkańców) powinien być uzgodniony z Prezesem Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra do spraw administracji publicznej. W przypadku sporu rozstrzygnięcia podejmuje Rada Ministrów. Statut określa: organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy, zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zasady działania klubów radnych, zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich, stanowiska, na których mają być mianowani pracownicy samorządowi oraz zasady dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych takich pracowników. Obowiązkowe regulacje obejmują wiele zagadnień związanych na poziomie gminy jednostkami pomocniczymi, jak: zasady tworzenia, łączenia, oraz znoszenia jednostki pomocniczej; zasady uczestniczenia przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy; zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z ego źródła przez jednostki pomocnice; uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Statut gminy ogłaszany jest 40 w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut powiatu – reguluje ustrój powiatu. Uchwala go rada powiatu. Statut obejmuje: organizację wewnętrzną, tryb pracy rady i komisji, zasady tworzenia klubów radnych, organizację wewnętrzną i tryb pracy zarządu powiatu, liczbę członków zarządu powiatu (od 3 do 5) oraz zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Statut powiatu ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut województwa określa ustrój województwa. Na poziomie wojewódzkim mamy do czynienia z samorządem i administracją rządową. W statucie nie może być żadnych przepisów dotyczących administracji rządowej działającej na obszarze województwa, gdyż to inny podmiot administracji publicznej, nie podporządkowany władzy samorządowej. 39 40 Wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001, sygn. akt III RN 40/2000. Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 111-112. 56 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Sejmik wojewódzki posiada wyłączność do uchwalania statutu, wcześniejszym uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Statut województwa ogłaszany jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut określa: zasady i tryb działania zarządu województwa, przedmiot działania, zakres zadań, zasady dotyczące składu, organizację wewnętrzną i tryb pracy komisji powoływanych przez sejmik, przepisy regulujące stosunki województwa z innymi podmiotami, zasady działania klubów radnych oraz zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Akty prawa miejscowego stanowią również: statut związku gminnego, statut związku powiatów, odmiennym zaś jest statut stowarzyszeń gmin lub powiatów. 8.2. Akty wykonawcze Akty wykonawcze wydają jednostki samorządu terytorialnego, wojewodowie oraz organy rządowej administracji niezespolonej. Wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych i w granicach uprawnień ustawowych. Upoważnienie to określa organ uprawniony do wydawania aktu oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Organowi nie wolno wykroczyć poza określony w nim zakres spraw, a takie wykroczenie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu. Większość upoważnień zawartych jest w przepisach prawa materialnego, niektóre zawarte są w ustawach ustrojowych. W ustawie gminnej znajduje się upoważnienie do określenia przez radę gminy zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2). W ustawie o samorządzie powiatowym określone jest upoważnienie dla rady powiatu do wydania szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2). 8.3. Przepisy porządkowe Przepisy porządkowe mają charakter odrębnych regulacji lokalnych, wydawanych w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz dla ochrony dóbr publicznych, określonych ustawowo. Podejmują je: wojewodowie, organy powiatu i organy gminy oraz dyrektorzy urzędów morskich. W przypadku organów powiatu są to: ochrona zdrowia, ochrona życia, mienia obywateli, ochrona środowiska naturalnego, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy; organów gminy: ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Warunkiem wydania przepisu jest niezbędność ochrony wymienionych dóbr. Na poziomie powiatu dodatkowo przyjęto, że konieczne jest wykazanie, iż jest to wyjątkowy przypadek. Przykładowo niedopuszczalne może być zakazanie poruszania się w miejscach publicznych na rolkach, łyżworolkach i deskorolkach, ponieważ ten problem reguluje ustawa 41 42 z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym na poziomie gminy 41 42 Wyrok NSA z dnia 18 marca 1999, sygn. akt II S.A./Po 1399/98. Dz.U. nr 98, poz. 602 z późn. zm. Istota administracji lokalnej 57 i powiatu wydają akty organy stanowiące. Zaś w przypadku niecierpiącym zwłoki – w gminie wydaje wójt w formie zarządzenia, w powiecie zaś zarząd w formie uchwały, podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady. Natomiast tracą one moc w terminie określonym przez radę, w razie nie przedstawienia ich w celu zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia. Możliwe jest zatwierdzenie przez radę takich przepisów porządkowych, które w dniu wydania, jak i w dniu zatwierdzenia odpowiadają obu przesłankom określonym w ustawach 43 samorządowych. Gminne przepisy porządkowe dany wójt/burmistrz do wiadomości przesyła wójtom sąsiednich gmin oraz staroście powiatu, w której leży gmina, następnego dnia po ustanowieniu. Powiatowe przepisy porządkowe starosta przesyła organom wykonawczym gmin położonych na terenie powiatu oraz starostom sąsiednich powiatów. Cechą szczególną tych przepisów jest to, że mogą one przewidywać za naruszenie zakazów i nakazów w nich zawartych kary grzywny wymierzone w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (art. 44 40 ust. 4 u.s.g., art. 41 ust. 2 u.s.p.). 8.4. Ogłaszanie aktów prawa miejscowego Obowiązek ogłaszania aktów normatywnych został wyrażony w art. 88 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Celem uregulowań jest danie obywatelowi możliwość zaznajomienia się z nowymi regulacjami, aby swoje 45 działania dostosował do nowej sytuacji prawnej. Ogłoszenie aktów prawa miejscowego reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów 46 normatywnych i niektórych aktów prawnych. Akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Zgodnie z orzecznictwem NSA wojewoda musi opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, która została mu prawidłowo przedłożona do kontroli, a której nieważności z prawem nie orzekł ani wojewoda, ani Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt OSA 3-4/00). Dniem ogłoszenia aktu jest dzień wydania dziennika. Jeśli chodzi o ogłaszanie przepisów porządkowych wchodzą one w życie po upływie trzech dni od ogłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy. W sytuacji, gdy zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub zagrożenie życia, zdrowia lub mienia mogą wejść w życie z dniem ogłoszenia. Oprócz dziennika urzędowego, podlegają publikacji w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przyjmuje się dzień wskazany w obwieszczeniu, a nie publikacji wojewódzkiego dziennika urzędowego. Uproszczenie przyjęto ze względu na nadzwyczajny charakter zdarzeń, wymagający szybkiej reakcji oraz znaczne 43 Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992, sygn. akt S.A./Wr 1306/92. Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 92. 45 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 205. 46 Dz.U. nr 62, poz. 718 z późn. zm. 44 58 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko opóźnienia w wydawaniu wojewódzkich dzienników urzędowych. 9. Miejsce gminy w strukturze samorządu W obecnym systemie prawnym RP głównym ogniwem samorządu terytorialnego jest gmina. Konstytucja RP wyraźnie podkreśla, że „podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina” (art. 164 ust. 1). Wynika z tego, iż samorząd powinien posiadać większość kompetencji w zdecentralizowanej strukturze samorządu, gdyż to właśnie na tym szczeblu koncentruje się życie lokalne. Dlatego też art. 7 ustawy samorządowej z 8 marca 1990 r. powierza gminie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W razie wątpliwości do kogo należy dane zadanie lub kompetencja na szczeblu lokalnym, należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, co stwierdza art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”. Na tym właśnie szczeblu powinna być zlokalizowana podstawowa infrastruktura (zakłady, inne jednostki organizacyjne), zaspokajające podstawowe potrzeby jednostki w zakresie oświaty, kultury, zdrowia, opieki społecznej. Polska gmina jako jednostka jest obszarowo duża i może spełniać samodzielnie przypisane jej zadania własne. Ustawa o samorządzie powiatowym (art. 4) deklaruje, że powiat obejmuje tylko zadania ponadgminne, a art. 2 i art. 4 ustawy o samorządzie województwa zastrzega dla tego samorządu tylko zadania o charakterze wojewódzkim i deklaruje brak ingerencji w sferę samorządu powiatowego i gminnego. Samorząd lokalny powinien mieć istotny wkład w rozwój gospodarczy oraz społeczny swoich społeczności lokalnych, dzięki któremu można podnieść jakość życia swoich mieszkańców. Zwykle produktem planowania dla lokalnego rozwoju gospodarczego jest strategia rozwoju gminy. W przypadku gmin istnieje obowiązek opracowania studium uwarunkowań rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Aby właściwie opracować studium, warto zastanowić się, czy połączenie z opracowaniem lokalnej strategii rozwoju przyniosłoby wiele dobrego dla społeczności lokalnej. W latach 1990–2001 wiele społeczności lokalnych podjęło pracę nad opracowaniem i wdrożeniem takich strategii. Były to koncepcje świadomego i systemowego sterowania długofalowym rozwojem danej jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczyły rozwiązań podstawowych, decydujących o kierunkach, skali i tempie rozwoju. Strategia określa, co ma być realizowane, kiedy, jakie koszty i kto ma realizować przyjęte zadania. Dzięki tym instytucjonalnym działaniom można zidentyfikować zasoby (bogactwa naturalne, kapitał społeczny czy finansowy, istniejąca infrastruktura techniczna) występujące na określonym terytorium oraz przedstawić strategię wykorzystania w sposób przynoszący społeczności lokalnej pożądane rezultaty w obszarach: ożywienie lokalnej gospodarki, utworzenie nowych miejsc pracy, poprawa stanu szkolnictwa i opieki medycznej, budowa nowej infrastruktury technicznej, zwiększenie bezpieczeństwa, rozwój turystyki czy poprawę stanu środowiska. Pozytywne zmiany przyczyniają się do wzrostu zasobności całej społeczności lokalnej. Szczegółowa klasyfikację instrumentów formalnoprawnych, dzięki którym samorząd lokalny może stymulować rozwój przedsiębiorczości lokalnej można Istota administracji lokalnej 59 47 znaleźć w art. Andrzeja Sztando. Autor analizuje normy prawa, doświadczenia praktyki samorządowej, podkreśla konieczność większego usamodzielnienia finansowego gmin. 9.1. Podział pomocniczy Ustawa samorządowa z 8 marca 1990 r. gminę traktuje w dwóch kategoriach. W kategorii prawnosocjologicznej jako wspólnotę samorządową (por. art. 16 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jako jednostkę podziału terytorialnego (art. 1 ustawy samorządowej). Jeśli chodzi o gminę jako jednostkę podziału terytorialnego, chodzi tu o przestrzenny, trwały podział państwa dla realizacji zadań publicznych. Istotnego znaczenia nabiera podział zasadniczy (podstawowy), pomocniczy 48 podział terytorialny oraz podział terytorialny specjalny. Jednostkę podziału zasadniczego stanowią główny element struktury przestrzennej państwa. Działają w nich podstawowe organy administracji publicznej (rządowej administracji ogólnej lub samorządu terytorialnego) i inne organy terenowe państwa. Jednostki pomocnicze to jednostki utworzone z myślą o udzieleniu pomocy organom działającym w podziałach zasadniczych. Dla samorządu terytorialnego istotne znaczenie posiada podział zasadniczy na gminy, powiaty i województwa, a w gminach – podział pomocniczy na sołectwa, dzielnice, osiedla i inne jednostki. Ustawa ustala tryb tworzenia i przekształcania gmin. Z art. 4 ust. 1 wynika, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin jak ustalanie nazwy gmin i siedziby, wymaga rozporządzenia. Nadanie statusu miasta wymaga aktu tej samej rangi (tj. rozporządzenia Rady Ministrów). W ustawie nie jest określone, w jakim trybie może nastąpić odebranie danej miejscowości statusu miasta. Wymagana jest opinia zainteresowanych rad gmin, a w sytuacji zmiany granic powiatu lub województwa, dodatkowo opinia rady powiatowej i sejmiku. Zmiany te wymagają konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych nimi miejscowości. Konsultacje zgodnie z art. 5a ustala rada gminy, co do trybu przeprowadzenia. Najbardziej demokratycznym kształtowaniem granic gminy byłoby referendum gminne (por. art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). O trybie przekształceń mówi rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiana nazwy gmin i siedzib ich władz (Dz.U. nr 86, poz. 943). W kwestii tworzenia jednostek pomocniczych ustawa z 8 marca 1990 r. stanowi, że następuje to w drodze uchwały rady. Zmieniony w 2001 r. art. 35 dodaje, że statut jednostki pomocniczej powinien ustalać nazwę i obszar jednostki. Utworzenie jednostki pomocniczej może nastąpić na wniosek mieszkańców lub z inicjatywy rady. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie konsultacji. Brak konsultacji może 49 być przyczyna uchylenia uchwały rady w trybie nadzoru. 47 Patrz: A. Sztando, Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 7-8, s. 79. 48 W kwestii pojęcia podziału terytorialnego i jego rodzajów por. Z. Leoński, Podział terytorialny (w:) System prawa administracyjnego, pod red. J. Starościaka, t. I, Ossolineum 1977, s. 668 oraz Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego..., cyt. wyd. 49 S. Wykrętowicz, Samorząd w Polsce..., cyt. wyd., s. 161. 60 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 9.2. Rada gminy Rada gminy jest podstawowym organem samorządu gminnego, wybranym w drodze wyborów. To organ stanowiący i kontrolny gminy. Rola stanowiąca polega na podejmowaniu aktów prawnych – zarówno powszechnie obowiązujących, jak i wewnętrznych. Natomiast funkcja kontrolna obejmuje kontrolę działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a niezastrzeżonych dla referendum. Jeśli siedziba rady gminy znajduje się w mieście na terytorium gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. Kadencja rady gminy trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów (art. 16). Ustawa o samorządzie ustala liczbę radnych odpowiednio do liczebności mieszkańców gminy (art. 17). Najmniejsza rada, w gminach do 20 tys. mieszkańców – 15 radnych. Największa do 200 tys. mieszkańców – 25 radnych. Na każde dalsze rozpoczęte 100 tys. mieszkańców po 3 radnych, nie więcej jednak niż 45 radnych. Do wyłącznej właściwości rady gminy należą następujące sprawy: 1) uchwalanie statutu gminy, budżetu gminy, przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi gminy, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, 2) powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika, 3) ustalanie zakresu działania sołectwa i dzielnicy oraz przekazywania im składników mienia do wykorzystywania, 4) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach ustawowych, w sprawach przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej, w sprawach współdziałania z gminami, w sprawie herbu, nazw ulic i placów oraz wznoszenia pomników, 5) podejmowanie uchwał w sprawach finansowych przekraczających zakres zarządu – nieruchomości gruntowych, spadków, zaciągania pożyczek, inwestycji, remontów, przystępowania do spółek i spółdzielni, 6) nadawanie honorowego obywatelstwa oraz stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza domniemanie kompetencji rady gminy w zakresie zadań gminy. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wyłączność właściwości rady w innych sprawach zastrzeżonych innymi ustawami do kompetencji rady gminy. Przykładem może być podejmowanie uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie, czy tworzenie form ochrony przyrody, np. pomników przyrody, użytków ekologicznych, czy zespołów przyrodniczokrajobrazowych. Rada gminy pracuje w systemie sesyjnym. Pierwszą sesję nowo wybranej rady, w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju, zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji. Sesje rady gminy mogą mieć charakter zwyczajnych sesji zwoływanych przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał oraz sesji nadzwyczajnych, zwoływanych także przez przewodniczącego na wniosek Istota administracji lokalnej 61 zarządu lub co najmniej 1/4 składu rady w ciągu 7 dni od złożenia wniosku. Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1–3 wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. Funkcji tych nie można łączyć ze stanowiskiem wójta, burmistrza, prezydenta. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rady. Organizację wewnętrzną oraz tryb rady i jej organów określa sama rada w uchwalonym przez siebie statucie gminy. Organami wewnętrznymi rady są komisje. Komisje są organami pomocniczymi, mogą być powoływane stałe i doraźne. Stałe działają przez cały okres kadencji rady, doraźne w celu rozwiązania określonych zadań, wykraczających poza zakres działania stałych komisji. Szczególną pozycję posiada komisja rewizyjna. W skład komisji wchodzą wyłącznie radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Komisja rewizyjna ma szczególne zadania: wykonuje zlecone przez radę kontrole, w tym zwłaszcza organu wykonawczego, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium wójtowi (art. 18a). 9.3. Organy wykonawcze gminy Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 ze zmianami) wprowadziła znaczne zmiany w zakresie organów wykonawczych gminy. Od 2002 r. kolegialny organ zarządu gminy na cele z jej przewodniczącym, który występował w podwójnej roli (przewodniczącego organu kolegialnego – zarządu oraz organu monokratycznego o własnych kompetencjach), wprowadził wybieralne monokratyczne organy wykonawcze. Ustawa wprowadziła nowy art. 11a do ustawy o samorządzie gminnym o następującym brzmieniu: „1) Organami gminy są: – rada gminy, – wójt (burmistrz, prezydent miasta). 2) Zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rady gminy oraz wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określają odrębne ustawy. 3) Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także 50 burmistrza i prezydenta miasta.” W gminie jest wójt. W gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy jest burmistrz. Natomiast w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Kadencja burmistrza rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Po upływie kadencji wójt pełni funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Po upływie kadencji wójta, także zastępca wójta pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta. Wójt wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, 50 Cyt. Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, cyt. wyd., s. 119. 62 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko w głosowaniu tajnym przez mieszkańców danej gminy. Prawo wybieralności ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybierania do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Kandydat na wójta nie musi stale mieszkać na obszarze gminy, w której kandyduje. Prawo zgłaszania kandydatów na stanowisko wójta mają partie polityczne i ich koalicje, stowarzyszenia i organizacje społeczne, a także sami wyborcy. Kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy (w przypadku określonym w art. 11 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia ślubowania wobec rady gminy. Wójt w drodze zarządzenia powołuje swego zastępcę lub zastępców. Wójt jest organem wykonawczym, wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta określone w ustawie o samorządzie gminnym należy wyszczególnić: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Wójt jest podstawowym organem posiadającym inicjatywę uchwałodawczą. Jest ustawowo określonym podmiotem, który może przygotowywać takie uchwały; 2) określenie sposobu wykonywania uchwał – wskazanie odpowiedniego podmiotu, określenie sposobu finansowania; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym. Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje wójtowi upoważnienie do jednoosobowego składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem; 4) wykonywanie budżetu; wójt odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy; przysługuje mu wyłączne prawo do: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, emitowanie papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, dokonywanie wydatków budżetowych, zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy, dysponowania rezerwami gminy, blokowanie środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; wójt również kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jako jedyny podmiot ustawowo upoważniony do reprezentowania gminy. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Wygaśnięcie mandatu wójta reguluje art. 26–27 ustawy z 20 czerwca 2002 r. O wygaśnięciu mandatu wójta decyduje uchwała rady gminy, gdy wystąpią następujące okoliczności: odmowa złożenia ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów, naruszenie zakazów dotyczących łączenia funkcji wójta z określonymi w ustawie funkcjami lub prowadzeniem zakazanej działalności gospodarczej, prawomocnego wyroku sądu za przestępstwo popełnione umyślnie, orzeczenie niezdolności do pracy oraz śmierci. Mandat wójta wygasa również w przypadku zmian w podziale terytorialnym lub odwołania w trybie nadzoru przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 96 ust. ?? z 1990 r. Wójt może być odwołany Istota administracji lokalnej 63 w drodze referendum z powodu nie udzielenia absolutorium (art. 28a–28f znowelizowanej w 2002 r. ustawy z 1990 r.). Nieudzielanie absolutorium jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum o jego 51 odwołanie. W nowej sytuacji wójt, burmistrz i prezydent miasta uzyskali kompetencje dotychczasowych zarządów gmin czy miast oraz przewodniczących tych zarządów. Wójt kieruje sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jeśli chodzi o oświadczenia woli, w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa ją wójt, albo na podstawie upoważnienia zastępca. Wójt jest kierownikiem urzędu gminy (miasta). Jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu (art. 33). Z uwagi na rozległe kompetencje w sprawach wydawania decyzji administracyjnych należących zarówno do zakresu administracji własnej, jak i zleconej, art. 39 ust. 2 i 4 przewidują możliwość upoważnienia przez wójta lub burmistrza (prezydenta) do wydawania w ich imieniu decyzji przez różne podmioty. Dotyczy to zastępców wójta, zastępców burmistrza (prezydenta) lub określonych pracowników urzędu gminy. Wydają oni decyzje w zakresie udzielonego upoważnienia w imieniu i zastępstwie wójta lub burmistrza. Sekretarz, skarbnik gminy nie są członkami zarządu, choć uczestniczą w jego pracach bez prawa głosowania. Funkcje sekretarza normuje art. 33 ust. 4 – prowadzenie spraw gminnych w imieniu wójta, burmistrza. Skarbnik gminy ma pełnić zadania głównego księgowego budżetu. Skarbnika i sekretarza powołuje i odwołuje rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3), na wniosek wójta czy burmistrza, gdyż są oni najbliższymi współpracownikami. Formą prawną, która reguluje sprawne funkcjonowanie urzędu jest regulamin organizacyjny. Określa on, jakie jednostki organizacyjne wchodzą w skład urzędu gminy i jakie zakresy czynności powierza się poszczególnym pracownikom urzędu. Regulamin jest wewnętrznym aktem prawnym uchwalonym przez radę gminy na wniosek zarządu w drodze zarządzenia. Wójt ma pełny wpływ na kształt organizacyjny tego podstawowego podmiotu administracyjnego pomagającego mu w realizacji jego zadań. 9.4. Zadania gminy Gmina jest prawne zorganizowanym terytorialnym związkiem osób określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa. Posiada odrębną osobowość prawną. Powstanie i ustanie osobowości prawnej związane jest z utworzeniem lub zniesieniem konkretnej gminy. Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady 52 gminy (art. 5a u. o s. t). Art. 164 ust. 3 Konstytucji RP mówi, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Pierwotnego podziału zadań dokonała ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej. Art. 7 ust. 51 S. Wykrętowicz, Samorząd w Polsce, cyt. wyd., s. 176. Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 74; Z. Ofiarski, M. Mokrzy, B. Rutkowski, Reforma samorządu..., cyt. wyd., s. 35. 52 64 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 1 ustawy o samorządzie gminnym przedstawia przykładowe sprawy z zakresu zadań własnych gmin, sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej, gminnych dróg i ulic, wodociągów i kanalizacji, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, edukacji publicznej, kultury, targowisk i hal targowych, zieleni gminnej i zadrzewień, cmentarzy gminnych, bezpieczeństwa obywateli, porządku publicznego, ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, promocji gminy, polityki prorodzinnej, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, oraz wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Wymienione zadania są zdefiniowane jako „zadania własne gminy i określone są w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia 53 usług powszechnie dostępnych” (art. 9 ust. 4). 10. Formy demokracji bezpośredniej – referendum i konsultacje Przywracając w 1990 r. samorząd terytorialny ustawodawca chciał unormować zakres demokracji bezpośredniej. Społeczność lokalna żądała rozbudowy demokracji bezpośredniej, z drugiej zaś strony musiał wziąć pod uwagę obiektywne czynniki ograniczające rozbudowę tej instytucji, jak również nie mógł abstrahować od doświadczeń innych państw europejskich. W rezultacie powstał, chociaż niedoceniany, system demokracji bezpośredniej w gminie. Konstytucja RP z 1997 r. art. 4 traktuje demokrację bezpośrednią jako jedną z podstawowych form wykonywania władzy. Podstawę tego systemu tworzy art. 170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. oraz ustawy samorządowe. Konstytucja stanowi: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. 54 Zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego określa ustawa.” Przeprowadzenie referendum uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 15 55 września 2000 r. o referendum lokalnym, która zastąpiła ustawę z dnia 11 56 października 1991 r. o referendum gminnym. W referendum mieszkańcy wyrażają swoją wolę, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczących tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum może dotyczyć wyłącznie spraw, które leżą w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Mieszkańcy mogą podejmować rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim zadania administracji publicznej zostały przekazane mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego w procesie 53 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, II wyd., Warszawa 2003. 54 Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu..., cyt. wyd., s. 131. Dz.U. nr 88, poz. 985 z późn. zm. 56 Dz.U. z 1996, nr 86, poz. 386 z późn. zm. 55 Istota administracji lokalnej 65 decentralizacji. Ustawy samorządowe stanowią o możliwości przeprowadzenia referendum. System demokracji bezpośredniej w gminie tworzą następujące instytucje: wybory, referendum, zgromadzenie ogółu mieszkańców sołectwa (osiedla), konsultacje z mieszkańcami gminy. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje referendum: obligatoryjne i fakultatywne. Referendum obligatoryjne przeprowadzane jest w dwóch przypadkach: samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne i odwołania rady gminy przed upływem kadencji. Fakultatywnie referendum przeprowadza się w ważnych sprawach lokalnych z inicjatywy rady gminy lub na wniosek 1/10 mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania. Wynik referendum jest ważny, gdy weźmie w nim udział minimum 30 proc. uprawnionych. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym zawiera przepisy proceduralne. W sprawach w niej nieuregulowanhch odsyła do Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich z 1998 r. Referendum może odbywać się z inicjatywy organu stanowiącego (rady, sejmiku) lub na wniosek 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu, względnie 5 proc. uprawnionych mieszkańców województwa. O odwołaniu organu stanowiącego referendum przeprowadza się tylko na wniosek mieszkańców. Ustawa określa kto może być inicjatorem referendum. Jeśli i referendum odbywa się na wniosek inicjatora rozpatruje go organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, gdy wniosek dotyczy odwołania organu stanowiącego – wojewódzki komisarz wyborczy. Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym wiele miejsca poświęca takim problemom jak kampania referendalna, sprawom finansowania referendum czy sprawom technicznym – ustalanie i ogłaszanie wyników referendum. Koszty referendum pokrywa się z budżetu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a finansowanie referendum jest jawne. Referendum przeprowadzają obwodowe i terytorialne komisje wyborcze. Terytorialne komisje wyborcze podają do publicznej wiadomości wyniki referendum, które wojewoda ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy ustawy o referendum zapewniają nie tylko kontrolę sądu administracyjnego, ale także sądu powszechnego. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum może wystąpić sama rada gminy, lub mieszkańcy gminy. Inicjatywa referendum gminnego była stosowana stosunkowo rzadko, być może z braku tradycji w Polsce, dużych kosztów jego przeprowadzenia, wymogu wysokiego progu frekwencji (30 proc.0. Ostatnio wzrasta zainteresowanie taką formą demokracji, która pozwala społeczności gminnej w sposób bezpośredni decydować o ważnych sprawach lokalnych. Reasumując, jeśli chodzi o formy demokracji bezpośredniej, to na uwagę zasługuje jeszcze jeden rys demokratyzowania samorządu. W art. 11b wskazuje się na jawność działania organów gminy. Jawność oznacza prawo do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia komisji, dostęp do protokołów z posiedzenia tych organów. Art. 11b ustawy gminnej jest realizacją ogólnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, zapisanego w Konstytucji RP art. 61. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej 57 również reguluje te sprawy. Konsultacje należą do bezpośrednich uprawnień mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego o charakterze niewładczym. Ustawa o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa 57 Dz.U. nr 112, poz. 1198. 66 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko zawierają analogiczne regulacje prawne w sprawie przeprowadzania konsultacji. W niektórych sytuacjach przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami jest obligatoryjne, np. przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed wyrażeniem opinii rady powiatów albo rady miasta na prawach powiatu w sprawie wydania rozporządzenia, którego przedmiotem będzie tworzenie, łączenie, dzielenie czy znoszenie powiatów. Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami określane są w uchwale rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Celem konsultacji jest wyrażanie opinii, celem referendum jest podjęcie wiążącej decyzji w określonej sprawie. Opinia wyrażana w ramach konsultacji nie jest wiążąca, stanowi tylko przesłankę do podjęcia decyzji przez organ administracyjny. Referendum jest bezpośrednią formą rozstrzygania przez mieszkańców o ważnych sprawach dla danej jednostki samorządu terytorialnego. 11. Kontrola a kryteria nadzoru Istota kontroli administracji publicznej sprowadzana jest w doktrynie prawa administracyjnego do czynności ustalania stanu istniejącego, porównywania go z odpowiednimi wzorcami, dokonywania oceny i formułowania wniosków 58 Nadzór oznacza czynność prawną dokonywaną w formie pokontrolnych. określonych środków prawnych i pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne wraz z wszelkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Natomiast czynności kontrolne są czynnościami faktycznymi, bezpośrednio 59 niewywołującymi skutków prawnych. W świetle tych definicji wynika, że nadzór opiera się na kontroli. Działania kontrolne poprzedzają zaś działania nadzorcze, a treść aktu nadzoru wynika bezpośrednio z wniosków pokontrolnych. Każdy organ nadzorczy jest wyposażony w kompetencje kontrolne, natomiast nie każdy organ kontrolny może spełniać funkcje nadzorcze. Nadzór jest szerszy od kontroli. Analizując uprawnienia np. wojewody w tym zakresie, zauważyć należy, że instytucja nadzoru jest szczególnym rodzajem ingerencji w działalność samorządową, ma wyznaczone ściśle prawem granice i ściśle określone środki nadzoru. Wkroczenie w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego w sytuacjach nieuzasadnionych w przepisach lub stosowanie form ingerencji nadzorczej nieprzewidzianych w ustawach samorządowych, tj. w ustawie o samorządzie województwa, powiatowym, gminnym — stanowi przekroczenie kompetencji organu nadzoru. Podstawowym kryterium sprawowania nadzoru jest zgodność z prawem uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedkładanych zgodnie z ustawowym obowiązkiem. Zasadniczym środkiem nadzoru jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętej niezgodnie z prawem. Wymóg zgodności z prawem oznacza, że działalność samorządów oceniana jest pod kątem przestrzegania reguł zawartych w ustawach oraz innych 60 aktach zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Podstawowe zasady i kryteria nadzoru uregulowane są w Konstytucji RP 58 Jędrzejowski S., Nowicki H., 1995: Kontrola administracji publicznej. Kontrola a nadzór. Struktura systemu. Instytucje, Łódź, s. 6. 59 Dolnicki B., 1993: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice, s. 142. 60 Por. Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej..., (red.) S. Michałowski, cyt. wyd., s. 79. Istota administracji lokalnej 67 z 1997 r. oraz w trzech ustawach ustrojowych: Ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (art. 87), Ustawie o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (art. 76 ust. 2) oraz Ustawie o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (art. 78 ust. 2). Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w Polsce wykonują: Sejm RP, Prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Funkcjonujący w Polsce system nadzoru nad administracją terytorialną oparty jest na zasadach, których wzorcem jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego ratyfikowana przez Polskę w 1993 r. (DzU 1994, nr 124, poz. 607). Europejska Karta Samorządu Terytorialnego reguluje również zagadnienie kontroli administracyjnej działalności samorządu terytorialnego. Stwierdza się w niej, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana tylko w sposób i przypadkach określonych w konstytucji i ustawie danego kraju. Pozostawia więc ustawodawstwu wewnętrznemu możliwość określenia organów kontroli, sposobów przeprowadzania oraz kryteriów kontroli (art. 8 ust. 1). Kontrola ma na celu zapewnienie przestrzeganie prawa i zasad konstytucyjnych, jak również może obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w stosunku do zadań, których realizacja została delegowana społecznościom lokalnym (art. 8 ust. 2). Stosowane w Karcie pojęcie kontroli jest równoznaczne z używanym w przepisach polskiego prawa pojęciem nadzoru. Konstytucja RP w art. 171 określa, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, czyli zgodności działań z prawem. Jednocześnie ustawodawca nie pozostawia złudzeń, co do obowiązków samorządu w tym zakresie, przewidując możliwość rozwiązania organu stanowiącego samorządu każdego szczebla, jeśli organ ten rażąco naruszałby Konstytucję lub ustawy. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gmin tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością powiatu i województwa sprawowany jest również na podstawie kryterium legalności, zarówno 61 w odniesieniu do zadań własnych, jak i zleconych. 12. Kryterium legalności i ochrona sądowa Trybunał Konstytucyjny w Uchwale z dnia 27 września 1994 r. w sprawie ustalenia obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (DzU nr 113, poz. 550) ustalił, że działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy samorządowej jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Nadzór obejmuje realizację wszystkich zadań i kompetencji wykonywanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie zadania własne i zlecone są objęte nadzorem, gdyż mają charakter zadań publicznych, służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych bądź całego społeczeństwa, a cel działalności samorządu, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, ma być osiągnięty przez całą działalność. Tak więc nie ma podstawy, aby zróżnicować poszczególne zadania i kompetencje służące osiągnięciu celu. Wyłączenie o charakterze przedmiotowym, jakie wprowadzono 61 Por. Samorząd terytorialny..., (red.) Z. Niewiadomski, cyt. wyd., s. 206. 68 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko do ustaw samorządowych, nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, które można wnieść zgodnie z Ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (NSA) w ciągu 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Data rozstrzygnięcia nadzorczego to data, od której następuje wstrzymanie wykonania. W sytuacji wykonywania przez organy jednostek samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, powierzonych przez wojewodę na podstawie porozumienia zawartego z organem danej jednostki, ustawodawca przewidział zastosowanie bardziej intensywnych środków nadzoru. Przepisy regulujące nadzór nad zadaniami powierzonymi organom samorządu terytorialnego przez wojewodę zawarte zostały w art. 34 Ustawy o administracji rządowej 62 w województwie. Wojewoda zgodnie z art. 34 może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub województwa i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując uchybienia oraz termin ponownego uchwalenia. Jeżeli ponownie nie przyniesie ona rozwiązania, wojewoda może uchylić uchwałę i wydać stosowne zarządzenie. Stosownie do art. 16 ust. 1 Ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda może wydać w wyjątkowych sytuacjach, o których mowa w art. 15 ust. 4, polecenia obowiązujące organy samorządu terytorialnego. Są to okoliczności zapobiegania zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymanie porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania skutków na zasadach podanych w ustawach. Ochronę sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przewiduje art. 98 Ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 Ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 Ustawy o samorządzie województwa. Artykuły te mają na celu ochronę samorządu terytorialnego przed ingerencją organów nadzoru w sposób niezgodny z prawem. Ustawy samorządowe przewidują sądową ochronę w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć nadzorczych. Rozstrzygnięcia mogą być zaskarżone do NSA z powodu niezgodności z prawem. Termin na wniesienie skargi to 30 dni – biegnie on od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego albo związek gminny lub związek powiatów, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie. 62 Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 z późn. zm. Rozdział 4. Normy europejskie administracji lokalnej Dokumentem zawierającym katalog zasad i praktyk tworzących wspólne normy europejskie służące rozwojowi samorządności lokalnej jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, przyjęta przez Radę Europy w październiku 1985 r. (weszła w życie 1.09.1988 r.). Polska ratyfikowała Kartę w listopadzie 1993 r. Odegrała ona istotną rolę w rozwoju samorządności lokalnej w naszym kraju. Znajomość treści Karty może pomóc w pogłębionym zrozumieniu roli i zadań samorządu terytorialnego w ochronie środowiska. Warto zaakcentować, iż każde państwo ratyfikujące Kartę zobowiązuje się do respektowania generalnych zasad demokracji lokalnej, a więc wpływu obywateli na funkcjonowanie organów samorządowych. Karta nie narzuca rygorystycznego przestrzegania wszystkich swych przepisów, albowiem jej art. 6 zezwala społecznościom lokalnym na samodzielne ustalanie swej struktury administracyjnej. Zaś art. 9 ust. 5 zezwala na wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony słabszych finansowo społeczności lokalnych. Karta nie przewiduje także mechanizmów reprymendy za nieprzestrzeganie wynikających z jej podpisania zobowiązań. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności obywateli i zasad samorządu lokalnego jako głównych elementów efektywnej demokracji i wymaga ich uznania w prawie krajowym i „w miarę możliwości w Konstytucji” (art. 2).Tym samym wnosi wkład w rozwój idei – społeczeństwa obywatelskiego. Dokument ma na celu: 1. włączenie gmin i regionów w realizację – integracji europejskiej; 2. budowę Europy w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji; 3. budowę Europy Obywateli przez włączenie obywateli w tworzenie demokracji w miejscu zamieszkania; 4. materializację zasady closer to citizen przez skuteczne zarządzanie na szczeblu lokalnym w „bezpośredniej bliskości obywatela”; 5. materializację zasady – subsydiarność jako zasady kształtującej kompetencje szczebla lokalnego; 6. rozwój współpracy pomiędzy gminami i regionami europejskimi. Zawiera katalog zasad istotnych dla prawidłowego rozwoju i funkcjonowania samorządu terytorialnego: powszechna wybieralność organów władzy samorządowej, konieczność konstytucyjnej regulacji samorządu terytorialnego, obowiązek zasięgania opinii społecznej, szerokie kompetencje do działania w sprawach publicznych, samodzielność administracyjna i gospodarcza władz lokalnych, samodzielność finansowa i ochrona społeczności lokalnych słabszych finansowo, prawna ochrona samorządu komunalnego, dostosowanie struktur i środków do zadań społeczności lokalnych, generalne prawo do współpracy: prawo do współpracy z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszania się z nimi – w granicach określonych prawem – „w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania”, także prawo zrzeszania się 70 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko społeczności lokalnych w międzynarodowych związkach i współpracy ponad granicami narodowymi z komunalnymi jednostkami terytorialnymi innych państw w warunkach określonych ustawą. Znaczenie Karty polega głównie na tym, że włącza ona ideę autonomii lokalnej do prawa międzynarodowego. Wnosi istotny wkład do dyskusji politycznej o konieczności wzmocnienia szczebla lokalnego w Europie i jego roli w procesie integracji. Elastyczność jej postanowień ma zwiększyć możliwość stosowania ich przez państwa o różnej specyfice systemów prawnych i administracyjnych. Z kolei niejasne sformułowania odnośnie do kompetencji przyznanych jednostkom lokalnym często są interpretowane przez te ostatnie na swoją korzyść. W związku z tym, że zobowiązuje ona państwa do przestrzegania pewnego minimum wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań prawnych odnoszących się do samorządu terytorialnego, w państwach unitarnych odzwierciedla się jej pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów decentralizacyjnych. Np. w Polsce Karta weszła w życie 01.03.1994, ale znacznie wcześniej, bo już w trakcie tworzenia ustawy o samorządzie terytorialnym )09.03.1990), wzięto pod uwagę jej 1 postanowienia. 1. Podział administracyjny Europy Europa regionów to określenie nieco upraszczające rozumienie i kompetencje występującego w poszczególnych państwach członkowskich podziału administracyjnego – landów, departamentów, prowincji, województw itp. Wszystkie one są w różnym zakresie jednostkami samorządu terytorialnego pod względem kompetencji prawnych i faktycznego funkcjonowania. W wykładni UE regiony to nowa wizja integracji europejskiej uwzględniająca ich samodzielność i przybliżenie procesu podejmowania decyzji lokalnych do obywateli, mieszkańców tych regionów. Już w Jednolitym Akcie Europejskim (art. 130A) stwierdzono, że w celu promowania ogólnego harmonijnego rozwoju Wspólnota powinna działać w kierunku ekonomicznej i społecznej spójności. W szczególności powinna działać na rzecz redukcji zróżnicowań między regionami i ograniczenia zacofania słabiej uprzywilejowanych regionów. Stwierdzenie to odnosi się także do roli i zadań samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska. A która to ochronę Akt wpisała po raz pierwszy jako cel i zadanie Unii Europejskiej. W ramach polityki regionalnej UE to właśnie regiony są głównymi beneficjentami funduszy strukturalnych, w tym i na ochronę środowiska, służących wyrównaniu istniejących dysproporcji rozwojowych i poziomu życia ich mieszkańców. Dla pozyskania i efektywnego wykorzystania środków UE na różne programy regionalne wymaga się sprawnego programowania, finansowania i monitowania ze strony samorządu lokalnego. W tym celu, w przypadku państwkandydatów do UE, ale i w zakresie nowych programów dotyczących wszystkich państw członkowskich, Unia Europejska uruchamia odpowiednią pomoc przed i po akcesyjną, służącą przygotowaniu administracji samorządowej do właściwej absorpcji funduszy strukturalnych. 1 Patrz: Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta w Strasburgu 15.10.1985, „Rzeczpospolita” z 23.10.2006. Normy europejskie administracji lokalnej 71 Polityka regionalna UE koordynowana jest w państwach członkowskich przez właściwych ministrów rządu. Zagrożeniem dla jej prawidłowej realizacji mogą być jednak: niedostatek lub błędy w tej koordynacji; brak odpowiednio przygotowanych kadr urzędników, ich odpowiedzialności itp. Może to generować występowaniem różnorakich nieregularności i nieprawidłowości w absorpcji i właściwym wykorzystaniu środków unijnych w różnych obszarach, w tym i ochrony środowiska. Występują też istotne różnice między zarządzaniem funduszami przedakcesyjnymi i strukturalnymi po osiągnięciu członkostwa w UE danego państwa. I to zarówno co do skali (wielkości) wyasygnowanych przez UE środków, jak i zasad, norm i kryteriów w rozliczaniu się z ich wykorzystania przez 2 kraj-beneficjenta. 2. Zasady i kryteria finansowania jednostek samorządu terytorialnego System finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej należy do norm prawnych prawa unijnego, ustalającego założenia polityki regionalnej i spójności, przepisów prawnych państw członkowskich. Krajowe regulacje prawne muszą być zharmonizowane ze strategia celów, zasad i procedur wspólnotowych zawartych w rozporządzeniach Rady. Podstawowym rozporządzeniem jest rozporządzenie Komisji WE, określające ogólne reguły funduszy strukturalnych, z 21.06.1991 r. Nr 1260. Warunkiem realizacji pomocy unijnej zawartym w tym rozporządzeniu jest przygotowanie planów i programów opartych na zasadach koncentracji środków, współdziałania, współfinansowania, programowania, organizowania i finansowania zadań. Zasada komplementarności i partnerstwa polega na opracowaniu przez jednostki samorządu terytorialnego takich działań, aby działania Wspólnoty stanowiły uzupełnienie. Programy strukturalne przygotowania wraz z Komisją, a państwem członkowskim oraz jednostką samorządu terytorialnego wraz z pozostałymi partnerami społeczno-gospodarczymi powinny zawierać wszystkie etapy wdrażania i współfinansowania. Na państwie członkowskim spoczywa obowiązek zorganizowania w ramach realizacji programów partnerskich współdziałania. Wszystkie elementy pomocy strukturalnej Unii Europejskiej musza zachować zasadę dodatkowości, a więc nie zastępować środków publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Państwo członkowskie Unii Europejskiej musi zapewnić regionom i jednostkom samorządu terytorialnego realizację programów z funduszy strukturalnych, co wynika z zasady programowania. Zasada programowania w dużej mierze stymuluje rozwój planów służących do wdrażania funduszy unijnych. Każde z państw uczestniczące w programie pomocowym zobowiązane jest do przedstawienia planu rozwoju zawierającego analizę sytuacji społeczno-gospodarczej, najważniejszych potrzeb, metodologię osiągania celów wraz z środkami finansowymi służącymi do osiągnięcia i realizacji celów. 2 Patrz: L. Dick, Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998; Droga do funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2000; Wspólnotowe akty prawne dotyczące pomocy przedakcesyjnej funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, UKIE, Warszawa 2004. 72 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Zadaniem Komisji jest tworzenie przy udziale państwa członkowskiego „Planu Wsparcia Wspólnoty” zawierającego strategie i priorytety działań funduszu i państwa członkowskiego, a także szczegółowe cele i nakłady finansowe na realizację działań. Wsparcie Wspólnoty realizowane jest przez jeden lub kilka funduszy. Zestawienie celów, priorytetów, strategii działań i środków finansowych w „Podstawowym Wsparciu Wspólnoty” przy udziale programu operacyjnego stanowi jednolity dokument programowy. Zarówno każdy z planów programów operacyjnych, dokumentów programowych musi być przygotowany zgodnie z rozporządzeniem Rady Nr 1260 z 1990 r. na siedem lat. Efektywność działań ma zapewnić zasada koncentracji oznaczająca dofinansowanie przez fundusze strukturalne ograniczonej liczby podstawowych celów polityki regionalnej Unii Europejskiej. Znaczna ilość środków ma być przeznaczona na realizację Celu 1, pozostałe otrzymają środki adekwatne do PKB na jednego mieszkańca. Podziału środków pomiędzy państwa członkowskie dokonuje Komisja Europejska na podstawie liczby ludności, koniunktury gospodarczej kraju i regionu, sytuacji 3 społecznej, szczególnie bezrobocia. 3. Wyrównywanie dysproporcji regionalnych Za wyrównywanie dysproporcji regionalnych odpowiedzialny jest Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego działający na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Wspólnoty Europejskiej z 26 czerwca 1999 r. Nr 1261. Na podstawie tego rozporządzenia rozdysponowanie środków odbywa się na inwestycje produkcyjne celem ochrony miejsc pracy, inwestycje infrastrukturalne wzmacniające potencjał i możliwości regionów, inwestycje komunikacyjne, transportowe, energetyczne, dywersyfikacyjne w sferze ekonomicznej, renowacji terenów miejskich, aktywności terenów wiejskich, działanie małych i średnich przedsiębiorstw, edukację, opiekę zdrowotną, usługi dla społeczeństw lokalnych i ochrony środowiska. Osiągnięcie celów EFRR miał służyć Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006, który szczegółowo przedstawiał działania strony polskiej. Narodowy Plan Rozwoju Regionalnego zawierał wybrane do realizacji działania. W części dotyczącej zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego jako cel nadrzędny wskazana została rozbudowa i modernizacja infrastruktury wzmacniającej konkurencyjność regionów. Jednostki samorządu terytorialnego mogły uczestniczyć w realizacji projektów drogowych szczególnie zwiększających komunikatywność z infrastruktura o charakterze międzynarodowym, co w przyszłości zapewni dostęp do regionów i ośrodków miejskich. Dofinansowanie otrzymują programy rozbudowy systemów komunikacji miejskiej w aglomeracjach. W celu uaktywnienia regionalnego przewidziano środki na wsparcie infrastruktury edukacyjnej, programów badawczych ośrodków naukowych działających na rzecz danego środowiska, województwa, powodując tym wzrost konkurencyjności gospodarczej regionów. W celu zagwarantowania właściwego poziomu intelektualnego przygotowano projekty na rzecz struktury teletechnicznej, szkolenia specjalistycznego, oprogramowania i wyposażenia. W dziedzinie ochrony środowiska priorytety uzyskują projekty na rzecz 3 Finanse komunalne, op. cit., s. 5-12. Normy europejskie administracji lokalnej 73 infrastruktury ekologicznej, pozyskiwania alternatywnych źródeł energii, projektów 4 służących rewitalizacji obszarów zdegradowanych ekologicznie i ekonomicznie. 4. Standardy realizacji zadań W procesie realizacji wydatków najistotniejsza rolę odgrywa analiza kosztów według rodzaju i miejsca ich powstawania. Zasadniczym elementem jest określenie kosztów jednostkowych. W celu ustalenia tej zasady należy wiązać koszty z ich nośnikami takimi jak świadczeniobiorcy, usługa, zadanie. W analizie istotne jest odróżnienie kosztów rzeczywistych zadania od kosztów standaryzowanych, czyli uśrednionych. Wyniki analiz powinny być wykorzystywane do planowania wydatków by zapobiec ewentualnym trudnościom finansowym w postaci karnych odsetek, nieplanowanych pożyczek i kredytów. W celu kreślenia wydatków publicznych stosuje się limity wydatków na poszczególne rodzaje wydatków rzeczowych. Absolutnym warunkiem jednorodnego i funkcjonalnego systemu jednostek samorządu terytorialnego jest badania sprawności i funkcjonowania jednostki zarządzającej. Podział terytorialny i wielkość jednostek samorządu terytorialnego ma wpływ na poziom i strukturę wydatków oraz ich udział w wydatkach sektora finansów publicznych. Samodzielność finansowa samorządów obwarowana jest prawnymi granicami dysponowania tymi środkami. Kryteria obejmują przede wszystkim formy oraz cele wydatków. Konstytucja RP reguluje zakres i formy dysponowania środkami na wykonywanie zadań publicznych, zastrzega wyłączność ustawy dla określenia sposoby dysponowania tymi środkami. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyznaczona jest granicami ustawowymi oraz zakresem zadań. Wyniki to z konstytucyjnej zasady działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Ustawy nakładają na jednostki samorządu terytorialnego nakazy ponoszenia wydatków, zakresy i limity ponoszonych wydatków, zasady dotacji z budżetu, prowadzenie gospodarki budżetowej i nakazy powiązania określonych dochodów z wydatkami. Ustawodawca określa zadania poprzez zagwarantowanie minimalnych świadczeń w tym zakresie, o które samorządy mogą się ubiegać na mocy przepisów ustaw. Narzucenie przez ustawodawcę wielkości środków oznacza konieczność przeznaczenia w budżecie po stronie wydatków środków na te zadania i w pewnym sensie ogranicza swobodę. Standardy realizacji zadań mogą także wynikać ze sposobów finansowania zadań poprzez dotacje celowe, które muszą być wydatkowane na ściśle określony cel i rozliczone po jego wykonaniu, a to oznacza uzależnienie jednostek samorządu terytorialnego od dysponenta dotacji. Wielkość dotacji wyznacza konieczną wartość wydatków na określone zadania, a więc często jednostki samorządu terytorialnego dofinansowują zadania z budżetów własnych z uwagi na niewystarczające środki otrzymane z budżetu państwa na ich pełne wykonanie. Przedmiotem polityki wydatkowej jest również problematyka racjonalności dokonywania wydatków z budżetu. Rozdział środków na zadania 4 Tamże, s. 6-15; patrz także: Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 200-2006, UKIE, Warszawa 2000. 74 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko najpotrzebniejsze w danym terenie i okresie wynika z przyjętego systemu planowania rzeczowego w sferze gospodarki budżetowej. System planowania finansowego w powiązaniu z planowaniem rzeczowym prowadzi do racjonalnego zastosowania pomiędzy zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Ustawa o finansach publicznych jasno określa sposób wydatkowania jako celowy, oszczędny i terminowy. Wydatki ustalone w budżecie są nieprzekraczalnym limitem, tj. nieprzekraczalną górną granicą kwoty dopuszczonej do wydatkowania. Naruszenie ej granicy stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlega karze. Zasada ta podlega wyjątkom wtedy, gdy wydatki ulegną zmianie, jeżeli przychody zrealizowane są wyższe od planowanych oraz gdy zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego na koniec roku stanu środków. Dlatego jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków pomniejszonego o wydatki na wynagrodzenie oraz wpłaty płatnicze. Organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego zobligowany jest do racjonalnego wydatkowania środków budżetowych zgodnie z harmonogramem 5 dochodów i wydatków. 5. Składniki majątkowe gminy Istotnym zagadnieniem dla właściwego zrozumienia omawianych problemów jest sprawa mienia komunalnego. Mienie komunalne zgodnie z ustawą jest to własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych z niektórymi wyjątkami zawartymi w ustawie. Gminy mogą nabywać mienie komunalne odpłatnie i nieodpłatnie w wyniku własnej działalności gospodarczej, innych czynności prawnych oraz w przypadkach określonych odrębnymi przepisami. Konstytucja RP w artykule 20 odwołując się do własności prywatnej zrównała wszelkie typy własności przyznając im te same gwarancje ustrojowe. Taki stan rzeczy określa wyodrębnienie praw związanych z mieniem komunalnym, gdyż wiąże się to ze szczególną rolą jaką odgrywa mienie komunalne stanowiące niezbędny element pozyskiwania środków do wykonania zadań z zakresu administracji. Przedmiotem własności według kodeksu cywilnego może być rzecz czyli przedmiot materialny, a więc nie ma znaczenia kto jest podmiotem tego prawa. Prawo własności wyróżnia się szczególną pozycją, gdyż stanowi formę pierwotną, najprostszą i bezpośrednią, z której wynikają inne formy korzystania. Osoba uprawniona korzysta z uprawnień jakie w danym systemie prawnym mogą przysługiwać podmiotowi prawa. W rzeczywistości ograniczenie własności 5 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2.04.197 r., Dziennik Ustaw Nr 78, poz. 483, Warszawa 1997; Ustawa z dnia 20.12.1996 o gospodarce komunalnej, Dziennik Ustaw z dnia 5.02.1997 z późn. zm.; B. Rozbicka, Samorząd terytorialny, Warszawa 2000; E. Chojnacka-Duch, Finanse publiczne i polskie prawo finansowe, Warszawa 2000; tamże: System dochodów jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 1999; Finanse komunalne. Miesięcznik Regionalnych Izb Obrachunkowych, numery i roczniki z 204–2008 r. Normy europejskie administracji lokalnej 75 przypisane jest obowiązującemu ustawodawstwu. Jeżeli chodzi o rzeczy ruchome ustawodawca kwalifikuje je jako odrębna rzecz wynikającą z ich samoistności. Natomiast nieruchomość kwalifikowana jest nie na zasadzie naturalnych cech fizycznych, ale wyłącznie w kategorii prawnej. Z tej bardzo krótkiej analizy wynika, że określenie mienia komunalnego uzależnione jest od właściwości podmiotowej i przedmiotowej. Według prawa cywilnego koncepcja mienia komunalnego określa składniki tego mienia dając jednostkom samorządu terytorialnego i osobom prawnym niezbędną bazę materialną do wykonywania zadań publicznych. Gmina wyposażając przedsiębiorstwa komunalne zapewnia sobie wpływ na istnienie i działalność tych przedsiębiorstw, może tworzyć spółki prawa handlowego, przystępując do nich na zasadach jedynego udziałowca. Mienie komunalne może również posiadać stowarzyszenie gmin oraz fundacje, pod warunkiem, że założycielem jest gmina. Do dysponowania mieniem komunalnym w zakresie zarządu uprawniony jest przewodniczący zarządu i pełnomocnik, o ile statut gminy nie stanowi inaczej. Szczególna staranność w wykonywaniu zarządu rzutuje na odpowiedzialność osób, które wypełniają czynności zarządu. Na staranność wykonywania ma wpływ ustrojowa odpowiedzialność organów gminy przed społeczeństwem, na rzecz którego podejmowane są zadania z zakresu administracji publicznej. W celu właściwego realizowania zadań z zakresu samorządu terytorialnego przyjęta została ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r. 6 z późniejszymi zmianami. 6. Istota zadań zleconych samorządu Jednostki samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne. Poza realizacją zadań własnych samorządy są powołane również do realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, które określane są jako zadania zlecone. Art. 8 ust. 1 Ustawa o samorządzie gminnym oraz art. 4a Ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 14 ust. 3 Ustawy o samorządzie województwa, ustawy mogą nakładać na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wykonywania szczególnej kategorii zadań, które nie są zamieszczone w podziale zadań na zadania własne i zlecone, a mianowicie zadań z zakresu 7 organizacji przygotowań wyborów powszechnych oraz referendów. Zadania zlecone z administracji rządowej, ustawy samorządowe przewidują dwie kategorie: 1. Zadania przekazane na mocy regulacji ustawowej; 2. Zadania przekazane w drodze porozumienia zawieranego między jednostką samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Zadania zlecone najogólniej możemy określić jako zadania należące do administracji rządowej, a gmina realizuje je, działa jako przedstawiciel tej administracji. „Nie ma więc w tym zakresie zastosowania zasada, że wykonuje ona zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Nie jest 6 Patrz: Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 1997, s. 228-230, 381-384; B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 44-87; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. O gospodarce komunalnej, Dz.U. z dnia 5 lutego 1997 r. z późn. zm. 7 Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003. 76 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 8 to tez sfera chronionej sądownie samodzielności samorządu terytorialnego”. Za szkody powstałe na skutek błędnie podjętych decyzji w sprawie zadań zleconych, solidarną odpowiedzialność ponoszą jednostki samorządu terytorialnego i Skarb 9 Państwa. Słusznym wydaje się pogląd M. Steca, który twierdzi, że „gdy określone zadanie czy kompetencje powinny być w całym państwie wykonywane wg identycznych reguł, standardów i w sformalizowanym trybie, a państwo swoją mocą potwierdza prawidłowość uwiarygodnia tę czynność, to wówczas jest to zadania z zakresu administracji rządowej”. Ustawy są przede wszystkim formą zlecenia zadań. Art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, obok zadań zleconych ustawą, wyszczególnia organizację i przeprowadzenie wyborów powszechnych oraz referendów. 10 W literaturze można przeczytać poglądy, że rozszerzenie art. 8 ust. 1 o zadanie dotyczące przygotowania i przeprowadzenia wyborów i referendów było zbędne, ponieważ mieszczą się w pojęciu zadań z zakresu administracji rządowej. Ze względu na źródło pochodzenia zadania zlecone dzielimy na: zadania przekazane przez ustawę, zadania wykonywane na podstawie porozumień. Zadania zlecone są realizowane po zapewnieniu środków finansowych w odpowiedniej wysokości. Szczegółowe zasady oraz terminy przekazywania tych środków określają ustawy (które nakładają obowiązek wykonywania zadań 11 tego rodzaju), bądź też zawarte porozumienia. Zadania, które zlecono w drodze ustawy wyszczególnione zostały przede wszystkim w ustawie z dnia 17 maja 12 1990 r. o podziale zadań i kompetencji między organy gminy a administracji rządowej. Zadania te dotyczą różnych dziedzin spraw publicznych, między innymi z zakresu administracji publicznej, powszechnego obowiązku obrony, gospodarki gruntami, ochrony zdrowia, a w szczególności: 1) powszechnego obowiązku obrony, a w tym: a) przygotowanie ludności i mienia na wypadek wojny, b) orzekanie o konieczności sprawowania przez żołnierzy oraz osoby spełniające zastępczo obowiązek służby wojskowej, bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny, oraz o uznaniu ich za jedynych żywicieli rodzin, c) udział w przygotowywaniu poboru i jego przeprowadzaniu, d) nakładanie świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony kraju, e) przeprowadzanie rejestracji przedpoborowych mężczyzn; 2) czynności (niektóre) wykonywanych przez urzędy stanu cywilnego, np. przyjmowanie oświadczeń o: wstąpienia w związek małżeński, wyborze nazwiska, jakie będą nosić małżonkowie i dzieci zrodzone z małżeństwa, uznaniu dziecka, wskazanie kandydata na opiekuna prawnego i inne; 3) ewidencja ludności i dowodów osobistych: 8 A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz 2. Warszawa 1999, s. 77. 9 M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski, ST. 1998, nr 11, s. 5-6. 10 A. Agopszowicz (red.) Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999. 11 Zgodnie z art. 49 Ustawy o dochodach..., gminie wykonującej zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami są przyznawane z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań. 12 Dz.U. z 1990, nr 34, poz. 198 ze zm. Normy europejskie administracji lokalnej 77 a) wydawanie dokumentów stwierdzających tożsamość, b) prowadzenie ewidencji ludności, c) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach zameldowania lub wymeldowania; 4) ochrona gruntów rolnych i leśnych; 5) ochrona i kształtowanie środowiska; 6) zwalczanie zaraźliwych chorób zwierzęcych; 7) zapobieganie narkomanii. Gmina zobowiązana jest do realizacji zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych i referendów. Zadania te są o szczególnym charakterze i są obowiązkowe. Realizacja jest podyktowana terminami wyborów samorządowych, parlamentarnych i prezydenckich. Finansowanie tych zadań uwzględniane jest w budżecie gminy, a wydatki są refundowane przez wojewodę. Drugą formą zlecenia zadań są porozumienia zawarte między organami gminy a innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub organami administracji rządowe (art. 8 ust. 1 i 2a u.s.g.). Tytułem do wykonywania kompetencji z zakresu administracji rządowej nie jest ustawa, tylko porozumienie z organami tej administracji, a jego treść wyznacza ramy udziału samorządu terytorialnego w realizacji zadań i kompetencji administracji rządowej. Ustawodawca nie określił charakteru prawnego tych porozumień i budzą one wiele wątpliwości. Dominuje 13 pogląd, że mają one charakter szczególnych aktów prawa publicznego, a nie umów cywilnoprawnych, ponieważ funkcjonują na podstawie przepisów prawa administracyjnego. W literaturze pojawiają się opinie odmienne. Skoro ustawodawca nie sprecyzował, jaki powinien być ich charakter, to również może mieć charakter 14 mowy cywilnoprawnej, w której strony złożą zgodne i niewadliwe oświadczenie 15 woli o zakresie praw i obowiązków. Są też opinie, w myśl których przekazanie zadań i kompetencji jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego, a przekazywanie środków finansowych czynnością z zakresu prawa cywilnego. 16 W tej sprawie wypowiedział się sąd polubowny rozstrzygający spór powstały w wyniku nie przekazania gminom środków finansowych na realizację przyjętych zadań. Uznał on, że porozumienie, o którym mówi art. 8 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym, jest umową o świadczenie usług, do której w myśl art. 734 KC, należy stosować przepisy o zleceniu. Treścią porozumień jest wykonywanie zadań ze sfery administracji publicznej, za pomocą form władczych, więc spory powinien rozstrzygać organ wskazany w porozumieniu lub organ sprawujący nadzór nad podmiotami zawierającymi porozumienia a nie sąd powszechny (art. 8 ust. 2b u.s.g.). Brak jednoznaczności świadczy o dwojakim charakterze porozumień. Delegacja ustawowa w przypadku porozumień między wojewodą a organem gminy znajduje się w art. 2 pkt 4 i art. 33 Ustawy o administracji rządowej 13 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2003. W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1990, s. 13. 15 A. Jaroszyński, Terenowa administracja rządowa, Warszawa 1990, s. 20. 16 A. Agopszowicz (red.) Ustawa o gminnym samorządzie..., cyt. wyd., s. 79. 14 78 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 17 w województwie oraz w art. 8 Ustawy o samorządzie gminnym. Podobne rozwiązanie przynosi art. 5 ust. 2 u.s.p., który zezwala powiatowi zawierać porozumienia z gminą w sprawach wykonywania zadań publicznych. Na wniosek gminy powiat przekazuje jej zadania z zakresu swej działalności na podstawie zawartego porozumienia (art. 4 ust. 5 u.s.p.). W porozumieniu powinno być zawarte przedmiot i zakres realizowanych zadań, prawa i obowiązki podmiotów je wykonujących, a także inne ważne elementy związane z przekazywaniem zadań, 18 w tym środków finansowych na ich realizację. W art. 33 Ustawy o administracji rządowej w województwie wprowadza pojęcie zadania powierzonego. Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody z zarządami jednostek samorządu terytorialnego – organom wykonawczym i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka regulacja pozostaje sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g., który wskazuje, że podejmowanie uchwał w sprawach przyjmowania zadań zleconych w drodze porozumienia, należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Ustawa to źródło, z którego wynika możliwość zawarcie porozumienia. Brak upoważnienia uniemożliwia przekazanie sprawy z zakresu właściwości organów administracji rządowej samorządowi, jest niezgodne z prawem. Decyzje, które były wydane w oparciu o takie porozumienie (bez upoważnienia ustawowego), to będzie decyzją wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, a zgodnie z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. nieważna. Gminy realizują przypisane im zadania, korzystają z różnych form współpracy międzygminnej. Ustawy samorządowe dopuszczają w ramach współpracy tworzenie związków międzygminnych (komunalnych), zawieranie porozumień i stowarzyszeń gmin. Związki międzygminne to najczęściej spotykane samorządowe formy współdziałania. Tworzone są w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Uchwały o utworzeniu podejmują rady zainteresowanych gmin. Ustawa nie ogranicza liczby związków, do których gminy mogą należeć, ani minimalnej ilości gmin niezbędnej do utworzenia związku. Przedmiotem działania mogą być 19 zadania własne i zlecone, chyba że w porozumieniu zawartym w trybie art. 8 ust. 2 możliwości takie zostaną wyłączone. Inną formą współdziałania gmin są porozumienia międzygminne, które mają na celu wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi o wspólne wykonywanie zadań publicznych przez gminy, lecz powierzenie jednej z nich kreślonych przez nie zadań. Gmina wykonuje zadania publiczne objęte porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin. Wszystkie bowiem mają obowiązek uczestniczyć w kosztach realizacji powierzonego zadnia (art. 74 u.s.g.). W celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Przynależność gmin do stowarzyszenia jest fakultatywna. Do stowarzyszenia gmin stosuje się prawo o stowarzyszeniach. Nadzór nad gminą sprawują organy rządowe: Prezes 17 Dz.U. z 2001, nr 80, poz. 872, tekst jednolity ze zm. K. Byjoch, J. Sulimirski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000. 19 A. Agopszowicz (red.) Ustawa o gminnym samorządzie..., cyt. wyd., s. 437. 18 Normy europejskie administracji lokalnej 79 Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw budżetowych Regionalna Izba Obrachunkowa. Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 Ustawy zasadniczej ogranicza nadzór nad działalnością samorządu do kryterium legalności, bez względu na to, czy są to zadania własne czy zlecone. W świetle ustawy o samorządzie gminnym (art. 85 ust. 2 poprzednie brzmienie) kryterium to dotyczyło tylko wykonywania zadań własnych, w sprawach zadań zleconych nadzór nie ograniczał się tylko do badania legalności działania, ale dotyczył też oceny działania wg kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Było to sprzeczne z Konstytucją, dlatego przepis ten został uchylony. „Obecnie we wszystkich ustawach samorządowych 20 występuje jednolita forma nadzoru – nadzór legalny”. Od 1 stycznia 1999 r. zmieniono art. 17 pkt 1 kpa, przestała obowiązywać zasada, według której organem wyższego stopnia w odniesieniu do organów samorządu w sprawach należących do zadań zleconych byli wojewodowie, a samorządowe kolegia odwoławcze były właściwe do zadań własnych. Wprowadzono domniemanie właściwości samorządowego kolegium odwoławczego także w odniesieniu do 21 zadań zleconych, które może być tylko zmienione przez ustawę. 7. Zakres projektów komunalnych Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania z zakresu racjonalizacji gospodarki odpadami, wód powierzchniowych i ochrony jakości powietrza. Zakres projektów obejmuje zagadnienia budowy i modernizacji kanalizacji sanitarnej i opadowej, oczyszczalni i podoczyszczalni ścieków, modernizacji i budowy urządzeń uzdatniających wodę pitną, budowę i rozbudowę składowisk odpadów komunalnych, uruchomienie systemów selekcji i odzysku odpadów, utylizacji, rekultywacji terenów zdegradowanych, budowę i modernizację miejskich systemów ciepłowniczych. Na te cele przeznaczone są kwoty powyżej 10 mln euro. Jednostki samorządu terytorialnego, aby przystąpić do Funduszu Spójności muszą przygotować zakres, a następnie kompletne projekty komunalne. Jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w omawianych programach samodzielnie opracowując projekty oraz realizując je. Założenie Narodowego Planu Rozwoju 2007–2013 zakłada współdecydowanie o wyborze i realizacji projektu. Zapewniać to miało uczestnictwo w Komitetach sterujących i w Komitetach monitorujących. Skład i regulamin prac komitetów były określone przez instytucję zarządzającą danym programem i instytucję zarządzającą wykonywaniem planu. Jednostki takie znajdują się do dzisiaj w każdym z 16 województw. Komitety sterujące programami regionalnymi w jednej trzeciej obsadzone są przedstawicielami ministerstw, w jednej trzeciej przedstawicielami partnerów społecznych i w jednej trzeciej przedstawicielami środowisk gospodarczych i naukowo-badawczych. Do zadań komitetów monitorujących należy rozpatrzenie i zatwierdzenie kryteriów wyboru przedsięwzięcia w ramach każdego działania, badanie postępu w osiąganiu celów, rezultatów wdrożonych programów operacyjnych, rozpatrzenie rocznych i końcowych raportów dotyczących 20 21 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 66. H. Izdebski. Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, cyt. wyd., s. 93. 80 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko programów operacyjnych, zgłoszenie modyfikacji instytucjom zarządzającym, zatwierdzenie zgłoszonych przez instytucję zarządzająca programem operacyjnym propozycji przesunięcia środków pomiędzy priorytetami w ramach programu. W obecnej sytuacji koniecznością jest ustawowe uregulowanie zagadnień związanych z współfinansowaniem projektów samorządowych przez wielu partnerów. Kryteria dofinansowania projektów określone ustawowo ograniczą uznaniowość przy udzielaniu środków jednostkom samorządu 22 terytorialnego. 8. Efektywność zadań Zadania publiczne są przekazywane do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego. Chodzi tu głównie o efektywność wykonywania zadań przez administrację samorządową. Przekazywanie ich tym, którzy najlepiej znają potrzeby lokalnej społeczności i powierzonymi środkami finansowymi gospodarują oszczędniej. Jak już wielokrotnie zaznaczyliśmy, zadania samorządu terytorialnego dzielimy na zadania własne i zlecone. Zadania własne t takie, które dotyczą zbiorowych potrzeb społeczności. Wykonywane są w imieniu własnym i w interesie lokalnym. O przekazaniu samorządowi terytorialnemu zadań należących do administracji rządowej ma wpływ nie tylko efektywność wykonywanych zadań, podejmowanych działań przez samorząd, ale również łatwiejszy dostęp obywateli do organów administracyjnych wykonujących czynności np. prowadzenie ksiąg stanu cywilnego. Obie grupy zadań należą do zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio z potrzeb społeczności lokalnych, inne zostały powierzone przez państwo. Ten podział 23 uwzględnia ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz Konstytucja RP z 1997 r. Art. 166 Konstytucji określa zadania własne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako – zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a zadania zlecone jako inne zadania publiczne wykonywane przez samorządy, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa – jest do tego ustawowe umocowanie. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż „wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych – w przypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego 24 społeczeństwa, jak w przypadku zadań zleconych”. Zadania zlecone to zadania należące do administracji rządowej, a gminy realizują je na podstawie ustawowego upoważnienia. Wykonywanie zadań własnych jest decentralizacja terytorialną, a zadania zlecone wykonywane są w ramach dekoncentracji. Pojęcie „zadania zlecone” występuje tylko w ustawie 25 26 gminnej. Ustawa o samorządzie powiatowym i samorządzie wojewódzkim nie 22 Pismo Samorządu Województwa, Kronika Mazowiecka Nr 5 (17) 2004, rok II; patrz także: Wstępny Narodowy Plan Rozwoju na latach 200–2006, Warszawa 2000. 23 Tekst jednolity, Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm. 24 B. Dolinicki, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 63. 25 Por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 235. 26 Tekst jednolity Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.; Tekst jednolity Dz.U. z 2001, Normy europejskie administracji lokalnej 81 używają terminu „zadania zlecone”, lecz „zadania z zakresu administracji publicznej” – zdaniem H. Izdebskiego – takie określenie można uznać za synonim 27 zadań zleconych. Rodzi się pytanie, które sprawy publiczne mają charakter lokalny, a które wykraczają poza ten zakres. W ustawie o samorządzie gminnym nie znajdziemy kryteriów jasnego i precyzyjnego rozróżnienia tych spraw. Art. 7 ust. 1 ustawodawca określa istotę zadań własnych „jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty”, co jest jednoznaczne z definicją zawartą w Konstytucji oraz wylicza sprawy do nich należące, ale nie jest to katalog wyczerpujący i zamknięty. Zdaniem Z. Leońskiego „dokładniejsze określenie zadań własnych możliwe 28 jest dopiero po analizie przepisów prawa materialnego i ustrojowego”. Sposób finansowania zadań przy takim podziale jest odmienny. Zadania własne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego z własnych środków na własną odpowiedzialność i we własnym imieniu. Ustawy gwarantują samodzielność ich wykonania. W wykonywaniu zadań zleconych ustawy zobowiązują organy administracji rządowej do zapewnienia środków finansowych na ich realizację. Szczegółowe zasady oraz terminy przekazywania tych środków określają ustawy bądź zawarte porozumienia. W art. 167 Konstytucji ustawodawca nie wprowadził odmiennych reguł finansowania zadań własnych i zleconych. Obie te grupy zadań objęte są tą samą gwarancją udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 4). Na gruncie obowiązującego prawa trudno bronić tezy, że jeżeli zadania są finansowane z budżetu państwa, to należy do zadań zleconych, ponieważ dotacje wypłacane jednostkom samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na finansowanie zarówno zadań zleconych jak i na dofinansowanie realizacji zadań własnych. Należałoby się zgodzić z twierdzeniem, że „aby ustalić czy jakieś zadanie ma charakter własny, czy zlecony, należy dokonać analizy każdego 29 przypadku na gruncie prawa materialnego”. Gdy chodzi o szkody powstałe na skutek podjętych decyzji z zakresu administracji rządowej (zadań zleconych), to solidarnie odpowiadają jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego dzieli zadania na własne i zadania delegowane danej społeczności. W art. 8 ust. 2 i art. 4 ust. 5 w razie delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej powinny one w miarę możliwości mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonania tych kompetencji do warunków miejscowych. Zgodnie z art. 4 ust. 5 Karty, społeczności lokalne powinny mieć możliwość dostosowania sposobu wykonywania zadań delegowanych do swoich warunków miejscowych. Delegowanie zadań na rzecz społeczności lokalnych ma na celu o wiele lepszą i pełniejszą ich realizację. W związku z tym konieczne jest wybieranie odpowiedniej formy realizacji. Ustawodawstwo polskie respektuje postanowienia Karty o podziale zadań. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm. 27 H. Izdebski, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 92. 28 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002, s. 34. 29 Por. J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2003, s. 44. 82 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 9. Nadzorowanie oświaty Podstawowymi przesłankami dla wypracowania efektywnej polityki oświatowej państwa i jej realizacji przez samorząd terytorialny jest znajomość aktualnego stanu oraz prognoz rozwojowych społeczeństwa, jego struktury zawodowej, rozwoju nauki i techniki, rynku pracy itd., a także dostrzeganie tego, że choć system szkolny jest niewątpliwie najważniejszym podsystemem w systemie oświaty, to jednak nie jest ani jedynym, ani wystarczającym dla zaspokojenia dzisiejszych potrzeb w dziedzinie kształcenia i wychowania ludzi. A z racji jego uwarunkowań społecznych, materialnych i finansowych oraz różnorakich (w tym i negatywnych) wpływów otoczenia i mediów nie jest systemem dostatecznie skutecznym i efektywnym. W tej sytuacji zarządzanie tym systemem (szkołą) wymaga coraz więcej wiedzy o zarządzaniu, sprawnym działaniu, o kierowaniu ludźmi, o motywach ich postępowania itp. Reforma samorządowa, której istotą jest decentralizacja kompetencji w zakresie zarządzania sferami usług publicznych, w tym oświatą, spowodowała, iż zmieniły się zadania organów nadzorujących: ministra edukacji narodowej, kuratorów oświaty, organów prowadzących szkoły. Minister edukacji narodowej opracowuje politykę oświatową rządu, dba o upowszechnianie kształcenia na poziomie średnim i wyższym, a także troszczy się o wyrównywanie szans edukacyjnych. Poza tym dla zachowania zasady równowagi między rolą organów prowadzących, a nadzorujących odpowiada za jakość edukacji w państwie oraz 30 Kompetencje ministra edukacji zapewnia jej jednolitość w całym kraju. narodowej polegają również na przygotowywaniu przepisów, opracowywaniu strategii działania i systemu wspomagania organów upoważnionych do podejmowania decyzji w sprawie sieci szkolnej. Minister edukacji narodowej współdziała z wojewodami oraz innymi organami i jednostkami organizacyjnymi 31 właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty. W wyniku reformy administracji zmieniły się uprawnienia i obowiązki kuratorów oświaty. Kurator oświaty jest kierownikiem kuratorium oświaty, a kuratorium jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. W myśl art. 31 ustawy o systemie oświaty, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty, a w tym: 1. wspomaga merytorycznie jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły rolę organów prowadzących, 2. jest doradcą władz samorządowych w kreowaniu lokalnej polityki oświatowej, 3. sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami na terenie województwa w celu podnoszenia jakości edukacji, 4. realizuje politykę oświatową państwa, 5. organizuje olimpiady, konkursy, turnieje, przeglądy oraz inne formy 30 Rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia 13 sierpnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego, art. 1, 2. 31 Patrz: Minister edukacji narodowej, O reorganizacji, cyt. wyd., s. 24; W. Książek, Rzecz o reformie..., cyt. wyd., s. 30. Normy europejskie administracji lokalnej 83 współzawodnictwa i prezentacji osiągnięć uczniów na obszarze województwa, 6. bada potrzeby nauczycieli w zakresie doskonalenia oraz inicjuje i koordynuje działania związane z doskonaleniem nauczycieli, współpracując z organami prowadzącymi szkoły i placówki, 7. wspomaga działania w zakresie organizowania egzaminów i sprawdzianów w szkołach. Kurator oświaty jest również ekspertem i doradcą w tworzeniu sieci szkolnej. Jego rola polega w tym zakresie głównie na wspomaganiu działań jednostek samorządu terytorialnego. Posiada on także określone uprawnienia, jak np.: 1. zakładanie szkół publicznych przez osoby prawne lub fizyczne, 2. likwidacja placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorianego, 3. przekształcanie szkół lub placówek, 4. uzyskanie przez osoby zamierzające prowadzić szkoły niepubliczne wpisu do ewidencji w przypadku szkół podstawowych, gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych ubiegających się o nadanie uprawnień szkoły publicznej 32 z dniem rozpoczęcia działalności. Kurator oświaty zobowiązany jest do sporządzania, nie rzadziej niż raz na 5 lat, raportu o: 1. jakości edukacji w szkole uwzględniającego wyniki mierzenia jakości pracy szkoły, 2. jakości edukacji w województwie wraz z wnioskami dotyczącymi tworzenia i realizacji polityki oświatowej w województwie i państwie. Kurator oświaty do swej bieżącej działalności zatrudnia wizytatorówekspertów z zewnątrz, którzy posiadają umiejętności diagnozowania jakości pracy szkół. Zadaniem wizytatorów jest również wspomaganie nauczycieli i dyrektorów w procesie wdrażania zmian, a także współpraca z samorządami terytorialnymi. Warunkiem dobrego funkcjonowania szkoły jest ścisła współpraca pomiędzy 33 organem prowadzącym a nadzorującym. Nadzór organu prowadzącego został ustanowiony ustawą o systemie oświaty z 7 września 1991 r. w art. 341. Zgodnie z tym artykułem „organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych”. Nadzór przeprowadzany jest w celu sprawdzenia: 1. prawidłowość dysponowania środkami budżetowymi jakie przyznano szkole oraz gospodarowanie mieniem szkoły. Nadzorowi podlega: a) sprawdzanie ksiąg inwentarzowych: czy są poprawnie i na bieżąco prowadzone, b) zabezpieczenia mienia: czy są instrukcje porządkowe, oznakowania zamków, zamknięć i kluczy, wyznaczona osoba do dysponowania nimi, c) dysponowanie środkami finansowymi: czy dyrektor zna swój plan finansowy i aktualny stan jego realizacji, czy przestrzega dyscypliny budżetowej, 32 Patrz: Ministerstwo Edukacji Narodowej, Do samorządu..., cyt. wyd., s. 26; Ministerstwo Edukacji Narodowej, O reorganizacji..., cyt. wyd., s. 25; W. Książek, Rzecz o reformie..., cyt. wyd., s. 30. 33 Ministerstwo Edukacji Narodowej, O reformie..., cyt. wyd., s. 24. 84 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko a także czy wykazuje aktywność w pozyskiwaniu środków pozabudżetowych; 2. przestrzegania przez pracowników i uczniów obowiązujących przepisów związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy. Organ prowadzący zobowiązany jest sprawdzić: a) czy jest dokumentacja z przeprowadzonych obowiązkowych szkoleń pracowników w zakresie BHP, b) czy są aktualne wyniki badań, c) czy są instrukcje przeciwpożarowe i plan ewakuacji, jaki jest stan sprzętu przeciwpożarowego, d) czy dyżury związane z zapewnieniem uczniom bezpieczeństwa w czasie nielekcyjnym są odpowiednio zaplanowane i realizowane, e) jaka jest ogólna sprawność obiektów szkolnych, w tym zabezpieczenie przed urazami; 3. przestrzeganie przepisów, które dotyczą organizacji pracy w szkole lub placówce, czyli sprawdzanie: a) zgodności z prawem zawieranych umów, aktów mianowania, rozwiązywania umów i stosunków pracy, stan teczek osobowych, aktualizacja danych, b) poprawności skonstruowania regulaminów pracy dla każdej grupy pracowniczej, c) poprawności sporządzania listy obecności dla pracowników niepedagogicznych oraz czy efektywnie jest wykorzystywany ich czas pracy, d) poprawności prowadzenia ksiąg zarządzeń i komunikatów, tablic 34 informacyjnych dla pracowników. Nadzór pedagogiczny polega na doskonaleniu systemu oświaty, a w szczególności jakościowym rozwoju szkół i placówek z ukierunkowaniem na rozwój ucznia i rozwój zawodowy nauczyciela. Sprawowany jest on poprzez mierzenie jakości pracy szkół, który polega na analizowaniu i ocenianiu stopnia spełniania przez szkołę wymagań jakie wynikają z jej zadań, a także poprzez wspomaganie nauczycieli i dyrektorów szkół w spełnianiu przez szkołę wymagań 35 z zakresu jakości pracy szkoły. Organ prowadzący wspólnie z organem sprawującym nadzór pedagogiczny ma prawo do nadzorowania określonej grupy zadań dyrektora szkoły. Są to zadania dotyczące: opieki nad uczniami i stwarzanie warunków harmonijnego ich rozwoju poprzez aktywne działania prozdrowotne, pomoc nauczycielom w realizowaniu ich zadań, sposób współdziałania dyrektora szkoły z innymi organami współkierowania szkołą. 10. Zasady i metody finansowania oświaty Wprowadzona w 1999 r. reforma ustroju państwa, której istotą jest decentralizacja kompetencji państwa w zakresie zarządzania sferami usług publicznych, w tym oświatą, wiąże się ze zmianą warunków ich finansowania. Utworzone kolejne szczeble samorządu terytorialnego (powiaty i województwa) spowodowały konieczność określenia nowych zasad finansowania 34 35 J. Pielachowski, Organizacja i zarządzanie..., cyt. wyd., s. 111-113. J. Pielachowski, Organizacja i zarządzanie..., cyt. wyd., s. 98-99. Normy europejskie administracji lokalnej 85 poszczególnych szczebli samorządu w sposób gwarantujący im możliwość wykonania przyjętych zasad. W związku z powyższym finansowanie zadań oświatowych realizowane jest z: 1) dochodów własnych gmin, 2) subwencji oświatowej, 3) dotacji otrzymywanych z budżetu państwa. Sukcesywne przejmowanie przez samorządy terytorialne zadań oświatowych stworzyło warunki dla dofinansowania z innych niż subwencja oświatowa dochodów jednostek samorządu terytorialnego, na miarę ich możliwości oraz własnych programów rozwoju, z określeniem dziedzin priorytetowych. Władze samorządowe gminy, powiatu i województwa rozstrzygają o warunkach funkcjonowania oświaty na obszarze ich działania, jak również o zasadach rozdysponowania środków przeznaczonych na pokrycie wydatków związanych z funkcjonowaniem szkół. Z dochodów własnych gminy utrzymują przedszkola, dofinansowują szkoły podstawowe i ponadpodstawowe, finansują dowóz dzieci do szkół, ponoszą wydatki związane ze zwiększeniem wynagrodzenia pracownikom pedagogicznym i niepedagogicznym, przeprowadzają remonty szkół, jak również finansują inne zadania oświatowe, zgodnie z posiadanymi kompetencjami i uchwalonym budżetem działalności oświatowej. Wynika to głównie z zapisanej w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego samorządności i autonomiczności w wykorzystaniu dochodów i subwencji, kreowaniu i realizacji budżetów. W obecnym ustroju państwa, gdzie występuje podział terytorialny na województwa, powiaty i gminy, oświata funkcjonuje w sektorze finansów publicznych w warunkach: 1) powiązania z organizacją, zasadami i funkcjonowaniem budżetu państwa, 2) powiązania ze strukturą organizacyjną poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, 3) samodzielności finansowej samorządu gwarantowanej ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, 4) gwarantowanej ustawą o dochodach adekwatności dochodów do zadań i kompetencji samorządu oraz możliwości budżetu państwa, 5) podziału zadań oświatowych pomiędzy poszczególne szczeble jednostek 36 samorządu terytorialnego. Funkcjonowanie szkoły nie jest możliwe bez zapewnienia jej środków finansowych. Należą do nich: 1) wydatki bieżące – przeznaczone są najczęściej na sfinansowanie wydatków, które są związane z pokryciem kosztów funkcjonowania jednostek sfery budżetowej i obejmują wydatki na wynagrodzenie, wydatki rzeczowe i wydatki osobowe, do których można zaliczyć np. koszty podróży służbowej, dodatki mieszkaniowe, stypendia dla studiujących, oraz inne zobowiązania; 2) spłata kredytów i zobowiązań, czyli wydatki poniesione na finansowanie zadań inwestycyjnych, do których można zaliczyć instalacje pracowni internetowej lub rozbudowa szkoły; 36 Minister edukacji narodowej, O zasadach finansowania oświaty w 1999 roku, Warszawa 1999, s. 23, 39; Ministerstwo Edukacji Narodowej, O systemie finansowania oświaty, Warszawa, marzec 2003, s. 27. 86 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 3) subwencje – są to środki przeznaczone na zblilansowanie wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego po stronie dochodów, w tym przede wszystkim na realizację zadań oświatowych; 4) dotacje podmiotowe, przedmiotowe i celowe – przekazywane są w postaci środków finansowych bezpośrednio z budżetu państwa lub innych jednostek samorządowych i przeznaczone są na sfinansowanie konkretnych placówek lub zadań. Podsumowanie Unia Europejska nie jest w stanie sama osiągnąć swoich celów bez współpracy z przedstawicielami samorządu lokalnego. Unia Europejska chce opracować skuteczne mechanizmy solidarnościowe, aby móc sobie radzić z wszelkimi kryzysami w zakresie dostaw energii oraz będzie aktywnie rozwijać wspólną zewnętrzną politykę energetyczną umożliwiająca w coraz większym stopniu wypracowywanie wspólnego stanowiska z krajami trzecimi. Będzie także podejmować wysiłki na rzecz ustanowienia tzw. partnerstw energetycznych 37 opartych na zasadzie przejrzystości, przewidywalności i wzajemności. Unia Europejska ma więc istotny interes umieszczając cele związane ze zmianami klimatycznymi w swojej polityce zagranicznej, m.in. ograniczenia emisji gazów 38 cieplarnianych czy wzrost wydajności energetycznej na świecie. Ochrona klimatu wiąże się z możliwie najbardziej wydajnym wykorzystywaniem dostępnych nam źródeł energii. Dlatego, zdaniem KE, zarówno w Europie jak i na całym świecie należy prowadzić badania nad możliwościami zwiększenia sprawności energetycznej węgla przetwarzanego na elektryczność. Należy także doskonalić i szerzej stosować technologie wychwytywania i stałego składowania dwutlenku węgla wytworzonego przez elektrownie. Komisja zdaje sobie sprawę, że węgiel i gaz stanowią ponad 50 proc. całości dostaw surowców energetycznych w UE i pozostaną znaczącym jej źródłem. Jeżeli UE ma zrealizować swoje długoterminowe cele związane ze zmianami klimatycznymi, konieczne jest wprowadzenie bardziej ekologicznych technologii spalania węgla oraz znaczne ograniczenie emisji dwutlenku węgla. Ponadto na szczeblu międzynarodowym zasadnicze znaczenie ma opracowanie ekologicznych technologii spalania węgla i wychwytywania oraz składowania dwutlenku węgla: przewiduje się, że do roku 2030 na całym świecie produkować się będzie dwa razy tyle elektryczności z węgla, co obecnie. Stworzy to również nowe możliwości dla europejskiego eksportu. Wypracowanie i praktyczne wdrożenie założeń, celów i zadań polityki energetycznej w Unii Europejskiej to długi i skomplikowany proces. Wspólnota jest importerem większości surowców energetycznych, w niewielkim stopniu zaspokaja swoje potrzeby ze źródeł rodzimych. To uzależnienie od zewnętrznych producentów i eksporterów ropy i gazu, plus trudności z wypracowaniem wspólnego, jednolitego stanowiska państw członkowskich w przedmiotowej sprawie oraz, dodatkowo, konieczność skorelowania tej polityki z ochroną 37 http://www.teberia.pl/news.php?id=6088 P. Świeboda, Strategiczne wyzwanie dla UE. Kształtowanie zewnętrznego wymiaru polityki energetycznej, DEMOS EUROPA, Warszawa 2006. 38 Normy europejskie administracji lokalnej 87 środowiska, to główne czynniki przedłużające ten proces. Znaczący postęp w tym obszarze działania UE osiągnęło dopiero po 1990 r., kiedy to sprawę polityki energetycznej i ochrony środowiska podniesiono traktatowo do rangi spraw kluczowych dla Wspólnoty i państw członkowskich. Zwłaszcza w dziedzinie ochrony środowiska, wobec przyjętych zobowiązań w protokole z Kioto, sprawa ta jest w dość rygorystyczny sposób traktowania w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, jak i sektorowych i programowych zobowiązań, które obowiązują na obszarze UE. Rozdział 5. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej Ze względów metodologicznych i dydaktycznych dany rozdział rozpocząć należy od zdefiniowania pojęcia „regionu”, aby we właściwy sposób rozumieć i interpretować politykę regionalną Unii Europejskiej. I tak, najogólniej, pojęcie „region” oznacza względnie jednorodny obszar terytorialny państwa odróżniający się od terenów przyległych cechami naturalnymi (położeniem geograficznym, warunkami klimatycznymi, występującymi bogactwami naturalnymi itp.) lub nabytymi (np. charakter i poziom rozwoju gospodarczego, stopień urbanizacji, poziom życia mieszkańców itp.). Wymienione cechy regionów nakładają się na historycznie dokonywane klasyfikacje i podział administracyjny państwa, w którym to podziale uwzględniano (w mniejszym lub większym stopniu) takie czynniki, jak: 1. historyczne – wspólne tradycje i obyczaje; 2. geograficzne – naturalne położenie geograficzne; 3. narodowościowe – liczba mniejszości narodowych; 4. ekonomiczne – związane z położeniem na naturalnych szlakach handlowych lub rozwojem konkretnej gałęzi gospodarki (np. przemysłu wydobywczego, stalowego, stoczniowego, włókienniczego tip.); 5. administracyjne – granice ustanawiane decyzjami władz centralnych. W większości przypadków o powstaniu danego regionu decydowało więcej niż jeden z wymienionych czynników, co znajduje swoje potwierdzenie w podziale terytorialnym danego kraju. W ujęciu Unii Europejskiej „region” jest rozumiany i ujmowany, głównie w jej polityce regionalnej, jako konkretny dla danego kraju obecny podział terytorialny. Chodzi tu o jednostki administracyjne usytuowane poniżej szczebla centralnego władzy państwowej, o województwa i powiaty (ich odpowiedniki w innych krajach). Z tą jednak uwagą, że należy w przypadku każdego państwa członkowskiego UE uwzględnić jego ustrój politycznoadministracyjny. Ich podział na państwa regionalne (np. Włochy i Hiszpania), federalne (RFN, Belgia, Austria) i państwa unitarne, jak Polska, Czechy, Litwa itd. W państwach regionalnych i federalnych dla właściwego zrozumienia regionu należy brać także pod uwagę podział władzy legislacyjnej i wykonawczej między władzami centralnymi i regionalnymi (federalnymi) określony w ich konstytucjach. Natomiast w przypadku państw unitarnych region (regionalizm) polega najczęściej na delegowaniu władzy wykonawczej jednostkom administracyjnym znajdującym się poniżej władz centralnych danego kraju. W państwach regionalnych i federalnych regiony mają uprawnienia do stanowienia prawa lokalnego (miejscowego), które nie podlega kontroli ze strony władz centralnych i wymaga jedynie zgodności z konstytucją danego państwa. Nie oznacza to jednak sprzeczności tak występującego regionalizmu z polityką (interesami, potrzebami itp.) państwa jako takiego. Ma służyć w ramach tej całościowej polityki lepszemu rozwiązywaniu potrzeb obywateli tych regionów, uwzględniając i czynniki historyczne. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 89 Jak już zaznaczyliśmy w państwach unitarnych nie występują tego typu konstytucyjno-prawne prerogatywy. Regiony w tych państwach muszą respektować nadrzędność norm prawnych władz centralnych. Tak więc, reasumując, charakter i stopień autonomii władz regionalnych zależy od 1 konkretnych rozwiązań ustrojowych państw członkowskich UE. W literaturze przedmiotu i w rzeczywistości polityczno-gospodarczej używa się także pojęcia „euroregion” odnoszącego się do praktyki i opisu współpracy przygranicznej państw UE i z krajami nie będącymi członkami Wspólnot (np. z Ukrainą, Białorusią, Norwegią). I znów najogólniej „euroregion” to obszar położony na pograniczu dwóch lub więcej sąsiadujących ze sobą państw. Euroregiony rozwijały się szczególnie dynamicznie do roku 2004, tj. to największego poszerzenia UE o nowe państwa, i stanowiły swoisty etap nawiązywania dobrosąsiedzkich stosunków państw Wspólnot Europejskich z państwami, które miały w perspektywie dołączyć do tego grona. I tak w przypadku Polski w latach 90. powstało 15 przygranicznych euroregionów, z tego 4 na granicy zachodniej, 8 na granicy południowej, 2 na granicy wschodniej i 1 na granicy północnej. Współpraca w ramach euroregionów przechodziła swoje etapowe zmiany w sensie konkretyzacji celów i zadań. Po wprowadzeniu strefy Schengen, oznaczającej zniesienie granic dla przepływu osób, jej istotę charakteryzuje i wyznacza cele unijny program „INTERREG”. W przypadku krajów członkowskich UE mówimy dzisiaj o współpracy 2 terytorialnej. Po tym wstępnym wprowadzeniu terminologicznym (oczywiście niepełnym) możemy ogólnie stwierdzić (ujmując problem z dzisiejszego punktu widzenia), iż istotą i głównymi celami unijnej polityki regionalnej jest zmniejszenie dysproporcji rozwojowych między regionami państw członkowskich Wspólnoty. Historycznie rzecz biorąc dysproporcje te wynikają głównie z: peryferyjnego położenia części regionów w państwach Wspólnoty; trudnych warunków geograficznych i klimatycznych, dominacji rolnictwa; niskiego poziomu kwalifikacji siły roboczej; dominacji przemysłów schyłkowych (węgiel, hutnictwo, przemysł tekstylny i stoczniowy). Pojedyncze państwa członkowskie (zwłaszcza nowe – biedniejsze) nie stać było finansowo (inwestycyjnie) na dokonanie radykalnych zmian w tym zakresie – w kierunku rozwoju nowych gałęzi przemysłu, usług i technologii itp. Stąd konieczna pomoc UE. Ogólnie biorąc polityka regionalna i strukturalna (fundusze ja realizujące) to szczególny wyraz solidarności bogatych krajów UE (ich regionów) z krajami (regionami) uboższymi. Ta solidarność nabierała coraz większego znaczenia wraz z przystępowaniem do Wspólnot krajów mniej rozwiniętych (i ich regionów), jak np. Irlandii, Hiszpanii, Portugalii, a następnie Polski, Litwy, Łotwy itd. Polityka ta ma swoją kilkudziesięcioletnią historię i dające się wyróżnić etapy jej kształtowania. 1 Patrz: I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa 2004, s. 215-220; W. Bokajło, K. Dziubka (red.) Unia Europejska. Leksykon integracji, Wrocław 2004, s. 141-145. 2 Patrz: Z. Ślusarczyk, Międzyregionalna współpraca polski z sąsiadami (w:) Zeszyty Naukowe ALMAMER WSE, nr 4/57/2009, s. 59-76. 90 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 1. Rys historyczny tworzenia polityki regionalnej Wspólnot Europejskich Początki tworzenia polityki regionalnej związane są z utworzeniem trzech Wspólnot: Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (Traktat Paryski z 1951 r.); Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euratomu (Traktaty Rzymskie z 1957 r.). Wprawdzie w Traktacie Paryskim tworzącym EWWiS nie wspomina się wprost o takiej polityce, nie mniej jednak wspólnotowe cele w zakresie odbudowy i rozwoju sektorów węgla is tali, zlokalizowanych w określonych regionach państw członkowskich, powodowały podejmowanie przez nie pewnych działań mających charakter wstępny takiej polityki. Dotyczyło to następnie restrukturyzacji tych przemysłów i związanego z tym zatrudnienia, przemieszczania siły roboczej, rozbudowy połączeń komunikacyjnych itp. Wspólnoty czyniły pewne starania by pomóc krajom członkowskim w rozwiązywaniu tych spraw, m.in. poprzez koordynację ich działań. Nie wprowadzono jednak określonych rozwiązań prawno-instytucjonalnych i finanso3 wych. Podobnie postąpiono w Traktacie o utworzeniu EWG, w preambule którego w sposób ogólny stwierdzono tylko, iż państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek, zapewnienia ich harmonijnego rozwoju poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących między regionami. Tak pozostawiając realizację powyższych zadań państwom członkowskim, Wspólnota dostrzegła wagę niwelacji różnic w rozwoju regionalnym dla utworzenia rynku wewnętrznego – głównego celu jaki sobie postawiła. Słusznie zakładano, że regiony słabsze mogły nie sprostać zasadom wolnej konkurencji, które miały obowiązywać na tym rynku i przez to stawać się jeszcze biedniejsze, a to hamowałoby proces integracji. Chodziło o w miarę równomierny, harmonijny rozwój Wspólnoty. Nie utworzono jednak wspólnotowych instytucji, które opracowywałyby 4 i wdrażały wspólną politykę regionalną. Jedynym wyjątkiem było utworzenie Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), którego działalność miała charakter finansowania rozwoju regionalnego, głównie poprzez kredytowanie inwestycji dotyczących tworzenia i modernizacji przedsiębiorstw (zwłaszcza małych i średnich), infrastruktury transportowej i energetycznej itp. I to właśnie ten Bank przez niemal 20 lat był jedynym źródłem wspierającym 5 rozwój regionalny. Posiadał on kapitał własny, wnoszony przez kraje członkowskie w wysokości proporcjonalnej do ich dochodu narodowego. Inne działania EWG w obszarze polityki regionalnej były doraźne i w niewielkim rozmiarze. Polityka ta wciąż pozostawała w kompetencji rządów państw członkowskich. Wynikało to po części z obaw tych państw, iż przekazanie tej polityki w gestię ponadnarodowych instytucji wspólnotowych może stanowić zagrożenie dla ich integralności i suwerenności narodowej. 3 Patrz: Z. Ślusarczyk, Europejska Wspólnota Węgla i Stali (w:) „Commentationes”, Zeszyt Naukowy WSM, nr 1/2005. 4 Patrz: Z. Ślusarczyk, Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom (1957-1970) (w:) „Commentationes”, nr 2/2005. 5 Patrz: Unia Europejska (red.) E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Warszawa 2004; I. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2000. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 91 Pewien istotny zwrot w tym podejściu nastąpił dopiero pod koniec lat 60., kiedy to na mocy tzw. Traktatu Fuzyjnego (1967 r.) utworzono przy połączonej Komisji Wspólnot Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej. Jej utworzenie zapoczątkowało wspólnotowe próby szerszego koordynowania krajowych polityk regionalnych m.in. poprzez monitoring i kontrolę przyznawanej przez poszczególne państwa pomocy publicznej na rzecz rozwoju regionalnego. To wówczas z udziałem tej Dyrekcji opracowano i wdrażano tzw. zharmonizowaną statystykę regionalną Eurostatu, która wyszczególniała trzy poziomy statystyczne jednostek terytorialnych w państwach członkowskich: NUTS I, NUTS II i NUTS III. W końcu lat 90. wprowadzono dodatkowo NUTS IV i NUTS V. Służyły one do analiz i porównań rozwoju regionalnego i wielkości pomocy publicznej w każdym państwie i na poziomie Wspólnoty. Kolejnym ważnym krokiem w kierunku utworzenia wspólnej polityki regionalnej, który można zasadnie uznać za nowy etap w tym zakresie, było powołanie i nadanie w latach 60. wymiaru i ukierunkowania regionalnego dwóm funduszom, a mianowicie Europejskiemu Funduszowi Społecznemu i Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej, oraz powołanie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Szczególną rolę i znaczenie przyznano EFRR, któremu nadano prerogatywy ważne dla danego czasu integracji w podziale środków wspólnotowych na rozwój regionów w państwach członkowskich. Podstawowym celem EFRR miało być wyrównywanie dysproporcji regionalnych. Ustalone środki budżetowe Wspólnoty przydzielano na poszczególne cele polityki regionalnej poszczególnym państwom według tzw. kwot krajowych, określanych w statystykach NUTS. Jednak dopiero w 1980 r., jako pierwszy instrument rzeczywiście wspólnotowej polityki regionalnej było przyznanie 5 proc. środków budżetowych Wspólnot na ten cel. W 1985 r. w zgodzie z przepisami traktatowymi i innymi dokumentami prawnymi Wspólnot, obowiązujące kwoty krajowe na ten cel zastąpiono tzw. widełkami interwencji, które zobowiązywały państwa członkowskie w skali trzech lat do określonej dolnej granicy udziału w finansowaniu tej polityki z pomocą Wspólnoty na poziomie 88 proc. całości. Pozostała część Funduszu miała być przeznaczona na finansowanie wspólnych przedsięwzięć. Pomoc dla krajów członkowskich (ich regionów) miała polegać głównie na: − dotowaniu inwestycji pozwalających utrzymać lub tworzyć nowe miejsca pracy, m.in. poprzez wsparcie finansowe dla małych i średnich technologii itp., − wspomaganiu rozwoju infrastruktury (budowa dróg i innych sieci komunikacyjnych), co miało służyć dywersyfikacji działalności w danych regionach, − wspieranie lokalnych inicjatyw rozwojowych, − dotowanie inwestycji związanych z ochroną środowiska, 6 − wspieranie współpracy przygranicznej (terytorialnej). 6 Patrz: Słownik rozwoju regionalnej (red.) M. Kozak, Warszawa 2001, s. 16 i n.; I. Pietrzyk, Polityka regionalna..., cyt. wyd.; K. Głębicka, M. Growiński, Europejska polityka regionalna, Warszawa 2003. 92 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Natomiast wspomniane fundusze: Europejski Fundusz Społeczny i Orientacji i Gwarancji Rolnej miały funkcjonować w sposób skoordynowany z EFRR i w sumie przeznaczać na cele polityki regionalnej 5 proc. środków budżetowych 7 Wspólnot. Celem EFS było i pozostaje wspieranie rynku pracy, zatrudnienia, walka z bezrobociem w skali regionalnej. Od 1975 r. fundusz ten przeznacza minimum 60 proc. posiadanych środków finansowych na te cele. W przypadku Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zasadniczymi celami jego działalności były i są: − wspieranie przekształceń struktury rolnictwa oraz wspomaganie rozwoju obszarów wiejskich. − Do bardziej szczegółowych celów działania tego funduszu należą: − rozwój i modernizacja terenów wiejskich, − wspieranie inicjatyw służących zmianom struktury zawodowej na wsi (w tym kształcenia zawodowego rolników i ich przekwalifikowania do innych zawodów), − wspomaganie działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności produktów rolnych, − restrukturyzacja oraz dostosowanie potencjału produkcyjnego gospodarstw do wymogów rynku, − pomoc przy osiedlaniu się młodych rolników, − wspieranie rozwoju ruchu turystycznego i rzemiosła, − rozwój i eksploatacja terenów leśnych, − inwestycje w ochronę środowiska, − wyrównywanie szans gospodarstw położonych na terenach górzystych i terenach dotkniętych kataklizmami. Ważnym faktem historycznym wpływającym na rozwój polityki regionalnej Wspólnoty, było przyjęcie w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. By on impulsem wyznaczającym dla rozwoju regionalnego nowe cele, a także zadania i zasady w myśl, których miały funkcjonować fundusze strukturalne. W Jednolitym Akcie Europejskim nastąpiło traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej. Do Traktatu Rzymskiego został wprowadzony tytuł XIV (obecnie XVII): „Spójność 8 ekonomiczna i społeczna”, w którym został zawarty zapis o wyrównywaniu różnić między regionami i stworzeniu podstaw prowadzenia polityki strukturalnej. W ten sposób widniejący wyłącznie w preambule Traktatu Rzymskiego cel doczekał się oficjalnego uznania jako przedmiot polityki Wspólnot Europejskich. Zawarto w nim deklarację, co do zredukowania rozpiętości w rozwoju regionów i zmniejszenia zacofania, szczególnie obszarów wiejskich. Wskazano również na środki służące do zrealizowania tych celów. Miały to być przede wszystkim fundusze strukturalne i działania podejmowane za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Dlatego też fundusze strukturalne Unii Europejskiej nastawione są także obecnie na promocję zasady równości szans w dostępie do rynku pracy dla różnych grup społecznych. Rada Europejska zwróciła uwagę na konieczność 7 Tamże; patrz także: Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej, Wyd. Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2004. 8 Por. L. Dick, Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998, s. 182. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 93 przeprowadzenia reformy Funduszy Strukturalnych w celu poprawy skuteczności ich funkcjonowania. Prawdziwy przełom w polityce regionalnej nastąpił w 1988 r., wprowadzono całkowicie nowe zasady funkcjonowania Funduszy Strukturalnych. Określono nowe zasady i cele polityki regionalnej Wspólnoty, a także zasady wieloletniego programowania. Wytyczono też kryteria mające służyć zidentyfikowaniu regionów potrzebujących wsparcia finansowego. Fundusze Strukturalne miały mieć do końca 1999 r. sześć celów priorytetowych, miały charakter regionalny bądź dotyczący całego obszaru Wspólnoty. Pomoc miała się odbywać w ramach wytyczonych zasad. Skoncentrowano środki pod względem finansowym, geograficznymi celowym. Od tej pory instrumenty finansowe, czyli Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz środki pochodzące z kredytów Europejskiego Banku Inwestycyjnego, funkcjonując dotychczas niezależnie miały działać w sposób skoordynowany. Reformie Funduszy towarzyszyła decyzja o zwiększeniu ich wysokości z 7,2 mld ecu do 14,5 mld w 1993 r. Za podstawowe zasady polityki strukturalnej (w tym regionalnej) Wspólnoty uznano: − koncentrację środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym (pięć podstawowych celów); − przyznanie priorytetu programom wieloletnim i działaniom strukturalnym; − oparcie selekcji regionów, którym przysługuje pomoc, na kryteriach wspólnotowych (selekcji dokonuje się w przekroju trzech poziomów terytorialnego podziału krajów, określonych symbolem NUTS); − ostateczne odstąpienie od systemu kwotowego na rzecz zasady współfinansowania (środki wspólnotowe mogą uzupełniać – a nie zastępować środki krajowe, udział środków wspólnotowych w całkowitych kosztach danego projektu może wynosić, w zależności od celu, od 25 do 75 proc., a w przypadku regionów w tzw. krajach kohezyjnych – nawet 80–85 proc.); − partnerstwo: ścisła współpraca między Komisją a odpowiednimi władzami na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w przygotowaniu i realizacji programów. Wraz z reformą ustroju finansów bardzo ważnej zmianie uległy struktury zadań, celów i priorytetów wspierania funduszy strukturalnych oraz modyfikacje metod zarządzania, kontroli i samych środków pomocy regionalnej. Większość z wprowadzonych wtedy zmian obowiązuje w procedurach wspierania regionalnego do dnia dzisiejszego. Reforma z 1988 r. spowodowała również inne 9 zmiany, które nadały nowoczesny charakter regionalnej polityce strukturalnej. Na rozwój polityki regionalnej znaczący wpływ miał Traktat z Maastricht ustanawiający Unię Europejską podpisany 7 lutego 1992 r. Traktat ten zapowiadał utworzenie unii monetarnej, co stało się przyczyną kolejnej reformy Funduszy Strukturalnych. Podjęto decyzję o podwojeniu środków dla najmniej rozwiniętych regionów UE. 9 Por. J. Łaptos, W. Prażuch, A. Pytlarz, Historia Unii Europejskiej, Kraków 2003, s. 133; I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, cyt. wyd., s. 102. 94 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko W latach dziewięćdziesiątych UE rozpoczęła przygotowania do rozszerzenia swoich granic o kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Działania te wymagały opracowania strategii dalszego rozwoju polityki regionalnej, która to strategia została zawarta w dokumencie Agenda 200” – „O silniejszą i poszerzoną Europę”, opracowanym w połowie 1997 r. i zatwierdzona przez Radę Europejską na 10 Szczycie w Berlinie 25–26 marca 1999 r. Szczyt berliński zwiększył środki na politykę regionalną, na nowo zdefiniował cele Funduszy ograniczając ich liczbę do trzech. Komisja przedstawiła propozycję reform skoncentrowanych szczególnie na wspólnej polityce rolnej, funduszach strukturalnych oraz perspektywie finansowej na lata 2000–2006. W tym celu nastąpiła koncentracja pomocy na rzecz obszarów o największych potrzebach. Unia dąży też do poprawy zarządzania funduszami strukturalnymi oraz uproszczenia ich działania i metod zarządzania. Do najważniejszych decyzji podjętych podczas szczytu należy zaliczyć: − zmniejszono liczbę celów z sześciu do trzech, − ograniczono z trzynastu do czterech liczbę programów w ramach inicjatyw Wspólnotowych. Na politykę strukturalną i Fundusz Spójności przeznaczono 37 proc. budżetu Unii, a także ok. 5 proc. środków z budżetu na rozwój terenów wiejskich. Zgodnie z powyższymi danymi na fundusze strukturalne przyznano 213 mld euro. Dla krajów przystępujących do UE przewidziano pomoc w wysokości ok. 45 mld euro, w tym 7 mld euro na cele dostosowawcze. W Agendzie 2000 zwiększono nacisk na efektywność udzielanej pomocy, przejrzystość procedur, przestrzeganie zasad, monitoring i kontrolę. W roku 2000 na Szczycie w Lizbonie przyjęto dokument zwany Strategią Lizbońską, w którym założono przekształcenie UE w ciągu 11 dziesięciu lat w najbardziej konkurencyjną gospodarkę światową. Zwiększenie konkurencyjności poprzez zapewnienie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz tworzenie miejsc pracy. Służyć temu mają przede wszystkim zwiększone nakłady na badania i rozwój oraz budowanie społeczeństwa opartego na wiedzy. Komisja Europejska zaproponowała wpisanie Strategii Lizbońskiej w nową politykę spójności. Będzie ona wdrażana za pomocą funduszy. W ślad za Strategią Lizbońską rozpoczęto debatę nad Nową Polityką Spójności, uwzględniającą rozszerzenie terytorialne Unii o dziesięć państw. Oficjalnym dokumentem rozpoczynającym dyskusję w ww. kwestii był, opublikowany w 2001 r. II raport Komisji Europejskiej nt. spójności społeczno-gospodarczej w Unii Europejskiej. Od tego momentu rozpoczęła się dyskusja na temat kształtu polityki strukturalnej (spójności) w latach 2007–2013. W raporcie tym postawiono szereg pytań dotyczących przyszłej polityki strukturalnej Unii. Wskazano konieczność modyfikacji dotychczasowej polityki w związku z przyjęciem nowych członków oraz określenia nowych zasad działania. 10 lutego 2004 r. Komisja Europejska opublikowała Komunikat w sprawie nowej perspektywy finansowej, zaś 18 lutego 2004 r. opublikowała – III Raport nr. spójności społecznej i gospodarczej, 10 Patrz: A. Sauer, E. Kawecka-Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna Unii Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000, s. 19. 11 Patrz: I. Babiak, Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych krajów Unii Europejskiej (w:) Fundusze Unii Europejskiej: doświadczenia i perspektywy, Warszawa 2006, s. 26. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 95 w którym przedstawiła propozycję funkcjonowania polityki spójności UE w latach 2007–2013. Kwestie te były następnie szeroko dyskutowane na III Forum nt. spójności w maju 2004 r. w Brukseli, znalazły swoje odzwierciedlenie w projektach pięciu rozporządzeń dotyczących zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w latach 2007–2013, opublikowanych przez Komisję Europejską w połowie lipca 2004 r. Komisja Europejska zaproponowała, aby w latach 2007–2013 zlokalizować całokształt działań dotyczących rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Cele polityki regionalnej to: − cel 1 – to promowanie rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach opóźnionych w rozwoju, kryterium uznania obszaru za uprawniony do korzystania z pomocy jest poziom PKB nieprzekraczający 75 proc. dla całej Wspólnoty, w ramach tego celu pomocą zostało objęte 45,5 proc. terytorium Unii Europejskiej i 27 proc. ludności, środki pochodzą z ERDF, ESF, EAGGF, FIFG i EIB; − cel 2 – restrukturyzacja regionów dotkniętych upadkiem przemysłu, głównym kryterium przyznania pomocy był poziom bezrobocia o 15 proc. większy od średniej dla UE, w ramach tego celu pomocą zostało objęte 16,8 proc. ludności zamieszkującej Unię Europejską, środki pochodzą z ERDF, ESF, FIFG i EIB; − cel 3 – to walka z długotrwałym bezrobociem, integracja zawodowa młodzieży, obejmował on swym zasięgiem cały obszar Unii Europejskiej, środki pochodzą z ESF i EIB; − cel 4 – miał na celu ułatwienie adaptacji pracownikom do zmian zachodzących w przemyśle i systemie produkcyjnym, realizowany na terenie całej Unii Europejskiej, środki pochodzą z ESF i EIB; − cel 5 – pobudzenie rozwoju wsi: − 5a) dostosowywanie do wymogów reform w rolnictwie, odnoszący się do całego obszaru UE, środki pochodzą z EAGGF i EIB, − 5b) pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich, podstawowe kryteria pomocy to: wysoka stopa zatrudnienia w rolnictwie, niski poziom dochodu z rolnictwa, mała gęstość zaludnienia i/lub silna tendencja wyludnieniowa, w ramach tego celu zostało objęte 8,2 proc. ludności. Unii Europejskiej, środki pochodzą z EAGGF, ESF, ERDF i EIB; – cel 6 – rozwój słabo zaludnionych regionów, gdzie zamieszkuje 8 lub mniej 12 osób na 1 km kwadratowy i charakteryzujące się krótkim okresem wegetacji roślin, został wprowadzony w związku z przyjęciem nowych krajów do Unii Europejskiej, tj. Szwecji i Finlandii, w obydwu państwach występują obszary, gdzie trwa proces wyludniania, na terenie Finlandii kryteria te spełnia 60 proc. terytorium i mieszka tam 16,6 proc. ludności. 2. Zasady polityki regionalnej Do sformułowania zasad polityki regionalnej doszło w trakcie reformowania funduszy strukturalnych w roku 1988 i w latach następnych. Zasady te mają służyć w miarę jednoznacznej interpretacji pomocy strukturalnej udzielanej przez 12 J. Heller, Integracja Polski z Unią Europejską, Bydgoszcz 2003, s. 57; P. Żuromski, Fundusze Strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001, s. 21. 96 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko państwa członkowskie swoim regionom z udziałem środków UE oraz jej bardziej rygorystycznemu stosowaniu w praktyce. Zasady te dzieli się na cztery grupy według problemów, których dotyczą. I tak: • zasady generalne (określające rolę i sposób funkcjonowania Komisji Europejskiej w dziedzinie polityki regionalnej oraz definiujące istotę i filozofię wspólnotowej polityki korygowania przestrzennych dysproporcji rozwoju): • subsydiarności, • koordynacji, • elastyczności; • zasady organizacji polityki regionalnej: • programowania, • partnerstwa, • kompatybilności, • spójności; • zasady finansowania polityki rozwoju regionalnego: • koncentracji, • dodawalności, • komplementarności; • zasady oceny realizacji problemów: • monitorowania, • oceny (wstępnej, bieżącej i następczej), • kontroli finansowej. Jedną z podstawowych zasad zapisanych w Traktacie o Unii Europejskiej jest zasada subsydiarności, która stanowi o podziale kompetencji pomiędzy Wspólnotą i państwami członkowskimi oraz ich jednostkami administracyjnymi. Zgodnie z tą zasadą organy UE podejmują działania, gdy dzięki temu cele Unii mogą zostać osiągnięte pełniej niż poprzez działania na poziomie państw członkowskich. W gestii państw i ich jednostek administracyjnych pozostają jednak sprawy, którym są one w stanie podołać. Oznacza to, że decyzje powinny być podejmowane na najniższym z ustrojowych szczebli władz regionalnych. Zasada ta podkreśla znaczenie regionów w polityce unijnej. Władze regionów tworzą przy instytucjach UE swoje przedstawicielstwa (biura), które mają zadbać o interesy ich regionów oraz służyć informacją na ich temat. Przedstawiciele regionów zasiadają w utworzonym w 1994 r. Komitecie Regionów UE. Zasada koordynacji dotyczy trzech grup zagadnień: − zintegrowanego wykorzystania wszystkich dostępnych instrumentów finansowych, − koordynowania przez Komisję polityk regionalnych krajów członkowskich, − dążenia do harmonijnego rozwoju przestrzeni europejskiej. Zintegrowane wykorzystanie wszystkich źródeł finansowania polityki regionalnej pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą koncentracji środków. Chodzi o skoncentrowania na celach priorytetowych i skoordynowanie wykorzystania przede wszystkim czterech funduszy strukturalnych, a także Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 97 zharmonizowanie z pozostałymi instrumentami finansowymi, takimi jak: pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego i Fundusz Kohezji. Jeśli chodzi natomiast o koordynację krajowych polityki rozwoju regionalnego to ma ona na celu przeciwdziałanie zniekształcaniu warunków konkurencji w łonie Unii i uniknięcie rywalizacji w zakresie poziomu subwencji regionalnych przyznawanych inwestorom. Koordynacji tej ma służyć przede wszystkim system kontroli poziomu przyznawanej pomocy regionalnej. Zasada elastyczności oznacza w szczególności respektowanie – w prowadzonej przez Komisję polityce – zróżnicowania rzeczywistości regionalnej oraz specyfiki organizacyjnej i instytucjonalnej krajów członkowskich. Stąd też Komisja nie stara się wpływać ani na ich struktury ani też organizację terytorialną. Bierze także pod uwagę rodzime tradycje w zakresie prowadzenia polityki regionalnej i zachęca jedynie państwa członkowskie do współdziałania z władzami niższych poziomów oraz partnerami społeczno-gospodarczymi. Komisja nie może narzucić obowiązku współpracy wewnątrzkrajowej ani jej form, ponieważ nie ma ku temu podstaw prawnych. Każde państwo samo swobodnie określa swoje struktury terytorialne i administracyjne oraz w sposób niezależny dokonuje w swoich ramach podziału kompetencji. Zasada programowania oznacza odejście od stosowanej uprzednio praktyki subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów inwestycyjnych na rzecz dofinansowywania kompleksowych, zintegrowanych programów rozwoju regionalnego. Stanowi ona kluczową zasadę europejskiej polityki regionalnej, mająca zapewnić wieloletnią stabilność jej celów i środków realizacji, pobudzać refleksję i pogłębioną analizę problemów wymagających rozwiązania oraz zachęcać do koordynacji i dialogu poszczególne ministerstwa. Generalnie istnieją dwa poziomy programowania: strategiczny (globalna strategia rozwoju) i szczegółowy (realizacja konkretnych przedsięwzięć). Zasada partnerstwa bardzo ściśle wiąże się z zasadą subsydiarności i odnosi się do dwojakiego typu relacji: − między władzami publicznymi różnych poziomów (organami wspólnotowymi, krajowymi, regionalnymi i lokalnymi) – tzw. partnerstwo instytucjonalne, − między władzami publicznymi, organizacjami społecznymi i podmiotami gospodarczymi – tzw. partnerstwo publiczno-prywatne. − Oraz z uwagi na rolę partnerów: − partnerstwo decyzyjne, − partnerstwo konsultacyjne. Zasada kompatybilności odnosi się do spójności polityki regionalnej z innymi politykami wspólnotowymi, a przede wszystkim z ustawodawstwem wspólnotowym dotyczącym polityki ochrony konkurencji, przejrzystości zamówień publicznych, ochrony środowiska itp. Państwa członkowskie zobowiązane są do przedkładania Komisji propozycji swoich rozwiązań w zakresie systemów pomocy regionalnej, którą mogą wprowadzić dopiero po stwierdzeniu zgodności z kryteriami wspólnotowymi. Zasada spójności z kolei odnosi się do więzi polityk regionalnych z polityką makroekonomiczną prowadzoną przez państwa członkowskie. Polityka regionalna stanowi element szeroko rozumianej polityki gospodarczej i jej skuteczności zależy od spójności z polityką makroekonomiczną. 98 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Zasada koncentracji stanowi naczelną zasadę europejskiej polityki strukturalnej i jej celem jest skupienie działań oraz środków na priorytetach mających podstawowe znaczenie dla spójności społeczno-ekonomicznej całej Wspólnoty. Polega ona na: − − − przeznaczeniu funduszy na ograniczoną liczbę celów, doborze kryteriów służących wyselekcjonowaniu regionów dotkniętych najpoważniejszymi problemami, skoncentrowania finansowania na regionach opóźnionych w rozwoju w najmniej zamożnych krajach członkowskich (dzięki wstępnemu rozdziałowi środków uwzględniającemu poziom zamożności państwa i regionu oraz powagę ich problemów strukturalnych, np. poziomu bezrobocia). Zasada dodawalności dotyczy sposobu finansowania celów priorytetowych. Oznacza ona, że fundusze strukturalne nie zastępują, lecz powiększają krajowe środki publiczne przeznaczone na politykę regionalną. Zasada komplementarności jest powiązana z zasadami dodawalności i partnerstwa. Oznacza uzupełnianie się zadań podejmowanych z inicjatywy podmiotów krajowych i wspólnotowych (przyczyniania się drugich do realizacji pierwszych). Konsekwencją tej zasady jest określenie udziału finansowego Wspólnot w relacji do wydatków publicznych państwa członkowskiego (z budżetu państwa i/lub samorządów terytorialnych). Regułą generalną jest udział wspólnotowy na poziomie przynajmniej 50 proc. krajowych wydatków publicznych na wspomaganie rozwoju regionów zacofanych i 25 proc. odnośnie pozostałych celów). Zasada monitorowania oznacza obowiązek śledzenia przebiegu realizacji programu w celu nadzorowania jej przebiegu w odniesieniu do przyjętych wcześniej ustaleń. W tym celu tworzony jest każdorazowo komitet monitorowania danego programu. Dokonuje on wstępnej akceptacji dokumentu uzupełniającego programowanie (przed jego przekazaniem Komisji Europejskiej), a ponadto zatwierdza wszelkie modyfikacje wprowadzone zarówno w programach, jak i w wymienionym dokumencie oraz analizuje i zatwierdza raporty coroczne i końcowe z wykonania programu, przekazywane następnie do Brukseli. Zasada dokonywania oceny jest dopełnieniem zasady programowania, ponieważ ta ostatnia wyjaśnia strategię rozwoju, natomiast ta pierwsza wskazuje rezultaty strategii. Ocena dokonywana jest na wszystkich etapach procedury planistycznej dotyczy wszelkiego typu programów (rozwoju, operacyjnych, subwencji globalnych). Dzięki niej dokonuje się ciągłe doskonalenie polityki, upowszechnianie w państwach członkowskich praktyk wzorcowych, permanentne ulepszanie technik oceny oraz systemu kryteriów i wskaźników oceny. Zasady kontroli finansowej rozdzielają wyraźnie odpowiedzialność między państwa członkowskie i Komisję. W pierwszym rzędzie spoczywa ona na państwach członkowskich korzystających z pomocy finansowej. W przypadku stwierdzenia niezgodności wydatków z prawem, to przede wszystkim państwo członkowskie zobowiązane jest do podjęcia stosownych działań. Jeśli nie wywiąże się ze swoich obowiązków, Komisja domaga się wyjaśnień i w wypadku braku chęci rozwiązania problemu zmniejsza lub odmawia w całości części 13 partycypacji wspólnotowej w tym danym programie. 13 Patrz: Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej – dokumentacja Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 99 3. Fundusze strukturalne finansowane przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Zasadnicze znaczenie dla wykorzystania funduszy strukturalnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mają traktatowe zapisy Jednolitego Aktu Europejskiego (1986 r.) i Traktatu z Maastricht o utworzeniu UE (1993 r.). Jednolity Akt Europejski wprowadził tytuł: „Spójność ekonomiczna i społeczna” potwierdzony w Traktacie z Maastricht (art. 130a). Dzięki temu zapisowi polityka regionalna i jej fundusze znalazły odzwierciedlenie w prawie traktatowym obowiązującym wszystkie państwa członkowskie. W ślad za tym podjęto kolejną reformę funduszy strukturalnych. W jej wyniku doszło m.in. do podwojenia środków unijnych na politykę regionalną. Zmodyfikowano także zasady tej polityki, polegające na: − skoncentrowaniu środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym, − przyznaniu pierwszeństwa programom wieloletnim, − odstąpieniu od zasady przyznawania kwot należnych państwom członkowskim na rzecz współfinansowania, − wzmocnieniu zasady partnerstwa poprzez ścisłą współpracę między Komisja a odpowiednimi władzami na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w pracy nad programami rozwoju regionalnego. W 1999 r. dokonano nowego określenia podstawowych celów polityki regionalnej UE. Zmniejszono też ich liczbę do trzech, a mianowicie: − Cel nr 1 – wspomaganie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w rozwoju (gdzie PKB na jednego mieszkańca jest mniejszy niż 75 proc. w całej UE); − Cel nr 2 – wspieranie konwersji regionów przeżywających trudności strukturalne (połączenie poprzednich celów 2 i 5b); − Cel nr 3 – pomoc w rozwoju edukacji – kształcenie zawodowe i zatrudnienie. Ograniczono też do czterech programy specjalne (inicjatywy wspólnotowe): − INTERREG, który ma wspierać rozwój współpracy transgranicznej (terytorialnej), − EQUAL, który ukierunkowany jest na wspieranie równouprawnienia i walki z dyskryminacją na rynku pracy, − LEADER, który ma inicjować i realizować programy rozwoju gospodarczego i społecznego terenów wiejskich, − URBAN, który ma wspierać innowacyjne strategie i programy dotyczące 14 rozwoju miast i ich peryferii dotkniętych kryzysem strukturalnym. europejska, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, kwiecień 2004; źródła internetowe: Polityka regionalna: http://europa.eu.int/comm/regional-policy/index-de.htm; Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności: www.inforegio.cec.eu.int/wbdoc/docgener/gener-en.htm. 14 Patrz: W służbie regionom, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2004; Fundusze strukturalne Unii Europejskiej (red.) A. Jankowska, R. Knapik, Warszawa 2005; Praktyczny przewodnik po funduszach strukturalnych UE 2007-2013 (red.) Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Warszawa 2008; Uwarunkowania wdrażania i monitorowania funduszy 100 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Wymienione cele finansowano z różnych funduszy strukturalnych. I tak w przypadku Celu 1 wykorzystywano środki ze wszystkich funduszy. Natomiast dla realizacji Celu 2 były to głównie środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. Zaś w przypadku Celu 3 jego realizacja finansowana jest głównie z EFS. Przy czym należy zaznaczyć, że na lata 2007-2013 liczba funduszy strukturalnych została ograniczona do dwóch (z uwzględnieniem rozliczenia wcześniejszych okresów), a mianowicie: Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju 15 Regionalnego (EFRR). Fundusze strukturalne EFRR przeznaczone są aktualnie na: − rozwój środowisk produkcyjnych i poprawę konkurencyjności przedsiębiorstw – projekty inwestycyjne i doradcze, − inwestycje infrastrukturalne, rozwijanie transeuropejskich sieci transportu i energetyki oraz telekomunikacji oraz wsparcie regionów i obszarów lokalnych przeżywających kryzys w wyniku upadku przemysłów schyłkowych, − wspieranie rozwoju społeczeństwa informacyjnego, − wspomaganie inwestycji związanych z ochroną środowiska projektowanych przez przedsiębiorstwa i administrację lokalną i regionalną, − wspieranie rozwoju turystyki i kultury, − finansowanie projektów badawczo-rozwojowych związanych z dziedziną innowacji i nowych technologii, prowadzonych przez instytucje naukowo16 badawcze i przedsiębiorstwa. Decyzje podjęte przez Radę Europejską w Berlinie w marcu 1999 r. stworzyły nowe ramy finansowe polityki strukturalnej na lata 2000-2006. Łączną wielkość unijnych środków finansowych na realizację polityki regionalnej określono na 195 mld euro. Postanowiono, że 69,7 proc. tych środków zostanie przeznaczona na Cel nr 1; 11,5 proc. na Cel nr 2 i 12,3 proc. na Cel nr 3. Nowe kraje członkowskie UE, z racji ich wstąpienia do Wspólnoty w 2004 r., a więc w trakcie realizacji budżetu z lat 2000–2006, miały otrzymać ogólne wsparcie dla rozwoju polityki regionalnej w granicach 10–12 proc. całości tych środków. Kraje te nie zostały objęte w tych latach wsparciem finansowym dla 17 inicjatyw URBAN i LEADER. W budżecie UE na lata 2007–2013 na politykę regionalną, w podziale na zasadnicze programy operacyjne, dla Polski przewidziano następujące środki: – Program operacyjny Infrastruktura i środowisko – 27,9 mld euro. Ze środków tych, przy udziale budżetu państwa (regionów) w wysokości około 10 mld euro, zakłada się m.in. zbudowanie lub zmodernizowanie ponad 2800 km dróg ekspresowych i autostrad; 320 oczyszczalni ścieków i około 9 tys. km kanalizacji sanitarnej; zwiększenie produkcji energii odnawialnej z 3700 do 4700 GWh. strukturalnych w Polsce (red.) Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Warszawa 2008. 15 Por. Słownik rozwoju regionalnego (red.) M. Kozak, Warszawa 2001. 16 P. Żuromski, Fundusze strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001. 17 Por. Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa, kwiecień 2004. Zasady polityki regionalnej UE z perspektywy administracji publicznej 101 – Program Operacyjny Kapitał Ludzki – Wsparcie UE 9,7 mld euro, udział Polski – 1,5 mld euro, co ma pomóc w znalezieniu pracy dla około 950 tys. bezrobotnych, zorganizowaniu odpowiednich szkoleń dla ponad 650 tys. pracowników przedsiębiorstw i instytucji publicznych. – Program Innowacyjna gospodarka – przeznaczono z UE 8,3 mld euro, z budżetu krajowego (regionalnego) – 1,4 mld euro. Dzięki temu ma się zwiększyć udział przedsiębiorstw innowacyjnych z 42 proc. do 52 proc. i ich udział w wydatkach na badania i rozwój z 27 proc. do 40 proc.; ma zostać utworzonych 65 centrów transferu nowoczesnych technologii. Ponadto około 4000 przedsiębiorstw uzyska wsparcie w zakresie promocji eksportu, a 13 tys. przedsiębiorstw może uzyskać wsparcie w zakresie zastosowania elektroniki. Mają też zwiększyć się nakłady na badania i rozwój z 0,57 proc. do 1,5 proc. 18 PKB. Podsumowanie Polityka regionalna Unii Europejskiej była tworzona wieloetapowo w kilkudziesięciu latach. Od pierwszych ogólnych zapisów w Traktatach Rzymskich do Jednolitego Aktu Europejskiego i Traktatu z Maastricht o utworzeniu UE. Zasadniczymi decyzjami w tym procesie było utworzenie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. Określoną rolę odegrał w tym zakresie także Fundusz Spójności (Kohezji). W końcu lat 90. wprowadzono szereg modyfikacji w zakresie celów i programów realizacji tej polityki, które obowiązują aktualnie. Zwiększono kilkakrotnie wielkość środków unijnych na fundusze strukturalne służące realizacji tej polityki wg przyjętych zasad i kryteriów sformułowanych w odpowiednich dokumentach. Polska jest jednym z głównych beneficjentów tych funduszy. Bibliografia Babiak I., Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych krajów Unii Europejskiej (w:) Fundusze Unii Europejskiej: doświadczenia i perspektywy, Warszawa 2006. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej (red.) A. Jankowska, R. Knapik, Warszawa 2005; Haber J. A., Polityka regionalna Unii Europejskiej a polska (w:) Polska – Niemieckie Zeszyty Europejskie, Warszawa, marzec 2003; Mamy programy. Fundusze unijne dla Polski w perspektywie finansowej 2007-2013, Wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007; www.funduszeeuropejskie.gov.pl. Dick L., Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 1998. Heller J., Integracja Polski z Unią Europejską, Bydgoszcz 2003, s. 57; P. Żuromski, Fundusze Strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001. Łaptos J., Prażuch W., Pytlarz A., Historia Unii Europejskiej, Kraków 2003, s. 133; Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, cyt. wyd., s. 102. 18 Patrz: J.A. Haber, Polityka regionalna Unii Europejskiej a polska (w:) Polska – Niemieckie Zeszyty Europejskie, Warszawa, marzec 2003; Mamy programy. Fundusze unijne dla Polski w perspektywie finansowej 2007-2013, Wyd. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007; www.funduszeeuropejskie.gov.pl. 102 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa 2004, s. 215-220; W. Bokajło, K. Dziubka (red.) Unia Europejska. Leksykon integracji, Wrocław 2004. Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej – dokumentacja europejska, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, kwiecień 2004; źródła internetowe: Polityka regionalna: http://europa.eu.int/comm/regional-policy/indexde.htm; Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Fundusz Spójności: www.inforegio.cec.eu.int/wbdoc/docgener/gener-en.htm. Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa, kwiecień 2004 Praktyczny przewodnik po funduszach strukturalnych UE 2007-2013 (red.) Ślusarczyk Z., C.T. Szyjko, Warszawa 2008; Sauer A., Kawecka-Wyrzykowska E., Kulesza M., Polityka regionalna Unii Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000. Słownik rozwoju regionalnej (red.) Kozak M., Warszawa 2001, s. 16 i n.; Pietrzyk I., Polityka regionalna..., cyt. wyd.; Głębicka K., Growiński M., Europejska polityka regionalna, Warszawa 2003. Ślusarczyk Z., Międzyregionalna współpraca polski z sąsiadami (w:) Zeszyty Naukowe ALMAMER WSE, nr 4/57/2009. Ślusarczyk Z., Europejska Wspólnota Węgla i Stali (w:) „Commentationes”, Zeszyt Naukowy WSM, nr 1/2005. Ślusarczyk Z., Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom (1957-1970) (w:) „Commentationes”, nr 2/2005. Unia Europejska (red.) Kawecka-Wyrzykowska E., Synowiec E., Warszawa 2004; Kowalski I., Ślusarczyk Z., Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2000. Uwarunkowania wdrażania i monitorowania funduszy strukturalnych w Polsce (red.) Ślusarczyk Z., Szyjko C. T., Warszawa 2008. W służbie regionom, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2004; Żuromski P., Fundusze strukturalne i pomoc zagraniczna Unii Europejskiej, Łódź 2001. Rozdział 6. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi Polska jest największym beneficjentem polityki spójności Unii Europejskiej na lata 2007–2013 i otrzyma około 20% budżetu na ten cel – 67,3 mld euro mld euro. Natomiast w ramach polityki rolnej i rybackiej nasz kraj ma do dyspozycji 13,9 mld euro. Wykorzystanie tych środków to ogromne wyzwanie dla administracji publicznej. Cały proces wydatkowania środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności koordynuje minister rozwoju regionalnego, współpracując ściśle z resortami, które odpowiadają za wspierane sektory, a ponadto z władzami regionalnymi. 1. Geneza funduszy Fundusze strukturalne to środki finansowe skoncentrowane w formie specjalnych funduszy, wykorzystywane do realizacji głównych celów polityki regionalnej i strukturalnej Unii Europejskiej. Są najważniejszym narzędziem polityki strukturalnej prowadzonej przez Wspólnotę. Są związane z procesami restrukturyzacji, modernizacji i podnoszenia konkurencyjności regionalnych systemów gospodarczych oraz wybranych sektorów poszczególnych gospodarek. Obejmują ok. 30 proc. rocznych wydatków Unii. Poszczególne fundusze powstawały po 1960 r., a ich znaczenie wzrosło wraz z decyzja o pogłębieniu integracji. W ujęciu historycznym dla rozwoju polityki regionalnej Wspólnot Europejskich niewątpliwie ważnym wydarzeniem było utworzenie w 1975 r. Europejskiego Funduszu Regionalnego (EROF). Z czasem fundusz ten stał się głównym instrumentem polityki regionalnej realizowanej przez UE. Polegał on na zastąpieniu kwot krajowych określonymi procentowo widełkami interwencji. Wprowadzono zasadę stopniowego zastępowania subwencjonowanych projektów inwestycyjnych dofinansowywaniem programów, które mogły przybierać dwojaką formę: − programów inicjowanych przez Wspólnoty (w oparciu o decyzję Rady Ministrów) większością głosów i opracowywanych w porozumieniu z Komisją, − programów krajowych mających znaczenie dla Wspólnot jako całości, podejmowanych z inicjatywy poszczególnych krajów. Reforma ta zasługuje na pozytywną ocenę, choć utrzymano dominację celów krajowych w polityce regionalnej Wspólnot. Innym ważnym czynnikiem historycznym, wpływającym na rozwój polityki regionalnej Wspólnoty, było przyjęcie w 1986 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Był on impulsem wyznaczającym nowe cele rozwoju regionalnego, a także zadania i zasady, w myśl których miały funkcjonować fundusze strukturalne. W Jednolitym Akcie Europejskim nastąpiło traktatowe usankcjonowanie polityki regionalnej. Do traktatu rzymskiego został wprowadzony tytuł XIV (obecnie XVII): „Spójność 104 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 1 ekonomiczna i społeczna” , w którym został zawarty zapis o wyrównywaniu różnic między regionami i stworzeniu podstaw prowadzenia polityki strukturalnej. W ten sposób widniejący wyłącznie w preambule traktatu rzymskiego cel doczekał się oficjalnego uznania jako przedmiot polityki Wspólnot Europejskich. Zawarto w nim deklarację dotyczącą zredukowania rozpiętości w rozwoju regionów i zmniejszenia zacofania, szczególnie obszarów wiejskich. Wskazano również na środki służące do zrealizowania tych celów. Miały to być przede wszystkim fundusze strukturalne i działania podejmowane za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej nastawione są także obecnie na likwidowanie różnic między bogatszymi i biedniejszymi regionami, a także na promocję zasady równości szans w dostępie do rynku pracy dla różnych grup społecznych. Rada Europejska zwróciła uwagę na konieczność przeprowadzenia reformy funduszy strukturalnych w celu poprawy skuteczności ich funkcjonowania. 2. Zarządzani funduszami Zarządzanie funduszami strukturalnymi należy do kompetencji Komisji Europejskiej (jej komisarza). Poszczególne fundusze nie mają własnej, odrębnej administracji zarządzającej. Tak więc o podziale środków finansowych pomiędzy poszczególne kraje decyduje Komisja. Bierze przy tym pod uwagę, prócz wcześniej wspomnianych kryteriów NUTS, przepisy zawarte m.in. w Rozporządzeniu Rady UE nr 1260/1999 wprowadzające ogólne przepisy w tym zakresie oraz formułuje Strategiczne Wytyczne Wspólnoty na temat spójności. Wytyczne te mają zagwarantować, że państwa członkowskie dostosują swoje programy w polityce regionalnej do priorytetów Unii. Następnie we współpracy z Komisją Europejską każde z państw przygotowuje Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO), zgodne ze strategicznymi Wytycznymi. Ramy te określają strategię wyborczą przez państwo i listę programów operacyjnych, które zamierzają wdrożyć. Po otrzymaniu NSRO Komisja w ciągu trzech miesięcy powinna go przyjąć, ewentualnie domagając się dodatkowych informacji. W trakcie przyjmowania NSRO i prowadzonych negocjacji Komisja przygotowuje Ramowy Program Wsparcia Wspólnoty, który zawiera strategię oraz priorytety w realizacji funduszy strukturalnych UE i państw członkowskich (wielkości i źródła wsparcia), długość okresu trwania wsparcia finansowego, procedury monitorowania i ocen. Jedynie projekty włączone do Ramowych Programów mogą być współfinansowane przez fundusze strukturalne UE. Ich realizacja może się odbywać na podstawie Programów Operacyjnych, które zawierają wieloletnie przedsięwzięcia finansowane z różnych funduszy, a w przypadku Celu 1 – osobno dla każdego z obszarów działania. Programy te powinny zawierać w miarę precyzyjny zestaw celów, jakie zamierza się osiągnąć. Uruchamianie przyjętych Programów Operacyjnych leży w gestii kraju członkowskiego. 1 Por. J. Dick, 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa, s. 182. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 105 Programy Operacyjne są najbardziej rozpowszechnioną i preferowaną przez 2 Komisję formą realizacji projektów regionalnych (strukturalnych). Całą tą dość złożoną procedurę można ująć w następującym schemacie: 1. Komisja Europejska: określa priorytety dla polityki regionalnej (strukturalnej); 2. Państwo członkowskie: przedstawia regiony kwalifikujące się do pomocy; 3. Komisja Europejska: dokonuje przeglądu regionów i je akceptuje; 4. Państwo członkowskie: przygotowuje Plan Rozwoju Regionalnego; 5. Obustronne negocjacje; 6. Komisja Europejska: zatwierdza Ramowy Program Wsparcia Wspólnotowego Jednolity Dokument Programowania; 7. Państwo członkowskie: uruchamia Programy Operacyjne. W poniższym schemacie wskazuje się miejsca opracowania projektów i instytucje zarządzające: Opracowanie projektu – miejsce instytucji zarządzającej Komisja Europejska Kraj Członkowski Instytucja Płatnicza Instytucja Zarządzająca Komitet Monitorujący Jednostka Audytu Instytucja Wdrażająca Beneficjenci Końcowi PROJEKTY Na lata 2007–2013 przyjęto pewne zmiany w przedstawionym schemacie organizacji i finansowania polityki regionalnej. Ogólnie sprowadzają się one do następujących: 1. Nowa polityka spójności nie będzie już finansowała rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich oraz rybołówstwa, a liczba funduszy strukturalnych zostaje ograniczone (z uwzględnieniem rozliczenia wcześniejszych okresów) do dwóch: Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 2. Uproszczono, sprowadzając do 2 etapów, proces programowania celów i wydatków w ramach funduszy strukturalnych, a mianowicie: przygotowania przez kraje członkowskie NSRO na podstawie Strategicznych Wytycznych Wspólnoty oraz przygotowania krajowych i regionalnych programów 2 Patrz: D. Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2003; I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony..., cyt. wyd.; Polityka regionalna i fundusze strukturalne Unii Europejskiej, Wyd. Przedstawicielstwo..., cyt. wyd.; W służbie regionom, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2004. 106 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko operacyjnych. Zrezygnowano z opracowywania Podstaw Wsparcia Wspólnoty oraz Uzupełnień programów. A więc można skonstatować, iż programy operacyjne powinny zawierać przede wszystkim opis i uzasadnienie priorytetów. Stąd też na szczeblu państw członkowskich tworzy się dokumenty zwane Szczegółowymi Opisami Priorytetów, zamiast obowiązujących wcześniej uzupełnień programów operacyjnych. Zauważyć jednak należy, iż poza obecną (i wcześniejszą) procedurą przyjmowane są i wdrażane projekty indywidualne (pojedyncze), związane głównie z rozbudową infrastruktury. Stąd też państwa członkowskie mogą dostarczać Komisji tzw. Pojedyncze Dokumenty Programowe. Winny one zawierać konkretny plan rozwoju infrastruktury, odpowiedni plan operacyjny wraz z konkretnym wnioskiem o dofinansowanie. Jak to już zaznaczyliśmy kilkakrotnie, zgodnie z zasadami polityki regionalnej UE, środki dla funduszy strukturalnych pochodzą w części z budżetu Wspólnoty, a w większości z budżetów państw członkowskich. W jednym i drugim przypadku środki te są dzielone na beneficjentów regionalnych. Pewnym wyjątkiem (co też zaznaczyliśmy wcześniej) jest Fundusz Spójności wspierający rozwój gospodarczy państw członkowskich wg kryteriów, gdy PK na jednego mieszkańca wynosi mniej niż 90 proc. poziomu w całej Unii. W przypadku tego Funduszu państwa, które spełniają powyższe kryterium, powinny opracować odpowiednie programy prowadzące do spełnienia warunków zbieżności ekonomicznej w UE i działania zmierzające do uniknięcia nadmiernego deficytu budżetowego. Kraje, które spełnią te wymagania mogą liczyć na środki tego Funduszu wspierające ich działania w zakresie modernizacji i rozbudowy transeuropejskich sieci połączeń transportowych i ochrony środowiska. Tak więc Fundusz ten ma charakter unijno-horyzontalny, dotyczy wsparcia krajów członkowskich dla wyrównania średnich rozwoju gospodarczego i realizacji m.in. Strategii Lizbońskiej. Nie podejmując, ze względów objętościowych danego skryptu, szczegółowego opisu funkcjonowania każdego z wymienionych funduszy, dla rzetelności dydaktycznej, pomimo zasygnalizowanych zmian w działalności funduszy strukturalnych na lata 2007–2013, zaczniemy z Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej, najstarszego i najbardziej zasłużonego w pozytywnej ocenie Wspólnot. 3. Realizacja polityki budżetu UE Za zarządzanie finansami Unii odpowiada przede wszystkim Komisja. Poprzedniczkami Komisji Europejskiej były: Wysoka Władza – ponadnarodowy organ wykonawczy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS), powstałej na mocy Traktatu Paryskiego (1951 r.) oraz Komisja Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Komisja Euratomu. Wspólnot, które utworzono na mocy Traktatów Rzymskich (1957 r.). Również te Komisje były organami ponadnarodowymi, projektującymi i zarządzającymi rozwojem nazwanych Wspólnot. Ich połączenie w jedną Komisję Wspólnot Europejskiej (EWWiS, EWG i Euratomu) nastąpiło na mocy tzw. Traktatu Fuzyjnego (1965 r.). Ten historyczny proces utworzenia i działalności poprzedniczek dzisiejszej Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 107 3 Komisji Europejskiej doczekał się już bogatej literatury. Obecna nazwa – Komisja Europejska – przyjęta została w Traktacie z Maastricht (1991 r.) o utworzeniu Unii Europejskiej (UE). Podobnie jak UE jest spadkobierczynią traktatów i dorobku prawnego trzech wspólnot, tak i Komisja Europejska, zwana często „strażniczką 4 traktatów”, dziedziczy dorobek swych poprzedniczek. Jej rola jako instytucji reprezentującej interes UE, a nie interesy poszczególnych państw członkowskich, sytuuje ja wysoko w hierarchii instytucji unijnych, w stosunku do: Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. A zarazem, z racji wykonywanych funkcji, jest ona najbardziej znaną obywatelom krajów UE instytucją wspólnotową. Będąc organem wykonawczym Komisja jest odpowiedzialna za zarządzanie i realizację budżetu Unii, kierunków jej polityki oraz programów przyjętych przez Parlament i Radę UE. Choć większość faktycznej pracy, jak również realizacja wydatków, spoczywa na władzach krajowych i lokalnych, Komisja jest odpowiedzialna za nadzór. Ponadto administruje funduszami strukturalnymi, będącymi finansowymi środkami polityki regionalnej i strukturalnej Unii Europejskiej. Komisja posiada uprawnienia dotyczące zarówno tworzenia, jak i realizacji budżetu Wspólnoty. W zakresie tworzenia budżetu Komisja odgrywa ograniczoną rolę. Na mocy Traktatu z Maastricht KE, na podstawie preliminarzy z instytucji UE opracowuje wstępny projekt budżetu na rok następny, który przedkłada Radzie UE najpóźniej do 1 września danego roku, zaś większość pozostałych prac w tym zakresie spoczywa na Radzie UE i Parlamencie Europejskim. Komisja uwzględnia w projekcie przewidywane wpływy i wydatki konieczne dla finansowania polityki Unii oraz pokrycia kosztów funkcjonowania instytucji. Następnie realizuje go w ramach przyznanych limitów dochodów posługując się procedurą określoną w rozporządzeniu Rady UE. Posiadając uprawnienia do zarządzania zasobami finansowymi Komisja sprawuje nad nimi funkcję kontrolną. Projekt budżetu musi zostać zatwierdzony przez Radę UE i Parlament Europejski, a co rok Komisja ma obowiązek przedstawienia sprawozdania z wykonania budżetu. Absolutorium udzielane jest Komisji przez Parlament Europejski. Komisja realizuje budżet UE pod kontrolą Trybunału Obrachunkowego. Obie te instytucje dążą do zapewnienia dobrego zarządzania finansami. Parlament Europejski udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu tylko wtedy, gdy zaaprobuje wyniki przedstawione w rocznym sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego. Komisja zarządza budżetami unijnymi we współpracy z państwami członkowskimi, ponieważ 80 proc. budżetu jest realizowana przez te państwa w imieniu UE. Dlatego też Komisja jest zobowiązana do stałej współpracy z odpowiednimi służbami finansowymi krajów członkowskich. Zatwierdzony budżet realizuje Komisja na swoją odpowiedzialność, kierując 3 Patrz m.in.: L. Ciamaga i inni, Unia Europejska – podręcznik akademicki, Warszawa 2000; K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej, Warszawa 2004; Z. Ślusarczyk, Europejska Wspólnota Węgla i Stali (w:) „Commentationes”, Zeszyt Naukowy WSM nr 1/2005; tenże: Europejska Wspólnota Gospodarcza i Euratom, tenże, nr 2/2005; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Poznań 2005. 4 Tamże; patrz także: M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008; C. T. Szyjko, Unia Europejska w dobie przełomu. Almanach tekstów źródłowych, Warszawa 2009, s. 7-16. 108 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko się zasadami rozsądnego zarządzania finansami i w granicach przyznanych jej środków. Komisja ma prawo przenosić środki między różnymi działami. Jej zadaniem jest nie tylko zarządzanie finansami UE w ramach budżetu, ale również administrowanie funduszami strukturalnymi. W ciągu roku budżetowego musi dbać o zachowanie równowagi wpływów i wydatków, więc nie podejmuje działań, które naruszają dyscyplinę finansową. Finansowym instrumentem polityki regionalnej i strukturalnej UE są fundusze wspólnotowe, w tym Fundusze Strukturalne, którymi Komisja zarządza. Zaliczamy do nich: − Europejski Fundusz Społeczny, powołany do życia w 1960 r. (opieka społeczna, kształcenie zawodowe, rehabilitacja pracowników); − Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, utworzony w 1975 r. (wyrównywanie istniejących różnic w rozwoju regionów); − Europejski Fundusz Rozwoju (pomoc finansowa dla krajów zamorskich i stowarzyszonych); − Europejski Fundusz Spójności (wyrównywanie poziomów ekonomicznych integracji); − Instrument Finansowy Orientacji Rybołówstwa, powołany w 1993 r. Rosnące z każdym rokiem wydatki z Funduszy Strukturalnych muszą być ściśle koordynowane, aby efektywność ich wykorzystania była największa. Jest to m.in. zadanie Komisji. Ważne kompetencje Komisji dotyczą spójności ekonomiczno-społecznej. W tej dziedzinie Komisja m.in. wnioskuje o podjęcie działań szczególnych poza funduszami strukturalnymi, jak również składa sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie UE z postępów w osiąganiu powyższych zadań. W zakresie uprawnień finansowych Komisja przedstawia wnioski dotyczące przepisów o systemie środków własnych Wspólnoty. Zapewnia włączenie do projektów podejmowanych przedsięwzięć elementów dotyczących m.in. ochrony środowiska i zrównoważonego wzrostu. Jednym z przykładów polityki aktywnie prowadzonej przez Komisję jest polityka konkurencji: KE monitoruje działania karteli i koncentrację przedsiębiorstw oraz upewnia się, czy państwa UE nie dotują swoich sektorów gospodarki w taki sposób, który naruszałby konkurencję. Jej zadaniem jest badanie przypadków naruszeń tych zasad oraz podjęcie decyzji wobec danego państwa, ustalającej warunki przeciwdziałające niewłaściwym praktykom. Komisja może również kierować do państw dyrektywy i decyzje w sprawie funkcjonowania m.in. przedsiębiorstw publicznych, których działania naruszają zasady konkurencji. Ważne jest również, że w przypadku naruszenia jej zasad ma możliwość nałożenia sankcji pieniężnych na przedsiębiorstwa i osoby fizyczne. Przykłady programów UE realizowanych przez Komisję obejmują wiele dziedzin, od programów Interreg i Urban (współpraca transgraniczna między regionami oraz pomoc w rewitalizacji upadających obszarów miejskich) aż po program Erasmus (wymiana studentów między państwami Europy). 4. System finansowania jednostek samorządu terytorialnego Zmiany polityczne w Polsce po roku 1989 spowodowały m.in. odrodzenie samorządu lokalnego, jako konstytucyjnego wyrazu bezpośredniego udziału obywateli w zarządzaniu sprawami danej społeczności lokalnej. W Konstytucji RP z 1997 r. art. 1 zapisano, iż „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 109 wszystkich obywateli”, a w art. 15, że „ustrój terytorialny Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”, i że podział terytorialny kraju uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań publicznych. W art. 16 Konstytucji ustawodawca zapewnia, iż ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaś istnienie społeczności lokalnych, wyposażonych w stosowne uprawnienia, stwarza warunki dla skutecznego rządzenia. Inaczej mówiąc, samorząd oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi na ich własną odpowiedzialność i w ich interesie. Organy władzy lokalnej znajdują się najbliżej obywateli (wyborców) i przed nimi ponoszą odpowiedzialność za efektywność zarządzania. Zaś powierzając sprawy publiczne innemu organowi władzy publicznej (przedsiębiorstwu, stowarzyszeniu itp.) muszą uwzględniać zakres i charakter zadań im powierzonych, aby odpowiednio służyły danej społeczności, spełniały wymogi 5 efektywności gospodarowania i realizowały założone cele. Bardziej szczegółowo o odrodzeniu samorządu terytorialnego w Polsce, jego roli i zadaniach piszą 6 m.in.: S. Wykrętowicz, Z. Leoński, H. Izdebski i M. Kulesza. Odpowiednimi przepisami prawa regulowane są dochody i wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. W tym miejscu nie mówimy jeszcze o zasilaniu budżetów samorządów w ramach funduszy strukturalnych UE, lecz o ogólnych regulacjach prawa krajowego w tym zakresie. I tak, ogólnie biorąc, z budżetu państwa i państwowych funduszy celowych realizowane są zadania o znaczeniu ogólnokrajowym, natomiast zadania lokalne z budżetów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych funduszy celowych. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego to realizowanie zadań na poziomie lokalnym ze środków publicznych, a więc zaspokajających potrzeby społeczności lokalnej i regionalnej. Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie określa Konstytucja i ustawy. Wydatki przeznaczone są na zadania własne i zlecone przyjętymi do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz na pomoc rzeczowa lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną przez organ stanowiący. 5. Struktura wydatków Na rozmiar i strukturę wydatków jednostek samorządu terytorialnego wpływ mają potrzeby społeczne. O rzeczywistym poziomie wydatków i ich realizacji decydują względy ekonomiczne i finansowe. Ograniczoność środków publicznych, a nieograniczoność potrzeb wymusza procesy racjonalizacji 5 Por. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 1997. Patrz: Samorząd w Polsce: istota, formy, zadania (red.) S. Wykrętowicz, Poznań 1998; Z. Leoński, Samorząd terytorialny, Warszawa 1999; J. P. Tarno (i inni), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002; J. Boć, Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000; B. Rozbicka, Samorząd terytorialny, Warszawa 2000. 6 110 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko gospodarowania tymi środkami. Racjonalne gospodarowanie zasobami można zdefiniować jako czynność gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, które w sposób efektywny i skuteczny zapewniają realizację zadań publicznych. Względy ekonomiczne nie sa jedynymi kryteriami oceny racjonalności gospodarowania środkami publicznymi, gdyż pozostają też ważne kryteria społeczne. Natomiast skuteczność oznacza wykorzystywanie zasobów w taki sposób, że osiągnięte efekty stanowią jednocześnie realizację celów i zadań podmiotów sektora finansów publicznych. W procesie realizacji wydatków najistotniejsza rolę odgrywa analiza kosztów według rodzaju i miejsca ich powstawania. Zasadniczym elementem jest określenie kosztów jednostkowych. W celu ustalenia tej zasady należy wiązać koszty z ich nośnikami takimi jak świadczeniobiorcy, usługa, zadanie. W analizie istotne jest odróżnienie kosztów rzeczywistych zadania od kosztów standaryzowanych, czyli uśrednionych. Wyniki analiz powinny być wykorzystywane do planowania wydatków by zapobiec ewentualnym trudnościom finansowym w postaci karnych odsetek, nieplanowanych pożyczek i kredytów. W celu kreślenia wydatków publicznych stosuje się limity wydatków na poszczególne rodzaje wydatków rzeczowych. Absolutnym warunkiem jednorodnego i funkcjonalnego systemu jednostek samorządu terytorialnego jest badania sprawności i funkcjonowania jednostki zarządzającej. Podział terytorialny i wielkość jednostek samorządu terytorialnego ma wpływ na poziom i strukturę wydatków oraz ich udział w wydatkach sektora finansów publicznych. Samodzielność finansowa samorządów obwarowana jest prawnymi granicami dysponowania tymi środkami. Kryteria obejmują przede wszystkim formy oraz cele wydatków. Konstytucja RP reguluje zakres i formy dysponowania środkami na wykonywanie zadań publicznych, zastrzega wyłączność ustawy dla określenia sposoby dysponowania tymi środkami. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyznaczona jest granicami ustawowymi oraz zakresem zadań. Wyniki to z konstytucyjnej zasady działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Ustawy nakładają na jednostki samorządu terytorialnego nakazy ponoszenia wydatków, zakresy i limity ponoszonych wydatków, zasady dotacji z budżetu, prowadzenie gospodarki budżetowej i nakazy powiązania określonych dochodów z wydatkami. Ustawodawca określa zadania poprzez zagwarantowanie minimalnych świadczeń w tym zakresie, o które samorządy mogą się ubiegać na mocy przepisów ustaw. Narzucenie przez ustawodawcę wielkości środków oznacza konieczność przeznaczenia w budżecie po stronie wydatków środków na te zadania i w pewnym sensie ogranicza swobodę. Standardy realizacji zadań mogą także wynikać ze sposobów finansowania zadań poprzez dotacje celowe, które muszą być wydatkowane na ściśle określony cel i rozliczone po jego wykonaniu, a to oznacza uzależnienie jednostek samorządu terytorialnego od dysponenta dotacji. Wielkość dotacji wyznacza konieczną wartość wydatków na określone zadania, a więc często jednostki samorządu terytorialnego dofinansowują zadania z budżetów własnych z uwagi na niewystarczające środki otrzymane z budżetu państwa na ich pełne wykonanie. Przedmiotem polityki wydatkowej jest również problematyka racjonalności dokonywania wydatków z budżetu. Rozdział środków na zadania najpotrzebniejsze w danym terenie i okresie wynika z przyjętego systemu planowania rzeczowego w sferze gospodarki budżetowej. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 111 System planowania finansowego w powiązaniu z planowaniem rzeczowym prowadzi do racjonalnego zastosowania pomiędzy zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Ustawa o finansach publicznych jasno określa sposób wydatkowania jako celowy, oszczędny i terminowy. Wydatki ustalone w budżecie są nieprzekraczalnym limitem, tj. nieprzekraczalną górną granicą kwoty dopuszczonej do wydatkowania. Naruszenie ej granicy stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlega karze. Zasada ta podlega wyjątkom wtedy, gdy wydatki ulegną zmianie, jeżeli przychody zrealizowane są wyższe od planowanych oraz gdy zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego na koniec roku stanu środków. Dlatego jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków pomniejszonego o wydatki na wynagrodzenie oraz wpłaty płatnicze. Organ wykonawczy jednostek samorządu terytorialnego zobligowany jest do racjonalnego wydatkowania środków budżetowych zgodnie z harmonogramem 7 dochodów i wydatków. 6. Funkcjonalna samorządność Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne nie zastrzeżone dla innych organów administracji publicznej. Samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej. Reforma administracyjna zapoczątkowana w 1990 r. dokonała decentralizacji i jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje wraz z środkami finansowymi do tworzenia prawnych warunków zapewniających samodzielne wykonywania zadań. Reforma systemu i powstanie jednostek samorządu terytorialnego spowodowało przeniesienie spraw o charakterze lokalnym i regionalnym w zakres poszczególnych struktur. Przekazanie kompetencji jednostkom samorządu terytorialnego nie pozbawiło ich charakteru państwowego, mimo że wykonywanie zadań lokalnych lub regionalnych realizowane jest przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W ramach systemu demokratycznego samorząd lokalny jest częścią ustroju państwowego. Zasadnicza reforma terytorialna spowodowała utworzenie wojewódzkich, powiatowych i gminnych wspólnot samorządowych nie będących ze sobą w zależności organizacyjnej. Różnice polegają na wyznaczonych do realizacji zadaniach. Zadania województwa nie mogą naruszać zakresu powiatu ani gminy. Podstawową cechą ustroju samorządowego jest funkcjonalna samorządność poszczególnych jednostek. Gmina realizuje zadania lokalne czyli podstawowe, natomiast powiat spełnia w stosunku do gmin rolę uzupełniającą. Podstawą reformy jest przekazania zadań, które przekraczają swym zasięgiem obszar gminy powiatom. W celu realizacji potrzeb zbiorowości lokalnej, świadczenie 7 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2.04.197 r., Dziennik Ustaw Nr 78, poz. 483, Warszawa 1997; Ustawa z dnia 20.12.1996 o gospodarce komunalnej, Dziennik Ustaw z dnia 5.02.1997 z późn. zm.; B. Rozbicka, Samorząd terytorialny, Warszawa 2000; E. Chojnacka-Duch, Finanse publiczne i polskie prawo finansowe, Warszawa 2000; tamże: System dochodów jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 1999; Finanse komunalne. Miesięcznik Regionalnych Izb Obrachunkowych, numery i roczniki z 204–2008 r. 112 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko usług przez gminy jak i powiaty ma charakter powszechny. Województwa spełniają rolę partnera strategicznego i gwarantują tworzenie warunków rozwoju z uwzględnieniem potrzeb makroregionalnych. Przygotowanie strategii rozwoju regionalnego realizowane jest przez wojewódzkie programy i wymaga współpracy różnorodnych czynników społecznych, gospodarczych i politycznych. Realizowana koncepcja samorządu terytorialnego oparta na zasadzie pomocniczości nie narusza Konstytucji i nie zmniejsza integralności państwa. Podejmowane działania przez jednostki samorządu terytorialnego w postaci aktów administracyjnych muszą mieć umocowanie w Konstytucji i ustawach. W celu zagwarantowania spójności systemu samorządowego i państwowego stworzono system ustaw prawnych o nadzorze nad działalnością gmin, powiatów 8 i województw. Artykuł 166 ust. 1 Konstytucji definiuje pojęcie zadania własnego jednostek samorządu terytorialnego jako „zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”. Klauzula kompetencji generalnych samorządu terytorialnego zawarta jest w artykule 163 Konstytucji i formułuje zasadę domniemania wykonania wszelkich zadań publicznych nie zastrzeżonych Konstytucją lub ustawą dla organów władzy publicznej. W artykule 164 Konstytucji zapisana jest zasada domniemania wykonania przez gminę, jako podstawowa jednostkę samorządu terytorialnego, wszystkich zadań nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca wprowadzając ustawę o samorządzie powiatowym i wojewódzkim sprecyzował jakie zadania należy wyłączyć z kompetencji gmin. Konstytucyjna gwarancja nienaruszalności działania gmin ma wyraźne zapisy w ustawie o samorządzie powiatowym i wojewódzkim. Zakres zadań własnych reguluje ustawa o samorządzie gminnym, natomiast uzupełniające wyliczenie zadań własnych zamieszczono w przepisach odrębnych ustaw oraz w ustawie kompetencyjnej. Na bazie ustawy o samorządzie gminnym stworzono zadania dla samorządu powiatowego i wojewódzkiego nie precyzując w tych ustawach zadań, które mają charakter obowiązkowy, a który uznaniowy z uwagi na istnienie możliwości wyboru formy organizacyjnego danego zadania. Ustawa o samorządzie powiatowym nie posługuje się pojęciem zadania własnego. Chcąc poznać zadania przewidziane do realizacji przez powiat należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Nowe zadania powiatu mogą być wprowadzone na podstawie ustaw, mimo że artykuł 87 ust. 1 i artykuł 92 Konstytucji taka możliwość dopuszcza. 7. Źródła finansowania samorządu terytorialnego Zadania własne gminy i powiatu mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców tworzących wspólnotę samorządowa z obszaru administrowanego przez gminę i powiat. Z zadań własnych województwa ustawa określa te zadania, które mają charakter wojewódzki. Jak widać struktura organizacyjna samorządu jest pozioma. W tym sensie, że gmina realizuje samodzielnie na obszarze swojej właściwości zadania wykonywane przez jej organy i służby, powiat realizuje 8 Por. B. Rozbicka, Samorząd terytorialny..., cyt. wyd., s. 29; E. Chojnacka-Duch, Finanse publiczne i polskie prawo finansowe..., cyt. wyd., s. 160-214. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 113 zadania wykraczające poza zakres terytorialny gminy, a województwo poza zakres powiatu. Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być realizowane przez działania organów samorządu jak również przez działanie odrębnych zakładów i jednostek budżetowych, a także spółek prawa handlowego. Zadania własne gminy mogą być przekazywane również innym jednostkom pomocniczym, a gminom w przypadku powiatu. Dla określenia zadań i kompetencji Rada Gminy uchwala dla jednostek pomocniczych statuty, co nie jest równoznaczne z przekazaniem kompetencji władczych. W ustawie o samorządzie powiatowym zapisano, że w uzasadnionych przypadkach i na wniosek gmin w drodze porozumienia, gminy mogą wykonywać zadania z zakresów właściwości powiatu. Porozumienie musi zawierać zasady realizacji zadania i źródła finansowania. Rozwiązanie takie jest również zastosowane przy realizacji ustawy o samorządzie wojewódzkim z tą różnicą, że powierzenie zadań innym jednostkom samorządu terytorialnego wymaga uchwały sejmiku, zaś do podpisania porozumienia uprawniony jest zarząd. Źródłem finansowania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego są: podatki lokalne, wpływy ze sprzedaży majątku, różnego rodzaju opłaty oraz subwencje. Ustawowe nakładanie na samorządy kolejnych zadań własnych musi być gwarantowane źródłami ich finansowania lub subwencjami. Pomimo ustawowego zapisu, co do realizacji zadań i realizacji zadań nowych, ustawa o finansach publicznych przewiduje dofinansowanie ze środków budżetu państwa kiedy zakres i ich znaczenie wymaga znacznych nakładów finansowych. Przedsięwzięcia takie administracja państwowa wspiera w ramach polityki 9 inwestycyjnej państwa. W artykule 166 ust. 2 Konstytucji zadania zlecone określone są jako zlecenie wykonania zadań publicznych jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. Tryb i sposób realizacji zadań zleconych ustalone jest w drodze ustawy. Czyli wykonanie zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego realizowane jest w imieniu administracji państwowej, a czynności prawną są bezpośrednim wynikiem takich zleceń. Nie funkcjonuje ta zasada odpowiedzialności samorządu. Przekazywanie zadań zleconych z zakresu administracji odbywa się za pomocą ustaw lub porozumień z administracją rządową i zawsze posiada zapewnione środki finansowe na jej realizację. Przykładem zadań zleconych realizowanych przez gminy są wybory zarówno parlamentarne, samorządowe jak i do Parlamentu Europejskiego. Należy zauważyć, że zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym i wojewódzkim nie zapisano możliwości nakładania na powiat czy województwo zadań zleconych lecz tylko to, że ustawy mogą określić niektóre sprawy z zakresu działania powiatu czy województwa. Zakres zadania zleconego należy uzupełnić o tzw. zdania powierzone. Wojewoda może powierzyć zadania do realizacji w jego mieniu organom samorządu terytorialnego z obszaru województwa. W takim przypadku konieczne jest porozumienie z odpowiednimi zarządami gmin, 10 powiatów lub województw. Zawarte porozumienie wraz z odpowiednimi załącznikami ogłoszone musi być w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co 9 Por. B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 29-40; E. Chojnacka-Duch, System dochodów..., cyt. wyd., s. 16-38. 10 Por. B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 40-44; E. Chojnacka-Duch, cyt. wyd., s. 16-38. 114 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko stanowi o jego wejściu w życie. Uzupełnieniem jest tu zakres stosunków samorządowo-rządowych kiedy w grę wchodzą zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego oraz obronności. Realizacja zadań zleconych odbywa się podobnie jak przy zadaniach własnych i może być realizowane za pośrednictwem jednostek organizacyjnych danego samorządu lub jednostek, 11 z którymi samorząd zawiera umowy cywilnoprawne. Zasady i kryteria finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE System finansowania jednostek samorządu terytorialnego ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej należy do norm prawnych prawa unijnego, ustalającego założenia polityki regionalnej i spójności, przepisów prawnych państw członkowskich. Krajowe regulacje prawne muszą być zharmonizowane ze strategia celów, zasad i procedur wspólnotowych zawartych w rozporządzeniach Rady. Reguły korzystania z funduszy strukturalnych – Rozporządzenie Rady UE Nr 1260/90/WE Podstawowym rozporządzeniem jest rozporządzenie Komisji WE, określające ogólne reguły funduszy strukturalnych, z 21.06.1991 r. Nr 1260. Warunkiem realizacji pomocy unijnej zawartym w tym rozporządzeniu jest przygotowanie planów i programów opartych na zasadach koncentracji środków, współdziałania, współfinansowania, programowania, organizowania i finansowania zadań. Zasada komplementarności i partnerstwa polega na opracowaniu przez jednostki samorządu terytorialnego takich działań, aby działania Wspólnoty stanowiły uzupełnienie. Programy strukturalne przygotowania wraz z Komisją, a państwem członkowskim oraz jednostką samorządu terytorialnego wraz z pozostałymi partnerami społeczno-gospodarczymi powinny zawierać wszystkie etapy wdrażania i współfinansowania. Na państwie członkowskim spoczywa obowiązek zorganizowania w ramach realizacji programów partnerskich współdziałania. Wszystkie elementy pomocy strukturalnej Unii Europejskiej musza zachować zasadę dodatkowości, a więc nie zastępować środków publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Państwo członkowskie Unii Europejskiej musi zapewnić regionom i jednostkom samorządu terytorialnego realizację programów z funduszy strukturalnych, co wynika z zasady programowania. Zasada programowania w dużej mierze stymuluje rozwój planów służących do wdrażania funduszy unijnych. Każde z państw uczestniczące w programie pomocowym zobowiązane jest do przedstawienia planu rozwoju zawierającego analizę sytuacji społeczno-gospodarczej, najważniejszych potrzeb, metodologię osiągania celów wraz z środkami finansowymi służącymi do osiągnięcia i realizacji celów. Zadaniem Komisji jest tworzenie przy udziale państwa członkowskiego „Planu 11 Patrz: Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 1997, s. 228-230, 381-384; B. Rozbicka, cyt. wyd., s. 44-87; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. O gospodarce komunalnej, Dz.U. z dnia 5 lutego 1997 r. z późn. zm. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 115 Wsparcia Wspólnoty” zawierającego strategie i priorytety działań funduszu i państwa członkowskiego, a także szczegółowe cele i nakłady finansowe na realizację działań. Wsparcie Wspólnoty realizowane jest przez jeden lub kilka funduszy. Zestawienie celów, priorytetów, strategii działań i środków finansowych w „Podstawowym Wsparciu Wspólnoty” przy udziale programu operacyjnego stanowi jednolity dokument programowy. Zarówno każdy z planów programów operacyjnych, dokumentów programowych musi być przygotowany zgodnie z rozporządzeniem Rady Nr 1260 z 1990 r. na siedem lat. Efektywność działań ma zapewnić zasada koncentracji oznaczająca dofinansowanie przez fundusze strukturalne ograniczonej liczby podstawowych celów polityki regionalnej Unii Europejskiej. Znaczna ilość środków ma być przeznaczona na realizację Celu 1, pozostałe otrzymają środki adekwatne do PKB na jednego mieszkańca. Podziału środków pomiędzy państwa członkowskie dokonuje Komisja Europejska na podstawie liczby ludności, koniunktury gospodarczej kraju i regionu, sytuacji 12 społecznej, szczególnie bezrobocia. Wyrównywanie dysproporcji regionalnych – Rozporządzenie Rady UE Nr 1261/99/WE Za wyrównywanie dysproporcji regionalnych odpowiedzialny jest Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego działający na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Wspólnoty Europejskiej z 26 czerwca 1999 r. Nr 1261. Na podstawie tego rozporządzenia rozdysponowanie środków odbywa się na inwestycje produkcyjne celem ochrony miejsc pracy, inwestycje infrastrukturalne wzmacniające potencjał i możliwości regionów, inwestycje komunikacyjne, transportowe, energetyczne, dywersyfikacyjne w sferze ekonomicznej, renowacji terenów miejskich, aktywności terenów wiejskich, działanie małych i średnich przedsiębiorstw, edukację, opiekę zdrowotną, usługi dla społeczeństw lokalnych i ochrony środowiska. Osiągnięcie celów EFRR miał służyć Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006, który szczegółowo przedstawiał działania strony polskiej. Narodowy Plan Rozwoju Regionalnego zawierał wybrane do realizacji działania. W części dotyczącej zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego jako cel nadrzędny wskazana została rozbudowa i modernizacja infrastruktury wzmacniającej konkurencyjność regionów. Jednostki samorządu terytorialnego mogły uczestniczyć w realizacji projektów drogowych szczególnie zwiększających komunikatywność z infrastruktura o charakterze międzynarodowym, co w przyszłości zapewni dostęp do regionów i ośrodków miejskich. Dofinansowanie otrzymują programy rozbudowy systemów komunikacji miejskiej w aglomeracjach. W celu uaktywnienia regionalnego przewidziano środki na wsparcie infrastruktury edukacyjnej, programów badawczych ośrodków naukowych działających na rzecz danego środowiska, województwa, powodując tym wzrost konkurencyjności gospodarczej regionów. W celu zagwarantowania właściwego poziomu intelektualnego przygotowano projekty na rzecz struktury 12 Finanse komunalne, op. cit., s. 5-12. 116 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko teletechnicznej, szkolenia specjalistycznego, oprogramowania i wyposażenia. W dziedzinie ochrony środowiska priorytety uzyskują projekty na rzecz infrastruktury ekologicznej, pozyskiwania alternatywnych źródeł energii, projektów 13 służących rewitalizacji obszarów zdegradowanych ekologicznie i ekonomicznie. 8. Zasady przyznawania pomocy z funduszy strukturalnych Zasady przyznawania pomocy z funduszy strukturalnych precyzuje artykuł 29 rozporządzenia Rady z 21 czerwca 1999 r. Nr 1260. Dofinansowanie z funduszy w regionach objętych Celem I nie może przekraczać 75 proc. kosztów oraz 50 proc. środków publicznych przekazanych na współfinansowanie projektów. Na obszarach objętych Celem II maksymalna wysokość współfinansowania ze środków funduszy strukturalnych wynosi 50 proc. kosztów i 25 proc. środków publicznych stanowiących wkład danego państwa w realizację programu. W przypadku inwestycji strukturalnych generujących zysk netto dofinansowanie nie może przekraczać 45 proc. kosztów w regionach objętych Celem I, ale umożliwia zwiększenie współfinansowania z Funduszu Spójności. Wielkość dofinansowania z funduszy musi być określona dla każdego priorytetu i uwzględniającą specyfikę problemu, zdolność finansową, potrzeby regionalne i krajowe, planowanie wykorzystania środków, a zwłaszcza środków publicznych i prywatnych oraz stosowania odpowiednich dokumentów w kontroli finansowej. Przyznane zadanie można realizować tylko z jednego Funduszu wsparcia w zależności od formy. Wsparcie może polegać na bezzwrotnych dotacjach, pożyczkach, gwarancji, oprocentowanych form finansowych. Wszystkie narzędzia finansowania posiadają wspólny cel i angażują wiele podmiotów we wspólne partnerstwo. Wypłaty z Funduszu przybierają formę zaliczkową, okresowa lub płatności końcowej. Zarówno płatność okresowa jak i płatność końcowa dokonywana jest w parciu o faktycznie poniesione wydatki i musi być adekwatna do wkładów poniesionych przez beneficjentów krajowych. Płatność okresowa dokonywana jest przez Komisję Europejska i ma na celu zwrot kosztów faktycznie opłaconych przez Fundusze i poświadczonych przez instytucje płatniczą. Wypłata zaliczkowa nie może przekraczać 7 proc. funduszy środków funduszy na działalność objętą programem pomocy. Wszystkie środki funduszy strukturalnych są przekazywane przez Komisję Wspólnot Europejskich do instytucji płatniczych. Państwo członkowskie wyznacza jedną lub wiele instytucji płatniczych celem obsługi systemowej oraz utrzymania płatności z Komisją. W Polsce zadania instytucji płatniczej dotychczas spełniał Departament Funduszy Pomocowych w Ministerstwie Finansów. Departament obsługuje wszystkie fundusze strukturalne i fundusz Spójności. W omawianych funduszach najważniejszym jest Fundusz Spójności (Kohezji), który swoje zadania kontynuuje. Natomiast fundusze ISPA, PHARE, czy SAPARD były funduszami stworzonymi dla państw kandydujących do Wspólnoty Europejskiej celem wyrównania istniejących dysproporcji przed wstąpieniem do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. Fundusz Spójności został znowelizowany rozporządzeniem Rady z 20 czerwca 1999 r. Nr 1264. Po 13 Tamże, s. 6-15; patrz także: Akty prawne Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące Instrumentów Strukturalnych i Przedakcesyjnych na lata 200-2006, UKIE, Warszawa 2000. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 117 modyfikacji i uzupełnieniach z funduszu tego realizowany jest rozwój infrastruktury w dziedzinie ochrony środowiska i transportu europejskiego w państwach członkowskich, w których PKB na jednego mieszkańca jest niższy od 90 proc. średniego poziomu PKB we Wspólnocie. Istotnym elementem programu jest przygotowanie przez dane państwo programu zmierzającego do spełnienia warunków spójności gospodarczej. Podział środków funduszy odbywa się na zasadach zobiektyzowanych kryteriów obejmujących powierzchnię kraju, czynniki społeczno-gospodarcze, wysokość PKB brutto na mieszkańca. Wkład funduszu to 80–85 proc. wydatków publicznych. Wielkość ta może ulec zmianie w wyniku inwestycji wytwarzających dochód wielkości wydatków, na podstawie których obliczana jest kwota dofinansowania biorąc pod uwagę rzeczywisty dochód netto. Realizacja zadań może przebiegać zarówno z funduszu Spójności jak i funduszy strukturalnych. Finansowanie przeznaczone przez Komisję odbywa się w równych rocznych ratach. Przy realizacji zadań z funduszu Spójności nie ma zastosowania zasada dodatkowości. Jednostki samorządu terytorialnego mogą realizować zadania z zakresu racjonalizacji gospodarki odpadami, wód powierzchniowych i ochrony jakości powietrza. Zakres projektów obejmuje zagadnienia budowy i modernizacji kanalizacji sanitarnej i opadowej, oczyszczalni i podoczyszczalni ścieków, modernizacji i budowy urządzeń uzdatniających wodę pitną, budowę i rozbudowę składowisk odpadów komunalnych, uruchomienie systemów selekcji i odzysku odpadów, utylizacji, rekultywacji terenów zdegradowanych, budowę i modernizację miejskich systemów ciepłowniczych. Jednostki samorządu terytorialnego, aby przystąpić do Funduszu Spójności muszą przygotować zakres, a następnie kompletne projekty komunalne. Jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w omawianych programach samodzielnie opracowując projekty oraz realizując je. Założenie Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 zakładał współdecydowanie o wyborze i realizacji projektu. Zapewniać to miało uczestnictwo w Komitetach sterujących i w Komitetach monitorujących. Skład i regulamin prac komitetów były określone przez instytucję zarządzającą danym programem i instytucję zarządzającą wykonywaniem planu. Jednostki takie znajdują się do dzisiaj w każdym z 16 województw. Komitety sterujące programami regionalnymi w jednej trzeciej obsadzone są przedstawicielami ministerstw, w jednej trzeciej przedstawicielami partnerów społecznych i w jednej trzeciej przedstawicielami środowisk gospodarczych i naukowo-badawczych. Do zadań komitetów monitorujących należy rozpatrzenie i zatwierdzenie kryteriów wyboru przedsięwzięcia w ramach każdego działania, badanie postępu w osiąganiu celów, rezultatów wdrożonych programów operacyjnych, rozpatrzenie rocznych i końcowych raportów dotyczących programów operacyjnych, zgłoszenie modyfikacji instytucjom zarządzającym, zatwierdzenie zgłoszonych przez instytucję zarządzająca programem operacyjnym propozycji przesunięcia środków pomiędzy priorytetami w ramach programu. W obecnej sytuacji koniecznością jest ustawowe uregulowanie zagadnień związanych z współfinansowaniem projektów samorządowych przez wielu partnerów. Kryteria dofinansowania projektów określone ustawowo ograniczą uznaniowość przy udzielaniu środków jednostkom samorządu 118 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko terytorialnego. rysunek. 14 Całkowite koszty sporządzenia projektu przedstawia poniższy Całkowity koszt sporządzenia projektu Opracowanie własne na podstawie Narodowego Planu Rozwoju 9. Zasady współpracy regionów Finansowanie wielu działań współpracy międzyregionalnej w Europie umożliwiły różnorodne programy i fundusze strukturalne, które stworzyły ramy programowe i polityczne ułatwiające podjęcie współpracy, przyczyniły się do profesjonalizacji w budowaniu sieci powiązań międzyregionalnych i ich wykorzystaniu przez regiony do wspólnych przedsięwzięć. To operacyjne wsparcie międzynarodowej współpracy regionów jest konsekwencją wzrastającego znaczenia sfery regionalnej i lokalnej w UE, a przede wszystkim 15 początkiem zastosowania zasady subsydiarności nie tylko w stosunku do państw, ale także do regionów w Europie. Subsydiarność jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych UE. W uproszczeniu oznacza ona, że na szczeblu wspólnotowym powinny być podejmowane tylko te działania, które zapewniają większą skuteczność i efektywność, niż w przypadku, gdyby prowadzenie stosownych akcji pozostawić w wyłącznej kompetencji rządów poszczególnych państw członkowskich. Tak więc, subsydiarność - w kontekście UE - odnosi się z jednej strony do podziału zadań między organami Wspólnot Europejskich, a administracjami rządowymi (również władzami regionalnymi lub lokalnymi), a z drugiej - dotyczy zakresu 14 Pismo Samorządu Województwa, Kronika Mazowiecka Nr 5 (17) 2004, rok II; patrz także: Wstępny Narodowy Plan Rozwoju na latach 200–2006, Warszawa 2000. 15 Subsydiarność (z łaciny) pomocniczość, zasada zapisana w traktacie o Unii Europejskiej, zgodnie z którą każda decyzja powinna być podejmowana na możliwie najniższym szczeblu. Państwa bowiem mogą swe uprawnienia decyzyjne przekazywać niższym jednostkom administracji rządowej lub samorządom. W efekcie proces decyzyjny przybliża się do obywatela. Subsydiarność zapobiega centralizacji decyzji w ramach UE. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 119 prawodawstwa wspólnotowego, zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru 16 regulacji. Wspólnoty Europejskie od początku uwzględniały zasadę subsydiarności, chociaż nie znajdowała ona przez dłuższy czas odzwierciedlenia w zapisach traktatowych. Zasada ta została wprowadzona do uregulowań ustawowych WE dopiero przez Traktat z Maastricht z 1992 r.. Artykuł 3b traktatu o utworzeniu WE oraz według tekstu ustalonego w Maastricht, odnosi się do zasady subsydiarności w sposób następujący: ,,Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą one zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie”. Odniesienia do zasady subsydiarności są też obecne w Preambule traktatu o UE: ,,Sygnatariusze ... gotowi kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności... postanowili ustanowić Unię Europejską”. Z kolei zgodnie z Artykułem A, ,,... niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatelowi...”, a Artykuł B stanowi, iż “...Cele Unii będą osiągane w oparciu o niniejszy Traktat, zgodnie z przewidzianymi w nim warunkami i harmonogramem, poszanowaniem zasady subsydiarności określonej w artykule 3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską”. Zasięg działania Artykułu 3b Traktatu o WE (a więc zasady subsydiarności) jest ograniczony - jak wynika z treści tego artykułu - do dziedzin, w których Wspólnota nie ma wyłącznych kompetencji. Takie wyłączne kompetencje posiada zaś Wspólnota w prawie wszystkich kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego, w tym: polityce handlowej, eliminacji przeszkód w funkcjonowaniu podstawowych wolności (swobody przepływu towarów, usług, pracowników i kapitału), organizacji rynków rolnych, reguł konkurencji, ochrony zasobów rybnych, a także odnośnie podstawowych elementów polityki transportowej. Poza dziedzinami, w których Wspólnota cieszy się wyłącznymi kompetencjami, pierwszeństwo kompetencyjne należy do państw członkowskich. Zgodnie z cytowanym powyżej Art. 3b Traktatu o WE, proponowane działania są podejmowane przez Wspólnotę tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim nie mogą być skutecznie zrealizowane przez państwa członkowskie. Ocena możliwej skuteczności działań podejmowanych w pojedynkę oraz wspólnie należy zasadniczo do Komisji Europejskiej, która ma wyłączność inicjatywy legislacyjnej we Wspólnotach Europejskich. Także 16 Patrz: K. Cholawo-Sosnowska i inni, Instytucje Unii Europejskiej, Warszawa 2007; ABC Unii Europejskiej, Wyd. Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, Warszawa 2007; J. Barcz, Integracja europejska, Warszawa 2007; R. Streinz, Prawo europejskie, Warszawa 2002; J. Bielecki, Atrakcyjna praca w Brukseli, „Rzeczpospolita” z 30.05.2001; J. Pawlicki, Komisarz na miarę Polski, „Gazeta Wyborcza” z 18.12.2002. 120 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 17 w Traktacie Amsterdamskim zasada subsydiarności została doprecyzowana. Z pewnością jest to spójne z tendencją do regionalizacji Europy (procesem rozszerzania samodzielności i samorządności regionów, a także lokalnych jednostek terytorialnych) oraz z umacnianiem się społeczeństwa obywatel18 skiego . Podsumowanie Reasumując, Unia Europejska jest strefą pomyślnie rozwijającej się działalności na skalę światową. Jednakże pomiędzy jej Państwami Członkowskimi, a w szczególności jej 260 regionami, istnieją bardzo duże dysproporcje w poziomach rozwoju. Inaczej mówiąc nie wszyscy obywatele Europy posiadają równe szanse, wynikające w zależności od ich miejsca zamieszkania, wobec wyzwań stawianych przez procesy globalizacji. Polityka spójności ma na celu skorygowanie tej sytuacji, mimo iż dostęp do zatrudnienia, konkurencyjność przedsiębiorstw i poziom inwestycji technologicznych są przede wszystkim uzależnione od podmiotów gospodarczych oraz władz krajowych i regionalnych. Zwielokrotnione fundusze pomocowe z Unii Europejskiej napawają wielkim optymizmem. Ich efektywne i sprawne wykorzystanie daje szansę na to, że Polska w 2013 roku stanie się zupełnie innym krajem. Będzie to możliwe dzięki dużym nakładom na wysokie technologie, szerokie zastosowanie komunikacji internetowej czy na inwestycje w edukację i rozwój zasobów ludzkich. Wybudowanie autostrad i dróg przyciągnie do nas inwestorów zagranicznych, którzy obecnie unikają obszarów o niewydolnej sieci komunikacyjnej. Wykorzystanie funduszy europejskich to wielkie wyzwanie dla administracji publicznej. Wydatkowanie tak dużej kwoty będzie wymagało olbrzymiej sprawności i determinacji od wszystkich, którzy w tym procesie wezmą udział. Trzeba będzie stawić czoła różnym, niekorzystnym zjawiskom. Jak choćby skomplikowanym procedurom inwestycyjnym czy pogłębiającemu się deficytowi na rynku pracy w budownictwie. Przezwyciężenie trudności nie będzie łatwe. Ale pełne wykorzystanie unijnych pieniędzy przyniesie namacalne efekty, które wszyscy odczujemy. Bibliografia Adamczyk W., 2004: Ekologia wyrobów, Warszawa. Almanach środków pomocowych Unii Europejskiej, 2000: Kraków. Babiak J., 2006: Polityka strukturalna jako czynnik wyrównywania dysproporcji rozwojowych krajów Unii Europejskiej, [w:] Fundusze Unii Europejskiej: oświadczenia i perspektywy, Warszawa. Dick J., 1998: Przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa. 17 Wszedł on w życie 1 maja 1999 r. Jego postanowienia miały na celu przybliżenie Unii do obywateli, przede wszystkim poprzez wspieranie zatrudnienia, usunięcie przeszkód w przepływie osób, usprawnienie działania instytucji UE; tekst: http://biurose.sejm.gov.pl/teksty/i-573.htm 18 C. T. Szyjko, Przewodnik po prawie europejskim – podręcznik akademicki, teksty źródłowe do nauki prawa europejskim, Wyższa Szkoła Komunikowania i Mediów Społecznych, Warszawa 2007. Administracja publiczna a zarządzanie funduszami strukturalnymi 121 Dotacje, fundusze, programy pomocowe dla organizacji pozarządowych, 1995: Warszawa. Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, 2003: Warszawa. Kachel J., Piwowarski S., 2008: Ekologiczne projekty otrzymają unijne wsparcie, „Gazeta Prawna” z 21.02.2008. Kompendium wiedzy o UE, 2007: Warszawa. Łaptos J., Prażuch W., Pytlarz A., 2003: Historia Unii Europejskiej, Kraków. Pietrzyk I., 2004: Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa. Portal Funduszy Europejskich. Witryna internetowa. www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/Czymsafund usze.aspx, stan z 8 lutego 2010 r. Sacchettini A., 1999: Podstawy prawne polityki wspólnotowej w dziedzinie ochrony środowiska, [w:] Wspólnota Europejska a środowisko naturalne, tom I, Lublin. Sauer A., Kawecka-Wyrzykowska E., Kulesza M., 2000: Polityka regionalna Unii Europejskiej a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa. Unia Europejska, 2004: tom I, Warszawa. Unia Europejska. Informator o programach pomocowych Centrum Informacji Europejskiej, 2004: Warszawa. Rozdział 7. Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii zrównoważonego rozwoju Zrównoważony rozwój współczesnego świata najogólniej możemy zdefiniować jako taki, który zapewniając rosnący dobrobyt społeczeństwom nie powoduje zarazem drastycznie negatywnych zmian w środowisku. Chodzi tu głównie o nadmierną eksploatację bogactw naturalnych i masowe niszczenie fauny i flory na Ziemi. Są to zjawiska, procesy i problemy niezwykle złożone, często kontrowersyjne, niezawsze jeszcze dokładnie zbadane i zweryfikowane w badaniach naukowych. Trudno więc i autorowi niniejszego krótkiego artykułu formułować jednoznaczne sądy i oceny. Dlatego też już na wstępie odsyłamy czytelników 1 do zapoznania się z wciąż rosnącą literaturą szczegółową na te tematy. My głównie skoncentrujemy się na kolejnych tzw. Szczytach Ziemi organizowanych przez ONZ i na unijnej strategii zrównoważonego rozwoju jako odpowiedzi Wspólnoty na globalne i regionalne wyzwania w ochronie środowiska. I tak problemy ochrony środowiska były głównymi tematami Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r. To wtedy podpisano konwencję w sprawie zmian klimatycznych i w sprawie bioróżnorodności (ochronie fauny i flory). Na zakończenie szczytu ogłoszono deklarację zawierającą 27 zasad dotyczących środowiska i zrównoważonego rozwoju. Konwencja ta została poszerzona o nowe zagadnienia i skonkretyzowana w tzw. Protokole Montrealskim, a następnie Protokołem z Kioto z 1997 r. Protokół z Kioto jest najczęściej kojarzony z postawionymi tam celami i zadaniami dotyczącymi ograniczania 2 emisji gazów cieplarnianych. W dokumentach tych stwierdzono m.in., że rabunkowa eksploatacja zasobów naturalnych doprowadziła do znacznego zmniejszenia się ich ilości na Ziemi. Zaś rosnąca, w miarę rozwoju przemysłu i komunikacji, ilość toksycznych gazów i pyłów doprowadziła do zatrucia powietrza. W wyniku działalności gospodarczej ludzi zmniejsza się powierzchnia terenów zalesionych. W ślad za tym wymiera coraz więcej gatunków zwierząt i roślin. W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat świat przeżywa eksplozję demograficzną, liczba ludności wzrosła z 2,5 mld na początku XX w., do 6,5 mld w końcu tego wieku, co dodatkowo obciąża środowisko naturalne. 1 Patrz szczegółowo na ten temat: A. Budnikowski, Ochrona środowiska jako problem globalny, Warszawa 1998; A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości, Warszawa 1998; Globalizacja gospodarki a ochrona środowiska (red.) M. Cygler, Warszawa 2002; Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Energetyczno-klimatyczna współpraca świata, Poznań 2009. 2 Patrz: A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości..., cyt. wyd.; Wybrane zagadnienia z ekologii i ochrony środowiska (red.) Z. Wnuk, S. Wieczorek, Rzeszów 1998; http://www.mos.gov.pl/ochrona_powietrza/konwence-ekologiczne Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii ... 123 W efekcie tych (i innych) zjawisk i procesów została zakłócona harmonia między człowiekiem i środowiskiem. O zagrożeniach tych mówiono także na kolejnym Szczycie Ziemi, w Poznaniu w grudniu 2008 r. Nie przyjęto jednak, wobec kontrowersji wśród jej uczestników co do kosztów ograniczeń emisji CO2, nowych istotnych 3 zadań. Tak więc ochrona środowisk na Ziemi, co dziś wydaje się oczywiste, to zadanie dla wszystkich państw i społeczeństw, choć świadomość tego zadania i możliwości gospodarcze i finansowe są mocno zróżnicowane regionalnie i państwowo. Warto nadmienić, iż problemy te dostrzegał już w 1972 r. premier Szwecji Olaf Palme, stwierdzając: „Chodzi o przeżycie ludzkości na naszej planecie. Problemy środowiska mogą doczekać się rozwiązania jedynie w świecie pokoju i międzynarodowej współpracy. Środowisko nie musi ulegać destrukcji. Musimy zapanować nad tymi procesami, możemy stać się panami naszej przyszłości. Ale nie wystarczą narodowe wysiłki. Musimy pracować wspólnie, 4 mamy bowiem tylko jedną ziemię.” W ocenie nazwanych szczytów, kiedy mówimy o zanieczyszczeniu środowiska naturalnego Ziemi mamy najczęściej do czynienia ze zjawiskami i kosztami dotyczącymi jego zatruwania przez nadmierną ilość odprowadzanych (emitowanych) gazów, substancji stałych (odpady przemysłowe i komunalne), które ujemnie wpływają na klimat, przyrodę żywą, glebę i czystość wód i, w efekcie, także na zdrowie człowieka. Do najgroźniejszych rodzajów zanieczyszczeń środowiska należą: dwutlenek węgla (CO2), tlenek węgla (CO), dwutlenek azotu (NO2), fosfor (P), 5 rtęć (Mg), ołów (Pb), promieniowanie jonizując, itp. Ogólnoświatowym priorytetem w działaniach na rzecz środowiska naturalnego jest poprawa czystości powietrza, a podstawowym celem – ochrona warstwy ozonowej przez zmniejszanie emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Stawka jest tutaj ogromna, bowiem gazy te odpowiedzialne za obserwowane ocieplenie klimatu na świecie – które jeśli będzie nadal postępować – grozi niewyobrażalnymi dziś konsekwencjami dla ludzkości i środowiska. Powaga problemu skłoniła – jak to już zaznaczyliśmy – społeczność międzynarodową do zawarcia Konwencji Ramowej NZ w 1992 r., a następnie do podpisania Protokołu z Kioto w 1997 r., w którym państwasygnatariusze zobowiązały się do zredukowania gazów cieplarnianych w okresie 2008–2012 co najmniej o 5 proc. w stosunku do poziomu tej emisji w 1990 r. W ocenie naukowców temperatura na świecie nie może być w dłuższym 3 Patrz: Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Energetyczno-klimatyczna współpraca..., cyt. wyd.; Poznań pomógł nam wygrać w Brukseli – rozmowa M. Libickiej z dr. W. Jabłońskim, „Polska” z 15.12.2008. 4 Cyt. za: S. Klima, Zarządzanie ochroną środowiska w Unii Europejskiej, Kraków 1999, s. 21. 5 Patrz szczegółowo: Wybrane zagadnienia z ekologii i ochrony środowiska (red.) Z. Wnuk, S. Wieczorek, cyt. wyd., s. 8-10, 179; B. Camell, Ekologia człowieka, Warszawa 1994; J. Roik, Choroby cywilizacyjne, Warszawa 1999. 124 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko o okresie wyższa o więcej niż 2 C niż w czasach sprzed rewolucji przemysłowej, czyli w 1850 r. Na razie jest wyższa o 3/4 stopnia, ale jak twierdzą eksperci – jeżeli obecny model rozwoju gospodarczego się nie zmieni, to do końca obecnego wieku zrobi się jeszcze cieplej. Co do tego, że robi się zbyt ciepło, wszyscy są zgodni. Ale jak temu zapobiec i kto ma ponosić ciężar wyrzeczeń, zgody już nie ma. Na razie obowiązuje Protokół z Kioto, którego sygnatariusze zobowiązali się do łącznej redukcji dwutlenku węgla o 5,2 proc. w okresie 2008–2012 w porównaniu z rokiem bazowym 1990. Problem jednak w tym, że najwięksi truciciele, jak np. USA, protokołu 6 nie ratyfikowali, tłumacząc się ograniczeniami w rozwoju gospodarczym. Zanieczyszczenia pyłowe i gazowe wywołują liczne schorzenia i choroby, stanowiąc zagrożenie zdrowia oraz życia człowieka. W przypadku roślin uprawnych zanieczyszczenia pochodzące z powietrza atmosferycznego prowadzą do spadku plonów w rolnictwie, w wyniku zakwaszenia gleby, jak i bezpośredniego szkodliwego oddziaływania na rośliny. Straty w lasach związane są zarówno ze zmniejszeniem ich produktywności, jak i z zanieczyszczeniem drzew w wyniku wysokich stężeń szkodliwych gazów w atmosferze. W odniesieniu do globalnych zmian klimatycznych najistotniejsze są jednak oddziaływania zanieczyszczeń powietrza na ekosystemy roślinne i wodne. Straty ponoszone przez gospodarkę z powodu zanieczyszczenia powietrza można podzielić na cztery grupy: – straty związane z wydatkami ponoszonymi na ochronę powietrza atmosferycznego, – wydatki ponoszone w związku z obniżeniem stanu zdrowotnego społeczeństwa, – straty samych surowców, których część zostaje wydzielona do atmosfery w postaci lotnej, – straty spowodowane zwiększoną korozją narzędzi, materiałów wyrobów 7 gotowych oraz niszczeniem substancji budynków, budowli, zabytków kultury. Energia jest także przyczyną różnego rodzaju uzależnień, chociażby zależność ekonomii krajów uprzemysłowionych, od dostaw gazu ziemnego z Rosji i innych części świata. Koniec ery taniej ropy naftowej uświadomił nam konieczność redukcji konsumpcji energii, a opinia publiczna zaalarmowana została informacjami o ograniczonych zasobach paliw kopalnych. Ocenia się, że przy obecnym tempie eksploatacji znane i dostępne zapasy ropy wystarczą na ok. 40 lat, gazu na 70 lat, a węgla na 250 lat. Należy szukać rozwiązań, by zmniejszyć zużycie paliwa w trosce o lepsze wykorzystanie energii, poprzez odwoływanie się do rezerw odnawialnych, takich jak: energia hydroelektryczna, słoneczna, energia wiatru, geotermiczna, oceany, 8 biomasa. Kurczące się zasoby dostępnych źródeł energii, głównie ropy naftowej 6 Por. A. Słojewska, Najpierw Kioto, potem Bali, „Rzeczpospolita” z 28.11.2007. Por. E. Eckholm, Ziemia, którą tracimy, Warszawa 1999, s. 92 i n. 8 Por. http://www.mos.gov.pl/.../ochrona_powietrza/konwencje_ekologiczne.konwencja_wiedens ka/ Protokol_Montrealski.pdf; A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości, Warszawa 1993, s. 29; http://www.proekologia.pl/content.php?article.121-49k. 7 Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii ... 125 i gazu, to rezultat dynamicznego rozwoju globalnej gospodarki i rosnącego popytu, szczególnie w rozwijających się państwach Azji (Chiny, Indie). Jednocześnie USA i Unia Europejska mają mniejszą niż wcześniej kontrolę nad światowymi dostawami tych surowców. Problemy te obrazują poniższe tabele i wykresy: Zapotrzebowanie na ropę Stopniowe wyczerpywanie się znanych zasobów ropy i gazu wywołują coraz gorętsze dyskusje na temat konieczności zastąpienia ich tzw. alternatywnymi źródłami energii, głównie ze źródeł odnawialnych (OZE), a więc pochodzących z hydroelektrowni, elektrowni wiatrowych i słonecznych, napędzanych biomasą oraz z elektrowni atomowych. Problem w tym, że zastosowanie OZE jest dzisiaj, przy obecnie stosowanej technice i technologii w tym zakresie, znacząco droższe niż wykorzystanie węgla, ropy i gazu. Sprawy te mają ważne znaczenie dla najbiedniejszych państw świata. A jest to istotne dla tematu niniejszej publikacji w aspekcie zrównoważonego rozwoju. Reasumując stwierdźmy, iż w ciągu ostatniego wieku w gospodarce, a co za tym idzie – środowisku naturalnym zaszły ogromne zmiany. W zasadzie kilkadziesiąt lat wystarczyło człowiekowi na doprowadzenie świata na krawędź katastrofy ekologicznej. W wielu rejonach, w pewnych dziedzinach – granica bezpieczeństwa nawet już została przekroczona. Jednym z objawów sytuacji kryzysowej jest efekt cieplarniany. W atmosferze ziemskiej gromadzi się wiele dwutlenku węgla, będącego rezultatem spalania drewna i paliw organicznych. Powoduje to zwiększenie szczelności powłoki gazowej wokół naszej planety – dlatego część ciepła słonecznego nie wraca do kosmosu, ale pozostaje na powierzchni ziemi, podnosząc jej temperaturę. Prowadzi to do ocieplenia się klimatu naszego globu, co może spowodować wiele perturbacji w przyrodzie, a także życiu człowieka. Innym efektem wzmożonej działalności ludzkiej jest dziura ozonowa. Ubytek w otaczającej kulę ziemską i chroniącej ją warstwie ozonu spowodowały uwalnianie do atmosfery freony, czyli związki zawierające m.in. chlor. Pojedyncze atomy tego pierwiastka rozkładają cząsteczki ozonu i w ten sposób do ziemi, mniej ochranianej przez ozon, dociera ze Słońca więcej niebezpiecznego promieniowania ultrafioletowego. Ogromną katastrofą ekologiczną jest niszczenie lasów tropikalnych. Zmniejszenie ich powierzchni narusza cykle hydrologiczne, w efekcie występują niespotykane powodzie bądź susze w rejonach dotąd nienawiedzanych przez takie zjawiska. Degradacja przyrody postępuje też z powodu rozwoju przemysłu. Szczególnie nieprzyjazne dla otoczenia są zakłady petrochemiczne, elektrociepłownie i huty. Na skutek wzmożonej działalności przemysłowej emituje się do środowiska szkodliwe pierwiastki i związki chemiczne. Zwłaszcza ich rozmaite połączenia przynoszą bardzo niebezpieczne rezultaty. Do zjawisk wyjątkowo negatywnych należą kwaśne deszcze. Opady zawierające kwas siarkowy czy azotowy (czyli będące ubocznym efektem produkcji przemysłowej, rozpuszczone w wodzie, tlenki) niszczą roślinność i zwierzęta, a także powodują niszczenie niektórych 126 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko wytworów człowieka (np. korozję metali). Niepokój budzi także stan wód naszej planety. Cała woda stanowi pewien zamknięty obieg – oceany, morza, rzeki, jeziora, a w końcu para wodna i chmury – wszystko to stanowi całość, niezbędną dla normalnego funkcjonowania życia na ziemi. Zanieczyszczenie rzek, nagminne dziś, narusza tę równowagę. Konsekwencje mogą być niewyobrażalne. Problemem wielkich skupisk miejskich jest duże natężenie hałasu. Startujące samoloty, auta bez końca ciągnące ulicami, wyjące alarmy, hałasy powodowane produkcją przemysłową czy po prostu użyciem głośnych urządzeń – tak wygląda dzień powszedni wielkiego miasta. Rozwój przemysłu, degradacja środowiska oraz specyficzny tryb życia mieszkańców wielkich aglomeracji przynosi jeszcze inne negatywne rezultaty. Są nimi choroby cywilizacyjne. Należą do nich nowotwory, choroby układu krążenia, alergie i inne. Zanieczyszczenie środowiska przyczynia się też do rozwoju chorób układu nerwowego i schorzeń psychicznych – wzrostu agresji, nerwic, depresji. Życie w miastach w ogóle nie jest łatwe. Oprócz wyczerpania nerwowego i hałasów ich mieszkańcom dokuczać mogą jeszcze inne niedogodności. Miasta są ubogie, jeśli chodzi o zieleń, zalegają na nich 9 odpady, powietrze jest nasycone spalinami. Wysoka zabudowa miejska wpływa negatywnie na stosunki wietrzne. To również są koszty rozwoju naszej cywilizacji. Szybki przyrost populacji w krajach rozwijających się sprawia, że presja na środowisko jest coraz większa. Przepisy w zakresie ochrony środowiska albo nie istnieją, albo są słabo egzekwowane. W efekcie tam, gdzie zwiększa się udział przemysłu, rośnie tez zużycie wody i następuje szybka degradacja środowiska naturalnego. Wyjątkowo niebezpieczne jest przenoszenie brudnych gałęzi przemysłu z krajów uprzemysłowionych do rozwijających się. Wiele korporacji przemysłowych korzysta z możliwości eksportu toksycznych odpadów do krajów, w których przepisy ochrony środowiska są mniej restrykcyjne. Niestety 10 sposób ich składowania rzadko spełnia standardy ochrony środowiska. Unijna strategia zrównoważonego rozwoju kontynuacją i konkretyzacją postanowień na forum ONZ Unia Europejska na przełomie XX i XXI wieku wypracowała własną strategię zrównoważonego rozwoju, która prócz problemów omawianych w Rio de Janeiro i Kioto, obejmuje m.in. takie zagadnienia, jak: – zrównoważona konsumpcja i produkcja, – ochrona zasobów naturalnych i zarządzanie nimi, – zdrowie publiczne, – zrównoważony transport, 11 – globalne ubóstwo. W publikacji tej zajmiemy się głównie problemami ochrony środowiska 9 Por. S. Zięba, Historia myśli ekologicznej, Lublin 2004. Por. D. S. Landem, Bogactwo i nędza narodów, Warszawa 2000. 11 Por. Zrównoważona przyszłość w naszych rękach, Wyd. Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg 2008, s. 6-9. 10 Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii ... 127 w korelacji z nazwanymi zagadnieniami strategii UE. Najnowsza strategia zrównoważonego rozwoju została przyjęta przez Radę UE w czerwcu 2007 r. Zwana jest też „odnowioną”, ponieważ dokonała krytycznej oceny realizacji poprzedniej strategii z 2001 r. i zaktualizowała jej założenia. Aktualnie postępy w realizacji nowej strategii Wspólnota publikuje 12 na swoich stronach internetowych. Zmiany klimatyczne Pierwszym priorytetowym celem strategii UE pozostaje ograniczenie zmian klimatycznych na świecie. Wspólnota zamierza bardziej stanowczo egzekwować od państw członkowskich wykonywania zobowiązań podjętych na mocy Protokołu z Kioto oraz realizacji najnowszych założeń dotyczących ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20 proc. do 2020 r., a w razie osiągnięcia ogólnoświatowego porozumienia – nawet o 30 proc. Osiągnięciu postawionego celu ma służyć także: – zwiększenie efektywności energetycznej o 20 proc. do 2020 r., – zwiększenie udziału energii odnawialnej do 20 proc. w 2020 r., 13 – zwiększenie udziału biopaliw w transporcie do 10 proc. do 2020 r. Głównymi źródłami emisji gazów cieplarnianych w UE są sektory energii przemysłu i transportu, a także gospodarstwa domowe i rolnictwo. Przedstawia to poniższy wykres: Transport; 19,40% Przemysł energetyczny; 32,10% Rolnictwo; 9,20% Przemysł; 20,80% Gospodarstwa domowe i usługi; 15,50% Pozostałe; 3,00% Źródło: Europejska Agencja Środowiska. Dla bieżącej identyfikacji i opracowania metod złagodzenia skutków zmian klimatycznych, UE utworzyła w 2000 r. Europejski Program w sprawie Zmian Klimatu. Dotąd zidentyfikowano 40 obszarów, które mogą łącznie ograniczyć emisję gazów cieplarnianych w UE o 16 proc. w porównaniu z 1990 r. 12 Patrz: http://www.ec.europa.eu/sustainable/; http://www.europa.eu/pl/env/overview.pl.htm; http://www.eur-lex.europa.eu; http://www.europa.eu.int. 13 Por. Zrównoważona przyszłość w naszych rękach..., cyt. wyd., s. 14-15. 128 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko W ramach tego Programu utworzono w 2005 r. unijny system handlu uprawnieniami do emisji CO2. Jest to największy i najbardziej sprawny system na świecie, choć nie brak i w tym przypadku kontrowersji i sprzeczności interesów państw członkowskich i przedsiębiorstw. System ten pomaga krajom UE wypełnić zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto. Polega, najogólniej, na tym, że kraj emitujący za dużo CO2 kupuje uprawnienia do jego emisji od kraju dysponującego wolnym limitem: dzięki temu oba kraje emitują łącznie mniej niż wynosi limit dla nich. Dla rozwiązania tych i innych spraw związanych ze zrównoważonym rozwojem i ochroną środowiska UE pracowała kilkadziesiąt dyrektyw i rozporządzeń, w tym i dyrektywy w sprawie ekoprojektowania, tzn. oszczędnych rozwiązań przy produkcji najbardziej energochłonnych produktów, łącznie z ich odpowiednim etykietowaniem jako produktów eko. Temu też celowi służą dyrektywy o opodatkowaniu energii, które mają wspierać nowe pozytywne inicjatywy i rozwiązania służące oszczędzaniu energii oraz działań przyjaznych środowisku. Chodzi tu głównie o wyeliminowanie głównych form marnotrawstwa energii oraz wprowadzanie nowych technologii zwiększających efektywność w dziedzinie produkcji i konsumpcji energii. Konkretnie propozycje i środki wsparcia finansowego 14 w tym obszarze zawiera 7. program ramowy UE na lata 2007–2013. Konsumpcja i produkcja energii Zarówno produkcja towarów, jak i ich konsumpcja na świecie, choć nierównomiernie, stale rośnie. Jednocześnie sposób, w jaki konsumujemy i wytwarzamy produkty i usługi, jest głównym źródłem zagrożenia dla środowiska. Według Europejskiej Agencji Środowiska do konsumpcji w Europie w coraz większym stopniu potrzebujemy zasobów z zewnątrz, niszcząc w ten sposób środowisko w innych regionach świata. Według opinii tej agencji model konsumpcji w Europie i Ameryce Północnej powoduje trwonienie zasobów i sprawia, że wydajemy ogromne sumy pieniędzy na produkty, które nie zapewniają zrównoważonego rozwoju świata. Kupowanie stało się zwyczajem kulturowym (obyczajem, naśladownictwem), a często jedyną rozrywką. Dlatego też, biorąc pod uwagę to, że z tego typu zwyczajami (obyczajami) trudno walczyć, by zapobiec wynikającego z tych zakupów nieracjonalnego marnotrawstwa, UE zakłada stopniowe zwiększenie ilości produktów i usług, które zużywają mniej zasobów naturalnych. Zdaniem UE powinniśmy stworzyć zrównoważoną konsumpcję, która uwzględnia zarówno wydajność ekonomiczną, jak i ogólny interes społeczny i środowiskowy. Unia określiła w tym obszarze kilka zasadniczych celów, 14 Patrz: nazwane strony internetowe UE; Zrównoważona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 11-19; K. Bargsmit, Ekopodatki w ramach prawa wspólnotowego (w:) Europejskie prawo ochrony środowiska (red.) M. Sznajder, Łódź 1998; A. Górski, Aktualne problemy prawa ochrony środowiska (w:) Ochrona środowiska: wybrane zagadnienia (red.) B. Kozłowska, Łódź 2001. Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii ... 129 dzięki którym nasza konsumpcja i produkcja staną się mniej szkodliwe: – wyeliminowanie niekorzystnego związku pomiędzy wzrostem gospodarczym a degradacją środowiska, – zachęcanie przedsiębiorstw i społeczeństwa do kupowania przedmiotów wyprodukowanych w sposób zrównoważony, – sprawienie, aby władze publiczne w krajach UE kupowały produkty i usługi nieszkodliwe dla środowiska, – rozszerzenie rynku technologii i innowacji przyjaznych dla środowiska, – poprawa dobrostanu zwierząt w UE i poza nią. Realizacji tych celów mają służyć m.in.: plan działania technologii środowiskowych w tym system recyklingu odpadów, oczyszczania ścieków przemysłowych i komunalnych, głównie jednak wspieranie produkcji powodującej mniejszy negatywny wpływ na środowisko; oznakowanie takich 15 produktów i usług ekoznakiem i certyfikatem FairTrade. Zrównoważony transport W tym zakresie UE postanowiła skoordynować działania państw członkowskich w kilku kluczowych obszarach: – ograniczenie emisji zanieczyszczeń w celu minimalizacji ich wpływu na zdrowie ludzi i na środowisko, – osiągnięcie równowagi pomiędzy częstotliwością korzystania z różnych środków transportu, – zmniejszenie emisji CO2 z samochodów. Realizacji tych celów służy m.in. unijna dyrektywa o eurowinietach z 1999 r., która zakłada wprowadzenie opłat za przewozy ciężarowe na drogach krajów UE. Ma na celu swoiste wynagrodzenie pojazdów bardziej przyjaznych środowisku (emitujących mniej CO2). Z kolei tzw. program MArco Polo ma za zadanie przywrócić równowagę w transporcie poprzez promowanie łączenia różnych środków transportu i budowanie tzw. eurologistyki, tzn. łączenia różnych środków transportu ładunków, ich przeładunku i składowania oraz obsługi celno-odprawowej, 16 itp. Zdrowie publiczne Generalnie UE uznaje konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi. Zapisano to w Traktacie z Maastricht o utworzeniu UE. Zdrowie i ochrona środowiska ściśle się łączą. Dotyczy to zagrożeń wymienionych wcześniej, jak i bezpieczeństwa żywności, w tym monitoring stosowania pestycydów i innych chemikaliów przy jej produkcji, odpowiedniego etykietowania i higieny. 15 Patrz: Zrównwoażona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 27-34; W. Adamczyk, Ekologia wyrobów, Warszawa 2004; S. Klima, Zarządzanie ochroną środowiska w Unii Europejskiej, Kraków 1999. 16 Patrz: Zrównoważona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 21-25; S. E. Dworecki, J. S. Berny, Logistyka racjonalnego działania (zarządzanie strumieniami przepływów), Radom 2005. 130 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Ramy prawne w tym (i innych sprawach) reguluje rozporządzenie REACH (Registration, Ewaluation and Authorisation of Chemicals) z 2007 r. Obejmuje ono także monitoring chemikaliów używanych podczas innych czynności, np. opryskiwania upraw, ale i lakierowania samochodów itp. Skuteczność REACH wzmacnia tzw. pakiet higieniczny UE z 2006 r. obejmujący cały tzw. łańcuch żywnościowy – od producentów żywności, zakładów przetwórczych, po sprzedawców i restauratorów – i ustalający 17 unijne standardy bezpieczeństwa żywności. Problem w tym, iż znajomość tych unijnych regulacji w społeczeństwie polskim jest nikła. Podsumowanie W ujęciu globalnym problemy zrównoważonego rozwoju najbardziej obiektywnie i dogłębnie ocenia i prezentuje Światowy Fundusz na rzecz Przyrody (World wide Fund for Nature – WWF). To właśnie on z udziałem tysięcy naukowców z całego świata przeprowadził liczne badania i na ich podstawie sporządził w 2002 r. raport pn. „Ludzki ślad na Ziemi” (Living Planet Report). Ślad ekologiczny człowieka to stopień konsumpcji przez ludność świata jego zasobów naturalnych i szkód dla środowiska stąd wynikających. Ślad ten mierzy się powierzchnią lądów i mórz potrzebną, aby wyprodukować to wszystko, co obecnie konsumujemy. Wskaźnik ten wyrażany jest w globalnych hektarach na osobę (gha/os). Najnowszy raport WWF z 2008 r. potwierdza wcześniejsze oceny, a głównie tą, że grabież bogactw naturalnych Ziemi i kurczenie się bioróżnorodności życia, następują w szybkim tempie. Dla przykładu w ciągu ostatnich 35 lat liczebność populacji zwierząt na świecie zmalała prawie o jedną trzecią. Jak wynika z tego raportu, aby zaspokoić dzisiejsze potrzeby przeciętny ziemianin (mieszkaniec Ziemi) zużywa 2,7 gha/os. Tymczasem jeśli podzielimy powierzchnię produkcyjną naszej planety przez liczbę jej mieszkańców to na jedną osobę przypada tylko 2,1 gha. Najbardziej „globalnożerni” są Amerykanie, którzy na zaspokojenie swoich potrzeb zużywają średnio 9,2 gha/os. Jeśli podobnie postępowaliby wszyscy mieszkańcy Ziemi „zjadalibyśmy” 4,5 planety. Na drugim biegunie sa mieszkańcy niektórych państw Afryki, np. Konga. Kraj ten posiada siódma biologiczną zdolność egzystencji na świecie (13,9 gha/os), a jego ślad ekologiczny wynosi tylko 0,5 gha. Niewątpliwie główną trudność w konsekwentnym przeciwstawianiu się objawom degradacji środowiska tkwi w niedoskonałej jeszcze umiejętności (świadomości) przewidywania wszelkich następstw ludzkiej działalności produkcyjnej i konsumpcyjnej z jednej strony, a z drugiej zaś w niemożności 18 oderwania się od tak czy inaczej podejmowanej zasady zysku . 17 Por. Zrównoważona przyszłość w naszych..., cyt. wyd., s. 43-49; Traktat z Maastricht: http://www.ekai.pl/medio/europa/t_maastricht.pdf. 18 Ojcowie Europy, [w:] Europa w globalnej polityce. Stary kontynent – nowe wyzwania., Ochrona Środowiska naturalnego w unijnej strategii ... 131 W ocenie WWF Unia Europejska, w porównaniu z innymi organizacjami podobnego typu (ASEAN, NAFTA) jest najbliższa zrozumienia i docenienia problematyki „ludzkiego śladu na Ziemi” – w swej strategii zrównoważonego rozwoju. Nie oznacza to jednak, iż w ramach UE nie ma na ten temat różnicy zdań i licznych kontrowersji, zwłaszcza jeśli chodzi o koszty realizacji tej strategii oraz pomocy UE dla państw ubogich dla ich udziału w globalnej 19 ochronie środowiska. Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Akademii Świętokrzyskiej, nr 4/08, Piotrków Tryb. 2008, s. 147. 19 Por. Z. Ślusarczyk, C. T. Szyjko, Energetyczno-klimatyczna współpraca..., cyt. wyd., s. 21-42. Rozdział 8. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku Na wstępie należy zaakcentować, po pierwsze, że w Polsce, podobnie jak i w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, przyjętych w UE po 2004 r., do czasu znanych zmian polityczno-gospodarczych po 1989 r., sprawom ochrony środowiska poświęcano stosunkowo mało uwagi. Zarazem takie podjęcie, a głównie niższe tempo rozwoju gospodarczego i konsumpcji niż na Zachodzie, spowodowało, że wiele obszarów przyrodniczych i ogólny stan 1 środowiska naturalnego był stosunkowo mało zniszczony. Po drugie to, iż cele i kierunki działania oraz finansowego wsparcia tej działalności przez UE są wielorakie, różnorodne i o różnej skali ważności i horyzontach czasowych ich realizacji. Obejmują one działalność o charakterze prawnym mającą na celu zachowanie w jak najlepszym stanie środowisko naturalne, bioróżnorodność regulujące wykorzystywanie zasobów naturalnych i nowych technologii itp., ale też zapobieganie jego zanieczyszczenia przez ścieki komunalne, śmieci i odpady przemysłowe. W unijnej wykładni do elementów środowiska człowieka zalicza się często wytwory jego kultury i część środowiska pracy, np. hałas, wibracje, ale i tzw. 2 ekologię wyrobów. Finansowanie działań w dziedzinie ochrony środowiska odbywało się i prowadzone jest nadal wielotorowo. Projekty realizowane przez poszczególne państwa członkowskie uzyskują wsparcie z unijnego budżetu, z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Uczestniczy w tym dziele również Europejski Bank Inwestycyjny. Stworzono specjalny instrument finansowy pn. LIFE o czym pisaliśmy już poprzednio. W trzech pierwszych edycjach tego programu w krajach członkowskich UE (i stowarzyszonych) zrealizowano łącznie 2750 projektów dotyczących ochrony środowiska na łączną sumę 1,36 mld euro. Zaś całkowity ich koszt, finansowany także z budżetów państw członkowskich i EBC na ponad 4 mld euro. Nowy program LIFE+ został opracowany w 2005 r. Wprowadzono w nim szereg zmian w stosunku do poprzednich edycji. Miały one na celu m.in. zwiększenie udziału państw członkowskich w procesie wyboru i zarządzania realizacją prowadzonych na ich terenie projektów ochrony środowiska. Po negocjacjach i konsultacjach z państwami członkowskimi, i wewnątrz instytucji unijnych, program LIFE+ zaczął obowiązywać od 2007 r. (nowy 1 Por. A. Kalinowska, Człowiek a środowisko naturalne Europy (w:) Europa na co dzień – pakiet edukacyjny, Warszawa 2000. 2 Patrz: M. Hession, Kompetencje Wspólnoty oraz państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska (w:) Europejske prawo ochrony środowiska (red.) M. Sznajder, Łódź 1998; G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2001; W. Adamczyk, Ekologia wyrobów, Warszawa 2004. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 133 budżet UE na lata 2007–2013). Założenia tego programu były konsultowane także z organizacjami pozarządowymi państw członkowskich. Ogólnie biorąc priorytetowymi celami tego programu są: zmniejszenie szkodliwego oddziaływania na środowisko w wyniku wykorzystywania zasobów naturalnych oraz redukcja ilości wytwarzanych odpadów, stosowanie na większą skalę recyklingu, ochrona gleb, wód śródlądowych i morskich przed skażeniami przemysłowymi i komunalnymi. Kwestią priorytetową jest także pełne i prawidłowe wdrożenie unijnego prawodawstwa w tym zakresie. Jeśli dane państwo członkowskie nie dotrzymuje przyjętych w tej dziedzinie zobowiązań może być pociągnięte do odpowiedzialności przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Na przedsiębiorstwa, które nie wykonują obowiązujących przepisów i rygorów w ochronie środowiska może być nałożona kara finansowa w wysokości kosztów usunięcia szkód wyrządzonych środowisku. Cele te i sankcje związane są głównie z obowiązującą obecnie polityką ekorozwoju i dotyczą głównie polityki przemysłowej i energetycznej. Polityka zrównoważonego rozwoju (ekorozwoju) zapisana jest również w Konstytucji RP. W jej art. 5 stwierdza się, że Rzeczpospolita Polska „zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Zaś w art. 74 zapisano, że „ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które poprzez swoją politykę powinny zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom”. W polityce ochrony środowiska UE zwraca się też coraz większa uwagę na rozwój edukacji ekologicznej w społeczeństwie. Dotyczy to także takich codziennych naszych zachowań jak: segregacja odpadów, dbanie o czystość w lasach, oszczędzanie energii i wody, zamiany toreb foliowych przy zakupach na ekologiczne torby papierowe (lub inne rozkładające się w sposób naturalny) itp. Służy temu m.in. tzw. Europejska Sieć Ekologiczna (ECONET – European 3 Ecological Network). Zasadnicze problemy ochrony środowiska w Polsce Zarówno w przypadku Polski jak i innych krajów stan zagrożenia środowiska i najważniejszych problemów do rozwiązania w tym zakresie przedstawiany jest przez Komisję Europejską w tzw. czerwonych księgach i listach (wykazach). Księgi te i listy są stale aktualizowane. W Polsce opracowuje się również takie księgi, np. czerwoną księgę zwierząt z lat 1992 i 2001 oraz czerwoną 4 księgę roślin z tych samych lat. Z wymienionych i innych dokumentów dotyczących celów polityki 3 Patrz: http://www.mg.gov.pl; Komunikat Komisji dla Rady Parlamentu Europejskiego – Sprawozdanie z realizacji planu działań na rzecz ochrony środowiska, Bruksela 2.05.2007 COM/2007). 4 Patrz: Polityka ochrony środowiska w społeczności lokalnej (red.) H. Lisieckiej, Wrocław 1994; http://www.przyroda.katowice.pl/polskie-czerwone-ksiegi; http://www.wrotamalopolski.pl/root-SIOW/Aktualnosci. 134 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko ekologicznej państwa zawartych w tzw. programach działań, opracowanych w 2000 r. i później (z perspektywą do 2025 r.) i podzielonych na etapy: pierwszy – lata 2007–2010, drugi – lata 2011–2014, trzeci od 2015 r. wynika m.in., iż ich celem jest „zapewnienie zachowania cennych przyrodniczo obszarów dotychczas nie chronionych prawnie, poprzez objęcie ich różnymi formami ochrony oraz stworzenia pozostałym obszarom kraju takich warunków i zasad prowadzenia działalności gospodarczej, aby możliwe było 5 utrzymanie i odtwarzanie różnorodności biologicznej”. Polityka ta uwzględnia treści Odnowionej Strategii Unii Europejskiej dotyczącej zrównoważonego rozwoju. Wśród szczegółowych problemów do rozwiązania w zakresie ochrony przyrody w Polsce wymienia się: – pomijanie wymagań ochrony środowiska lub niedostateczne ich uwzględnianie w strategiach i planach rozwoju poszczególnych sektorów gospodarki i rozwoju regionalnego (lokalnego), – brak jest całościowego egzekwowania przepisów ochrony środowiska w zakresie zagospodarowania przestrzennego (budownictwa, infrastruktury transportowej, rekreacyjnej itp.), – częste przypadki wspierania rozwoju produkcji rolnej negatywnie oddziałujących na środowisko; – niedostateczny rozwój sieci oczyszczalni ścieków, utylizacji odpadów, 6 ochrony wód śródlądowych i lasów, itp. W Polsce obszary objęte formalną ochroną przyrody obejmują ponad 10 2 tys. km . Są to głównie parki narodowe i rezerwaty przyrody – 1,5 proc. powierzchni kraju. 7 Powinny być one chronione w ramach unijnego programu „Natura 2000”. Tymczasem, dla przykładu, w Polsce zostało już tylko około 200 żbików. Jest to wynik polowań, śmierci pod kołami samochodów, braku dla nich * rezerwatów. To samo dzieje się z populacją rysiów i susłów. Niedostatkiem aparatu administracyjnego jest słabość kontroli nad 8 przestrzeganiem prawa, zasad i kryteriów w ochronie środowiska. Wskazuje się też na niedostatek edukacji (kultury) ekologicznej społeczeństwa, zwłaszcza w zakresie segregacji odpadów, oszczędzania wody i energii elektrycznej, dewastację zasobów leśnych i zielonych obszarów w miastach. A przede wszystkim zrozumienia wagi korelacji: 5 Cyt. za: Polityka ekologiczna państwa na lata 2007-2010 z uwzględnieniem perspektyw na latach 20011-2014, Warszawa, grudzień 2006; http://www.mos.gov.pl; Polska 2025. Długookresowa strategia trwałego i równoważonego rozwoju, Warszawa 2000. 6 Por. Tamże; patrz także: Środowisko a rozwój Polski, Warszawa – Białystok 1990; P. Mazurkiewicz, Zakaz rozdawania foliówek niczego nie zmieni, „Rzeczpospolita” z 20.06.2008; M. Goss, Zakazu toliówek na razie nie będzie, tamże z 3.07.2008; M.J. Marczak, Polska nie umie przetwarzać foliówek, „Dziennik” z 16.07.2008. 7 Patrz: B. Poskrobko, Zarządzanie środowiskiem, Warszawa 1998; http://natura2000.mos.gov.pl/natura2000; http://biodiv.mos.gov.pl/och. * Patrz na ten temat: J. Marczak, W Polsce zostało już tylko pięćdziesiąt rysiów, „Dziennik” z 7.08.2008; J. Chełmiński, Nie ma już polskich żbików, „Dziennik” z 6.11.2008. 8 Patrz: R. Janikowski, Rola polityki ekologicznej w kształtowaniu i ochronie środowiska (w:) Planowanie, zarządzanie i ochrona środowiska, Kielce 1998. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 135 zdrowie i warunki życia człowieka a dobry stan przyrody i innych elementów 9 środowiska. Szczególnym przykładem zagrożenia środowiska w Polsce jest ilość nagromadzonych już i wciąż rosnących odpadów przemysłowych i komunalnych. Jak oceniono w 1996 r. na terenie Polski było nagromadzonych około 2 mld ton tego typu odpadów. Województwami o największej ilości nagromadzonych odpadów były w tym czasie: katowickie (44 proc. ich ogólnej ilości w kraju), legnickie (23 proc.), wałbrzyskie (6 proc.), krakowskie, szczecińskie i tarnobrzeskie – po 5 proc. (wg ówczesnego podziału 10 administracyjnego kraju). W wyniku dużego nagromadzenia odpadów na stosunkowo małej powierzchni składowana masa oddziałuje negatywnie na środowisko, a przede wszystkim: – zanieczyszcza wody gruntowe i powierzchniowe; – zanieczyszcza atmosferę oraz gleby i okoliczną szatę roślinną; – stanowi zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne z uwagi na wysoki udział substancji organicznych, sprzyjających rozwojowi mikroorganizmów chorobotwórczych; – niszczy walory estetyczne środowiska przez niekorzystne zmiany krajobrazu. Kolejnym najważniejszym zagrożeniem dla środowiska są nieoczyszczone ścieki zatruwające rzeki, jeziora i Bałtyk. Powoduje to degradację fauny i flory, źle wpływa na zdrowie ludzi i warunki rekreacji. Szacunkowo biorąc w 2000 r. w Polsce oczyszczano w pełni tylko 12 proc. wszystkich ścieków, 33 proc. częściowo, a 55 proc. było bez 11 oczyszczania. Dla przykładu w Warszawie połowa nieoczyszczonych ścieków płynie do Wisły. Ten stan rzeczy miała w znaczący sposób poprawić rozbudowa oczyszczalni „Czajka”. Jednak plan ten przeciąga się w czasie, a miastu grożą unijne kary za niespełnianie norm środowiskowych. Unia gotowa była dofinansować tę inwestycję na sumę 900 mln zł. Podobnie przedstawia się sprawa z wysypiskiem odpadów w Łubnej. Powinno ono być już kilka lat temu zamknięte, jednak dalej przyjmuje 12 odpady. Tak samo jest z wysypiskiem śmieci w Hajnówce, umieszczonym na skraju Puszczy Białowieskiej – 300 metrów od rezerwatu przyrody. 9 Patrz: Instrumenty rynkowe w ochronie środowiska (red.) S. Czaja, Warszawa 2002; Ochrona środowiska, wyd. GUS, Warszawa 2000; Teraźniejszość i przyszłość ekorozwoju w Polsce (red.) G. Dobrzański, Białystok 2002. 10 Patrz: E. Pyłka-Gutowska, Ekologia z ochroną środowiska, Warszawa 1996, s. 148-155. 11 Patrz: P. Korzeniowski, Prawo i polityka w procesie integracji z Unią Europejską, Łódź 2001; G. Grabowska, Europejskie prawo ochrony środowiska, Warszawa 2001; A. Kalinowska, Ekologia – wybór przyszłości, Warszawa 1998. 12 Patrz: P. Szymoniak, Połowa warszawskich ścieków płynie do Wisły, „Rzeczpospolita” z 3.12.2008; M. Wojtczak, Nierealna oczyszczalnia, „Gazeta Wyborcza” z 17.11.2008; A. Borowicz, Najważniejsza jest Czajka, „Polska” z 3.12.2008; R. Bobraj, Zmodernizowana Czajka ma ruszyć do końca 2010 r., „Dziennik” z 29.10.2008. 136 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Dodatkowym problemem, sygnalizowanym przez miejscowych ekologów, jest 13 zagrożenie dla zwierząt ze strony transportu wożącego codziennie śmieci. W kontekście powyższych przykładów warto odnotować i to, że to do nieoczyszczanych ścieków trafiających do Wisły, dostają się także bakterie i wirusy z warszawskich szpitali. A do polskich lasów wwożone jest nielegalnie 14 tysiące ton śmieci z Europy Zachodniej. W sumie polski system gospodarki odpadami jest mało wydajny. Według ocen unijnych odzyskujemy obecnie 5–6 proc. odpadów, zaś w 1010 r. powinno to być minimum 10 proc. wg zaleceń UE. Polityka ekologiczna państwa przyjęta zgodnie z unijnymi regulacjami zakłada: – zamknięcie wszystkich składowisk niespełniających warunków (jest ich ok. 1000) – do końca 2009 r., – zwiększenie odzysku energii z odpadów (m.in. budowę spalarni czy instalacji do odzyskiwania biogazu), – objęcie wszystkich mieszkańców kraju selektywnym zbieraniem odpadów (miało to nastąpić do końca 2007 r.) – do tego niezbędna jest budowa sortowni śmieci, – zmniejszenie ilości odpadów tzw. biodegradowalnych na wysypiskach – z tego powodu do końca 2010 r. trzeba o 1/4 zmniejszyć ilość odpadów komunalnych na wysypiskach – niezbędna jest budowa kompostowni. Jednak dla prawidłowej realizacji tej polityki potrzebne są kolejne regulacje prawne i precyzyjne wskazanie odpowiedzialnych podmiotów administracji publicznej i przedsiębiorców za ochronę środowiska. Generalnie dzisiaj za zadanie dotyczące czystości i porządku w gminach, odpowiadają one, ale jest to konstatacja w części teoretyczna. W praktyce śmieci od mieszkańców odbierają prywatne firmy i wywożą je na wysypiska. Nawet teoretycznie obowiązkowa dla mieszkańców segregacja jest często fikcją. Brakuje sortowni, spalarni i kompostowni. Jeżeli nawet któryś z samorządów zainwestował w ekologiczny obiekt, to trafia do niego niewiele śmierci, bo tańsza jest wywózka na wysypisko. Gminy chcące przejąć obowiązki od firm i ustalić własne zasady muszą przeprowadzić ważne referendum, co jest prawie niemożliwe. Następstwem niedotrzymania zobowiązań prawa unijnego i krajowego w gospodarce odpadami będzie naliczenie kar pieniężnych, które w sposób pośredni odczują również mieszkańcy. Kara ta w przypadku gmin wyniesie od 40 do 200 tys. zł. Z problemem wypełnienia unijnych wymagań dotyczących ograniczenia składowania odpadów borykają się wszystkie gminy. Bez budowy zakładów termicznego przetwarzania nie są one w stanie wypełnić wskazanych poziomów. Jednak potrzebne są także zmiany w przepisach prawa, tak aby gmina mogła stać się właścicielem strumienia odpadów. Pozwoliłoby to gminie całkowicie odpowiadać za system gospodarki odpadami komunalnymi. Obecnie strumieniem odpadów zarządzają firmy odbierające odpady od 13 Patrz: J. Chełmiński, Góry śmieci jadą do Białowieży, „Dziennik” z 26.11.2008. Patrz: D. Abramowicz, Gruźlica, żółtaczka i HIV płyną kanałami, „Polska” z 25.09.2008; H. Pochrzęst, Uwaga, skażenie! Wszyscy na Pragę, „Gazeta Wyborcza” z 18.11.2008; M. Weber, W lasach rośnie góra zagranicznych śmieci, „Dziennik” z 14.07.2008. 14 Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 137 mieszkańców, co utrudnia gminie realizację nałożonych obowiązków. Ponadto prawo powinno umożliwić gminom ustalanie stawek opłat za odbiór nieczystości. Te wszystkie elementy w prawie pozwoliłyby gminie pozyskać środki finansowe na budowę instalacji przekształcania i unieszkodliwiania odpadów – także zakłady termicznego przetwarzania. Zgodnie z Dyrektywą UE 2006/12/WE dotyczącą odpadów i Strategią Zarządzania Odpadami UE (COM 96/399) ranking priorytetów w gospodarce odpadami rozpoczyna się od zapobiegania składowaniu odpadów biodegradowalnych. W następnej kolejności są odzysk oraz waloryzacja materiałowa i energetyczna, a także ostateczne unieszkodliwianie i eliminacja – składowanie bez odzysku energii. Znowelizowana ustawa o odpadach (Dz.U. z 2007 r. nr 39, poz. 251) wskazuje, że realizacja tych priorytetów należy do obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami. Zgodnie z Dyrektywą 99/31/WE oraz przepisami ustawy o odpadach do 31 grudnia 2010 r. ilość odpadów komunalnych kierowanych na składowiska ma wynosić nie więcej niż 75 proc. wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. Do 31 grudnia 2013 r. ilość tych odpadów ma zostać ograniczona do 50 proc., a do końca 2020 r. na składowiska ma trafić maksimum 35 proc. masy takich odpadów w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. To nie koniec, gdyż gminy mają także obowiązki wynikające z innych dyrektyw unijnych, co ma swoje potwierdzenie także w ustawie o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z 11 maja 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. nr 63, poz. 638). Przykładowo, aby wypełnić obligatoryjne poziomy w 2014 roku, należy poddać recyklingowi ponad 2,8 tys. ton, a odzyskowi ponad 3 tys. ton odpadów powstałych z opakowań. Wymaga to zdecydowanych inwestycji zarówno w technologię recyklingu, jak również inwestycje w budowę spalarni odpadów komunalnych o zdolnościach co najmniej 2 tys. ton. Stanowi to około 30 proc. odpadów opakowaniowych w odpadach komunalnych i pozwala na spalenie z odzyskiem energii około 500–600 tys. ton odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, tektury, papieru oraz wielomateriałowych. Bez realizacji przedsięwzięcia, jakim jest zakład termicznego przekształcania odpadów przy stosowaniu głębokiej segregacji odpadów u źródła, Polska nie wypełnia zobowiązań wobec prawa unijnego. Następstwem niedotrzymania zobowiązań prawa krajowego wobec unijnego będzie naliczenie kar pieniężnych, które w sposób pośredni odczują również mieszkańcy. Zgodnie z ustawą o odpadach (Dz.U. z 2007 r. nr 39, poz. 251) kara ta w przypadku gmin wyniesie od 40 do 200 tys. zł, w zależności od stopnia niewykonania obowiązku. Z kolei niewypełnienie zobowiązań unijnych nałoży na Polskę karę pieniężną w wysokości kilkudziesięciu tysięcy euro dziennie. Należy także bardziej rygorystycznie przestrzegać rozporządzeń UE w zakresie recyklingu przez przedsiębiorców-producentów samochodów, sprzętu elektrycznego 15 i elektronicznego, kartonów itp. i przetwarzania tych odpadów. 15 Patrz: M. Domagała, Polska może być czystym krajem, Polska” z 21.04.2008; 138 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko W takiej sytuacji na forum Sejmu RP projektuje się wprowadzenie prawnych regulacji jasno precyzujących zadania gmin w tym zakresie. Regulacje te przewidują, iż gminy we własnym zakresie podejmowałyby decyzje o gospodarce śmieciami (za pomocą własnego przedsiębiorstwa komunalnego), albo mogłyby zlecić to zadanie (z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych) firmom prywatnym. Projekt sejmowy zakłada, że to sejmiki wojewódzkie wskazywałyby firmom konkretne miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z kolei gminy mogłyby karać, a nawet odbierać zezwolenia firmom, które nie wywożą swoich odpadów we wskazane miejsca. Wzrosłyby też znacząco 16 sankcje dla firm i mieszkańców nie stosujących się do takich przepisów. Ogólnie biorąc gospodarka odpadami to jeden z ważnych obszarów ochrony środowiska, w którym Polska ma największe zaległości w stosunku do norm unijnych. Ponad 90 proc. śmieci w naszym kraju trafia na wysypiska, a powinno ich być najwyżej 75 proc. zgodnie z dyrektywami UE. Powinniśmy 17 stworzyć efektywnie działający system ich zbierania, segregacji i odzysku. Według unijnych zaleceń do 2014 r. powinniśmy odzyskiwać (przetwarzać) prawie 60 proc. śmieci. Wiąże się to także z ograniczeniem wyrzucania śmieci do lasów. We wszystkich krajach UE prowadzi się w tych sprawach nasiloną edukację ekologiczną dorosłych i dzieci. Bez tej akcji powyższe zadania 18 w ochronie środowiska nie będą mogły być w pełni wykonane. Problem ten doceniły władze Warszawy tworząc system ekologicznych konsultacji z mieszkańcami stolicy, system związany z realizacją Planu Gospodarki Odpadami na lata 2008–2015. W stolicy i innych miastach Polski podjęto tez bardziej zdecydowane działania w zakresie usuwania azbestu i jego neutralizacji w związku 19 z chorobami jakie wywołuje. Z racji centralnego położenia Polski w Europie i natężonego ruchu tranzytowego z zachodu na wschód i z północy na południe, ważnym problemem stała się modernizacja i budowa nowych dróg. Mają one również chronić zwierzęta, rośliny i gleby przed szkodliwymi P. Rochowicz, Kontrola nad śmieciami pochłania stosy papieru, „Dziennik” z 28.04.2008; Z. Jóźwiak, Szkodliwe elektrośmieci nie trafią na wysypisko, „Rzeczpospolita” z 1920.04.2008; A. Zboińska, Jak segregować śmieci, żeby na tym zyskać, „Polska” z 5.05.2008; J. Chełmiński, Drugie życie kartonów, „Dziennik” z 28.07.2008; B. Łoziński, Gnijący problem Polski, „Dziennik” z 22.09.2008. 16 Patrz: Z. Jóźwiak, Śmieci nie mogą trafiać wyłącznie na wysypiska, „Rzeczpospolita” z 6.11.2008; Jest problem z odpadami a gminom grożą wysokie kary, „Gazeta Prawna” z 2122.05.2008; J. Pieńczykowska, T. Rożek, Na odpadach można zarobić miliony złotych, „Polska” z 25.04.2008; Ł. Kuligowski, Wójt będzie mógł wstrzymać działalność firmy, „Gazeta Prawna” z 5.06.2007. 17 Patrz: Wypowiedź M. Nowickiego – ministra środowiska, Największe trendy w gospodarce odpadami, „Rzeczpospolita” z 27.10.2008. 18 Patrz: E. Rosochocka, Przyłącz się do sprzątania, „Polska” z 17.09.2008; J. Pieńczykowska, Za ekologię zapłacimy więcej, „Polska” z 8.10.2008. 19 Patrz: www.um.warszawa.pl; Ł. Guza, PIP: firmy usuwają azbest nielegalnie, „Gazeta Prawna” z 28.04.2008; Z. Jóźwiak, Zutylizuj azbest jak najszybciej albo wpisz go do ewidencji, „Rzeczpospolita” z 13.05.2008; Z. Jóźwiak, Nikt nie dba o osoby usuwające azbest, „Rzeczpospolita” z 27.05.2008; J. Chełmiński, Unieszkodliwiany azbest posłuży do budowy dróg, „Dziennik” z 30.05.2008. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 139 oddziaływaniami nasilonego ruchu samochodowego. Unijne zapisy „Białej Księgi” oraz tzw. Dyrektywa Siedliskowa zobowiązują Polskę aby do 2013 roku zmniejszyła liczbę ofiar śmiertelnych wśród zwierząt na drogach, do budowy bezpiecznych dla nich przejść, tuneli, przepustów wodnych i zielonych mostów. Gęsta sieć dróg tranzytowych to również problem z odprowadzaniem z nich ścieków i odpadów. Jako podstawowe urządzenia zabezpieczające środowisko przed spływami brudów z dróg stosuje się: – zbiorniki retencyjno-infiltracyjne, – zbiorniki infiltracyjne, – rowy infiltracyjne, – rowy trawiaste, – piaskowniki, osadniki i separatory substancji ropopochodnych. Dodatkowo dla ochrony gleb użytkowanych do produkcji rolnej powinno się tworzyć wzdłuż dróg szybkiego ruchu pasy zieleni ochronnej. Zwarte pasy zieleni o szerokości 85 lub 30 m winny składać się z nasadzeń odpowiednich gatunków drzew liściastych i iglastych oraz krzewów na zewnątrz tych pasów. Unijnymi przepisami jesteśmy zobowiązani także do ochrony ludzi i zwierząt przed nadmiernym hałasem, wywoływanym głównie przez środki transportu (w tym samoloty). Stąd też coraz częściej pojawiające się na drogach i ulicach w dużych miastach ekrany akustyczne i próby ograniczania 20 częstotliwości lotów samolotów. Istotnym problemem dla polskich przedsiębiorców, ale i administracji publicznej nadzorującej prawnie i kontrolującej wykonywanie danych wymogów, jest realizacja unijnego systemu REACH (z angielskiego: rejestracja i autoryzacja chemikaliów). Obowiązek rejestracji produkowanych w Polsce i sprowadzanych z krajów trzecich chemikaliów obowiązuje w krajach UE zgodnie z rozporządzeniem nr 1907/2006 WE z 18 grudnia 2006 r. W całej Unii zdefiniowano prawie 30 tys. substancji chemicznych, które podlegają REACH (substancje czyszczące, kosmetyki, etanol itp.). Wstępna rejestracja przez firmy tych substancji upływa z dniem 1 grudnia 21 2008 r. Można ją dokonać na drodze elektronicznej. Obowiązek ten dotyczy nie tylko przedsiębiorców z branży chemicznej, ale także wielu innych, np. budowlanej, materiałów biurowych, kosmetycznej i AGD. Pełna rejestracja tych substancji i materiałów będzie wymagać dodatkowych badań i ocen nt. ich szkodliwości dla środowiska. System REACH ma zapewnić bezpieczną dla środowiska produkcję, handel 22 i składowanie odpadów z wymienionych (i innych jeszcze) produktów. 20 Patrz: www.mos.gov.pl; A. Cieślak, Mapa ekoproblemów przy budowie polskich dróg, „Rzeczpospolita” z 8.08.2008; D. Frey, Wyrok wstrzymał budowę trasy przez Rospudę, „Rzeczpospolita” z 17.09.2008; A. Furgalski, Czy przyroda to wróg czy przyjaciel gospodarki, „Rzeczpospolita” z 14.12.2007; Z. Jóźwiak, R. Krupa-Dąbrowska, Wodociągi i nowy asfalt wkrótce bez raportu ekologicznego, „Rzeczpospolita” z 26.07.2007; D. Frey, Bliskość lotniska uzasadnia ograniczenia, „Rzeczpospolita” z 6-7.12.2008. 21 http://echa.europea.eu. 22 Patrz: K. Nieklewicz, REACH, przedsiębiorco, REACH, „Gazeta Wyborcza” z 6.05.2008; Z. Jóźwiak, Pamiętaj o obowiązkowej rejestracji chemikaliów, „Rzeczpospolita” z 27.05.2008. 140 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Obszary przygraniczne i stosunki Polski z sąsiadami w obszarze ochrony środowiska Geograficzne położenie Polski powoduje, iż jesteśmy także krajem „tranzytowym” zanieczyszczeń wód śródlądowych i Bałtyku oraz powietrza. Zanieczyszczone wody z Niemiec, Czech, Słowacji, Białorusi i Ukrainy zatruwają Nysę Łużycką, Odrę i Bug, i w konsekwencji także Bałtyk. Również najczęściej wiejące nad Polską wiatry zachodnie, północnozachodnie i południowe przenoszą z tych krajów zanieczyszczenie gazowe i pyłowe. Z tych też racji Polska jest zainteresowana rozwijaniem współpracy z sąsiadami w zakresie wspólnej ochrony środowiska, zwłaszcza w obszarach przygranicznych. Polska jest obecnie uczestnikiem następujących wspólnych programów w tym zakresie: – programu ochrony wód Bałtyku, którego uczestnikami są wszystkie kraje UE w basenie tego morza, – programu redukcji zanieczyszczeń powietrza w rejonie przygranicznym, tzw. „Trójkąt Siarkowy”, u zbiegu granic Polski, Czech i Niemiec, – programu utworzenia największego w Europie rezerwatu biosfery, obejmującego tereny przygraniczne Polski, Ukrainy i Słowacji. Dla realizacji tych programów w Polsce wprowadzono: – monitoring graniczny powietrza i wód, który określa rodzaj i ilość zanieczyszczeń napływających do Polski, – system blokujący import do Polski odpadów i wprowadzenia wspólnych przepisów w tym zakresie, – współpracę sąsiedzką w sytuacjach ekstremalnych zagrożeń i katastrof ekologicznych, – uregulowanie spraw ewentualnych odszkodowań dla ludności, przedsiębiorców itd. wynikłych ze szkodliwego oddziaływania zanieczyszczeń przemieszczających się do Polski od sąsiadów. Rozwija się także współpraca organizacji proekologicznych 23 z wymienionych krajów. W Polsce szczegółowych informacji o wymienionych (i innych) programach związanych z ochroną środowiska udziela, działający w ramach 24 Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Krajowy Punkt Kontaktowy. 23 Patrz: A. Budnikowski, M. Lubiński, M. Rusiński, Polska a problemy ekologiczne świata, Warszawa 1998, s. 92 i n.; J. Freimen, System informacji środowiskowej i eko-audyting (w:) H. Folmer, L. Gabel, Hm. Opschoor, Ekologia środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 1996, s. 12 i n.; B. Kuraś, Słowacy zagrażają naszym górom, „Gazeta Wyborcza” z20.10.2008; tamże: Stacja narciarska Tatry, „Gazeta Wyborcza” z 7.11.2008; www.mos.gov.pl. 24 Patrz: www.central2013.eu; www.interrg.gov.pl; patrz także: Eurofundusze – dodatek „Gazety Wyborczej” z 9.12.2008. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 141 Unijne fundusze na ochronę środowiska Ochrona środowiska jest jedną z najważniejszych polityk horyzontalnych UE. Dlatego też prawodawstwo unijne narzuca wiele wymogów dotyczących m. in. redukcji emisji zanieczyszczeń, oczyszczania ścieków i zagospodaro– wania odpadów komunalnych i przemysłowych. Polska jako członek UE zobowiązana jest do stosowania europejskiego prawa wprost (przepisów) i wprowadzania unijnych dyrektyw do krajowego ustawodawstwa. Pomoc finansową dla realizacji tych wymogów (wymienionych programów i zadań) oferuje unijny Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na * lata 2007–2013 Natomiast prace badawcze dotyczące (ogólnie) ochrony środowiska oraz programów „Natura 2000” finansowane są w ramach konkretnych programów oraz programów rozwoju regionalnego. Znajdują one swoje odzwierciedlenie w programie LIFE+ na lata 2007–2013 z budżetem ponad 2 mld euro. Wspólnotowe finansowanie ochrony środowiska ułatwia także pracę organizacji pozarządowych na szczeblu regionalnym i lokalnym, w tym 25 konsumenckim. Przechodząc do konkretyzacji celów i zadań Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, w którym partycypują także: Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, przedstawiamy, tabelaryczny zestaw priorytetów tych funduszy w ochronie środowiska. Priorytety środowiskowe w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (kwoty dofinansowania z funduszu EU, procent udziału w ogólnej puli środków z funduszy UE przeznaczonych na dofinansowanie 5 priorytetów środowiskowych) I Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych 90 mln EUR (2%) 2% 4% II Wsparcie dla przedsiębiorstw 200 mln EUR (4%) 11% III Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska 557 mln EUR (11%) 58% 25% IV Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi 1216 mln EUR (25%) V Gospodarka wodno-ściekowa 2784 mln EUR (58%) Źródło: Ministerstwo Środowiska * Wykorzystanie tych (i innych) funduszy na ochronę środowiska w Polsce do 2004/2006 r. opisaliśmy częściowo w poprzednich publikacjach. 25 Patrz: W. Adamczyk, Ekologia wyrobów, Warszawa 2004; www.mos.gov.pk/funduszeUE/life. 142 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko System wdrażania priorytetów środowiskowych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko OŚ PRIORYTETOWA I – GOSPODARKA WODNO-ŚCIEKOWA Cel priorytetu: Wyposażenie (do końca 2015 r.) aglomeracji powyżej 15 tys. RLM w systemy kanalizacji oraz oczyszczalni ścieków zgodnie z wymogami akcesyjnymi nałożonymi na Polskę przez UE. Działanie: * Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM . Do wykorzystania jest 2 784 mln euro z funduszy UE. Przykładowe rodzaje projektów: - budowa, rozbudowa i modernizacja systemów kanalizacji sanitarnej, - budowa, rozbudowa lub modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych, - dodatkowo, w uzasadnionych przypadkach jako element kompleksowego projektu, w zakres projektu może zostać włączona budowa i modernizacja systemów zaopatrzenia w wodę oraz budowa kanalizacji deszczowej. Minimalna wartość projektu: Bez ograniczeń. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE; 85 proc. wydatków kwalifikowanych. Rodzaje beneficjentów: Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz podmioty świadczące usługi wodno-ściekowe w ramach realizacji obowiązków 26 własnych gmin. OŚ PRIORYTETOWA II – GOSPODARKA ODPADAMI I OCHRONA POWIERZCHNI ZIEMI Cel priorytetu: Zmniejszenie udziału składowanych odpadów komunalnych i rekultywacja terenów zdegradowanych oraz ochrona brzegów morskich. Działanie: – Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych. – Przywracanie terenom zdegradowanym wartości przyrodniczych i ochrona brzegów morskich. * RLM – liczba mieszkańców. Patrz: www.nfosigw.gov.pl; wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej dla projektów o wartości poniżej 25 mln euro. 26 Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 143 Do wykorzystania jest 1 216 mln euro z funduszy UE. Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych Przykładowe rodzaje projektów: Wsparcie uzyskają projekt obejmujące kompleksowe systemy gospodarowania odpadami komunalnymi uwzględniające co najmniej działania prewencyjne, selektywne zbieranie, przygotowanie odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania oraz, o ile wynika to z planów gospodarki odpadami, instalacja do odzysku, w tym recyklingu oraz unieszkodliwiania, a także działania na rzecz likwidacji zagrożeń wynikających ze składowania odpadów zgodnie z krajowym i wojewódzkimi planami gospodarki odpadami. Dofinansowanie przeznaczone będzie na budowę: - punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w szczególności odpadów niebezpiecznych, - składowisk (wyłącznie jako element regionalnego zakładu zagospodarowania odpadów), - instalacji umożliwiających przygotowanie odpadów do procesów odzysku, - instalacji do odzysku, w tym recyklingu poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych lub odpadów powstałych w wyniku ich przetwarzania, - instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych z odzyskiem energii, - instalacji do unieszkodliwiania odpadów komunalnych w procesach innych niż składowanie. Wskazane projekty powinny zawierać społeczne kampanie edukacyjne związane z zarządzaniem odpadami. Minimalna wartość projektu: Brak ograniczeń (zgłaszane projekty muszą jednak dotyczyć instalacji i systemów gospodarki odpadami obsługujących co najmniej 150 tys. mieszkańców. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. wydatków kwalifikowanych. Rodzaje beneficjentów: Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz podmioty świadczące usługi z zakresu zadań własnych JST. Przywracanie terenom zdegradowanym wartości przyrodniczych i ochrona brzegów morskich Przykładowe rodzaje projektów: 144 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko - rekultywacja terenów powojskowych oraz degradowanych przez przemysł i górnictwo (łącznie z działaniami udostępniającymi tereny do rekultywacji – usuwanie min, zanieczyszczeń ropopochodnych i chemicznych), - projekty związane z zabezpieczeniem/stabilizacją osuwisk, - modernizacja i budowa umocnień brzegowych. Minimalna wartość projektu: 20 mln zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. wydatków kwalifikowanych. Rodzaje beneficjentów: Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, podmioty świadczące usługi z zakresu zadań własnych JST, wojewodowie, PGL. Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, urzędy morskie, wojsko – jednostki organizacyjne podległe ministrowi obrony narodowej oraz dla których jest on organem założycielskim lub organem nadzorczym oraz podmioty odpowiedzialne za realizację zadań wymienionych na liście indykatywnej. OŚ PRIORYTETOWA III – ZARZĄDZANIE ZASOBAMI I PRZECIWDZIAŁANIE ZAGROŻENIOM ŚRODOWISKA Cel priorytetu: Zapewnienie odpowiedniej ilości zasobów wodnych na potrzeby ludności i gospodarki kraju oraz minimalizacja skutków negatywnych zjawisk naturalnych, przeciwdziałanie poważnym awariom, zapewnienie dobrego stanu wód przybrzeżnych, a także wzmocnienie procesów decyzyjnych poprzez zapewnienie wiarygodnych informacji o stanie środowiska. Działanie w ramach priorytet: - Retencjonowanie wody i zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego - Zapobieganie i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz przeciwdziałanie poważnym awariom - Monitoring środowiska Do wykorzystania jest 557 mln euro funduszy UE Retencjonowanie wody i zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego Przykładowe rodzaje projektów: - przywracanie pierwotnego kształtu doliny i koryta cieku poprzez przebudowę wałów, zabiegi biotechniczne, budowę lub przebudowę budowli regulacyjnych (ostrogi, opaski brzegowe itp.), - budowa ponadregionalnych systemów małej retencji wraz z budową urządzeń piętrzących, modernizacja polderów depresyjnych z budowa lub modernizacją przepompowni, - utrzymanie rzek nizinnych, rzek i potoków górskich oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie poprzez budowę orz modernizację budowli, a także ukształtowanie trasy regulacyjnej, Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 145 budowa lub modernizacja wałów przeciwpowodziowych, budowa, modernizacja i poprawa stanu technicznego urządzeń przeciwpowodziowych (np. wały, przepompownie, poldery, suche zbiorniki), - zwiększanie naturalnej retencji dolin rzecznych z zachowaniem równowagi stanu ekologicznego i technicznego utrzymania rzeki poprzez budowę polderów zalewowych, modernizację wałów przeciwpowodziowych oraz śluz wałowych), - w uzasadnionych przypadkach realizacja wielozadaniowych zbiorników retencyjnych i stopni wodnych, - w uzasadnionych przypadkach modernizacja i poprawa stanu bezpieczeństwa technicznego urządzeń wodnych, - budowa i modernizacja systemów odprowadzania wód opadowych i roztopowych do akwenów morskich. Minimalna wartość projektu: 40 mln zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. wydatków kwalifikowanych. Rodzaje beneficjentów: Krajowy i Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, podmioty świadczące usługi z zakresu zadań własnych JST, PGL Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, wojewódzkie zarządy melioracji i uzgodnień wodnych. - Zapobieganie i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz przeciwdziałanie poważnym awariom Przykładowe rodzaje projektów: - budowanie i doskonalenie stanowisk do analizowania i prognozowania zagrożeń naturalnych i stwarzanych poważnymi awariami, w tym: wyposażenie w specjalistyczny sprzęt, - zakupy specjalistycznego sprzętu niezbędnego do skutecznego prowadzenia akcji ratowniczych oraz usuwania skutków zagrożeń naturalnych i poważnych awarii, np. samochody ratownictwa chemicznego, ratownictwa ekologicznego, samochody ratowniczogaśnicze, pompy, łodzie, sprzęt zaplecza socjalnego dla ewakuowanych, nośniki kontenerów z innym sprzętem specjalistycznym, - wsparcie techniczne krajowego systemu reagowania kryzysowego oraz ratowniczo-gaśniczego w zakresie ratownictwa ekologicznego i chemicznego, - realizacja przedsięwzięć w zakresie metod i narzędzi do analizowania zagrożeń poważnymi awariami. Minimalna wartość projektu: 4 mln zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. wydatków kwalifikowanych. 146 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Rodzaje beneficjentów: Komenda Główna oraz komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska i Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska, PGL Lasy Państwowe oraz jego jednostki organizacyjne, urzędy morskie oraz Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Monitoring środowiska Przykładowe rodzaje projektów: - wdrażanie nowych metod obserwacji i narzędzi wspomagających monitoring i ocenę stanu środowiska, - wzmocnienie infrastruktury informacyjnej w zakresie diagnozy stanu wód na potrzeby zrównoważonego gospodarowania wodami, - wzmocnienie systemu wytwarzania i udostępniania danych i informacji na potrzeby zarządzania jakością powietrza, zarządzania hałasem w środowisku oraz ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Minimalna wartość projektu: 4 mln zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. wydatków kwalifikowanych. Rodzaje beneficjentów: Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej, oraz PGL Lasy Państwowe oraz jego jednostki organizacyjne, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej. OŚ PRIORYTETOWA IV – PRZEDSIĘWZIĘCIA DOSTOSOWUJĄCE PRZEDSIĘBIORSTWA DO WYMOGÓW OCHRONY ŚRODOWISKA Cel priorytetu: Ograniczanie negatywnego wpływu istniejącej działalności przemysłowej na środowisko i dostosowanie przedsiębiorstw do wymogów prawa wspólnotowego. Działanie: - Wsparcie systemów zarządzania środowiskowego - Racjonalizacja gospodarki zasobami i odpadami w przedsiębiorstwach - Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie wdrażania najlepszych technik (BAT) - Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie gospodarki wodno-ściekowej - Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza - Wsparcie dla przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż komunalne Do wykorzystania jest 200 mln euro z funduszy UE. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 147 Rodzaje beneficjentów: Małe, średnie i duże przedsiębiorstwa. Wsparcie systemów zarządzania środowiskowego Przykładowe rodzaje projektów: - wykonanie audytu niezbędnego dla uzyskania certyfikat/dokonania rejestracji, - uzyskanie certyfikatu/dokonanie rejestracji, - doradztwo związane z uzyskaniem certyfikatu/dokonaniem rejestracji. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 50 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 400 tys. zł. Racjonalizacja gospodarki zasobami i odpadami w przedsiębiorstwach Przykładowe rodzaje projektów: - zastępowanie surowców pierwotnych surowcami wtórnymi z odpadów, - ograniczanie ilości wytwarzanych odpadów, - ograniczenie energochłonności procesu produkcyjnego, - ograniczenie wodochłoności procesu produkcyjnego. Minimalna wartość projektu: 8 mln zł (dotyczy tylko sektora małych i średnich przedsiębiorstw). Maksymalny poziom dofinansowania z fundusz UE: 30 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 20 mln zł. Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie wdrażania najlepszych dostępnych technik (BAT) Przykładowe rodzaje projektów: - zmiany technologii służące eliminowaniu szkodliwych oddziaływań i uciążliwości poprzez zapobieganie i ograniczanie ładunku zanieczyszczeń do środowiska, - zmiany technologii służące zmniejszeniu zapotrzebowania na energię, wodę oraz surowce, ze szczególnym uwzględnieniem wtórnego wykorzysta-nia ciepła odpadowego oraz eliminacji wytwarzania odpadów, - zmiany technologii ukierunkowane na ograniczenie wielkości emisji niektórych substancji i zużycia energii do poziomu określonego w przepisach krajowych i wspólnotowych orz w dokumentach referencyjnych BAT, - inwestycje w urządzenia ograniczające emisje do środowiska (tzw. urządzenia „końca rury”), których zastosowanie jest niezbędne dla spełnienia zaostrzających się standardów emisyjnych lub granicznych wielkości emisji. Minimalna wartość projektu: 148 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 8 mln zł (dotyczy tylko sektora małych i średnich przedsiębiorstw). Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 30 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 20 mln zł. Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie gospodarki wodno-ściekowej Przykładowe rodzaje projektów: - inwestycje mające na celu zmniejszenie zużycia wody oraz ilości substancji niebezpiecznych odprowadzanych wraz ze ściekami, - budowa lub modernizacja oczyszczalni lub podczyszczalni ścieków przemysłowych. Minimalna wartość projektu: 8 mln zł (dotyczy tylko sektora małych i średnich przedsiębiorstw). Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 30 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 20 mln zł. Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza Przykładowe rodzaje projektów: - modernizacja lub rozbudowa obiektów spalania paliw i systemów ciepłowniczych, - modernizacja urządzeń lub wyposażenie obiektów spalania paliw w urządzenia lub instalacje do ograniczenia emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych, - konwersja obiektów spalania paliw na rozwiązania przyjazne środowisku. Minimalna wartość projektu: 8 mln zł (dotyczy tylko sektora małych i średnich przedsiębiorstw). Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 30 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 20 mln zł. Wsparcie dla przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż komunalne Przykładowe rodzaje projektów: - budowa, rozbudowa lub modernizacje instalacji do odzysku, w tym recyklingu lub unieszkodliwiania odpadów poużytkowych lub niebezpiecz-nych, ze szczególnym uwzględnieniem obiektów, które mogą pełnić funkcje usługowe, zgodnie z krajowym i wojewódzkimi planami gospodarki odpadami, dla położonych w pobliżu jednostek gospodarczych, które nie mogą uniknąć wytwarzania podobnych typów odpadów, - budowa, rozbudowa lub modernizacja instalacji do przekształcania odpadów w celu ułatwienia magazynowania i transportu odpadów oraz przygotowania ich do odzysku lub unieszkodliwiania, - budowa, rozbudowa lub modernizacja instalacji do zbierania lub Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 149 magazynowania odpadów, w szczególności odpadów niebezpiecznych. Minimalna wartość projektu: 8 mln zł (dotyczy tylko sektora małych i średnich przedsiębiorstw). Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 30 proc. wydatków kwalifikowanych, ale nie więcej niż 20 mln zł. OŚ PRIORYTETOWA V – OCHRONA PRZYRODY I KSZTAŁTOWANIE POSTAW EKOLOGICZNYCH Cel priorytetu: Ograniczenie degradacji środowiska naturalnego oraz strat jego zasobów i zmniejszenie różnorodności biologicznej. Działanie: - Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz zachowanie różnorodności gatunkowej - Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych - Opracowanie planów ochrony - Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających ochronie środowiska, w tym różnorodności biologicznej Do wykorzystanie jest 90 mln euro z funduszy UE Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz zachowanie różnorodności gatunkowej Przykładowe rodzaje projektów: - planowanie działań ochronnych i odbudowa zdegradowanych siedlisk lądowych i wodnych, w tym morskich, - usuwanie i ograniczanie niekorzystnych wpływów inwazyjnych gatunków obcych, - kształtowanie strefy ekotonów na granicy siedlisk leśnych i nieleśnych, - usuwanie nalotu roślinności drzewiastej i krzewiastej na siedliskach nieleśnych, - przywracanie właściwych stosunków wodnych siedlisk wodnobłotnych, - wykup gruntów kluczowych dla ochrony przyrody i ich renaturalizacja, - zachowanie i poprawa różnorodności biologicznej, - ochrona ex situ i in situ gatunków chronionych i gatunków o zagrożonych pulach genowych, - reintrodukcja gatunków, - realizacja programów ochrony puli genowej krajowych gatunków drzew leśnych, selekcji i testowania potomstwa, - budowa lub modernizacja małej infrastruktury służącej zabezpieczeni 150 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko obszarów chronionych przed nadmierną i niekontrolowaną presją turystów, w tym budowa ścieżek dydaktycznych, ścieżek rowerowych, szlaków, parkingów, punktów widokowych, wież widokowych, zadaszeń, - budowa centrów przetrzymywania gatunków CITES i ośrodków rehabilitacji zwierząt, - budowa lub rozbudowa obiektów dla zwierząt i roślin w ogrodach zoologicznych lub w ogrodach botanicznych w ramach krajowych programów ochrony gatunków. Minimalna wartość projektu: 400 tys. zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: Do 85 proc. wydatków kwalifikowanych. Rodzaje beneficjentów: Parki narodowe, parki krajobrazowe i ich zespoły, regionalne dyrekcje lasów państwowych oraz nadleśnictwa, organizacje pozarządowe, jednostki rządowe, samorządowe oraz podmioty sprawujące nadzór lub zarządzające ochroną obszarów chronionych, wojewodowie, ogrody botaniczne, ogrody zoologiczne, instytucje naukowe oraz jednostki badawczo-rozwojowe, w tym szkoły wyższe oraz ich jednostki organizacyjne, urzędy morskie, grupy wyżej wymienionych podmiotów ze wskazaniem beneficjenta wiodącego. Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych Przykładowe rodzaje projektów: - przywracanie drożności i funkcjonowania korytarzy ekologicznych, w tym korytarzy umożliwiających funkcjonowanie sieci Natura 2000, - zniesienie lub ograniczenie barier dla przemieszczania się zwierząt, które tworzy istniejąca infrastruktura techniczna. Minimalna wartość projektu: 400 tys. zł, a w przypadku przejść dla dużych i średnich ssaków – 2 mln zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. kwalifikujących się wydatków. Rodzaje beneficjentów: Zarządcy dróg i linii kolejowych, właściwe jednostki rządowe i samorządowe, parki narodowe i krajobrazowe, organizacje pozarządowe, instytucje naukowe oraz jednostki badawczo-rozwojowe, w tym szkoły wyższe oraz ich jednostki organizacyjne, grupy wyżej wymienionych podmiotów ze wskazaniem beneficjenta wiodącego. Opracowanie planów ochrony Przykładowe rodzaje projektów: – opracowanie dokumentacji niezbędnej do zarządzania obszarami specjalnej ochrony ptaków i specjalnych obszarów ochrony siedlisk Natura 2000 i parków narodowych oraz innych obszarów chronionych, Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 151 – opracowanie krajowych programów ochrony wybranych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Minimalna wartość projektu: 400 tys. zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: Do 85 proc. kwalifikujących się wydatków. Rodzaje beneficjentów: Jednostki sprawujące nadzór nad obszarami chronionymi, regionalne dyrekcje lasów państwowych oraz nadleśnictwa, jednostki rządowe, urzędy morskie, organizacje pozarządowe, grupy wyżej wymienionych podmiotów ze wskazaniem beneficjenta wiodącego. Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających ochronie środowiska, w tym różnorodności biologicznej Przykładowe rodzaje projektów: - Ogólnopolskie lub ponadregionalne działania edukacyjne, kampanie informacyjno-promocyjne, imprezy masowe oraz konkursy i festiwale ekologiczne, w tym: - kampanie informacyjno-promocyjne, kapanie audiowizualne oraz programy edukacyjne dotyczące ochrony przyrody i wybranych aspektów ochrony środowiska prowadzone z udziałem środków masowego przekazu, społecznych organizacji ekologicznych i innych podmiotów, w tym badania opinii publicznej ex-ante i ex-post, - ogólnopolskie i międzynarodowe imprezy masowe, których celem jest popularyzacja wiedzy o środowisku oraz kształtowanie proekologicz– nych postaw społecznych, - ogólnopolskie i ponadregionalne konkursy i festiwale ekologiczne. - Działania edukacyjne skierowane do społeczności lokalnych na obszarach chronionych. - Ogólnopolskie lub ponadregionalne szkolenia oraz aktywna edukacja dla grup zawodowych wywierających największy wpływ na przyrodę. - Tworzenie partnerstw oraz moderowanie platform dialogu społecznego na rzecz ochrony środowiska. Minimalna wartość projektu: 2 mln zł dla kampanii promocyjno-informacyjnych oraz imprez masowych, dla pozostałych – 400 tys. zł. Maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE: 85 proc. kwalifikujących się wydatków. Rodzaje beneficjentów: Regionalne dyrekcje lasów państwowych, nadleśnictwa i ich grupy, organy administracji państwowej i samorządowej, Policja, Służba Celna, Straż Graniczna, Straż Pożarna, organizacje pozarządowe, parki narodowe, parki krajobrazowe i ich zespoły, wojewódzcy konserwatorzy przyrody, ośrodki 152 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko edukacji ekologicznej, instytucje naukowe oraz badawczo-rozwojowe, w tym szkoły wyższe lub ich jednostki organizacyjne, instytucje oświatowe, grupy 27 wyżej wymienionych podmiotów ze wskazaniem beneficjenta wiodącego. W realizacji wymienionych programów uczestniczy także budżet państwa i samorządów lokalnych wg wyznaczonych w UE standardów co do wielkości tej pomocy. Ogólnie biorąc, zgodnie z zasadami UE, pomoc państwa w tych i innych programach została dopuszczona w ograniczonym zakresie (15–30 proc.) i w wyjątkowych przypadkach, np. w sytuacjach zagrożeń ekologicznych (klęsk żywiołowych), lub jeśli dany program (zadanie) uznany został za priorytetowy. Kwestie te reguluje ustawodawstwo UE. I tak: – W Traktacie o Unii Europejskiej – zwłaszcza w artykule 92(1), który definiuje pomoc państwa niezgodną z zasadami wspólnego rynku i przewiduje generalny zakaz udzielania takiej pomocy w państwach członkowskich, a także art. 92(2), który określa rodzaje pomocy państwa, które są zgodne ze wspólnym rynkiem i przez to wyłączone spod ogólnego zakazu przewidzianego w art. 92(1); oraz art. 92(3) określającym różne rodzaje pomocy, które mogą być uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, po 28 uprzedniej zgodzie Komisji Europejskiej wyrażonej w postaci decyzji. – Wytycznych Wspólnoty w sprawie pomocy publicznej przeznaczonej na ochronę środowiska, które określają m.in. zasady i kryteria przyznawania tej pomocy i jej maksymalny poziom; definiują m.in. pojęcie kosztów kwalifikowanych, które są podstawa obliczania dopuszczalnych pułapów równoważnika dotacji. W wytycznych określono zasady udzielania pomocy publicznej dla działalności informacyjnej, szkoleniowej i doradczej; pomocy dla kosztów operacyjnych, pomocy udzielanej dla zwiększenia popytu na produkty przyjazne dla środowiska lub udzielanej w celu realizacji projektów o ważnym europejskim znaczeniu. – Rozporządzeniu Rady WE/994/98 na temat zastosowania art. 92 i 93 Traktatu w stosunku do niektórych rodzajów pomocy horyzontalnej państwa. Na mocy tego rozporządzenia Komisja Europejska może – w trybie osobnego rozporządzenia szczegółowego – stwierdzić, że niektóre rodzaje pomocy państwa są zgodne ze wspólnym rynkiem i nie podlegają notyfikacji w trybie art. 93(3). Wdrożenie tych wymagań i kryteriów w Polsce powoduje, że w kolejnych latach uzyskanie przez podmioty gospodarce subwencji ze źródeł publicznych na inwestycje ochrony środowiska jest trudniejsze i pomoc ta jest udzielana na dopuszczonym przepisami poziomie. 27 Źródło: tamże; patrz także: J. Kachel, S. Piwowarski, Ekologiczne projekty otrzymają unijne wsparcie, „Gazeta Prawna” z 21.02.2008; Almanach środków pomocowych Unii Europejskiej, Kraków 2000; Unia Europejska. Informator o programach pomocowych Centrum Informacji Europejskiej, Warszawa 2004; Dotacje, fundusze, programy pomocowe dla organizacji pozarządowych, Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO, Warszawa 1995; Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Warszawa 2003. 28 Patrz: A. Sacchettini, Podstawy prawne polityki wspólnotowej w dziedzinie ochrony środowiska (w:) Wspólnota Europejska a środowisko naturalne, tom I, Lublin 1999, s. 48-61. Unijne fundusze na ochronę środowiska w Polsce po 2004 roku 153 Podsumowanie Ochrona środowiska to obecnie jedno z priorytetowych zadań Unii Europejskiej. Zwłaszcza jeśli chodzi o ograniczenie emisji CO2 i ochronę przyrody. Równie ważne są cele i programy dotyczące ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Dla realizacji tych celów i zadań Unia Europejska utworzyła szereg funduszy, głównie w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Z funduszy tych korzysta też Polska. Pakiety aktywności Pakiet 1 Ćwiczenie nr 1 Test jednokrotnego wyboru: Zaznacz prawidłową odpowiedź. 1. Traktat Lizboński wszedł w życie: 1 grudnia 2009 13 grudnia 2007 1 grudnia 2007 13 grudnia 2009 2. W państwach regionalnych i federalnych regiony mają uprawnienia do stanowienia prawa lokalnego karnego: międzynarodowego federalnego 3. W latach 90. powstało w Polsce: 15 przygranicznych euroregionów 10 przygranicznych euroregionów 50 przygranicznych euroregionów 5 przygranicznych euroregionów 4. W latach 60. powołano dwa regionalne fundusze: Europejski Fundusz Społeczny oraz: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej PhARE Europejski Fundusz Regionalny INTERREG 5. Podstawowym celem EFRR miało być wyrównywanie dysproporcji regionalnych w: EWG ONZ RWPG NUTS 6. Polityka regionalna opiera się od początków swego powstania na zasadach partnerstwa i współfinansowania pomiędzy organami UE a: państwami członkowskimi organami międzynarodowymi państwami kandydującymi organami EWG 7. Zasada programowania polityki regionalnej oznacza odejście od stosowanej uprzednio praktyki subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów Pakiety aktywności 155 inwestycyjnych na rzecz dofinansowywania programów: kompleksowych cząstkowych jednostkowych konkurencyjnych 8. Zasady kontroli finansowej rozdzielają wyraźnie odpowiedzialność między państwa członkowskie i: Komisję Parlament Radę UE Komitet Regionów 9. Program INTERREG wspiera nawiązywanie partnerskich kontaktów między państwami w celu finansowania zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego poprzez rozwój współpracy: transgranicznej bezpośredniej etnicznej bezgranicznej 10. Program LEADER ma inicjować kontakty liderów życia społecznego i gospodarczego, mając na celu wspólne poszukiwania nowych strategii trwałego rozwoju na terenach: wiejskich miejskich zurbanizowanych poprzemysłowych Ćwiczenie nr 2 Case study 01 Przeanalizuj i scharakterzuj nowy paradygmat województwa w nowej strukturze administracyjnej kraju w ujęciu historycznym na podstawie poniższego tekstu: Jednym z ważniejszych kryteriów wprowadzenia reformy administracyjnej kraju był kontekst europejski. Możliwość współpracy międzyregionalnej może Polsce zapewnić tylko taka struktura, która ma swoje odpowiedniki w państwach wspólnoty Europejskiej. Występują tam cztery poziomy zarządzania: krajowy, wojewódzki, powiatowy i gminny. Są one zresztą identyczne z polską tradycją, sięgającą 2. połowy XIV w., kiedy to ziemie i województwa podzielono na powiaty. Wykrystalizowanie się podziału państwa na ziemie przyniósł okres rozbicia dzielnicowego. Niektóre z tych obszarów od połowy XV w. zaczęto nazywać województwami. Posiadającymi zresztą daleko posuniętą samodzielność. Czas rozbiorów, a następnie II wojny światowej, kiedy to kraj był wielokrotnie na różne sposoby dzielony, przerwał i zniszczył historyczno-gospodarcze więzy w wyraźnie wykształconych już regionach. Obszar Polski międzywojennej podzielono na 16w województw, starając się odtworzyć dawne regiony. Po II wojnie światowej ukształtował się podział na 17 województw. Choć awans niektórych miast do rangi stolic regionalnych wynikał z przesłanek 156 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko ideologicznych, podtrzymano tradycyjną tendencję regionalizacji kraju. Spróbowano ją zniszczyć dopiero reformą 1975 r., ustanawiając całkowicie sztuczny podział na 49 jednostek administracyjnych, dla których utrzymano nazwę województw. Ćwiczenie nr 3 EUROKRZYŻÓWKA: Odnajdź co najmniej 15 ukrytych terminów (pionowo, poziomo lub ukośnie) związanych z UE, które pojawiły się w tekście modułu 1go. ADFBHILCMCKBZSAYLFSE W C UAP LATAC M I J W M N Z C Q S NPQZMIVJAMQONXHIHNDI EODUGAPZSIW XTQSELJZD AC V U I N IATH K N KAN S IW W E UJRAJSUBRKDTGGRQETW U CBBUEOKNIOAYEMYU OGPP XYULFUMYCVYNDPESESRP NFPCW BRLHKKGZTRSYFLC UUVZOMWOTGNINNIWTSVH QMTHSNEVPBYVFBQBYUPZ KDRDFGEHSAZHFKPOEMKH U X G SAPARTW UYBTP K O MF R ULOTSETSTTMMQQEKYISE KRRRDUBECOVAIWCVPTSP PCALUDRGCGLVXIRHXUQE GYPJAE CTJ D V N E OAG I R K R Q R S E W G LALM T C H R D P T F W O BHIAPUTBNBAEEMMEW GTC UUFVYLGEBCUIEZLVRUIE Odpowiedzi: ACQUIS BRUGIA COREPER EURATOM EURO EWG EWWIS ISPA MAASTRICHT NOVAEUROPA PHARE SAPART SCHENGEN SUMMIT TWINNING VAT Ćwiczenie nr 4 Pakiety aktywności 157 Periodyzacja historii prawa europejskiego i międzynarodowego Powiedz czego dotyczą następujące definicje: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. „międzyrzecze” jest kolebką jednej z pierwszych cywilizacji. Między 3400 r. p.n.e. a 614 r. p.n.e. rozwijała się kultura, jej głównymi krajami był: Sumer, Babilon i Asyria. Pakt paryski, był międzynarodowym traktatem ustanawiającym wyrzeczenie się wojny jako instrumentu polityki narodowej. Prawo to jest podstawą i nakazem działania Międzynarodowego ruchu Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca. To zespół przepisów prawa międzynarodowego uchwalonych i przyjętych z myślą o niesienie pomocy oraz w trosce o człowieka. To przede wszystkim Konwencje Genewskie (I - IV) z 12 sierpnia 1949 r. o ochronie ofiar wojny oraz Protokoły Dodatkowe (I -II) z 1977 r. do tych Konwencji. Dla rozwoju prawa międzynarodowego konferencje te miały największy wpływ. Z 1899 r., i 1907 r.Pierwsza konferencja początkowo miała dotyczyć rozbrojenia jednak w trakcie konferencji skoncentrowała się na kodyfikacji i reformie prawa wojennego oraz prawa dotyczącego pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych. W wyniku obrad podpisano trzy konwencje dotyczące pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych, praw i zwyczajów wojny lądowej. Posiadały własną, niezależną administrację, sądy, kulturę i obyczaje. Pierwszymi ich założycielami byli Sumerowie. Tworzyli je wokół miejsc kultu. Otoczone były murami obronnymi, a ich umowną granicę wyznaczały sieci irygacyjne, bagna, linie rzek bądź pasma ziemi nieuprawianej. Najbardziej znane to sumeryjskie Uruk i Lagasz. Prawo obowiązujące w danym kościele (cerkwi). Każdy kościół ma własne prawo. Nazwa pochodzi od podstawowej jednostki redakcyjnej kościelnych aktów prawnych. Połączenie większego zespołu przepisów prawnych w jednolity, systematyczny zbiór, kodeks. Odpowiedzi: Mezopotamia, Pakt Brianda-Kellogga, prawo hmanitarne, haskie, miasta-państwa, kanoniczne, kodyfikacja. Ćwiczenie nr 5 Test egzaminacyjny A „Polityka regionalna” 1. Norma względnie obowiązująca w prawie europejskim/międzynarodowym to: a) ius contrahendi b) ius dispositivum c) ius gentium d) ius cogens 2. Ustalenie szczegółowego przebiegu linii granicznej wraz z naniesieniem na mapę; jeden z etapów wytyczania granic państwowych nazywa się: e) demilitaryzacja f) demarkacja 158 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko g) delimitacja h) dismembratio 3. Co to są Traktaty Rzymskie? i) traktaty założycielskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej j) traktaty założycielskie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i EURATOM-u k) traktaty założycielskie EWWiS l) traktaty założycielskie EWG, EWWiS i EURATOM-u 4. Co nie było głównym celem EWWiS? m) stworzenie wspólnego rynku na surowce i produkty przemysłu drzewnego n) przyczynianie się do rozwoju gospodarczego i wzrostu handlu międzynarodowego o) zapewnienie jednakowych warunków dostępu do źródeł produkcji, tj. Węgla i stali poprzez zakaz stosowania środków lub praktyk dyskryminujących niektórych producentów, nabywców lub konsumentów p) racjonalizacja produkcji oraz podniesienia jakości integracji sektorowej w zakresie węgla i stali 5. Forma realizacji odpowiedzialności międzynarodowej przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa to: q) repatriacja r) retorsja s) restytucja t) reparacja Ćwiczenie nr 1 państwa poprzez Pakiet 2 Test jednokrotnego wyboru: Zaznacz prawidłową odpowiedź. 1. W ramach realizacji programów w Funduszach Strukturalnych obowiązuje pięć podstawowych zasad. Pierwsza z nich to zasada koncentracji, która określa, że interwencja funduszy nie powinna być rozproszona, lecz skoncentrowana na wielu precyzyjnie określonych celach: na celu 1 koncentruje się: ok. 70 % funduszy ok. 50% funduszy ok. 10% funduszy ok. 100% funduszy 2. Unia podejmuje działania tylko wtedy, kiedy nie mogą być one zrealizowane w państwie członkowskim, bądź w momencie, kiedy realizacja na szczeblu unijnym byłaby lepsza. Ta zasada to subsydiarność, zgodnie z którą działania podejmowane są na szczeblu możliwie: najniższym najwyższym najstarszym najstabilniejszym Pakiety aktywności 159 3. W ramach realizacji programów w Funduszach Strukturalnych obowiązuje pięć podstawowych zasad. Wśród zasad tych NIE wymienia się zasady: proporcjonalności programowania dodatkowości partnerstwa 4. W ramach polityki regionalnej UE regiony w stosunku do funduszy strukturalnych są głównymi: beneficjentami depozytariuszami sygnatariuszami woluntariuszami 5. Polityka regionalna UE koordynowana jest w państwach członkowskich przez właściwych: ministrów rządu pełnomocników rządu rzeczników rządu szefów rządu Ćwiczenie nr 2 CASE STUDIES Na podstawie poniższego tekstu scharakteryzuj doktrynę rozwoju regionalnego w świetle redystrybucji dochodu narodowego. Programowanie rozwoju regionalnego w Polsce ma stosunkowo głębokie korzenie. Już na przełomie lat dwudziestych i trzydziestych bieżącego stulecia został opracowany ambitny projekt utworzenia Centralnego Okręgu Przemysłowego na obszarach gospodarczo zacofanych i charakteryzujących się znacznym przeludnieniem agrarnym. II wojna światowa przerwała jednak realizację tego projektu. W okresie powojennym rozwój regionalny Polski poddany został rygorom centralnego planowania i zarządzania, w którym upatrywano podstawowy czynnik przyszłych sukcesów doktryny realnego socjalizmu. W sferze rozwoju regionalnego doktryna ta zaowocowała relatywnie niewielkimi zróżnicowaniami regionalnymi poziomu i warunków życia ludności. Trzeba jednak podkreślić, iż ich źródłem nie było bynajmniej równomierne rozmieszczenie potencjału, a jedynie charakterystyczne dla ustroju politycznego i gospodarczego mechanizmy głębokiej redystrybucji dochodu narodowego, także w wymiarze przestrzennym. Jednym ze skutków tych procesów było stopniowe wyhamowywanie zmian w strukturze osadniczej kraju. (prawie 40milionowa Polska ma tylko jedno miasto z liczbą mieszkańców powyżej 1 miliona). W wyniku głębokich zmian ustrojowych, określanych jako terapia szokowa, w Polsce wczesnych lat dziewięćdziesiątych wystąpiły objawy potępienia wszelkich form planowania publicznego jako reliktu skompromitowanej gospodarki planowanej centralnie w polskiej odmianie realnego socjalizmu. Odreagowywanie klęski tej formy planowania nie trwało jednak długo, a do przełomu w podejściu do planowania przyczyniły się ściślejsze kontakty i współpraca z Unią Europejską. 160 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Bliska już perspektywa członkostwa Polski w UE stwarza nowe impulsy i szanse rozwoju kraju także w aspekcie regionalnym, a jednocześnie nowe wyzwania w sferze programowego, instytucjonalnego i kadrowego przygotowania kraju do standardów obowiązujących w funkcjonowaniu Funduszy Strukturalnych oraz innych urządzeń i instytucji UE. Ważnym krokiem w tym kierunku jest uchwalenie Narodowej Strategii Rozwoju regionalnego, traktowaną jako integralną część Narodowego Planu Rozwoju. Natomiast bazą merytoryczną dla polityki strukturalnej jest długookresowa koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju. Równocześnie szesnaście nowych województw rozpoczęło prace nad swymi strategiami rozwoju regionalnego, gdyż w wyniku reformy terytorialnej organizacji kraju samorząd wojewódzki stał się pełnoprawnym podmiotem polityki wewnątrzregionalnej, opartej na własnych środkach dla realizacji własnych celów na własną odpowiedzialność polityczną. Ćwiczenie nr 3 Symulacja negocjacji Rady Ministrów Unii Europejskiej – „Gra X-Y” Bruksela 2009; Palais de l’Europe Reguły gry: Celem uczestników gry jest wygrać i zdobyć jak najwyższą dotację w tys. EURO. Wygrać grę może tylko jedna najlepsza grupa. Grupy negocjują rozwiązanie fikcyjnego konfliktu paneuropejskiego. Grupy wyznaczają lidera, który jako jedyny kontaktuje się z prowadzącym grę - dr C. Szyjko. Gra toczy się w czterech rywalizujących grupach państw (wrogowie/sojusznicy) i składa się z 8-12 rund w zależności od dynamiki negocjacji. Każda grupa w każdej rundzie podejmuje niezależnie i tajnie decyzję, którą pisze na kartce papieru i przekazuje prowadzącemu grę. Decyzja jest wyborem pomiędzy tylko dwoma wariantami: X albo Y. Sposób podejmowania decyzji (demokratyczny - autorytarny) zależy do dynamiki grupy i pozycji lidera w grupie. Grupa może stosować wszystkie dozwolone w negocjacjach środki dyplomatyczne w celu zdobycia wiedzy o strategii pozostałych grup (łącznie z tzw. białym wywiadem i wysyłaniem emisariuszy). W każdej rundzie grupa może wygrać albo ponieść porażkę w negocjacjach na tle innych grup. Wysokość wygranej albo strata poszczególnej grupy zależą od sumy decyzji we wszystkich grupach. Wyniki są podliczane w każdej rundzie i ogłaszane przez prowadzącego. Pomiędzy poszczególnymi rundami warunki gry mogą być zmienione przez prowadzącego ale struktura zysków/strat nie ulega zmianie a jedynie jej zakres. W czasie gry każdy uczestnik grupy musi robić notatki z przebiegu negocjacji oraz projektować strategię i punktację innych grup. Tabela podliczania wyników w tysiącach EURO: Suma decyzji: Pakiety aktywności 161 Przy wyniku 4X: za X: -10 za Y: 0 Przy wyniku 3X + 1Y: za X: +10 za Y: -30 Przy wyniku 2X + 2 Y: za X: +20 za Y: -20 Przy wyniku 1X + 3Y: za X: +30 za Y: -10 Przy wyniku 4Y: za X: 0 za Y: +10 Ćwiczenie nr 4 Periodyzacja historii prawa europejskiego i międzynarodowego Powiedz czego dotyczą następujące definicje: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Ojciec nauki prawa międzynarodowego publicznego. Był wyjątkowo zdolnym dzieckiem, o czym świadczy fakt, że nauczył się czytać w wieku dwóch lat, a doktorat z prawa uzyskał w 1598 roku, gdy miał lat piętnaście. Podzielił on prawo na prawo stanowione (ius civile) oraz prawo natury (ius naturale). Prawo stanowione jest wyborem historii, zależnym od przemian politycznych i historycznych, samo więc ulega zmianom. Natomiast prawo natury wypływa z trwałej natury ludzkiej, dlatego jest niezmienne i może być badane jedynie drogą filozoficzną. Za źródło prawa międzynarodowego (ius gentium czyli prawa narodów) uznał zwyczaj i praktykę, wypływające z prawa natury oraz umowy. Prawo międzynarodowe powinno się jego zdaniem opierać na zasadach racjonalizmu i humanizmu. Odbywał się od 1 października 1814 - 9 czerwca 1815), i zebrał przedstawicieli 16 większych państw europejskich, w celu dokonania zmian terytorialnych i ustrojowych po rewolucji francuskiej i wojnach napoleońskich. Opracowano regulamin dyplomatyczny, który po zmianach dokonanych w 1818 r. obowiązywał do XX wieku. Pierwsza w historii stosunków międzynar. organizacja międzynar. o celach ogólnych; działalność rozpoczęła 1920, z siedzibą w Genewie. Jej statut Ligi Narodów nosił nazwę ........ ? i został włączony jako część 1 do traktatu wersalskiego z 28 VI 1919 i do innych paryskich traktatów pokojowych po I wojnie świat.; wszedł w życie 10 I 1920. Głównym celem organizacji było zapewnienie pokoju, zapobieganie wojnom, rozwój współpracy międzynar.; członkowie byli zobowiązani do przestrzegania norm prawa międzynar. Prawo starożytne, które rozwijało się od czasów prawa zwyczajowego (po raz pierwszy spisanego w ustawie XII tablic), aż do kodyfikacji Justyniana I Wielkiego (VI wiek n.e.). Związki miast-państw w starożytnej Grecji mające na celu obronę świątyni lub sanktuarium (wojny prowadzone w imię tego celu zwano świętymi wojnami), zajmujące się ponadto sprawami kultowymi i finansowymi oraz organizowaniem igrzysk. Najważniejsza była Delficka, obejmująca północną i środkową Grecję, która zrzeszała 12 plemion i miała za zadanie ochronę świątyni Apollina w Delfach. Religia monoteistyczna, druga na świecie pod względem liczby wyznawców. Szacuje się, że obecnie 1,2 miliarda ludzi (około 20% ludności świata) to jej wyznawcy - głównie w Azji i Afryce. Słowo to w języku arabskim oznacza poddanie się Bogu bądź poddanie się w sensie militarnym. Początkowo religia ludów arabskich, jednak szybko rozprzestrzeniła się na inne kontynenty. Prawa i wolności fundamentalne wspólne dla wszystkich systemów prawnych państw członkowskich. 162 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 8. To jedno ze źródeł prawa wciąż żywych i często stosowanych w prawie międzynarodowym. W przeciwieństwie do prawa krajowego, w którym ma już znaczenie marginalne, w prawie międzynarodowym istnieje wiele zagadnień wciąż nim regulowanych w większości (np. zagadnienie immunitetu państwa, zasady odpowiedzialności międzynarodowej). 9. Zgodne oświadczenie woli co najmniej dwóch podmiotów prawa międzynarodowego (przede wszystkim: państw lub organizacji międzynarodowych, ale także np. Stolicy Apostolskiej) regulowane przez prawo międzynarodowe i wywołujące skutki w sferze prawa międzynarodowego, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym czy w większej liczbie dokumentów, i bez względu na jego nazwę. 10. nazwa zbiorowa wysp Oceanu Spokojnego, która wraz z Australią tworzy odrębną część świata. Ćwiczenie nr 5 Test egzaminacyjny B „Polityka regionalna” 1. Najważniejszą instytucją polityczną Unii Europejskiej, decydującą o kierunkach jej rozwoju i aktualnej strategii jej działania jest: a. Rada Unii Europejskiej b. Rada Europy c. Rada Europejska d. Rada Wspólnot Eduropejskich 2. Opinio iuris sive necessitates to: a. synonim zasady uti possidetis tworzący prawo b. przeświadczenie stron, że praktyka tworzy prawo c. opinia Rady Jumbo w sprawach praktyki d. opinia prawna tworząca praktykę 3. Uchwalenie w 1992 roku Traktatu z Maastricht spowodowało powołanie do życia nowej struktury – Unii Europejskiej, opartej na tzw. Trzech filarach. Na mocy postanowień Traktatu z Maastricht celami II filaru nie są: u) ochrona wspólnych wartości, interesów i tożsamości UE v) umacnianie bezpieczeństwa Unii w) utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych x) unia celna. 4. Które z miast europejskich nie są siedzibami żadnej z instytucji europejskich: a. Florencja b. b.Brugia c. c.Haga d. d. Londyn 5. Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z elementów tzw. Trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego w UE. Do kompetencji przyznanych Komisji nie należą: a. funkcja inicjatywy ustawodawczej b. funkcja samorządowa c. funkcja kontrolna d. funkcja reprezentowania interesów UE na zewnątrz Pakiety aktywności 163 PAKIET nr 3 Ćwiczenie nr 1 Test jednokrotnego wyboru: Zaznacz prawidłową odpowiedź. 1. Art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zezwala na wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony społeczności lokalnych słabszych: − finansowo − programowo − legislacyjnie − integracyjnie 2. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności obywateli i zasad samorządu lokalnego jako głównych elementów efektywnej demokracji i wymaga ich uznania w prawie: − krajowym − międzynarodowym − regionalnym − unijnym 3. Znaczenie Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego polega głównie na tym, że włącza ona ideę autonomii lokalnej do prawa: − międzynarodowego − krajowego − administracyjnego − lokalnego 4. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zobowiązuje państwa do przestrzegania pewnego minimum wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań prawnych odnoszących się do samorządu terytorialnego. W państwach unitarnych odzwierciedla się jej pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów: − decentralizacyjnych − integracyjnych − koncentracyjnych − globalizacyjnych 5. Karta ma m.in. na celu materializację zasady subsydiarności jako zasady kształtującej kompetencje szczebla: − lokalnego − unijnego − krajowego − ponadnarodowego 164 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Ćwiczenie nr 2 Case study Na podstawie poniższego fragmentu omów rozwój regionalny jako proces zmian zachodzących w złożonym systemie społeczno-ekonomiczno-przestrzennym – jakim jest region i wzajemnie powiązanie zmian (komplementarność, substytucja, wspomaganie, neutralność, sprzeczność). i materialną. Wymień przesłanki polityki regionalnej w skali integracji europejskiej Polityka regionalna polega na oddziaływaniu na rozwój społeczny i gospodarczy w układzie regionalnym. Podmiotem polityki regionalnej jest państwo i działające w jego imieniu instytucje. Polityka regionalna może być również prowadzona w skali grupy krajów. Przykładem tego typu działań jest polityka regionalna Unii Europejskiej. U źródła polityki regionalnej leżą dysproporcje ekonomiczno społeczne charakteryzujące strukturę regionalną. Przesłanki polityki regionalnej UE wiążą się również z faktem istnienia znaczących dysproporcji regionalnych w tej organizacji. Konieczność prowadzenia aktywnej polityki regionalnej mającej na celu zmniejszanie dysproporcji pomiędzy regionami krajów członkowskich Unii Europejskiej podkreślono jeszcze przed powołaniem do życia integracji europejskiej w roku 1956 w tzw. raporcie Spaaka. Kontynuację tej myśli znajdujemy we wstępie do Traktatu rzymskiego, gdzie stwierdzono wyraźnie: Kraje członkowskie będą dążyć do zmniejszania zróżnicowań pomiędzy poszczególnymi regionami i zlikwidowania zacofania najgorzej prosperujących regionów. W chwili powstania EWG najpoważniejsze problemy rozwoju regionalnego miały Włochy. Do chwili tzw. pierwszego rozszerzenia EWG odpowiedzialność za likwidowanie dysproporcji regionalnych spoczywała jednak na krajach członkowskich. Za początek polityki regionalnej w skali EWG wielu autorów przyjmuje rok 1975, kiedy to zaczął funkcjonować Europejski Fundusz Rozwoju regionalnego, finansujący działania na rzecz rozwoju tzw. regionów problemowych, będących przedmiotem szczególnej troski polityki regionalnej. Ćwiczenie nr 3: Historia polityki reginalnej Unii Europejskiej Zadanie: Wstaw brakujące słowa lub wyrażenia w miejsca wykropkowane: Kataklizm II Wojny Światowej, na który złożyły się: całkowita ruina gospodarcza, minimalne znaczenie polityczne i rozpadające się imperia kolonialne dobitnie pokazały klęskę indywidualnej polityki ówczesnych mocarstw europejskich. Pojawiły się pierwsze koncepcje dotyczące kształtu powojennej Europy. • (...................) – miało to być państwo związkowe na kształt Stanów Zjednoczonych Europy • (..........................) – związek państw • (..................) – stopniowa integracja gospodarcza wymusi integrację polityczną. Za „ojców” integracji europejskiej, którzy rozpoczęli dzieło zjednoczenia uważa się: • Jeana Monneta, • Roberta (..............) • Alcido de Gaspari’ego • Konrada (..............) • Paula H. Spaaka Pakiety aktywności 165 Ważnym bodźcem dla poprawy warunków życia na kontynencie europejskim była pomoc finansowa USA – tzw. Plan (................), który zaproponował wszystkim państwom europejskim, łącznie z ZSRR i innymi krajami Europy Środkowej i Wschodniej, jednak kraje bloku wschodniego odmówiły. W latach 1948-1951, łączna wartość udzielonej pomocy dla 16 krajów zachodnioeuropejskich przekraczała 13 mld USD. Pierwszą organizacją która rozpoczęła integrację kontynentu europejskiego była (....... ........), powstała 5 maja 19(............) roku w wyniku podpisania przez 10 państw (Belgię, Danię, Francję, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Norwegię, Szwecję, Wielką Brytanię i Włochy) Traktatu (.................). Organizacja zajmuje się przede wszystkim ochroną praw człowieka, ochroną demokracji i współpracą państw członkowskich w dziedzinie kultury. Gdy istniała już pierwsza instytucja, w maju 1950 roku francuski minister spraw zagranicznych (...... .........) wystąpił do Niemiec Zach., Włoch, Belgii, Luksemburga i Holandiii z propozycją utworzenia pierwszej wspólnoty: Europejskiej Wspólnoty (..............). Traktat ustanawiający został podpisany w Paryżu (..... ........ .........) r. Wspólnota ta wykształciła swoje organy: • Wysoka (...........) – liczyła 9 członków. Na jej czele stanął Jean (.........). Za zadanie miała głównie kontrolę nad wydobyciem węgla, produkcją wyrobów stalowych oraz cenami tych produktów • Komitet doradczy (konsultacyjny) – liczył około 70 osób. • Specjalna Rada (.............) – w jej skład wchodzili ministrowie z państw członkowskich, reprezentowała ona interesy narodowe • Zgromadzenie – była to namiastka parlamentu, składająca się z delegowanych posłów do parlamentów krajowych • (..............) Sprawiedliwości – miał czuwać, czy akty prawne są zgodne z duchem i literą prawną Traktatu o EWWiS, oraz rozstrzygać ewentualne konflikty pomiędzy państwami, na tle funkcjonowania wspólnoty • (.............) Rewidentów Księgowych – zajmował się stroną księgową działalności wspólnoty. 25 II 19 (............ ) na mocy traktatu rzymskiego powołano 2 nowe wspólnoty: • Europejską Wspólnotę (........) i • Europejską Wspólnotę (............ ...........) W roku 1960 w Sztokholmie podpisano traktat powołujący do życia nową wspólnotę: Europejskie Stowarzyszenie (........... ..........). W jej skład weszły: • Wielka Brytania • Norwegia • Dania • Szwecja • Austria • Szwajcaria • Portugalia, a później także: • Islandia • Liechtenstein • Finlandia Dziś w niej pozostały: Norwegia, Szwajcaria, Islandia i Liechtenstein. W 1994 r. Kraje te i UE utworzyły Europejski (............ ...............) bez wewnętrznych granic. Ze względu na wysokie koszty funkcjonowania organów 3 wspólnot (EWWiS, EWG i Euratom) w 1965r podpisany został traktat (................), który ustanawiał 4 wspólne instytucje dla trzech wspólnot: 1. Komisja Wspólnot Europejskich 2. Rada Ministrów 3. Trybunał Sprawiedliwości 4. (............ ................) Rozszerzenia Wspólnot Europejskich: 1. Rozszerzenie z 1.I.1973 r. • Wielka Brytania • (............) • (.............) 2. Rozszerzenie z 1.I.19 (............) r. • Grecja 3. Rozszerzenie z 1.I.19 (............)r. • Hiszpania • Portugalia 166 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 4. Rozszerzenie z 1.X.1990 r. • (.........) 5. Rozszerzenie z 1.I.19 (............) r. • Austria • Finlandia • Szwecja W rozszerzeniu tym miała wziąć udział również Norwegia, ale w referendum ponad 52% społeczeństwa opowiedziało się przeciw przystąpieniu do Unii Europejskiej. 6. Rozszerzenie z 1.V.2004 r. o ................... i Cypr Traktat (...............) 2001 r. podpisany został 26 lutego w (.........), a wszedł w życie 1 lutego 2003 roku. Był pomyślany przede wszystkim jako mający zreformować Unię Europejską, by mogła sprawnie działać po przyjęciu 10 nowych krajów z Europy Środkowej i Południowej. W 1995 r. W Madrycie ustalono, że nowa waluta będzie nosiła nazwę (...........). 1 I 1999 r. zadebiutowała na rynku międzybankowym, a od 2002 r. jest w ogólnodostępnym obiegu dla ludności. Chęci uczestnictwa w unii walutowej nie wyraziły 3 kraje: (..............................). Ćwiczenie nr 4 Gałęzie prawa Prawo jest zjawiskiem społecznym występującym w państwie. Prawo wywiera wpływ na wszystkie strony życia społecznego i służy rozwojowi stosunków społecznych ich przeobrażeniom. W prawie jest zawarta wielka wiedza o życiu ludzi i otaczającym ich świecie. W ramach systemy prawnego danego państwa, na który składa się całokształt norm prawnych obowiązujących w danym momencie w państwie, wyróżnia się gałęzie prawa. Gałęzie prawa to jednorodne dziedziny prawa, regulujące materie zbliżone i możliwe do skupienia w jednej grupie tematycznej. Zadanie: Przyporządkuj poniższe fragmenty aktów normatywnych do powszechnie występujących gałęzi prawa. 1. Art. 155. W razie niepowołania Rady Ministrów w trybie art. 154 ust. 3 Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu 14 dni powołuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę. Sejm w ciągu 14 dni od dnia powołania Rady Ministrów przez Prezydenta Rzeczypospolitej udziela jej wotum zaufania większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W razie nieudzielenia Radzie Ministrów wotum zaufania w trybie określonym w ust. 1, Prezydent Rzeczypospolitej skraca kadencję Sejmu i zarządza wybory. 2. Rozdział 8 Doręczenia Art. 39. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. 3. Rozdział V Nagrody i wyróżnienia Pakiety aktywności 167 Art. 105. Pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu, mogą być przyznawane nagrody i wyróżnienia. 4. Rozdział 4 Zezwolenia Art. 31. 1. Zezwolenie wydaje się na czas nieoznaczony. 2. Zezwolenie może być wydane na czas oznaczony: 1) na wniosek przedsiębiorcy, 2) jeżeli przepisy odrębne tak stanowią. 5. Rozdział 2 Tranzyt Art. 97. § 1. Procedura tranzytu pozwala na przemieszczanie z jednego do drugiego miejsca znajdującego się na polskim obszarze .....: 1) towarów niekrajowych, niepodlegających w tym czasie należnościom celnym przywozowym i środkom polityki handlowej, lub 2) towarów krajowych w wypadkach określonych w przepisach szczególnych. 6. Art. 5. Strony zgadzają się, że zbrojna napaść na jedną lub więcej z nich w Europie lub Ameryce Północnej, będzie uznana za napaść przeciwko nim wszystkim i dlatego zgadzają się, że jeżeli taka zbrojna napaść nastąpi, to każda z nich, w ramach wykonania prawa do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, na mocy artykułu 51 Karty Narodów Zjednoczonych, udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym, podejmując niezwłocznie, samodzielnie, jak i w porozumieniu z innymi Stronami działania, jakie uzna za konieczne, łącznie z użyciem siły zbrojnej, w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego. 7. Artykuł 8 1. Niniejszym ustanawia się obywatelstwo Unii. Każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się obywatelem Unii. 2. Obywatele Unii korzystają z praw ustanowionych niniejszym Traktatem i podlegają obowiązkom w nim określonym. 8. DZIAŁ II. POWOŁANIE SPADKOBIERCY Art. 959. Spadkodawca może powołać do całości lub części spadku jedną lub kilka osób. Art. 960. Jeżeli spadkodawca powołał do spadku lub do oznaczonej części spadku kilku spadkobierców, nie określając ich udziałów spadkowych, dziedziczą oni w częściach równych. 9. WŁASNOŚĆ STATKU Art. 73. § 1. Statek stanowi polską własność, jeżeli jest własnością: 168 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 1) Skarbu Państwa, 2) osoby prawnej mającej siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) obywatela polskiego zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej. 10. Wspólność ustawowa. Art. 31. Z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa obejmująca ich dorobek (wspólność ustawowa). Przedmioty majątkowe nie objęte wspólnością stanowią majątek odrębny każdego z małżonków. Ćwiczenie nr 5 Test egzaminacyjny C „Polityka regionalna” 1. Rada Unii Europejskiej jest głównym organem ustawodawczo decyzyjnym Wspólnot Europejskich. W skład Rady wchodzą: a) szefowie rządów b) głowy państwa c) ministrowie d) komisarze 2. Co to jest COREPER I? a. organ kontrolny Wspólnot z udziałem ambasadorów b. organ przygotowujący prace Rady Europejskiej c. organ sprawozdawczy Parlamentu Europejskiego d. organ konsultacyjny Trybunału Obrachunkowego 3. Co to jest Rada ECOFIN? a. Zastępcy ministrów środowiska, którzy zasiadają w Radzie Unii Europejskiej b. ministrowie resortów gospodarki i finansów c. ministrowie kilku resortów naraz, którzy tworzą skład członkowski Rady Unii Europejskiej d. niepełny skład członkowski Rady Unii Europejskiej 4. Etap integracji, który oznacza nie tylko zniesienie ceł we wzajemnych obrotach handlowych między krajami członkowskimi i ustalenie wspólnej taryfy celnej wobec krajów trzecich, ale także wprowadzenie tak zwanych czterech swobód to: a. unia celna b. strefa wolnego handlu c. wspólny rynek d. unia walutowa 5. Tzw. Cztery swobody to swego rodzaju wolności przepływu związane z funkcjonowaniem Jednolitego Rynku. Która swoboda reguluje audycje telewizyjne i radiowe: a. Swoboda przepływu towarów (art. 23 – 31) b. Swoboda przepływu osób (art. 39 -48) c. Swoboda przepływu usług (art. 49 – 55) d. Swoboda przepływu kapitału (art. 56-60) Pakiety aktywności 169 PAKIET nr 4 Ćwiczenie nr 1 Case studies Na podstawie poniższych fragmentów, dokonaj analizy porównawczej programów operacyjnych zatwierdzonych dla lat 2007-2013: 1. Infrastruktura i środowisko 2. Innowacyjna gospodarka 3. Kapitał ludzki 4. Rozwój Polski Wschodniej 5. Pomoc techniczna oraz – regionalne programy operacyjne. Omów transgraniczne powiązania komunikacyjne w kontekście rozwóju obszarów przygranicznych, na podstawie poniższego fragmentu: Położenie geograficzne Polski sprawia, że przez jej terytorium przebiegają ważne powiązania komunikacyjne w skali kontynentu europejskiego. Wzdłuż ich przebiegu obserwować można proces koncentracji różnych działalności gospodarczych i będących ich rezultatem przemian w organizacji przestrzeni i rozwoju regionalnym. Widoczne to jest także w przypadku szeregu innych, mniejszych przejść granicznych o znaczeniu regionalnym czy lokalnym. Najważniejszymi są dwa korytarze komunikacyjne o przebiegu równoleżnikowym. Pierwszy z nich biegnie z Europy północno-zachodniej przez Berlin, Warszawę, Mińsk do Moskwy. Jeśli chodzi o terytorium Polski, to zarówno linia kolejowa, jak i drogowa znajdują się w pełnej modernizacji. Ta ostatnia, A2, jest obecnie przekształcana w autostradę. Drugi korytarz biegnie od Lipska/Drezna przez Wrocław, Katowice, Kraków, Rzeszów do Lwowa, a następnie rozdziela się w kierunku do Kijowa i Odessy. Mamy tutaj także do czynienia ze szlakiem kolejowym i drogowym, który znajduje się w pełnej modernizacji. Trzeci najważniejszy korytarz komunikacyjny - to realizacja autostrada (A1) od Gdańska do polskiej granicy południowej, gdzie ma nastąpić jej rozdzielenie na część czeską i słowacką. Autostrada łączyć ma Polskę poprzez Czechy i Słowację z Austrią, Węgrami, Włochami, Nową Jugosławią, krajami bałkańskimi, Turcją. Obok jednak samej tej autostrady mamy także do czynienia z powiązaniami kolejowymi o kierunku południkowym między Polską a Czechami, które biorąc generalnie wiążą porty w Gdańsku i Gdyni z południem Europy. Niezależnie od wspomnianych tutaj trzech głównych korytarzy komunikacyjnych o znaczeniu europejskim, które przebiegają przez terytorium polskie, należy niewątpliwie wymienić tutaj przynajmniej jeszcze dwa, które od niedawna wzbogacają rolę terytorium naszego kraju, jako obszaru znaczącego dla komunikacji europejskiej. Chodzi tutaj o wspomniany już zresztą korytarz komunikacyjny Via Baltica i tworzący się obecnie korytarz Via Intermare. Ich znaczenie dla polskiej przestrzeni geopolitycznej (pomijając nawet niezwykle ważną rolę gospodarczą i regionotwórczą dla terytorium Polski) nie może podlegać dyskusji. Są to korytarze już dzisiaj wpisane w funkcjonowanie naszego państwa, w jego dzisiejszy i przyszły rozwój regionalny. W większości przypadków mamy do czynienia z konkretnymi przykładami rozwoju na obszarach położonych wzdłuż tych korytarzy. Uczestniczą w tych procesach określone społeczności lokalne i ponad lokalne. Wszystko to tworzy nowe powiązania o charakterze regionalnym. Na podstawie ponizszego fragmentu przedstaw uwarunkowań rozwoju obszarów pogranicza: prognozę geopolitycznych 170 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Każda prognoza, tym bardziej o charakterze geopolitycznym, obciążona jest poważnym ryzykiem. Wydaje się jednak dzisiaj możliwe, przynajmniej w ograniczonym zakresie, określenie najbliższych perspektyw dotyczących naszych obszarów pogranicza. W perspektywach tych uwzględnia się również przypuszczalnie pozytywny rozwój procesów integracyjnych Polski ze strukturami euroatlantyckimi i europejskimi, z NATO i Unią Europejską. Mając na uwadze przyjęte wyżej założenia wydaje się, że w odniesieniu do przyszłego funkcjonowania polskich regionów pogranicza utrzymać trzeba przyjętą wyżej klasyfikację, dotyczącą ich zróżnicowania. Zmiany, jakie będą tutaj następować, staną się już w jakiejś mierze następstwem uczestnictwa Polski jako pełnego członka w Unii Europejskiej i NATO. Jeśli chodzi o NATO zakładać należy, iż uczestnictwo w nim Polski nie zostanie w jakiś sposób ograniczone uprzednimi koncesjami udzielonymi Rosji. Kraj ten, dążący z podziwu godną konsekwencją do realizacji swojej tradycyjnej doktryny imperialnej, będzie zawsze występować przeciwko integracyjnym procesom europejskim i euroatlantyckim. Rosja pragnie bowiem ponownie odbudować zarówno własne imperium poprzez ponowne podporządkowanie sobie krajów, które po rozpadzie ZSRR uzyskały formalną niezależność, jak też utraconą strefę wpływów w Europie Środkowej, gdzie po drugiej wojnie światowej ustanowiła swoje "imperium zewnętrzne". Tym samym nie jest ona obecnie przynajmniej zainteresowana we współpracy z tworzącą się Nową Europą. Objęcie Polski procesami integracyjnymi ze strony struktur euroatlantyckich i europejskich powodować będzie jakościową zmianę funkcji naszej granicy wschodniej. Wspomniane struktury ulegną przesunięciu na wschód o około 600 km. Nie chodzi przy tym nawet o decyzje o charakterze czysto technicznym, dotyczące koniecznych przekształceń, które dokonywać się będą na tym obszarze. Chodzi o wymiar geopolityczny a także psychologiczny, związany z historyczną zmianą pozycji Polski, Czech czy Węgier (kraje, mające obecnie największą szansę bezpośredniego uczestniczenia w tych procesach integracyjnych), która to zmiana spowoduje przekreślenie układu stosunków, ukształtowanych decyzjami jałtańskimi. Nasza granica wschodnia stanie się granicą zewnętrzną zarówno NATO, jak i Unii Europejskiej. Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i NATO, sytuacja na poszczególnych naszych granicach ulegać będzie dosyć istotnym zmianom. Ćwiczenie nr 2: Gałęzie prawa Prawo jest zjawiskiem społecznym występującym w państwie. Prawo wywiera wpływ na wszystkie strony życia społecznego i służy rozwojowi stosunków społecznych ich przeobrażeniom. W prawie jest zawarta wielka wiedza o życiu ludzi i otaczającym ich świecie. W ramach systemy prawnego danego państwa, na który składa się całokształt norm prawnych obowiązujących w danym momencie w państwie, wyróżnia się gałęzie prawa. Gałęzie prawa to jednorodne dziedziny prawa, regulujące materie zbliżone i możliwe do skupienia w jednej grupie tematycznej. Zadanie: Przyporządkuj poniższe fragmenty aktów normatywnych do powszechnie występujących gałęzi prawa. 1. Zeznania świadków Art. 258. Strona powołująca się na dowód ze świadków obowiązana jest dokładnie Pakiety aktywności 171 oznaczyć fakty, które mają być zeznaniami poszczególnych świadków stwierdzone, i wskazać świadków, tak by wezwanie ich do sądu było możliwe. 2. Zatrzymanie Art. 243. § 1. Każdy ma prawo ująć osobę na gorącym uczynku przestępstwa lub w pościgu podjętym bezpośrednio po popełnieniu przestępstwa, jeżeli zachodzi obawa ukrycia się tej osoby lub nie można ustalić jej tożsamości. § 2. Osobę ujętą należy niezwłocznie oddać w ręce Policji. 3. Odwołania Art. 127. § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. 4. Uprawnienia Policji Art. 129. Czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie należą do zadań Policji. 5. RESKRYPTY Kan. 59 § 1. Przez reskrypt należy rozumieć akt administracyjny wydany na piśmie przez kompetentną władzę wykonawczą, którym - zgodnie z jego naturą - na czyjąś prośbę udziela się przywileju, dyspensy czy innej łaski. Kan. 63 § 1. Ważności reskryptu stoi na przeszkodzie subrepcja, czyli zatajenie prawdy, jeśli w prośbie nie wyrażono tego, co zgodnie z ustawą, stylem i praktyką kanoniczną winno być wyrażone do ważności, chyba że chodzi o reskrypt łaski wydany z własnej inicjatywy. § 2. Ważności reskryptu stoi również na przeszkodzie obrepcja, czyli przedstawienie nieprawdy, jeśli ani jedna z podanych przyczyn skłaniających nie jest prawdziwa. 6. Art. 47. § 1. Termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. 7. Art. 32. Karami są: 1) grzywna, 2) ograniczenie wolności, 3) pozbawienie wolności, 4) 25 lat pozbawienia wolności, 5) dożywotnie pozbawienie wolności. 8. § 1. Producent suszu paszowego, zwany dalej "producentem", sporządza protokoły: 1) ze zbioru zielonki przeznaczonej do produkcji suszu paszowego, zwanej dalej "zielonką", jeżeli jest jednocześnie producentem tej zielonki. 172 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 9. Artykuł 15 Państwa Strony zapewnią kobietom równość z mężczyznami wobec prawa. Państwa Strony przyznają kobietom identyczną z mężczyznami zdolność prawną w sprawach cywilnych i jednakowe możliwości wykonywania tej zdolności. W szczególności zapewnią im równe prawa w zakresie zawierania umów i zarządzania mieniem oraz jednakowe traktowanie we wszystkich stadiach postępowania sądowego. 10. Artykuł 51 Nic w niniejszej Karcie nie może uchybiać niepozbywalnemu prawu do samoobrony indywidualnej lub zbiorowej w przypadku napaści zbrojnej na któregokolwiek członka Narodów Zjednoczonych, zanim Rada Bezpieczeństwa nie podejmie niezbędnych zarządzeń w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Środki podjęte przez członków w wykonaniu tego prawa do samoobrony będą natychmiast podane do wiadomości Radzie Bezpieczeństwa i w niczym nie mogą uszczuplać władzy i odpowiedzialności Rady Bezpieczeństwa, wynikających z niniejszej Karty, do podejmowania w każdym czasie takiej akcji, jaką ona uzna za niezbędną do utrzymania lub przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Ćwiczenie nr 3: Test jednokrotnego wyboru: Zaznacz prawidłową odpowiedź. 4. 5. 1. Regionalizm może być rozumiany jako etap w procesie: dezintegracji liberalizacji globalizacji industralizacja 2. Ogólnie przyjęty skrót Światowej Organizacji Handlu to: ŚBW ŚOG WHO ŚOZ Globalizacja, rozumiana też jako światowy system wymienionych stosunków, przebiega w warunkach niestabilnych w wielu dziedzinach i dlatego globalne osiągnięcie zgodnej współpracy wszystkich państw świata znajduje się na etapie: terra nullius in statu nascendi in modus viviedi in tabula rasa. Nierównomierne korzyści z procesu globalizacji zrodziły protestujące ruchy i organizacje nazwane ogólnie: interglobalistami alterglobalistami duoglobalistami hiperglobalistami. Pakiety aktywności 173 5. W ramach realizacji programów w Funduszach Strukturalnych obowiązuje pięć podstawowych zasad. Pierwsza z nich to zasada koncentracji, która określa, że interwencja funduszy nie powinna być rozproszona, lecz skoncentrowana na wielu precyzyjnie określonych celach: na celu 1 koncentruje się: ok. 70 % funduszy ok. 50% funduszy ok. 10% funduszy ok. 100% funduszy 6. Unia podejmuje działania tylko wtedy, kiedy nie mogą być one zrealizowane w państwie członkowskim, bądź w momencie, kiedy realizacja na szczeblu unijnym byłaby lepsza. Ta zasada to subsydiarność, zgodnie z którą działania podejmowane są na szczeblu możliwie: najniższym najwyższym najstarszym najstabilniejszym 7. Art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zezwala na wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony społeczności lokalnych słabszych: finansowo programowo legislacyjnie integracyjnie 8. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności obywateli i zasad samorządu lokalnego jako głównych elementów efektywnej demokracji i wymaga ich uznania w prawie: krajowym międzynarodowym regionalnym unijnym 9. Znaczenie Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego polega głównie na tym, że włącza ona ideę autonomii lokalnej do prawa: międzynarodowego krajowego administracyjnego lokalnego 10. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zobowiązuje państwa do przestrzegania pewnego minimum wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań prawnych odnoszących się do samorządu terytorialnego. W państwach unitarnych odzwierciedla się jej pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów: decentralizacyjnych integracyjnych koncentracyjnych globalizacyjnych 174 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Ćwiczenie nr 4 Akronimy Rozkryj poniższe akronimy związane z polityka reginalną UE: 1. Inicjatywa Wspólnoty w sprawie środowiska naturalnego to: ACE APEC ASEAN ACP (Action by the Community on Environment) 2. Kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku, sygnatariusze Konwencji z Lome, to: ACP/AKP CEDEFOP NATO UNICEF ( - African, Caribbean and Pacific countries - ) 3. Prawo Wspólnoty Europejskiej, interinstytucjonalny system skomputeryzowanej dokumentacji prawa Wspólnoty, to: CAP CCCP CELEX CIS ( - European Community Law (Communitatis Europeae Lex) 4. Komitet Ekonomiczno-Społeczny UE, to: ECU EUROMED ECOSOC/ESC ECOFIN (Economic and Social Committee - ) 5. Europejska jednostka walutowa, to: ECU VAT EURO COREPER ( - European Currency Unit - ) Ćwiczenie nr 5 Test egzaminacyjny D „Polityka regionalna” 1. Tzw. Cztery swobody to swego rodzaju wolności przepływu związane z funkcjonowaniem Jednolitego Rynku. Która swoboda reguluje audycje telewizyjne i radiowe: a. Swoboda przepływu towarów (art. 23 – 31) b. Swoboda przepływu osób (art. 39 -48) c. Swoboda przepływu usług (art. 49 – 55) d. Swoboda przepływu kapitału (art. 56-60) Pakiety aktywności 175 2.Istota Wspólnej Polityki Rolnej opiera się na następujących celach: wsparcie gospodarstw opóźnionych w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych poprawa przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych odbudowa produkcji zniszczonej przez klęski żywiołowe rozwój turystyki wiejskiej i rzemiosła 3. Norma względnie obowiązująca w prawie międzynarodowym to: ius contrahendi ius dispositivum ius gentium ius cogens 4. Ustalenie szczegółowego przebiegu linii granicznej wraz z wyznaczeniem w terenie; jeden z etapów wytyczania granic państwowych nazywa się: demilitaryzacja demarkacja delimitacja dismembratio 5. Obszarem finansowej kontroli Trybunału Audytorów (inaczej: Trybunału Obrachunkowego, Trybunału Rewidentów Księgowych nie są: instytucje WE administracja narodowa regionalna i administracje lokalne, które uczestniczą w zarządzaniu funduszami WE podmioty gospodarcze – beneficjanci funduszy i polityk wspólnotowych). Są wszyscy Ćwiczenie nr 6 podsumowujące KONKURS dla uczestników kursu Politka regionalna projekt deklaracji upamiętniającej 55-lecie traktatów rzymskich o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej i Euratomie z 25 marca 1957 r. W czasie Prezydencji Polski w UE w 2011 r. odbędzie się w Warszawie uroczyste posiedzenie Rady Europejskiej, która przyjmie Deklarację Warszawską Unii Europejskiej. Celem Deklaracji będzie upamiętnienie 55-tej rocznicy podpisania traktatów rzymskich. Ponadto, Deklaracja ma wyznaczyć obszar porozumienia pomiędzy 27 państwami członkowskimi, co do kierunków, tempa i dynamiki rozwoju integracji europejskiej na obecnym etapie. W związku z tym, ogłaszamy konkurs dla studentów na analogiczny projekt deklaracji upamiętniającej traktaty rzymskie. Projekt powinien odnotowywać osiągnięcia polityki regionalnej oraz procesu integracji europejskiej w ostatnich 55 latach, określać problemy UE dnia dzisiejszego oraz wytyczać kierunki jej rozwoju w nadchodzących dziesięcioleciach. Powinien także w sposób realistyczny wyrażać 176 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko poglądy, intencje, interesy i przekonania państw członkowskich - ma bowiem być hipotetycznym dokumentem, jaki mogliby w 2011 r. przyjąć szefowie 27 państw i rządów UE na posiedzeniu Rady Europejskiej w Warszawie. Prace o objętości 5400-7200 znaków (3-4 strony maszynopisu) należy nadsyłać na adres ............w terminie do ........ r. Autorzy projektów, które uzyskają najwyższą sumę punktów otrzymają nagrody oraz ich prace będą opublikowane w wydawnictwie AHE. Rozstrzygnięcie konkursu nastąpi ..... r. PAKIET nr 5 20 ćwiczeń Ćwiczenie nr 1 Dopasuj definicje do haseł: Przywileje i immunitety dyplomatyczne Szelf kontynentalny Rozejm Reparacja Restytucja - jest to dno morskie i podziemie obszarów podmorskich przyległych do wybrzeża poza morzem terytorialnym, aż do głębokości 200 metrów, albo poza tę granicę, aż do punktu, który pozwala na eksploatację zasobów naturalnych. - oznacza zawieszenie wszystkich operacji wojennych. Rozejm ma na celu rozpoczęcie przygotowań do rozmów nad przyszłym traktatem pokojowym. - jest to forma realizacji odpowiedzialności międzynarodowej państwa poprzez przywrócenie stanu sprzed naruszenia prawa. - jest to forma wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez państwo; zazwyczaj ma ona postać odszkodowania pieniężnego. szczególne uprawnienia przyznawane konkretnym osobom lub grupom ludzi. Ćwiczenie nr 2 Podaj terminy łacińskie definiujące opisane pojęcia z praktyki administracji publicznej: 1. arbitraż doraźny, powołany w celu rozpatrzenia zaistniałej sprawy 2. zasadnicza zmiana okoliczności 3. względy kurtuazji międzynarodowej 4. kuratela do załatwienia poszczególnej sprawy 5. umowa darowizny na wypadek śmierci 6. obejście prawa 7. umowy na korzyść państwa trzeciego 8. norma bezwzględnie obowiązująca 9. prawo zawierania umów międzynarodowych 10. norma względnie obowiązująca, norma dyspozytywna Odpowiedzi: Pakiety aktywności 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 177 ad hoc clausula rebus sic stantibus – comitas gentium – cura ad actum – donatio mortis causa – fraus legis – in favorem tertii ius cogens ius contrahendi ius dispositivum Ćwiczenie nr 3 Test jednokrotnego wyboru do modułu 1: Zaznacz prawidłową odpowiedź. 1. Traktat Lizboński wszedł w życie: − 1 grudnia 2009 − 13 grudnia 2007 − 1 grudnia 2007 − 13 grudnia 2009 2. W państwach regionalnych i federalnych regiony mają uprawnienia do stanowienia prawa − lokalnego − karnego: − międzynarodowego − federalnego 3. W latach 90. powstało w Polsce: − 15 przygranicznych euroregionów − 10 przygranicznych euroregionów − 50 przygranicznych euroregionów − 5 przygranicznych euroregionów 4. W latach 60. powołano dwa regionalne fundusze: Europejski Fundusz Społeczny oraz: − Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej − PhARE − Europejski Fundusz Regionalny − INTERREG 5. Podstawowym celem EFRR miało być wyrównywanie dysproporcji regionalnych w: − EWG − ONZ − RWPG − NUTS 6. Polityka regionalna opiera się od początków swego powstania na zasadach 178 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko partnerstwa i współfinansowania pomiędzy organami UE a: − państwami członkowskimi − organami międzynarodowymi − państwami kandydującymi − organami EWG 7. Zasada programowania polityki regionalnej oznacza odejście od stosowanej uprzednio praktyki subwencjonowania przez Wspólnoty pojedynczych projektów inwestycyjnych na rzecz dofinansowywania programów: − kompleksowych − cząstkowych − jednostkowych − konkurencyjnych 8. Zasady kontroli finansowej rozdzielają wyraźnie odpowiedzialność między państwa członkowskie i: − Komisję − Parlament − Radę UE − Komitet Regionów 9. Program INTERREG wspiera nawiązywanie partnerskich kontaktów między państwami w celu finansowania zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego poprzez rozwój współpracy: transgranicznej bezpośredniej etnicznej bezgranicznej 10. Program LEADER ma inicjować kontakty liderów życia społecznego i gospodarczego, mając na celu wspólne poszukiwania nowych strategii trwałego rozwoju na terenach: wiejskich miejskich zurbanizowanych poprzemysłowych. Ćwiczenie nr 4 Podaj terminy łacińskie definiujące opisane pojęcia z praktyki administracji publicznej: 1. zapis windykacyjny 2. prawo merytoryczne wskazane 3. prawo miejsca zamieszkania 4. prawo obowiązujące w siedzibie sądu rozstrzygającego spór 5. prawo miejsca przeznaczenia 6. prawo miejsca wysłania 7. prawo miejsca pochodzenia 8. prawo aktualnego miejsca położenia rzeczy 9. prawo wybrane przez strony Pakiety aktywności 179 10. prawo miejsca wykonania zobowiązania Odpowiedzi: 1. legatum per vindicationem – 2. legi causae – 3. legi domicilii – 4. legi fori – 5. legi loci destinationis – 6. legi loci expeditionis – 7. legi patriae – 8. legi rei sitae 9. legi voluntatis – 10. legis loci solutionis – Ćwiczenie nr 5 OBYWATELSTWO na podstawie artykułu pt.: „Jak urodzić się Francuzem?” Obywatelstwo nabywa się automatycznie, jeżeli przynajmniej jedno z rodziców jest obywatelem danego kraju (tzw. prawo ..........) lub gdy urodzi się na terytorium danego kraju (tzw. prawo .......). Obywatelstwo można także uzyskać po spełnieniu wymogów ustanowionych przez państwo (np. przebywanie na terenie jakiegoś kraju przez kilka lat, dobra znajomość języka, kultury, historii kraju itp.). Większość państw wymaga zrzeczenia się poprzedniego obywatelstwa, ale niektóre dopuszczają podwójne obywatelstwo. W polskim porządku prawnym tradycyjnie przyjęto zasadę prawa krwi. (art. 4 ustawy o obywatelstwie polskim). 1. Zrekonstruuj Art 4 Ustawy o obywatelstwie polskim z 15 lutego ............. roku. z późn. zmianami (tekst jednolity Dz. U. Nr 28, poz. 353, z ..........roku.): Dziecko nabywa:............................................... a drugie jest nieznane; przez urodzenie; oboje rodzice są; jedno z rodziców jest; nieokreślone jest jego obywatelstwo; nie posiada żadnego obywatelstwa; obywatelem polskim; obywatelami polskimi; obywatelstwo polskie; bądź; lub; gdy; albo. 2. O jakich pojęciach jest mowa w poniższych fragmentach: A. Przemieszczanie się ludności jest całkowicie naturalnym zjawiskiem i występowało we wszystkich czasach. Nasilenie się może nastąpić m.in. z przyczyn złej sytuacji gospodarczej w miejscu zamieszkania (ekonomiczne) lub sytuacji politycznej nieodpowiadającej przemieszczającytm się (polityczne). B. - przynależność osoby fizycznej do danego państwa, która pociąga ze sobą podleganie prawom i obowiązkom kraju. C. - pochodzenie określane w naszym kręgu kulturowym zwykle zgodnie z pochodzeniem ojca, bądź też jego przodka, przynależność do określonej grupy etnicznej. Uwaga! W związku z doświadczeniami historycznymi i kulturowymi w Polsce C. jest odbierana jako znacznie ważniejsza od B., co stanowi przyczynek do obwiniania Polaków o rasizm. 3. O jakiej wyspie lub wyspach mówią poszczególne fragmenty tekstu: A. – państwo wyspiarskie leżące w archipelagu na Oceanie Indyjskim między wschodnim wybrzeżem Afryki (Mozambik) i północnymi krańcami Madagaskaru. W skład wchodzą trzy wyspy: Wielki .......... (Ngazidja), Anjouan (Ndzuani), Moheli (Mwali). Czwarta z wysp archipelagu - ............. (Mahore), pozostała terytorium 180 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko zależnym Francji. B. – państwo w północno-wschodniej części Ameryki Południowej, położone nad Oceanem Atlantyckim. Do 25 listopada 1975 kolonia holenderska pod nazwą Gujana Holenderska. C. - państwo w Ameryce Środkowej, zajmujące część wyspy na Morzu Karaibskim w archipelagu Wielkich Antyli. Graniczy z Republiką Dominikany. D. – wyspa położona w archipelagu na Oceanie Indyjskim na północny-zachód od Madagaskaru. Liczy 160 265 tysięcy mieszkańców. Język urzędowy - francuski. Ponadto w użyciu jest dialekt języka suahili - mahorian. Stolica - Mamoutzou. Religia 97 % muzułmanie. Klimat zwrotnikowy morski. Wraz z całym archipelagiem została zajęta przez Francuzów w ...........roku. Jako jedyna wyspa archipelagu, w referendum przeprowadzonym w .........roku opowiedziała się za pozostaniem w związku z Francją. 4. Terytorium zamorskie (fr. territoire d'outre mer, TOM) - nazwa francuskiego terytorium zależnego o pewnej autonomii wewnętrznej, wprowadzona w...........roku. 28 marca .......... roku termin ten wyszedł z użycia, zastąpiony przez termin zbiorowość zamorska. 5. Wstaw daty w wykropkowane miejsca: 2003 1946 1843 1974 1962 2000 6. Obecnie istnieją cztery zbiorowości zamorskie: ...................... Francuska - zbiorowość o dużej autonomii, posiada własnego prezydenta oraz jako jedynej przyznano jej nazwę kraj zamorski (pays d'outremer), ................. - określana także jako zbiorowość departamentalna (collectivité départementale), Saint-Pierre i Miquelon - również o statucie zbliżonym do departamentu, Wallis i Futuna - o szczególnym statucie, jedyna część terytorium Francji nie podzielona na gminy. Odpowiedzi: Komory; Komor B. Surinam C. Haiti D. Majotta Ustawa 1962, tekst w 2000 Ćwiczenie nr 6 Akronimy, rozszyfruj oryginalne skróty nazewnictwa każdego eurokraty: 1. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie - OBWE) to: OSCE ECSC EWWiS OECD (- Organisation for Security and Cooperation in Europe - ) 2. Biuro ds. Humanitarnych Wspólnoty Europejskiej to: EGO ELDO ECHO EXO ( - European Community Humanitarian Office ) 3. Europejsksa Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) to: ECSC Pakiety aktywności 181 ECC EWG RWPG (- European Coal and Steel Community -) 4. Współpraca Gospodarcza krajów Azji i Pacyfiku to: OPEC UNPEC ASEAN APEC (- Asia-Pacific Economic Cooperation - ) 5. Stowarzyszenie Narodów Południowo-Wschodniej Azji to: ASEAN SEAN EAN CAPEAN (- Association of South-East Asian Nations - ) 6. wspólna polityka rolna to: KAP SAP CAP CCC ( - Common agricultural policy - ) 7. Wspólna Taryfa Celna to: CCT CCC CAP TAX (- Common Customs Tariff - ) 8. Europejskie Centrum ds. Rozwoju Kształcenia Zawodowego to: CERD CEFOP CEDEFOP CERN (- European Centre for the Development of Vocational Training - ) 9. służba informacyjna dt. wspólnotowych przedsięwzięć badawczo-rozwojowych to: Coreper Commune Cordis Conex (- Community research and development information service - ) 10. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie - OBWE) to: OSCE ECSC EWWiS OECD (- Organisation for Security and Cooperation in Europe - ) 182 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Ćwiczenie nr 7 Test egzaminacyjny A „Administracja publiczna w UE” 1. Budżet ogólny Wspólnoty nie jest finansowany przez: 1) system składek narodowych 2) cła pobierane przy exporcie towarów do państw trzecich 3) wpływy z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT) 4) cła pobierane przy imporcie towarów z państw trzecich 2. Co to jest COREPER II? 1) organ kontrolny Wspólnot 2) organ przygotowujący prace Rady Europejskiej 3) organ przygotowujący prace Rady Unii Europejskiej z udziałem ambasadorów 4) organ konsultacyjny Trybunału Obrachunkowego z udziałem komisarzy 3. Opinio iuris sive necessitates to: 1) synonim zasady uti possidetis tworzący prawo 2) przeświadczenie stron, że praktyka tworzy prawo 3) opinia Rady Jumbo w sprawach praktyki 4) opinia prawna tworząca praktykę 4. W ramach Twinningu wspierane są następujące działania: wymiana mieszkańców miast i gmin bliźniaczych wymiana mieszkańców województw i landów bliźniaczych konferencje i seminaria nawiązujące do tematyki europejskiej pomoc materialna gospodarstwom opóźnionym w rozwoju 5. Na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze w dniach 21-22 czerwca 1993 została podjęta polityczna decyzja o rozszerzeniu Unii Europejskiej o kraje Europy Środkowo – Wschodniej. Ustalone zostały tzw. Kryteria kopenhaskie, które określają warunki, jakie państwa stowarzyszone muszą spełnić, aby zostać przyjętym do tej organizacji. Wśród tych kryteriów nie wymienia się: poszanowania praw człowieka ochrony mniejszości narodowych funkcjonującej gospodarki rynkowej przyjęcia dorobku prawnego Unii Europejskiej (tzw. Acquis communautaire) 6. Unia Europejska opiera się na trzech filarach. Propozycja utworzenia IV filaru została przedstawiona przez Polską Radę Ruchu Europejskiego. Jak myślisz, czego będzie dotyczył IV filar UE? Transportu nauki, edukacji i kultury spraw wewnętrznych wspólnej polityki zagranicznej 7. Które z miast europejskich nie są siedzibami żadnej z instytucji europejskich: a. Warszawa b.Brugia c.Haga d. Mediolan Pakiety aktywności 183 8. Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z elementów tzw. trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego w UE. Do kompetencji przyznanych Komisji nie należą: a. funkcja inicjatywy ustawodawczej b. funkcja emisyjna c. funkcja kontrolna d. funkcja reprezentowania interesów UE na zewnątrz 9. Rada Unii Europejskiej jest głównym organem ustawodawczo decyzyjnym Wspólnot Europejskich. W skład Rady wchodzą: 1. szefowie rządów 2. głowy państwa 3. ministrowie 4. ambasadorowie 10. Obszar, w skład którego wchodzą zatoki, tzw. zatoki i wody historyczne oraz wody portów, to: morze pełne morze otwarte morze terytorialne morze matrwe Ćwiczenie nr 8 Dopasuj definicje do haseł: Bierne prawo legacji Delimitacja Morze pełne Kapitulacja Consensus - szczególny tryb podejmowania uchwał - bez głosowania - w drodze konsultacji. - prawo przyjmowania przedstawicieli jednego państwa przez drugie państwo. jest to ustalenie szczegółowego przebiegu linii granicznej wraz z naniesieniem na mapę; jeden z etapów wytyczania granic państwowych. - są to obszary morskie, które nie podlegają władzy żadnego państwa i z których mogą korzystać wszyscy na zasadzie pełnej równości. - jeden ze sposobów zakończenia działań wojennych zawierający w sobie element całkowitego zaprzestania działań wojennych z elementem jednoczesnego poddania się nieprzyjacielowi. Ćwiczenie nr 9 Akronimy, rozszyfruj oryginalne skróty nazewnictwa każdego eurokraty: 1. Europejska jednostka walutowa, to: ECU VAT EURO COREPER ( - European Currency Unit - ) 184 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 2. Europejski Obszar Gospodarczy to: CEN EEA EEC CEE (- European Economic Area - Europejski Obszar Gospodarczy) 3. Centrum Informacji Europejskiej to: EEC ECU EIC EFTA (- Euro-lnfo Centrum - ) 4. Europejski System Walutowy to: EURO ECU EMS Money ( - European Monetary System) 5. Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu to: EFTA CEFTA NAFTA ETA ( European Free Trade Association - ) 6. Europejski Instytut Walutowy to: EMI ECU ECRI ENI (- European Monetary Institute ) 7. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego to: EFTA EURES PHARE ERDF (- European Regional Developement Fund - ) 8. Europejskie Centrum ds. Rozwoju Kształcenia Zawodowego to: CERD CEFOP CEDEFOP CERN (- European Centre for the Development of Vocational Training - ) Pakiety aktywności 185 9. służba informacyjna dt. wspólnotowych przedsięwzięć badawczo-rozwojowych to: Coreper Commune Cordis Conex (- Community research and development information service - ) 10. Komitet Stałych Przedstawicieli to: Coreper Cordis Committee Coperation (- Committee of Permanent Representatives - ) Ćwiczenie nr 10 Podaj terminy łacińskie definiujące opisane pojęcia z praktyki administracji publicznej: 1. prawo miejsca wypadku 2. prawo waluty 3. prawo miejsca dokonania czynności prawnej 4. przeświadczenie stron, że praktyka tworzy prawo 5. zasada świętości traktatów 6. osoba niepożądana 7. adresowany do organów zewnętrznych 8. rzecz znajdująca się w transporcie 9. klauzula powszechności ograniczająca zakres stosowania prawa wojennego 10. zasada, zgodnie z którą granice między państwami powstałymi w wyniku dekolonizacji zostały wyznaczone zgodnie z granicami dawnych posiadłości kolonialnych różnych państw albo zgodnie z dawnymi granicami administracyjnymi kolonii zarządzanych przez to samo państwo Odpowiedzi: 1. lex loci facti – 2. lex valutae – 3. locus regit actum – 4. opinio iuris sive necessitatis – 5. pacta sunt servanda – 6. persona non grata – 7. pro forno externo – 8. res in transitu – 9. si omnes – 10. uti possidetis – 186 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Ćwiczenie nr 11 Dopasuj definicje do haseł: Zwierzchnictwo terytorialne Państwo Okupacja Demarkacja Ultimatum - stanowi suwerenną organizację, zajmującą określone terytorium. Jest to podmiot, który musi posiadać trzy cechy: stałą ludność, określone terytorium, władzę suwerenną (rząd). - oznacza najwyższą władzę, pełną i wyłączną, sprawowaną przez państwo nad danym obszarem oraz zamieszkującą go ludnością. - oświadczenie jednego państwa skierowane do drugiego, w którym żąda ono spełnienia ściśle określonych warunków w oznaczonym czasie pod groźbą wojny. - jest to szczegółowe wytyczenie granicy państwowej bezpośrednio w terenie, wraz z ustaleniem znaków granicznych. - (zawłaszczenie ziemi niczyjej) jest to pierwotny sposób nabycia terytorium przez państwo. Miała znaczenie w okresie ekspansji kolonialnej w XV - XIX wieku. Polegała ona na dokonaniu efektywnej, rzeczywistej aneksji danego terenu i traktowaniu go jako części swego terytorium. Obecnie ten sposób nabycia terytorium stracił na znaczeniu. Ćwiczenie nr 12 Podaj terminy łacińskie definiujące opisane pojęcia z praktyki administracji publicznej: 1. zapis windykacyjny 2. prawo merytoryczne wskazane 3. względy kurtuazji międzynarodowej 4. kuratela do załatwienia poszczególnej sprawy 5. prawo miejsca przeznaczenia 6. prawo miejsca wysłania 7. adresowany do organów zewnętrznych 8. rzecz znajdująca się w transporcie 9. klauzula powszechności ograniczająca zakres stosowania prawa wojennego 10. zasada, zgodnie z którą granice między państwami powstałymi w wyniku dekolonizacji zostały wyznaczone zgodnie z granicami dawnych posiadłości kolonialnych różnych państw albo zgodnie z dawnymi granicami administracyjnymi kolonii zarządzanych przez to samo państwo Odpowiedzi: 1. legatum per vindicationem – 2. legi causae – 3. comitas gentium – 4. cura ad actum 5. legi loci destinationis – 6. legi loci expeditionis – Pakiety aktywności 187 7. pro forno externo 8. res in transitu – 9. si omnes – 10. uti possidetis – Ćwiczenie nr 13 Test jednokrotnego wyboru do modułu 1: Zaznacz prawidłową odpowiedź. 1. Regionalizm może być rozumiany jako etap w procesie: dezintegracji liberalizacji globalizacji industralizacja 2. Ogólnie przyjęty skrót Światowej Organizacji Handlu to: ŚBW ŚOG WHO ŚOZ 3. Globalizacja, rozumiana też jako światowy system wymienionych stosunków, przebiega w warunkach niestabilnych w wielu dziedzinach i dlatego globalne osiągnięcie zgodnej współpracy wszystkich państw świata znajduje się na etapie: terra nullius in statu nascendi in modus viviedi in tabula rasa. 4. Nierównomierne korzyści z procesu globalizacji zrodziły protestujące ruchy i organizacje nazwane ogólnie: interglobalistami alterglobalistami duoglobalistami hiperglobalistami. 5. W ramach realizacji programów w Funduszach Strukturalnych obowiązuje pięć podstawowych zasad. Pierwsza z nich to zasada koncentracji, która określa, że interwencja funduszy nie powinna być rozproszona, lecz skoncentrowana na wielu precyzyjnie określonych celach: na celu 1 koncentruje się: ok. 70 % funduszy ok. 50% funduszy ok. 10% funduszy ok. 100% funduszy 6. Unia podejmuje działania tylko wtedy, kiedy nie mogą być one zrealizowane w państwie członkowskim, bądź w momencie, kiedy realizacja na szczeblu unijnym byłaby lepsza. Ta zasada to subsydiarność, zgodnie z którą działania podejmowane są na szczeblu możliwie: najniższym najwyższym 188 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko - najstarszym najstabilniejszym 7. Art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zezwala na wprowadzanie procedur i działań wyrównawczych w celu ochrony społeczności lokalnych słabszych: finansowo programowo legislacyjnie integracyjnie 8. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego odnosi się do odpowiedzialności obywateli i zasad samorządu lokalnego jako głównych elementów efektywnej demokracji i wymaga ich uznania w prawie: krajowym międzynarodowym regionalnym unijnym 9. Znaczenie Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego polega głównie na tym, że włącza ona ideę autonomii lokalnej do prawa: międzynarodowego krajowego administracyjnego lokalnego 10. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego zobowiązuje państwa do przestrzegania pewnego minimum wymagań w dziedzinie podstawowych rozwiązań prawnych odnoszących się do samorządu terytorialnego. W państwach unitarnych odzwierciedla się jej pozytywny wpływ na przyspieszenie procesów: decentralizacyjnych integracyjnych koncentracyjnych globalizacyjnych. Ćwiczenie nr 14 Na podstawie poniższego fragmentu o budżecie UE przypomnij na czym polega tzw. rabat brytyjski? Skąd się biorą pieniądze w unijnym budżecie? Na początku istnienia europejskiej wspólnoty była ona finansowana tak jak większość organizacji międzynarodowych - przez system narodowych składek obliczanych na podstawie wysokości dochodu narodowego poszczególnych krajów. W 1970 r., gdy Europejska Wspólnota Gospodarcza (tak wówczas nazywała się Unia) już okrzepła, system składek postanowiono zastąpić tzw. zasobami własnymi. Przywódcy uznali, że EWG jest już czymś więcej niż zwykła organizacją międzynarodową - a więc musi mieć własne dochody. Ponieważ EWG wprowadziła unię celną - zaczęto od ceł pobieranych na zewnętrznych granicach. Obecnie na dochody unijnego budżetu składają się: • składki państw członkowskich obliczane na udziale danego państwa członkowskiego w całkowitym dochodzie narodowym brutto (DNB) Unii. To największe źródło Pakiety aktywności 189 pieniędzy w budżecie unijnym - składki dają trzy czwarte jego całkowitej wielkości. • część podatku VAT pobieranego przez kraje Unii; • opłaty celne i podatki nakładane na towary importowane spoza UE; • podatki nałożone na niektóre towary rolne (np. cukier.) Odpowiedz: Co to jest rabat brytyjski? W 1984 r. premier Wielkiej Brytanii Margaret Thatcher zażądała od pozostałych państw Wspólnoty, by jej kraj otrzymał specjalny rabat - zwrot części pieniędzy wpłacanych na składki. Podziałała trudna sytuacja polityczna ówczesnej EWG i stanowczość Thatcher (podobno krzyczała "Oddajcie mi moje pieniądze!"). Wielka Brytania rabat dostała - i ma go do dziś. Gdyby system rabatu nie został zmieniony, to w latach 2007-13 ulga brytyjska we wpłatach rozdęłaby się do astronomicznej kwoty 58 mld euro. Brytyjczycy zgodzili się, żeby ograniczyć ją do 50 mld. Jednak niektóre państwa, np. Francja, gotowe są zgodzić się na znacznie mniej - 34-35 mld euro. Rabat jest obliczany w skomplikowany sposób. W uproszczeniu Wielka Brytania dostaje z powrotem 66 eurocentów z każdego euro jej ujemnego salda wpłat i wypłat budżetowych. Wielka Brytania płaciła też do tej pory tylko jedną trzecią kosztów rozszerzenia UE. Rabat brytyjski jest finansowany ze składek pozostałych państw UE. Na przykład Francja płaci 30 proc. tego rabatu. Ćwiczenie nr 15 Dopasuj daty do wydarzeń: 1 2 3 4 26.03.1995 29.10.2004 7-10.06.1979 1.1.1986 A B C D Podpisanie Konstytucji dla Europy Początek Schengen Rozszerzenie UE Pierwsze wybory do Parlamentu Ćwiczenie nr 16 Na podstawie poniższego zestawienia dokonaj analizy porównawczej obowiązujących w UE procedur wnoszenia skarg indywidualnych: SKARGA DO KOMISJI DOTYCZĄCASKARGA indywidualna do Europejskiego UCHYBIENIA W STOSOWANIU PRAWATrybunału Sprawiedliwości (art 230) WSPÓLNOTY przez państwo członkowskie (art 226) Zasadą naczelną postępowania przed Sądem Pierwszej Instancji jest obligatoryjność Formularz na stronie: http://ec.europa.eu/ posiadania przez strony i interwenientów community_law/complaints/form/ lub pismo pełnomocnika - zarówno fazy pisemnej jak przedstawiające przedmiotową sprawę i ustnej postępowania. należy kierować do Komisji: Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu Commission of the European Communities Pierwszej Instancji bez pośrednictwa (Attn: Secretary-General) jakichkolwiek instytucji w Polsce w formie Rue de la Loi 200 pisma skierowanego do Sekretariatu B-1049 Brussels BELGIUM lub przedmiotowej instytucji na adres: Przedstawicielstwo Komisji Unii Europejskiej Sekretariat Sądu Pierwszej Instancji 190 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko w Polsce Al. Ujazdowskie 14, 00-478 Rue du Fort Niedergrünewald L-2925 Luxembourg Tel.: (352) 4303-1 faks: (352) 43 37 66 e-mail: [email protected] http://curia.europa.eu/index.htm SKARGA indywidualna do Europejskiego PETYCJA do Parlamentu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka Art. 21 (w związku z art. 194) ratyfikacja Konwencji 19 stycznia 1993 r. art Petycja może zawierać indywidualny wniosek, 34 skargę lub komentarz dotyczący stosowania Prawnik udziela informacje telefonicznie wspólnotowego prawa, lub też wezwanie wtorek, środa, czwartek w godz. 12.30-17.00 Parlamentu Europejskiego do przyjęcia Biuro Informacji Rady Europy stanowiska w danej sprawie. Al. Niepodległości 22, 02-653 Warszawa Istnieją dwa sposoby złożenia petycji: za tel. (4822) 845 20 84, 853 57 73 fax 853 57 pośrednictwem poczty, pocztą elektroniczną 74 (email) e-mail: [email protected] Komisja Petycji składa się z 25 członków. http://www.coe.org.pl/ http://www.europarl.europa.eu/parliament/publi European Court of Human Rights c/petition/submit.do Council of Europe European Parliament Committee on Petitions 67075 Strasbourg-Cedex France lub The President of the European Parliament Tel: +33 (0)3 88 41 20 18 Fax: 3 88 41 27 30 Rue Wiertz B-1047 BRUXELLES http://www.echr.coe.int/echr SKARGA do Europejskiego Rzecznika Praw WNIOSEK o pomoc (art. 80 Konstytucji) Obywatelskich na niewłaściwe administrowanie Jeśli dana kwestia nie jest objęta zakresem Art. 21 (w związku z art. 195) prawa Unii Europejskiej, obywatele Rzeczypospolitej Polskiej nie mogą odwoływać się do instytucji wspólnotowych. The European Ombudsman 1 Avenue du Président Robert Schuman Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Aleja Solidarności 77 00 - 090 Warszawa B.P. 403 FR-67001 Strasbourg Cedex Tel: +33 (0) 3 88 17 23 13 Faks 3 88 17 90 telefon (+ 48 22) 55 17 700 fax. 827 64 53 [email protected] 62 [email protected] http://www.brpo.gov.pl/ http://www.euro-ombudsman.eu.int/ Wzór skargi do Komisji: Sąd Pierwszej Instancji posiada swój własny 1. Nazwisko i imię skarżącego: regulamin proceduralny (Dziennik Urzędowy UE 2. Reprezentowany przez (o ile skarżący L 136, z 30 maja 1991 r.) Procedura Sądu Pierwszej Instancji obejmuje zasadniczo fazę ustanowił przedstawiciela): pisemną oraz fazę ustną. Prezes wyznacza na 3. Narodowość: początku sprawy sędziego sprawozdawcę, 4. Adres albo siedziba biura: którego zadaniem jest śledzenie przebiegu 5. Numer telefonu, faksu, e-mail: sprawy. Na zakończenie procedury pisemnej, 6. Obszar i miejsce (miejsca) działania: 7. Państwo członkowskie lub inna a w danym przypadku, po przeprowadzeniu instytucja wskazana przez skarżącego jako środków dowodowych, sprawa jest rozpatrywana na posiedzeniu jawnym. naruszająca prawo Wspólnoty: 8. Możliwie najpełniejsze wyliczenie faktów Rozprawy sądowe są tłumaczone będących podstawą skargi: symultanicznie na różne języki urzędowe Unii Pakiety aktywności 191 9. Możliwie najpełniejsze wyliczenie Europejskiej. Funkcje rzecznika generalnego mogą być wykonywane w ograniczonej liczbie przepisów prawa Wspólnoty (traktatów, rozporządzeń, dyrektyw, decyzji itd.), które spraw przez wyznaczonego w tym celu skarżący uważa za naruszone przez sędziego. Sędziowie obradują następnie na państwo członkowskie: podstawie projektu sporządzonego przez 10. O ile to stosowne, wzmianka o związku sędziego sprawozdawcę a wyrok jest ogłaszany sprawy ze schematami funduszy publicznie. Językiem postępowania może być wspólnotowych (z ewentualnymi referencjami), z których korzysta lub stara którykolwiek z dwudziestu języków urzędowych Unii. Z zasady wyboru języka dokonuje się o korzystanie skarżone państwo członkowskie: skarżący. Jeżeli pozwanym jest Państwo 11. Szczegóły dotychczasowych starań w Członkowskie albo osoba fizyczna posiadająca przedmiotowej sprawie, skierowanych do przynależność Państwa Członkow. lub osoba służb Komisji Europejskiej: prawna ustanowiona w Państwie Czł., językiem 12. Szczegóły dotychczasowych starań, postępowania jest język urzędowy tego Państwa skierowanych do innych instytucji i władz Czł. Jeśli w państwie tym obowiązuje kilka Wspólnoty (np. Komisji ds. Petycji języków urzędowych, skarżący wybiera ten, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego który mu najbardziej odpowiada. Niemniej jednak jezykiem roboczym Sądu Pierwszej Rzecznika Praw Obywatelskich). O ile możliwe, należy podać numery spraw Instancji jest język francuski. Przekazanie pisma nadanych postępowaniom skarżącego w procesowego za pośrednictwem faksu lub poczty elektronicznej jest ważne, jeżeli odpowiednich instytucjach: 13. Dotychczasowe starania skierowane do przesłana zostaje kopia podpisanego oryginału władz krajowych – centralnych, pisma, a oryginał zostanie złożony w regionalnych lub lokalnych (o ile możliwe z sekretariacie nie później niż dziesięć dni później. dołączeniem kopii korespondencji z tymi instytucjami): 13.1. Procedury administracyjne (np. Ad. punkt 5: Niewłaściwe administrowanie skarga do właściwego sądu oznacza nieudolne lub niewystarczające administracyjnego oraz/lub do właściwych administrowanie. Występuje ono, jeżeli dana rzeczników praw). instytucja zaniedbała działań wynikających z 13.2. Wystąpienia do krajowych sądów lub przepisów prawa, zaniedbała stosowania zasad inne postępowania (np. arbitrażowe). dobrej administracji lub też, jeżeli naruszyła Należy podać, czy w sprawie już wydano prawa człowieka. Przykłady niewłaściwego rozstrzygnięcie i w miarę możliwości administrowania: nieprawidłowości dołączyć jej kopię. administracyjne, niesprawiedliwość, 14. Wyszczególnienie dokumentów i dyskryminacja, nadużycie uprawnień, brak dowodów, uzasadniających stanowisko odpowiedzi, odmowa udzielenia informacji, skarżącego, w tym kopii krajowych nieuzasadniona zwłoka. Napisz do Rzecznika w przepisów, decyzji itp. jednym z dowolnych języków Traktatu, podaj 15. Poufność (należy zaznaczyć właściwą swoje dokładne dane oraz wskaż przeciw jakiej kratkę): instytucji skierowana jest skarga i z jakich ■ Upoważniam Komisję do ujawniania powodów jest składana. Skargę należy złożyć w moich danych osobowych w kontaktach z ciągu dwóch lat od daty powzięcia wiadomości o władzami państwa członkowskiego, faktach będących przedmiotem skargi. przeciwko któremu skierowana jest skarga. Składając skargę nie trzeba być osobiście ■ Wnoszę o nieujawnianie moich danych dotkniętym działaniem niewłaściwego osobowych przez Komisję w jej kontaktach administrowania. Przed złożeniem skargi należy z władzami kraju, przeciwko któremu jest skontaktować się z przedmiotową instytucją lub skierowana organem, na przykład pisemnie. Rzecznik nie 16. Miejsce, data i podpis skarżącego lub zajmuje się sprawami obecnie rozpatrywanymi jego przedstawiciela. lub już rozpatrzonymi przez sąd. 192 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Ćwiczenie nr 17 Odpowiedz na poniższe pytania: Ad.10: Konrad Adenauer, Jose Manuel Barroso, Günter Verheugen, Josep Borrell, Javier Solana, Jaap de Hoop Scheffer, Terry Davis, Matti Taneli Vanhanen, René van der Linden, Danuta Hubner, Karel De Gucht, Nikiforos Diamandouros, Kofi Annan, Robert Schuman, Jeanem Monnet. Rosalyn Higgins, Manfred Lachs, Jerzy Makarczyk, Vassilios Skouris, Jean Claude Trichet, Michel Delebarre, Jürgen Storbeck, Angela Merkel, José Sócrates. Odpowiedzi: 1. C 2. A 3. D 4. B 5. 85 6. 12 7. Socjalny 8. 20 9. Tabula rasa 10. 27 11. koncyliacja 12. 6 13. Naturalizacja. Pakiety aktywności 193 Ćwiczenie nr 18: Przypomnij 3 tryby głosowania w Radzie UE? Przypominamy, że: Zgodnie z art. 12 Aktu Przystąpienia dołączonego do Traktatu o rzystąpieniu od 1.11.2004 każde państwo dysponuje w Radzie następującą liczbą głosów: Państwa Niemcy, Francja, Włochy, Wielka Brytania Hiszpania i Polska Holandia Belgia, Czechy, Grecja, Węgry, Portugalia Austria i Szwecja Dania, Irlandia, Litwa, Słowacja, Finlandia Cypr, Estonia, Łotwa, Luksemburg, Słowenia Malta OGÓŁEM Liczba głosów 29 27 13 12 10 7 4 3 321 Odpowiedź: Głosowanie w Radzie w zależności od przedmiotu przebiega w trzech trybach: 1. 2. 3. jednomyślnie (w niektórych szczególnie wrażliwych obszarach, np. Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa, podatkach, polityce azylowej i imigracyjnej), większością kwalifikowaną w systemie głosów ważonych (QMV - qualified majority voting) - stosowaną najczęściej, zwykłą większością głosów państw członkowskich - stosowaną jeżeli dyspozycje traktatowe wyraźnie nie zastrzegają innego sposobu głosowania. Ćwiczenie nr 19: Zadanie: Dobierz parami terminy oznaczone literami z definicjami ponumerowanymi: A B C D E F G H I ad hoc persona grata aquis communataire pacta sunt servanda terra nullius publica utilitas legi domicilii res in transitu statuta personalia 1 2 3 4 5 6 7 8 9 J K L M N O ius sanguinis sui generis persona non grata pro forno externo fraus legis ius cogens 10 11 12 13 14 15 osoba niepożądana prawo miejsca zamieszkania adresowany do organów zewnętrznych zasada świętości traktatów obszar szczególnego rodzaju dorobek prawny statut osobowy osoba mile widziana terytorium nie podlegające władzy państwowej, "ziemia niczyja" obejście prawa dobro publiczne prawo waluty prawo ziemi przy nabywaniu obywatelstwa rzecz znajdująca się w transporcie prawo zawierania umów międzynarodowych 194 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko P lex monetae R cura ad actum S T U W ius contrahendi ius soli dismembratio pro forno interno 16 adresowany do organów wewnętrznych 17 doraźny, powołany w celu rozpatrzenia zaistniałej sprawy 18 norma bezwzględnie obowiązująca 19 prawo krwi przy nabywaniu obywatelstwa 20 Rozbiór 21 kuratela do załatwienia poszczególnej sprawy Ćwiczenie nr 20: Zadanie: Wstaw brakujące słowa lub wyrażenia w miejsca wykropkowane: Pierwszą organizacją która rozpoczęła integrację kontynentu europejskiego była (...RADA.... .EUROPY.......), powstała 5 maja 19(.49..........) roku w wyniku podpisania przez 10 państw (Belgię, Danię, Francję, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Norwegię, Szwecję, Wielką Brytanię i Włochy) Traktatu (Brukselskiego.................). Organizacja zajmuje się przede wszystkim ochroną praw człowieka, ochroną demokracji i współpracą państw członkowskich w dziedzinie kultury. Wspólnota EWG wykształciła swoje organy: • Wysoka (..WŁADZA.........) – liczyła 9 członków. Na jej czele stanął Jean (MONNET. Za zadanie miała głównie kontrolę nad wydobyciem węgla, produkcją wyrobów stalowych oraz cenami tych produktów • Komitet doradczy (konsultacyjny) – liczył około 70 osób. • Specjalna Rada (.MINISTRÓW............) – w jej skład wchodzili ministrowie z państw członkowskich, reprezentowała ona interesy narodowe • Zgromadzenie – była to namiastka parlamentu, składająca się z delegowanych posłów do parlamentów krajowych • (.TRYBUNAŁ.............) Sprawiedliwości – miał czuwać, czy akty prawne są zgodne z duchem i literą prawną Traktatu o EWWiS, oraz rozstrzygać ewentualne konflikty pomiędzy państwami, na tle funkcjonowania wspólnoty • (......TRYBUNAŁ.......) Rewidentów Księgowych – zajmował się stroną księgową działalności wspólnoty. TEMATY ESEJÓW (JEDEN DO WYBORU): 1. 2. Zasada subsydiarności oznacza, że jednostki administracyjno-prawne wyższego szczebla działają w dziedzinach, w których ich status daje im przewagę nad jednostkami niższymi w postaci osiąganych efektów. Przy czym nie ma jednoznacznych kryteriów pozwalających stwierdzić, kiedy możliwości takiego efektywnego działania jednostek administracyjnych zostały wyczerpane. Zatem wydaje się, że istotą subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy między poszczególne jej szczeble, w oparciu o kryteria efektywności ich działań. „Wielka zagadka nie istnieje. Jeżeli pytanie to da się w ogóle postawić, to można też na nie odpowiedzieć” – oceń tezę Ludwiga Wittgensteina. Twórca polskiej szkoły prakseologii — T. Kotarbiński pisał, że warunkiem istnienia całości zorganizowanej (tj. administracji publicznej) jest sprawność jej działania i dążenie do zrealizowania określonych celów. Warto również zwrócić uwagę i na tę podstawową prawdę związaną z powyższym stwierdzeniem, iż brak precyzji Pakiety aktywności 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 195 w podziale zadań w administracji publicznej (i jej personelu) wpływa negatywnie na działalność organizacji jednostek administracyjnych, a także i na to, że sprawne działanie danej jednostki administracji publicznej wymaga dobrej znajomości zasad prawno-statutowych, organizacyjnych i celów działania jednostek nadrzędnych. Znajomość taka ułatwia wnikanie w sens otrzymywania z góry poleceń (zarządzeń) oraz zachowanie właściwej linii postępowania w tych przypadkach, gdzie owych poleceń brakuje czy też są niekompletne bądź nie dość jasne.„Czujemy, że gdyby nawet rozwiązano wszelkie możliwie zagadnienia naukowe. To nasze problemy życiowe nie zostałyby jeszcze tknięte” – oceń tezę Ludwiga Wittgensteina. Żadne stanowisko pracy w administracji publicznej nie jest izolowane od szerszego systemu tej administracji, w którym odgrywa ono rolę podsystemu. Dlatego też wiele warunków należytej organizacji stanowisk pracy, wiele zasad organizacyjnych wywodzi się właśnie z tej przynależności do wyższych hierarchicznie jednostek administracyjnych (podporządkowań prawnoorganizacyjnych). Scharakteryzuj odpowiedzialność urzędników administracji publicznej na tle uregulowań i praktyki Unii Europejskiej. Czy warto być urzędnikiem administracji publicznej? Z instytucji unijnych to Komisja Europejska jest, obok Rady Unii i Parlamentu Europejskiego, jednym z najistotniejszych elementów tzw. trójkąta instytucjonalnego, w ramach którego przebiega główny nurt procesu decyzyjnego podejmowanego przez administrację publiczną w UE. Opisz idealny model relacji pomiędzy tymi instytucjami. Komisja jest niezależna od rządów krajowych a jej zadaniem jest reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów całej Unii Europejskiej. Komisja posiada prawo „inicjatywy ustawodawczej”. Oznacza to, że jedynie Komisja odpowiada za opracowywanie wniosków nowych aktów prawa europejskiego, przedkładanych do zatwierdzenia Parlamentowi i Radzie. Wnioski te muszą mieć na celu ochronę interesów Unii i jej obywateli – a nie interesów konkretnych krajów czy też gałęzi przemysłu. Czy obywatel UE jest skazany na decyzje Komisji? W zakres problematyki komunikacji w administracji publicznej wchodzi nie tylko komunikacja z otoczeniem, ale także wewnętrzny przepływ informacji, sposób jej gromadzenia, przetwarzania, archiwizowania, a w końcu udostępniania obywatelom. Akty komunikacyjne odbywają się w tym przypadku w sferze publicznej. Jak daleko powinna sięgać ingerencja w życie prywatne człowieka w toku czynności administracyjnych. Jeszcze niedawno wydawało się, że zakończenie zimnej wojny będzie oznaczało szybki postęp w ochronie praw człowieka przez wyeliminowanie konfliktu ideologicznego, który był poważną przeszkodą m.in. w tworzeniu skutecznych międzynarodowych mechanizmów ochrony praw człowieka. Okazało się jednak, że pojawiły się nowe zagrożenia, wobec których nadal jesteśmy bezradni. Nie tylko nie jesteśmy w stanie im zapobiegać, ale również nie możemy skutecznie reagować na ich istnienie. Takie zjawiska, jak terroryzm i konflikty wewnętrzne z jednej strony oraz bieda, rozprzestrzenianie się groźnych chorób z drugiej, stanowią poważne zagrożenie nie tylko dla realizacji praw człowieka na świecie, ale również dla całego porządku międzynarodowego. „Człowiek jest miarą wszechrzeczy” – oceń stwierdzenie Protagorasa. Z przynależności do Unii Europejskiej wynika konieczność dostosowania administracji publicznej poszczególnych państw członkowskich do unijnych procedur decyzyjnych oraz treści standardów obowiązujących w tej dziedzinie. 196 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Oceń realizację postulatu zdecentralizowania władzy w świetle reform ustrojowych państwa demokratycznego na przykładzie dowolnego modelu narodowego w UE. 10. W UE mamy obecnie do czynienia ze swoistym systemem funkcjonowania administracji publicznej, bazującym na zasadach ochrony praw człowieka zawartych w Karcie Praw Podstawowych oraz opierającym się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który chroni zasady ogólne prawa wspólnotowego zawierające także prawa podstawowe. Oceń efektywność tego systemu. 11. Współczesny świat charakteryzują rosnące współzależności między krajami i regionami. Postęp technologiczny ułatwia zarówno wymianę informacji, dóbr i usług, jak i ruchy migracyjne ludności. Czy pogłębiające się związki gospodarcze i poszerzająca się współpraca polityczna między państwami mają wpływ na nasze życie? 12. Postęp cywilizacyjny sprawia, że zapanowanie nad różnymi zjawiskami i procesami w skali jednego państwa często wymaga współpracy z innymi państwami. Kontrola tych zjawisk i procesów po prostu przerasta możliwości i funkcje jednego państwa. Część z tych funkcji przejmują organizacje międzynarodowe i ponadnarodowe, które są elementami administracji międzynarodowej i ponadnarodowej. Co ważniejsze: interesy partykularne pojedynczego państwa czy współpraca ponadnarodowa? 13. Administracja międzynarodowa i ponadnarodowa tworzy system organizacji o charakterze ponadpaństwowym i pełni funkcje przypisane tym organizacjom, a wynikające z umów międzynarodowych i innych, zawieranych przez podmioty, które nie reprezentują państw, ale określone grupy interesów. Moja idealna organizacja międzynarodowa. Standard eseju: 3-5 stron; 1,5 linijki odstępu; 2,5 cm marginesy, pismem komputerowym; czcionka 14-tka. TEMATY PREZENTACJI (JEDNA DO WYBORU w 3-OSOBOWYCH ZESPOŁACH): Polityka a zadania publiczne Moralność a prawo Podstawowe zasady funkcjonowania administracji publicznej w UE Cechy demokratycznego państwa prawa Etyka w funkcjonowaniu administracji publicznej w UE Instytucja „whistle – blowing” w administracji publicznej Granice lojalności politycznej urzędników publicznych Obowiązki i odpowiedzialność urzędników komisji i Parlamentu UE Koszty społeczne i ekonomiczne korupcji Konflikt interesów – praktyczne przykłady Formy administracji międzynarodowej i ponadnarodowej – praktyczne przykłady Lobbing a urzędnicy publiczni Partycypacja ponadnarodowa w zarządzaniu sprawami publicznymi – praktyczny przykład Europejskie systemy ochrony praw człowieka Co to jest kodeks administracji publicznej w UE? Jak podejmować etyczne decyzje w administracji publicznej? Standard prezentacji: wybrana technika (scenka rodzajowa, arkusze, power point...), czas trwania – max. 5 min., Zagadnienia do dyskusji 1. Najogólniej administracja publiczna to system jednostek organizacyjnoterytorialnych, wzajemnie powiązanych i współzależnych, powołanych na mocy odpowiednich przepisów konstytucyjnych i ustaw, do wykonywania funkcji władczych i zarządczych. Omów warunki istnienia administracji publicznej w UE jako zorganizowanej całości? 2. Administrację publiczną w UE ujmuje się często także podmiotowo lub funkcjonalnie. Podaj różnice i podobieństwa. 2. Uporządkuj najważniejsze zasady administracji publicznej, które określają reguły postępowania organów administracji publicznej w UE? 3. Dlaczego zasada pomocniczości została uznana w UE za jedną z podstaw organizacji państwa demokratycznego? Podaj przykłady. 4. Zapisy konstytucyjne poszczególnych państw UE wyznaczają model wzajemnych stosunków między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą oraz wzajemne stosunki między organami władzy państwowej. 5. Podaj przykłady modeli scentralizowanych i zdecentralizowanych na przykładzie wybranych państw UE. Jakie są ich wady i zalety? 6. W 1995 r. na posiedzeniu w Madrycie Rada Europejska ustaliła, że kraje kandydujące muszą być w stanie wprowadzić w życie unijne zasady i procedury, a także dostosować swoje struktury administracyjne. Jak nazywają się te ustalenia i czego dotyczą? 7. Wymień dokumenty unijne zawierające podstawowe wzorce standardów działania administracji publicznej UE. 198 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 8. Przestrzeganie praw człowieka jest podstawowym wskaźnikiem demokracji. Na czym polega dualizm europejskiego systemu ochrony praw człowieka? Jakie są jego wady i zalety? 9. Efektywność stosowania Europejskiej Karty Praw Podstawowych – argumenty za i przeciw? 10. Czy OBWE - jedna z form współpracy między Wschodem a Zachodem jest nadal potrzebna Europie przy rozszerzaniu się innych organizacji, zwłaszcza Rady Europy i Unii Europejskiej? Odpowiedź uzasadnij. 11. Dlaczego Komisja Europejska określana jest często mianem „sumienia Unii” i jest to jej priorytetowa funkcja podczas wszystkich działań. Odpowiedź uzasadnij. 12. Jako organ wykonawczy KE odpowiada przede wszystkim za wykonywania rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady UE, a także za przedstawienie projektu rocznego budżetu i za jego wykonanie. Jak procedura komitetowa ogranicza samodzielność Komisji? 13. Czy w UE pracownik administracji rządowej i samorządowej to zawód, który wymaga odpowiedniego przygotowania edukacyjnego, fachowości i specjalizacji? Odpowiedź uzasadnij. 14. Kodeks Dobrej Administracji formułuje pewne zasady wyznaczające model stosunków obowiązujących w kontaktach instytucji i urzędników unijnych z podmiotami prawnymi i fizycznymi w każdym z krajów członkowskich UE. Które z tych zasad uważasz za najważniejsze dla sprawnego funkcjonowania administracji publicznej? 15. Program e-Europe ma na celu przyspieszenie modernizacji ekonomicznej krajów członkowskich UE oraz zniwelowanie różnic w dostępie do informacji między dużymi ośrodkami miejskimi a prowincją. Podaj przykłady celów strategicznych programu istotnych dla nowoczesnej administracji publicznej. 16. Jakie kryteria możemy przyjąć przy klasyfikacj organizacji międzynarodowych? 17. Scharakteryzuj podstawy prawne i formy działania administracji międzynarodowej. 18. Dlaczego działania organizacji międzynarodowych będących elementami administracji międzynarodowej spostrzegane są czasem jako swego rodzaju działalność destrukcyjna, stojąca w opozycji do wartości i zasad, jakie panują w określonym państwie? Odpowiedź uzasadnij. 19. Czy urząd Wysokiego Komisarza ONZ do spraw Praw Człowieka zajmuje wyjątkowe miejsce w ONZ-owskim systemie instytucjonalnym? Podaj argumenty za i przeciw. 20. W jakim kierunku będzie podążała ewolucja systemu administracji panadnarodowej i jak kształtować się będzie rola i zakres funkcji pełnionych przez organizacje międzynarodowe w XXI wieku? Odpowiedź uzasadnij. Pytania kontrolne 1. Założenia tzw. „naturalistycznej” teorii samorządu terytorialnego. 2. Co rozumiesz pod sformułowaniem, że „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych”. 3. Specyfika ustroju miasta na prawach powiatu? 4. Założenia tzw. „państwowej” teorii samorządu terytorialnego. 5. Przedstaw sformułowane w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego podstawowe zasady określające pozycję samorządu terytorialnego w demokratycznym państwie. 6. Jak rozumiesz Rzeczpospolitej konstytucyjną Polskiej zasadę, zapewnia iż „ustrój terytorialny decentralizację władzy w zasadę publicznej”? 7. Jak należy rozumieć sformułowaną Konstytucji pomocniczości? 8. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej – zanalizuj to stwierdzenie. 9. Na czym polegała przeprowadzona w 1998 r. w Polsce reforma administracji publicznej? 10. Organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego. 11. Zasady ustalania wyników wyborów w gminach liczących do 20 tys. mieszkańców. 12. Zasady ustalania wyników wyborów w powiecie. 13. Charakter prawny mandatu radnego. 14. Statut gminy jako szczególny rodzaj uchwały rady gminy. 15. Zasady domniemania kompetencji na rzecz gminy. 16. Obowiązki i uprawnienia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. 17. Zadania własne gminy. 18. Zadania zlecone realizowane przez gminę. 19. Zadania powierzone realizowane przez gminę. 20. Rada gminy jako organ stanowiąco-kontrolny. 21. Wyłączna właściwość rady gminy pozostających w zakresie działania gminy. w realizowaniu spraw 200 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko 22. Radny jako członek organu stanowiącego i kontrolnego gminy. 23. Wójt gminy jako organ wykonawczy gminy. 24. Urząd gminy jako aparat pomocniczy wójta, burmistrza, prezydenta. 25. Pracownicy samorządowi – status prawny. 26. Pozycja sekretarza i głównego księgowego w gminie. 27. Formy współdziałania gmin. 28. Związki komunalne gmin. 29. Porozumienia międzygminne. 30. Stowarzyszenia gmin. 31. Referendum gminne jako forma demokracji bezpośredniej. 32. Referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne. 33. Odwołanie rady gminy przed upływem kadencji. 34. Zarząd komisaryczny w gminie. 35. Skutki niewybrania zarządu gminy w ustawowym terminie. 36. Współpraca gminy z organizacjami pozarządowymi w realizowaniu zadań gminnych. 37. Obowiązki radnego powiatu. 38. Ograniczenia antykorupcyjne dotyczące radnych powiatu. 39. Kluby radnych. 40. Zadania własne powiatu. 41. Zasady wyboru organu wykonawczego powiatu. 42. Procedura udzielania absolutorium zarządowi powiatu. 43. Administracja zespolona na szczeblu powiatu. 44. Odwołanie rady powiatu przed upływem kadencji. 45. Skutki niewybrania zarządu powiatu w ustawowym terminie. 46. Formy współdziałania powiatów. 47. Zasady udzielania zamówień publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. 48. Zadania własne samorządu województwa. 49. Sejmik samorządowy jako organ stanowiąco-kontrolny. 50. Status prawny przewodniczącego i wiceprzewodniczącego sejmiku województwa. 51. Zarząd województwa jako organ wykonawczy. 52. Urząd marszałkowski jako aparat pomocniczy zarządu województwa. 53. Administracja zespolona na szczeblu województwa. 54. Większość bezwzględna w procedurach uchwałodawczych samorządu terytorialnego. 55. Tryb pracy rady gminy. 56. Ustawowy skład organów jednostek samorządu terytorialnego. 57. Skład komisji rady gminy. 58. Skład komisji rady powiatu. 59. Komisja rewizyjna w sejmiku samorządowym. 60. Komisje stałe rady powiatu. 61. Komisje doraźne rady gminy. 62. Ogłaszanie przepisów gminnych. 63. Stanowienie gminnych przepisów porządkowych. 64. Publikacja powiatowych aktów prawa miejscowego. 65. Prawo miejscowe stanowione przez samorząd województwa. 66. Dochody powiatu. 67. Dochody województwa samorządowego. 68. Dochody gminy. 69. 68. Subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego. 70. Dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego. 71. Zasada równowagi budżetowej jednostek samorządu terytorialnego. 72. Zasada jawności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. 73. Procedura uchwalania budżetu województwa. 74. Mienie komunalne jednostek samorządu terytorialnego. 75. Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego. 76. Pozycja prawna i kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. 77. Nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej nad jednostkami samorządu terytorialnego. 78. Kontrola Najwyższej Izby Kontroli nad jednostkami samorządu terytorialnego. 202 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Literatura uzupełniająca Andrzejczuk R., Prawa człowieka podstawą narodów do samostanowienia, Lublin 2004. Bartoszcze R., Gwarancje wolności wypowiedzi w Europie Zachodniej, Kraków 1995. Bartoszcze R., Rada Europy a wolność wypowiedzi, Kraków 1999. Bisztyga A., Europejski system ochrony praw człowieka [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, pod redakcją B. Banaszak i A. Preisner, Warszawa 2002. Chlebny J., Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy, „Państwo i Prawo”, 2005, nr 12. Europejska Konwencja Praw Człowieka. Teksty w języku polskim, angielskim i francuskim, opr. Piotr Hofmański, Zakamycze 2000. Europejska Konwencja Praw Człowieka w Strasburgu. Zanim napiszesz skargę – przeczytaj, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2003. Europejska Konwencja Praw Człowieka, pod red. Marka Antoniego Nowickiego, Zakamycze 2005. Golas J, Sprawiedliwość międzynarodowa gospodarcza, Toruń 1991. Gomien D., Vademecum Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 1996. Haliwa R., Model ochrony praw człowieka w systemie Rady Europy. Mechanizmy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, [w:] Ochrona praw człowieka w świecie, praca zbiorowa pod redakcją Leszka Wiśniewskiego, Poznań 2000. Hofmański P, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej znaczenie dla prawa karnego, materialnego, procesowego i wykonawczego, Białystok 1993. Hołda J., Hołda Z., Ostrowska D., Rybaczyńska J. A., Prawa człowieka. Zarys wykładu, Zakamycze 2004. Ignatowicz J, Prawo rzeczowe, Warszawa 1995. Izdebski H., Rada Europy. Organizacja demokratycznych państw i jej znaczenie dla Polski. Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1996. Jaskiernia J., Komisarz Praw człowieka – nowa instytucja międzynarodowej ochrony praw, „Państwo i Prawo”, 1999, nr 11. Jaskiernia J., Uwarunkowania skuteczności orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „Humanistyczne Zeszyty Naukowe – Prawa Człowieka”, Katowice 2002, nr 8. Kaczmarek J., Rada Europy, Wrocław 2002. Kamiński I. C., Swoboda wypowiedzi w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, Zakamycze 2003. Klepecki M. Z., Rada Europy 1949-199, Białystok 1991. Kodeks karny, Kodeks postępowania karnego, Kodeks karny wykonawczy, Konwencje międzynarodowe, Kodeks karny skarbowy, Ustawa o świadku koronnym, Akty wykonawcze, Skorowidz, bibliografia z dziedziny prawa karnego. Stan prawny na dzień 1 stycznia 2000 rok, Bielsko-Biała 2000. Kuźniar R., O prawach człowieka. Idee, instytucje, praktyka, Warszawa 1992. Kuźniar R., Prawa człowieka: prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa 2000. Latoszek L., Proczek M., Organizacje międzynarodowe. Założenia. Cele. Działalność, Warszawa 2001. Łopatka A., Międzynarodowe prawo praw człowieka, Warszawa 1998. Michałowska G., Prawa człowieka i ich ochrona, Warszawa 2000. Mik C., Charakter, struktura i zakres zobowiązań z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1992 , nr 4. Mik C., Koncepcja normatywna prawa europejskiego praw człowieka, Toruń 1994. Mik C., Międzynarodowe uwarunkowania konstytucyjnej regulacji praw człowieka, „Państwo i Prawo”, 1990, nr 12. Mik C., Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1993, nr 5. Nakielska I, Prawo do własności w świetle Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Gdańsk 2002. Nowicki M. A., Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, Warszawa 1999. Nowicki M. A., Europejski system ochrony praw człowieka [w:] Szkoła praw człowieka. Teksty wykładów, Warszawa 1996. Nowicki M. A., Organizacje pozarządowe w postępowaniu przed Europejską Komisją i Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, „Państwo i Prawo”, 1996, nr 8-9. Nowicki M. A., Przebudowa systemu kontroli, „Rzeczpospolita”, 11 V 1994. Nowicki M. A., Wokół Konwencji Europejskiej. Krótki komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Zakamycze 2000. Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka, Wybór orzeczeń 1999-2004, opr. Marek Antoni Nowicki, Zakamycze 2005. Ochrona praw człowieka. Źródła do nauki prawa międzynarodowego publicznego, opracował Krzysztof Indecki, Łódź 2002. Pernal M, Gwarancje wolności wyznania w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1992, nr 11. Poznaj swoje prawa i żądaj ich przestrzegania. Wnoszenie skarg do Europejskiej Komisji Praw Człowieka. Prawa międzynarodowe, Deklaracje, Pakty Praw, Konwencja o prawach człowieka, Polska Liga Obrony Praw Człowieka, Szczecin 1994. Prawa człowieka. Dokumenty międzynarodowe, przekład i opr. D. Gronowska, T. Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1993. Prawa człowieka na co dzień. Wkład Rady Europy w rozwój człowieka, Centrum Informacyjne Praw Człowieka. Strasburg, Warszawa 1998. Prawa człowieka. Teksty źródłowe. Stan prawny na 1 kwietnia 2002 rok, pod red. Sylwii Jarosz-Żukowskiej, Toruń 2000. Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Ochrona osób pozbawionych wolności, opr. Bożena Gronowska, Tadeusz Jasudowicz, Katarzyna Balcerzak, Toruń 2004. Przyborowska – Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E., Dokumenty europejskie, Lublin 1999. Przyborowska-Klimczak A., Reforma systemu kontroli Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, „Państwo i Prawo”, 1995, nr 10/11. Redelbach A., Prawa naturalne-prawa człowieka-wymiar sprawiedliwości. Polacy wobec Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Toruń 2000. Redelbach A., Sądy a ochrona praw człowieka, Toruń 1999. Shaw M. N., Prawo międzynarodowe, Warszawa 2000. Sokołowski T., Międzynarodowa ochrona praw człowieka. Zarys, Warszawa 2004. Sudre F., Europejska Konwencja Praw Człowieka, Warszawa 1993. Świętochowska U., Leska-Ślężak J., Przemiany cywilizacji współczesnej, Toruń 1996. Walczak P., Warunki dopuszczalności skargi indywidualnej na podstawie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1993, nr 8. 204 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Wieruszewski R., Mechanizmy kontrolne Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo”, 1991, nr 12. Wystąpienie prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej Aleksandra Kwaśniewskiego na drugim szczycie Rady Europy, Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy – Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Biuletyn, Warszawa 1998. Szyjko C. T., Ochrona danych osobowych w europejskim systemie podstawowych praw i wolności, Zeszyt Naukowy Wyższej Szkoły Mazowieckiej, Commentationes Nr 1/1 (1) 2005, s. 95-107. Szyjko C. T., Przyszłość UE, [w:] Europa po zimnej wojnie. Wybrane problemy; red. naukowa K. Malak; Piotrków Tryb. 2006, s. 184-200. Szyjko C. T., Rozwój zasady precedencji we współczesnym prawie dyplomatycznym i konsularnym, Studia Prawnicze Ius et Praxis 01/06, Dylematy progresywnego rozwoju współczesnego prawa międzynarodowego; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2006, s. 65-82. Szyjko C. T., Paradygmat pokoju międzynarodowego in statu nascendi, Studia Prawnicze Ius et Praxis 01/06, Dylematy progresywnego rozwoju współczesnego prawa międzynarodowego; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2006, s. 98-111. Szyjko C. T., Międzynarodowoprawne podstawy ochrony bezpieczeństwa narodowego a prawo do prewencyjnej samoobrony we współczesnej praktyce państw, Zeszyty Naukowe Nr 1 (5) 2007, Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 124-137. Szyjko C. T., Międzynarodowoprawne aspekty ochrony bezpieczeństwa osobistego wobec konieczności ograniczenia praw człowieka, Zeszyty Naukowe Nr 1 (5) 2007, Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 179-190. Szyjko C. T., W poszukiwaniu nowego traktatu?, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Nr 2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii w Piotrkowie Tryb., Piotrków Tryb. 2007, s. 8-11. Szyjko C. T., Traktat z Nicei – kolejna próba reformy instytucji wspólnotowych przed rozszerzeniem UE, współautorstwo: Zenon Ślusarczyk, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Nr 2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii w Piotrkowie Tryb., Piotrków Tryb. 2007, s. 19-28. Szyjko C. T., Wybrane aspekty prawne międzynarodowej i europejskiej ochrony uchodźców w warunkach zmian w procesach globalizacji, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe Nr 2/2007, rocznik naukowy Akademii Świętokrzyskiej filii w Piotrkowie Tryb., Piotrków Tryb. 2007, s. 66-82. Szyjko C. T., Ocena i perspektywa rozwoju instrumentów ochrony konsumenta w UE, Studia Prawnicze Ius et Praxis 01 [02]/07, Kierunki zmian w prawie UE wobec przemian we współczesnym świecie; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 31-38. Szyjko C. T., Zjednoczeni w różnorodności, Studia Prawnicze Ius et Praxis 02 [03]/07, Cywilizacja. Europa. Globalizacja; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 10-12. Szyjko C. T., 50-lecie EWG: studium prawno-historyczne, współautorstwo: Zenon Ślusarczyk, Studia Prawnicze Ius et Praxis 02 [03]/07, Cywilizacja. Europa. Globalizacja; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 19-27. Szyjko C. T., Dekada Konstytucji Trzeciej Rzeczypospolitej. Od idei do praktyki konstytucyjnej. Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeństwo współczesnego świata w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 7-13. Szyjko C. T., Międzynarodowo-prawna analiza wybranych przyczyn migracji siły roboczej w aspekcie bezpieczeństwa społeczno-ekonomicznego, współautor: J. M. Żukowski, Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeństwo współczesnego świata w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 32-39. Szyjko C. T., Strategia Lizbońska gwarancją bezpiecznego rozwoju Wspólnego Rynku, współautor M. J. Żukowski, Studia Prawnicze Ius et Praxis 04 [05]/07, Współczesna Europa w procesie zmian; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 53-59. Szyjko C. T., Wykaz wybranych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE, Studia Prawnicze Ius et Praxis 04 [05]/07, Współczesna Europa w procesie zmian; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 87-89. Szyjko C. T., Słownik terminów z prawa europejskiego, Studia Prawnicze Ius et Praxis 04 [05]/07, Współczesna Europa w procesie zmian; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007, s. 90-94. Szyjko C. T., Przewodnik po prawie europejskim – teksty źródłowe do nauki prawa europejskim, Wyższa Szkoła Komunikowania i Mediów Społecznych, Warszawa 2007. Szyjko C. T., Europa w sieci – przewodnik po internetowych źródłach informacji o UE, Akademia Świętokrzyska, filia w Piotrkowie Trybunalskim, stron 120, Piotrków Tryb. 2007. Szyjko C. T., Żukowski J. M., Międzynarodowo-prawna analiza wybranych przyczyn migracji siły roboczej, Studia Prawnicze Ius et Praxis 03 [04]/07, Bezpieczeństwo współczesnego świata w teorii i praktyce; Wyższa Szkoła Informatyki, Zarządzania i Administracji, Warszawa 2007. Szyjko C. T., Niepodległościowe dążenia narodu kurdyjskiego w świetle relacji pomiędzy prawem do samostanowienia a suwerennością państwa, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe, Nr 4/2008. Szyjko C. T., Międzynarodowy Trybunał Karny a prawnomiędzynarodowa odpowiedzialność sprawców przestępstw wojennych –publikacja z okazji 5 rocznicy wejścia w życie Statutu MTK. Szyjko C. T., Wybrane problemy rozwoju praw człowieka i obywatela w filozofii europejskiej, Piotrkowskie Studia Międzynarodowe, Nr 4/2008. Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Energetyczno-klimatyczna współpraca świata Instytucjonalno-prawne aspekty międzynarodowej współpracy energetycznoklimatycznej. Szanse i zagrożenia.” Społeczny Instytut Ekologiczny Warszawa 2009. Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Prawa Polonii, (raport końcowy pięcioletnich badań statutowych Ewolucja praw człowieka), Warszawa 2009. Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Nowy paradygmat polityki medialnej UE”, Piotrków Tryb. 2009. Ślusarczyk Z., Szyjko C.T., Kompendium. Zarządzanie funduszami strukturalnymi w UE i pozyskiwanie środków dla szkolnictwa wyższego”, Piotrków Tryb. 2009. Szyjko C.T. Nowy koniec historii – refleksje o priorytetach Prezydencji Polski w 2011r., Warszawa 2009. Szyjko C.T., Podręczny słowniczek terminów o UE”, Warszawa 2009. 206 Zenon Ślusarczyk, Cezary Tomasz Szyjko Szyjko C.T., Unia Europejska w dobie przełomu – almanach tekstów źródłowych dla studentów europeistki i stosunków międzynarodowych”, Warszawa Academic Press 2009. Agopszowicz A (red.) Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999. Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999. Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003. Byjoch K., Sulimierski J., Tarno J.P., Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000. Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993. Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Kraków 2003. Filipek J., Biała księga, Polska – Unia Europejska, Warszawa 1996. Guy Peters B., Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999. Głąbicka K., Grewiński M., Europejska polityka regionalna, Warszawa 2003. Grzelczak W., Ustawa o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1990. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2003. Jaroszyński A., Terenowa administracja rządowa, Warszawa 1990. Jędrzejowski S., Nowicki H., Kontrola administracji publicznej, Łódź 1995. Kisiel W., Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003. Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1994. Kulesza M., Byliśmy przygotowani, „Wspólnota” 2000, nr 24. Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001. Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002. Miemiec M., Prawo administracyjne (red.) J. Bocia, Wrocław 1998. Michałowski S. (red.), Samorząd terytorialny III Rzeczpospolitej, Lublin 2002. Niewiadomski Z. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2002. Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny ustrój i gospodarka, Bydgoszcz 2001. Ofiarski Z., Mokrzyc M., Rutkowski B., Reforma samorządu terytorialnego. Tom 1. Zagadnienia administracyjno-prawne, Szczecin – Zielona Góra 1998. Piekara A., Niewiadomski Z. (red.), Samorząd terytorialny, zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998. Regulski J., Niekończący bój z centrum, „Wspólnota” 1999, nr 44. Regulski J., Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy. Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej, mat. szk. RAP, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1999, zesz. Nr 1. Sauer A.A., Kawecka-Wyrzykowska, Kulesza M., Polityka regionalna Unii Europejskiej, a instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Warszawa 2000, zesz. 7. Stec M., Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski, ST, 1998. Szreniawski J., Wstęp do nauki administracji, Lublin 2003. Szyjko C.T., Unia Europejska w dobie przełomu, Warszawa 2009. Tarno J.P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002. Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000. Wojnicki J., Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Pułtusk 2003. Wykrętowicz S. (red.), Samorząd w Polsce – istota, formy, zadania, Poznań 2004. Zell Z., Powstanie rad narodowych, „Wspólnota” – pismo samorządu terytorialnego, nr 10 z 2002.