Uchwała Nr XVIII/106/2016 w sprawie wniesienia skargi na

UCHWAŁA Nr XVIII/106/2016
RADY MIEJSKIEJ W RÓŻANIE
z dnia 27 stycznia 2016 r.
w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego
Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchwala
się, co następuje:
§1
Postanawia się wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 roku
nr LEX-O.4131.42.2015.EB stwierdzające nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej
w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego
dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy
Różan, w brzmieniu ustalonym w załączniku do niniejszej uchwały.
§2
Upoważnia się Burmistrza Gminy Różan do reprezentowania Rady Miejskiej w Różanie
w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
§3
Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy Różan.
§4
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu
Gminy w Różanie przez okres 14 dni.
PRZEWODNICZĄCA
Rady Miejskiej w Różanie
(-) Katarzyna Monika Brzuzy
Załącznik do
Uchwały Nr XVIII/106/2016
Rady Miejskiej w Różanie
z dnia 27 stycznia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
ul. Jasna 2/4, 00-013 Warszawa
za pośrednictwem
Wojewody Mazowieckiego
pl. Bankowy 3/5, 00-950 Warszawa
Skarżący:
Gmina Różan
pl. Obrońców Różana
06-230 Różan
Skarżony organ:
Wojewoda Mazowiecki
pl. Bankowy 3/5
00-950 Warszawa
Skarga
na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 roku
nr LEX-O.4131.42.2015.EB stwierdzające nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady
Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum
gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na
terenie Gminy Różan
Na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Rada
Miejska w Różanie wnosi skargę na rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia
2015 roku nr LEX-O.4131.42.2015.EB stwierdzające nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady
Miejskiej w Różanie z dnia 23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego
dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy
Różan. Podstawą do wniesienia niniejszej skargi jest uchwała nr XVIII/106/2016 Rady Miejskiej
w Różanie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze
Wojewody Mazowieckiego.
1
Skarżący w/w rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Mazowieckiego zarzuca naruszenie art. 9
i art. 10 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia
w terminie uniemożliwiającym skarżącemu ustosunkowanie się do opisanych okoliczności,
naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym
uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Różanie jest sprzeczna z prawem.
Wskazując na powyższe uchybienie, Rada Miejska w Różanie w myśl art. 148 p.p.s.a. wnosi
o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Mazowieckiego
kosztami postępowania w sprawie.
Uzasadnienie
Uzasadniając powyższą skargę, Rada Miejska w Różanie pragnie przybliżyć wszelkie okoliczności
prawne mające na celu udowodnienie jej zasadności.
W dniu 23 listopada 2015 r. Rada Miejska w Różanie podjęła uchwałę nr XV/92/2015 w sprawie
przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji nowego składowiska odpadów
promieniotwórczych na terenie Gminy Różan. Przedmiotowa uchwała została doręczona do
siedziby organu nadzoru dnia 27 listopada 2015 r. W dniu 29 grudnia 2015 r. wpłynęło do siedziby
Urzędu Gminy w Różanie zawiadomienie organu nadzoru z dnia 21 grudnia 2015 r. o wszczęciu
postępowania nadzorczego z pouczeniem o prawie ustosunkowania się do opisanych okoliczności.
Dnia 30 grudnia 2015 r. wpłynęło do siedziby Urzędu Gminy w Różanie rozstrzygnięcie nadzorcze
Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 r.
W świetle powyżej przedstawionych faktów zawiadomienie o wszczęciu postępowania
nadzorczego wpłynęło do Urzędu Gminy w Różanie po terminie wydania przez Wojewodę
Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie, co tym samym
uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Taki stan
rzeczy stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g.: Uchwała lub
zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub
zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru (…). Do postępowania takiego
zastosowanie mają odpowiednio przepisy k.p.a. Odesłanie do przepisów k.p.a. wywiera określone
skutki prawne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
10 czerwca 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1707/04) czytamy: Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje
odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub postępowania
nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. To
odpowiednie stosowanie k.p.a. powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 k.p.a., z którego
wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie
przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym
postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału
w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia
nadzorczego.
Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 28 grudnia 2015 roku
stwierdzającym nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia
23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji
2
nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan jako podstawowy
zarzut stwierdził, iż w sprawach planistycznych nie jest możliwe organizowanie referendów
lokalnych. Powyższe uzasadniono twierdzeniem, że Uznanie dopuszczalności wniosku
referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się
obowiązującym przepisom u.p.z.p., które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do
rozstrzygania w tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego
społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum
lokalnego. Powyższe twierdzenie, należy uznać za błędne i niezgodne z przepisami rangi
zasadniczej.
Na nieprawidłowość przyjętego przez Wojewodę Mazowieckiego stanowiska wskazuje po
pierwsze fakt, iż problematyka ładu przestrzennego jest jedną z najistotniejszych płaszczyzn, jakie
realizowane są przez gminy. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Zaspokajanie zbiorowych
potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują
sprawy ładu przestrzennego (…). Z kolei zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Kształtowanie
i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego (…) należy do zadań własnych gminy. Podstawą prawną
instytucji referendum lokalnego w polskim systemie prawnym jest art. 170 Konstytucji, który
stanowi, że Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum,
o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów
bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum
lokalnego określa ustawa. Z przytoczonego przepisu Konstytucji wynika wprost, że referendum
lokalne może być przeprowadzane w sprawach dotyczących danej wspólnoty. Bezsprzecznie
(również w oparciu o przywołane przepisy u.s.g. i u.p.z.p.) kwestie planistyczne gminy są
sprawami dotyczącymi wspólnoty gminnej, a tym samym mieszkańcy gminy mają
zagwarantowane konstytucyjnie prawo do decydowania w tym zakresie poprzez wykorzystanie
instytucji referendum lokalnego.
Zakres przedmiotowy referendum lokalnego został doprecyzowany w art. 2 u.r.l. Pomijając pewne
szczególne grupy referendów, z treści przywołanego przepisu wynika, że w referendum lokalnym
(…) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej
wyrażają w drodze głosowania swoją wolę (…) w innych istotnych sprawach, dotyczących
społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. W kontekście
przywołanego przepisu należy stwierdzić, że zagadnienia związane z planowaniem
i zagospodarowaniem przestrzennym spełniają przesłankę przedmiotową referendum lokalnego,
ponieważ są istotną sprawą dotyczącą szczególnie zarówno społecznych, gospodarczych, jak
i kulturowych więzi łączących wspólnotę gminną.
Za nieprawidłową uznać należy opinię Wojewody Mazowieckiego wyrażoną poprzez przywołanie
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2014 r. mówiącą
o tym, że referendum lokalne w sprawach planistycznych nie jest dopuszczalne, ponieważ u.p.z.p.
literalnie tego nie wskazuje. Rozwijając takie stanowisko można się jedynie domyślać, że u jego
podstawy leży przekonanie, że referendum lokalne może być przeprowadzane tylko w sprawach,
w których ustawa bezpośrednio tak stanowi. Taki sposób wykładni przepisów u.r.l. i u.p.z.p. należy
3
uznać za błędny. Ani przepisy Konstytucji, ani też przepisy u.r.l. w żadnym ze swych postanowień
nie wskazują, że referendum lokalne może być przeprowadzane w sprawach wyraźnie przez
ustawodawcę wskazanych. Można się w tym miejscu zastanowić, jakie byłoby stanowisko tego
organu w stosunku do częstych w ostatnim okresie czasu referendów lokalnych w sprawie
likwidacji straży gminnych? W polskim ustawodawstwie nie znajduje się przecież przepis, że
w sprawach o powołanie/likwidację straży gminnych można przeprowadzać referenda lokalne.
Wojewoda Mazowiecki w swoim rozstrzygnięciu podnosi argument, że nie można przeprowadzić
referendum lokalnego w sprawach planistycznych, dowodząc, że u.p.z.p., która zawiera procedury
w tym zakresie gwarantuje udział w tych procesach również społeczności lokalnej. Podstawowy
problem polega jednak na tym, że udział mieszkańców w procedurach planistycznych ma charakter
konsultacyjny. W teoretycznej sytuacji konfliktu między władzami gminy a mieszkańcami tej
gminy w sprawach planistycznych (np. gdy wszyscy mieszkańcy sprzeciwiają się lokalizowaniu
na terenie swojej gminy pewnego typu obiektu) przepisy u.p.z.p. są tak skonstruowane, że to
stanowisko organów gminy ma charakter ostateczny i decydujący. W takim przypadku referendum
lokalne jest jedynym sposobem, który doprowadzi do tego, że opinia większości mieszkańców
zostanie uszanowana przez władze.
Argumentacja Wojewody Mazowieckiego wyrażona w treści rozstrzygnięcia nadzorczego budzi
również zastrzeżenia z uwagi na fundamentalne relacje, jakie występują pomiędzy mieszkańcami
gminy, jako lokalnym suwerenem a organami gminy i instytucją referendum. Zgodnie z treścią art.
11 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez
wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Z przepisu tego jasno wynika, że
każde decyzje podejmowane w gminie (również te dotyczące zagospodarowania przestrzennego)
są w rzeczywistości podejmowane przez mieszkańców. Różne są natomiast formy podejmowania
tych decyzji. Z treści art. 11 ust. 1 u.s.g. wynika, że mieszkańcy mogą podejmować decyzje poprzez
referendum lub poprzez organy gminy. Taka konstrukcja wspólnych relacji daje podstawy do
stwierdzenia, że zarówno instytucja referendum jak również organy gminy są narzędziem w rękach
mieszkańców służącym do podejmowania decyzji. Czy zatem w przypadku, w którym organy
gminy nie respektują stanowiska mieszkańców, mają oni prawo do rezygnacji z podejmowania
decyzji za pomocą organów? Do podjęcia danej decyzji mogą wykorzystać drugi instrument, jaki
im przysługuje, czyli referendum lokalne.
Możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie konkretnych postulatów
dotyczących zagospodarowania przestrzennego dopuszczona jest w opinii doktryny.
W monografii: Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa
polskiego (Łódź 2002, s. 164) autorka Ewa Olejniczak- Szałowska twierdzi, iż w aktualnym stanie
prawnym nie jest możliwe uchwalenie całego planu zagospodarowania przestrzennego przy
wykorzystaniu instytucji referendum lokalnego. Autorka jednak wskazuje: Sądzę natomiast, że
możliwe jest poddanie pod referendum jakiejś kwestii konkretnej i merytorycznej, będącej
elementem treści danego aktu generalnego (…) Przykładowo, w ramach procedury uchwalania
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego członkowie wspólnoty samorządowej mogą
w referendum wiążąco wyrazić swoją wolę co do utrzymania projektowanego, konkretnego
rozwiązania, np. czy zgadzają się na przeznaczenie określonego obszaru na realizację konkretnej
inwestycji.
4
Poważnym argumentem za możliwością organizowania referendów lokalnych w sprawach
planistycznych jest fakt, że tego typu inicjatywy odbywały się na terenie Polski i nie zarzuca się
im niezgodności z prawem. W dniu 12 lutego 2012 r. przeprowadzono w Gminie Mielno,
województwo zachodniopomorskie, referendum lokalne w sprawie lokalizacji elektrowni jądrowej
w Gąskach. W referendum wzięło udział 57% uprawnionych, przeciwko lokalizacji opowiedziało
się 94% głosujących. W dniu 16 czerwca 2013 r. w Gminie Morsko, województwo łódzkie, odbyło
się referendum lokalne w sprawie lokalizacji siłowni wiatrowych. W referendum wzięło udział
około 47% mieszkańców, z czego większość opowiedziała się przeciwko lokalizacji popularnych
wiatraków bliżej niż 2 km od zabudowań mieszkalnych. Ważnym referendum lokalnym mającym
wpływ na prace planistyczne było referendum przeprowadzone w dniu 21 czerwca 2015 roku na
terenie Gminy Babiak, województwo wielkopolskie, dotyczące lokalizacji kopalni odkrywkowej.
W referendum wzięło udział blisko 43% uprawnionych, z czego zdecydowana większość
opowiedziała się przeciwko budowie kopalni.
W treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2015 r.
stwierdzającego nieważność uchwały nr XV/92/2015 Rady Miejskiej w Różanie z dnia
23 listopada 2015 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji
nowego składowiska odpadów promieniotwórczych na terenie Gminy Różan pojawił się również
zarzut nieterminowego podjęcia przez Radę Miejską w Różanie uchwały w przedmiocie sprawy.
Zgodnie z treścią art. 18 u.r.l. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje
uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców
nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku (…). Przedmiotowy wniosek został
przekazany przez pełnomocnika inicjatora referendum Burmistrzowi Gminy Różan dnia
23 października 2015 r. Następnie nastąpiło przekazanie wniosku o referendum Przewodniczącej
Rady Miejskiej w Różanie, powołanie przez organ stanowiący jednostki samorządowej komisji do
sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami ustawy, sprawdzenie wniosku przez komisję,
przekazanie wniosku przez komisję organowi stanowiącemu i podjęcie uchwały. Wszystkie te
czynności były podejmowane bez zbędnej zwłoki z zachowaniem 30-dniowego terminu.
Licząc od dnia przekazania wniosku, określony w art. 18 u.r.l. 30-dniowy termin przeznaczony na
podjęcie uchwały upływał z dniem 22 listopada 2015 r. (niedziela). W takim przypadku znajduje
zastosowanie art.115 k.c., w którym czytamy: Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności
przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego.
W temacie charakteru wskazanego przepisu wypowiedziała się także doktryna. W komentarzu
Andrzeja Kisielewicza do art. 18 u.r.l. czytamy: Termin 30-dniowy jest jednak terminem
porządkowym. Jego upływ nie przerywa działań zmierzających do przeprowadzenia referendum,
w szczególności nie pozbawia organu stanowiącego jednostki samorządowej prawa do podjęcia
uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Mając na uwadze cytowany fragment
publikacji, zarzut Wojewody Mazowieckiego dotyczący przekroczenia przez Radę Miejską
w Różanie terminu na podjęcie uchwały nie ma realnego wpływu na aktualny stan prawny
procedury.
Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt III rozstrzygnięcia skarżąca podnosi, iż nie publikując
uchwały będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności do dnia wystąpienia przez Burmistrza
5
Gminy Różan z informacją o tym fakcie kierowała się wytycznymi wynikającymi z pisma
Wojewody Mazowieckiego LEX.DU.40.8.2014 z dnia 3 lutego 2015 r. zgodnie z którymi „ Jeśli
Wojewoda Mazowiecki, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, wstrzyma
wykonanie uchwały, proszę o jej nieprzesyłanie do publikacji do czasu upływu terminu na wydanie
rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż wstrzymanie wykonania uchwały
oznacza wstrzymanie
wykonania wszystkich jej przepisów również tych dotyczących publikacji. Jeśli zaś uchwała
zostanie przesłana będzie opublikowana łącznie z rozstrzygnięciem nadzorczym, bądź po upływie
terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego”.
Mając na uwadze treść powołanych wyżej wytycznych zarzut naruszenia przez skarżącą przepisu
art.21 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym wydaje się co najmniej niezrozumiały.
Dowód: wytyczne Wojewody.
Biorąc pod uwagę powyższe zasadnym jest wniesienie przez Gminę Różan skargi do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Mazowieckiego.
6