Rządzenie i zarządzanie

Transkrypt

Tomasz Domański
RZĄDZENIE I ZARZĄDZANIE
SYSTEM STRATEGICZNEGO ZARZĄDZANIA
W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
© Tomasz Domański
Publikacja: Wspólnota, Warszawa, 2000
część
część
część
część
część
część
część
część
część
część
część
I:
II:
III:
IV:
V:
VI:
VII:
VIII:
IX:
X:
XI:
Politycy i menedżerowie
Wieloletnie planowanie i programowanie rozwoju
Samodzielność i odpowiedzialność
Klienci i akcjonariusze władzy
Strategia lokalnego rozwoju – konkret, czy iluzje?
Wieloletnie programowanie inwestycyjne
Rachunkowość, czy zarządzanie finansami?
Rating, czyli badanie wiarygodności kredytowej
TQM w gminie
Kompleksowe usprawnianie procesu pracy
Konflikt w strukturze organizacyjnej
część I: Politycy i menedżerowie
Podstawowym obowiązkiem zarządów gmin, powiatów i województw jest gospodarowanie
mieniem komunalnym, czyli innymi słowy – podejmowanie decyzji o takim wykorzystaniu
wszystkich jego składników, aby jak najniższym kosztem świadczyć jak najlepszej jakości
usługi publiczne na rzecz lokalnego społeczeństwa. Obowiązek ten ustala przepis art. 30
ust..2 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz odpowiednie przepisy ustaw
o samorządzie powiatowym (art. 32 ust.2 pkt. 3) i samorządzie województwa (art. 41
ust. 2 pkt. 2). Wykonywanie budżetu jest istotną częścią obowiązku zarządzania
mieniem. Ciężar tego obowiązku jest na tyle duży, że stopień wywiązania się zarządów
z jego realizacji oceniany jest corocznie w głosowaniu absolutoryjnym.
Jakkolwiek przepisy ustaw bardzo zwięźle wypowiadają się o obowiązku zarządzania
komunalnym mieniem, to złożoność problematyki związanej z tym zagadnieniem jest
ogromna. Mienie komunalne to własność i inne prawa majątkowe należące do
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz mienie innych
komunalnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. 1 Składniki mienia komunalnego to
nieruchomości, rzeczy ruchome, własność intelektualna oraz zasoby finansowe. 2 Jak nie
trudno się zorientować, do sprawnego zarządzania tak dużym i zróżnicowanym
majątkiem niezbędna jest odpowiednia wiedza specjalistyczna oraz doświadczenie.
Zarządzanie mieniem komunalnym to jednak tylko część rozległej problematyki
związanej z kierowaniem sprawami gminy (miasta), powiatu lub województwa. Złożoność
spraw, o których muszą rozstrzygać radni i członkowie zarządów, wymaga umiejętności
1
Porównaj art. 441 Kodeksu cywilnego, art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, art. 46 ustawy o
samorządzie powiatowym oraz art. 47 ustawy o samorządzie województwa.
2
Na gruncie zarządzania finansami składniki mienia określane są jako aktywa.
1 (39)
Tomasz Domański
interdyscyplinarnego ujmowania złożonych zjawisk i procesów (społecznych,
gospodarczych, ekologicznych) oraz podejmowania kompromisowych decyzji, które
często muszą godzić sprzeczne dążenia różnych lokalnych grup interesów. Podejmowanie
trafnych decyzji nie jest możliwe bez ich solidnego, profesjonalnego wsparcia. Czytelny
rozdział funkcji politycznych od funkcji zarządzania jest jednym z kluczowych warunków
sprawnego kierowania gminą, powiatem lub województwem. Zarządzanie nie może być
mylone z rządzeniem. Czym innym jest bowiem podejmowanie decyzji o charakterze
politycznym (czyli określanie głównych celów i kierunków rozwoju), a czym innym
podejmowanie praktycznych działań zmierzających do ich osiągania. Czym innym jest
sprawowanie funkcji publicznych z wyboru, a czym innym codzienne organizowanie
i kompleksowe podnoszenie sprawności funkcjonowania urzędów, placówek oświatowych,
placówek ochrony zdrowia, służb komunalnych odpowiedzialnych za dostawy wody
i czystość środowiska, systemów transportowych, służb bezpieczeństwa publicznego oraz
wielu innych licznych komunalnych jednostek organizacyjnych powołanych do
zaspokajania naszych zbiorowych potrzeb.
Skład zarządów jednostek samorządu terytorialnego formowany jest przede wszystkim
według klucza politycznego, a nie według kryterium znajomości zasad funkcjonowania
administracji publicznej obejmującej rozległą problematykę prawną, gospodarczą,
socjologiczną oraz problematykę organizacji i zarządzania. Bardzo często większa część
składu zarządów gmin działa społecznie i choćby z tego tylko powodu trudno jest
oczekiwać, aby społeczni członkowie zarządów mogli skutecznie wykonywać
menedżerskie zadania wobec gminnych jednostek organizacyjnych. Brak profesjonalnego
zarządzania na najwyższym szczeblu zarządzania często niekorzystnie odbija się na
jakości pracy wykonywanej na niższych szczeblach struktury organizacyjnej gminy.
Większy zakres możliwości menedżerskiego działania mają zawodowi członkowie
zarządów (najczęściej burmistrzowie, starostowie i ich zastępcy), jednak ich stanowiska
mają również bardziej polityczny niż menedżerski charakter.
Złożoność problematyki zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego jest nie
mniejsza niż problematyka zarządzania dużymi przedsiębiorstwami. Powierzanie
odpowiedzialności za kierowanie sprawami dużych prywatnych firm oraz powierzanie
odpowiedzialności za mienie komunalne ma jednak zasadniczo odmienny charakter.
Zasoby majątkowe, jakie pozostają w dyspozycji władz samorządowych, są bardzo często
znacznie większe niż kapitał jakiegokolwiek przedsiębiorstwa funkcjonującego na
obszarze władztwa danej jednostki samorządu terytorialnego. Mimo to (odmiennie niż w
biznesie) bardzo rzadko stosuje się kryteria profesjonalnej znajomości problematyki
zarządzania przy obsadzaniu najwyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach
samorządu terytorialnego.
W ustabilizowanych demokracjach zachodnich rozdzielenie funkcji politycznych od funkcji
zawodowego zarządzania bieżącymi sprawami jednostek samorządu terytorialnego
realizowane jest w drodze kontraktów zawieranych pomiędzy organami władzy
pochodzącymi w wyboru a profesjonalistami, którzy zawodowo zajmują się kierowaniem
sprawami miasta lub powiatu. Podejmują oni bieżące obowiązki i odpowiedzialność
związaną z zarządzaniem służbami publicznymi. Z racji swojego umocowania
zawodowego nie podlegają bezpośredniej presji politycznej ani nie odczuwają
dyskomfortu działania typowego dla funkcji publicznych pełnionych z wyboru lub
powołania.
2 (39)
Tomasz Domański
Przeciętne wynagrodzenie służb publicznych w amerykańskiej gminie
(municipality)
Stanowisko
Chief elected official (burmistrz)
City manager (menedżer miasta)
Chief administrative officer (szef służb administracyjnych)
Assistant chief administrative officer (zastępca szefa służb
administracyjnych)
Clerk (urzędnik)
Chief financial officer (szef służb finansowych)
Health officer (szef służb ochrony zdrowia)
Treasurer (skarbnik)
Public works director (szef wydziału robót publicznych)
Engineer (inżynier miasta)
Human services director (szef służb o charakterze społecznym)
Chief law enforcement official (szef zespołu radców prawnych)
Fire chief (szef straży pożarnej)
Economic development/planning director (dyrektor wydziału
planowania rozwoju)
Personnel director (dyrektor wydziału personalnego)
Risk manager (specjalista ds. zarządzania ryzykiem)
Parks and recreation director (dyrektor wydziału zieleni miejskiej)
Superintendent of parks (nadzorca służb ochrony zieleni miejskiej)
Recreation director (dyrektor ds. wypoczynku i rekreacji)
Chief librarian (dyrektor biblioteki)
Information services director (szef służby informacyjnej)
Purchasing director (szef służby zaopatrzenia)
Przeciętna roczna płaca
($)
1996
1997
12 156
12 870
70 597
70 541
54 445
56 207
54 145
56 485
36
53
44
37
50
56
41
51
51
37
55
57
38
52
58
43
54
53
463
357
088
023
518
226
690
960
667
734
139
564
081
306
188
759
169
805
53 050
55 489
49
47
46
39
38
39
53
42
51
49
57
40
41
41
56
43
416
600
364
778
781
117
740
445
543
677
531
455
124
043
426
667
Źródło: International City/County Management Association
Wyraźne zróżnicowanie pomiędzy zakresem i charakterem odpowiedzialności ponoszonej
przez funkcjonariuszy pełniących swoje funkcje w wyboru a zawodowymi pracownikami
amerykańskich służb publicznych, znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w stawkach ich
wynagrodzeń. Przeciętne roczne wynagrodzenie amerykańskiego burmistrza (chief
elected official, mayor) lub starosty (chief elected official, chief county executive) 3 jest
więcej niż o połowę niższe od wynagrodzenia kontraktowego kierownika służb
publicznych (city manager, county manager).
Polskie prawo o samorządzie terytorialnym nie przewiduje podobnego, czytelnego
rozróżnienia odpowiedzialności pomiędzy funkcjami politycznymi a funkcjami
zarządzania. Zasada dokonywania wyboru wójtów (burmistrzów, prezydentów),
starostów i marszałków przez rady odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego nie
sprzyja stabilizacji na tych stanowiskach, a tym samym znacznie osłabia możliwości
skutecznego zarządzania. Również stanowiska sekretarzy, które są najbardziej zbliżone
do funkcji menedżera gminy (powiatu, województwa) obsadzane są w trybie powołania
– najczęściej wedle klucza politycznego, a nie wedle kryterium profesjonalizmu.
Nie znaczy to jednak, że poszukiwanie praktycznych rozwiązań, zmierzających do
czytelnego rozdzielenia funkcji politycznych i menedżerskich, nie jest możliwe.
3
Terminy amerykański burmistrz lub starosta należy traktować w sposób umowny. Pojęcia takie
jak mayor, czy chief county executive z trudem znajdują polskie funkcjonalne odpowiedniki ze
względu na istotne różnice pomiędzy strukturą i zasadami działania polskich i amerykańskich
jednostek samorządu terytorialnego.
3 (39)
Tomasz Domański
Przeciętne wynagrodzenie służb publicznych w amerykańskim powiecie
(county)
Stanowisko
Chief elected official (starosta)
County manager / Chief administrative official (menedżer powiatu)
Assistant chief administrative officer (szef służb administracyjnych)
Clerk (urzędnik)
Chief financial officer (szef służb finansowych)
Health officer (szef służb ochrony zdrowia)
Treasurer (skarbnik)
Public works director (szef wydziału robót publicznych)
Engineer (inżynier miasta)
Human services director (szef służb o charakterze społecznym)
Chief law enforcement official (szef zespołu radców prawnych)
Fire chief (szef straży pożarnej)
Economic development/planning director (dyrektor wydziału
planowania rozwoju)
Personnel director (dyrektor wydziału personalnego)
Risk manager (specjalista ds. zarządzania ryzykiem)
Parks and recreation director (dyrektor wydziału zieleni miejskiej)
Superintendent of parks (nadzorca służb ochrony zieleni miejskiej)
Recreation director (dyrektor ds. wypoczynku i rekreacji)
Chief librarian (dyrektor biblioteki)
Information services director (szef służby informacyjnej)
Purchasing director (szef służby zaopatrzenia)
Przeciętna roczna płaca
($)
1996
1997
25 613
26 420
86 738
88 929
48 821
51 782
36 904
38 033
49 144
51 189
53 195
56 550
35 604
36 810
55 274
56 333
52 622
55 163
52 714
54 909
46 281
47 969
49 899
51 061
47 137
50 328
47
44
44
39
38
40
57
42
49
44
45
39
38
42
60
43
488
435
440
884
860
865
141
452
913
312
820
272
989
569
150
053
Źródło: International City/County Management Association
Kluczowe znaczenie z punktu widzenia możliwości podnoszenia sprawności
funkcjonowania samorządu terytorialnego ma kształtowanie odpowiedniej świadomości
wśród członków rad i zarządów gmin. Oni to bowiem inicjują i sterują wszystkimi
procesami istotnych przemian w życiu publicznym. Równie ważna jest stała troska
o odpowiedni poziom wykształcenia i profesjonalizmu wszystkich pracowników
samorządowych. Wciąż bowiem brakuje w strukturach samorządu terytorialnego wielu
praktycznych umiejętności, by móc skutecznie przekształcać archaiczny aparat
administracyjny w nowoczesną administrację publiczną.
Zarządzanie w sektorze publicznym jest dziedziną nową i wciąż słabo poznaną w naszym
kraju. Tak jak różnorodne zasady i procedury kierowania przedsiębiorstwami są bardzo
dobrze opisane w podręcznikach i naucza się ich na różnych poziomach kształcenia
zawodowego, tak wiedza o zarządzaniu gminą, powiatem, czy regionem jest wciąż
w powijakach. Zbyt mało jest dobrze przygotowanych programów edukacyjnych oraz
rzetelnie przygotowanych szkoleń prezentujących praktyczne aspekty zarządzania
jednostkami samorządu terytorialnego. Nie uczy się, co zmieniać, jak zmianę planować,
przygotowywać i jak ją stopniowo wdrażać. Często mówi się o potrzebie zmian, jednak
bardziej w duchu politycznych deklaracji, aniżeli w kontekście potrzeby wprowadzania
konkretnych zmian w ściśle określonych strukturach organizacyjnych.
Postulat profesjonalnego zarządzania gminą wciąż nie jest łatwy do wprowadzenia
w życie. Najpoważniejszą przeszkodą do wprowadzenia zmian jest brak świadomości
organizacyjnej. Większość urzędów i instytucji samorządowych wciąż zalicza się do
instytucji o bardzo niskiej kulturze organizacyjnej. Ich cechą charakterystyczną jest
zależność od przeszłości i bardzo ograniczona zdolność do przeprowadzenia reform. Silna
tendencja do utrzymywania archaicznych rozwiązań organizacyjnych i metod pracy
zasadza się przede wszystkim na braku dostatecznej wiedzy z zakresu zarządzania
4 (39)
Tomasz Domański
i wypływającym z niego przeświadczeniu, że inaczej być nie może. Zarządzanie gminą
w przekonaniu, że nigdy tak nie było, żeby jakoś nie było skutkuje marnotrawieniem
publicznych pieniędzy, a w dłuższej perspektywie – degradacją środowiska, co
bezpośrednio wpływa na jakość życia mieszkańców. Radykalna zmiana jakości
(efektywności) funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest jedną
z najpilniejszych potrzeb na obecnym etapie transformacji ustroju naszego państwa.
Nieświadomość takiej konieczności może okazać się dla wielu samorządowych wspólnot
katastrofalna.
część II: Wieloletnie planowanie i programowanie rozwoju
Jeszcze do niedawna przepisy regulujące zasady funkcjonowania jednostek samorządu
terytorialnego w zasadzie nie przewidywały możliwości wieloletniego planowania
i programowania rozwoju. Jedynym przepisem, który w sposób ogólny wskazywał
możliwość programowania przedsięwzięć komunalnych, był art. 18 ust. 2 pkt. 6 ustawy
o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rad gmin należy
uchwalanie programów gospodarczych. Jaka jednak powinna być treść programów
gospodarczych oraz wedle jakich procedur powinny być one opracowywane – tego
w żadnych przepisach nie doprecyzowano.
Możliwość wieloletniego planowania ograniczały również przepisy prawa budżetowego,
nakazując planowanie i rozliczanie przedsięwzięć komunalnych w cyklu rocznym, a tym
samym uniemożliwiając określanie skutecznych metod realizacji planów i programów
wieloletnich. Brak pewności co do źródeł finansowania oraz brak możliwości
zabezpieczenia w budżecie odpowiednich limitów finansowych na realizację programów
wieloletnich było jedną z najpoważniejszych barier ograniczających możliwości
efektywnego, nowoczesnego zarządzania gminą. Bariera ta może być niwelowana
w pewnym stopniu poprzez zaciąganie wieloletnich kredytów, bądź emisję komunalnych
obligacji.
Inną istotną przeszkodą jest zasada jednoczesnego wyboru wszystkich radnych na okres
czteroletniej kadencji. Jednoczesna wymiana pełnych składów rad (choćby nawet
niektórzy radni zostali wybrani ponownie) powoduje u radnych niechęć do podejmowania
decyzji, które wykraczają poza perspektywę końca ich kadencji. Przyczyną tej niechęci
bywa najczęściej wola nie obciążania następców zaciągniętymi zobowiązaniami, nierzadko
jednak działanie w myśl zasady: po nas – choćby potop. Bardzo praktyczne w tej mierze
są rozwiązania amerykańskie. W większości amerykańskich gmin i hrabstw radnych
powołuje się na okres czteroletniej kadencji, jednak w ten sposób, że co dwa lata
następuje wymiana połowy składu rady. Takie rozwiązanie zapewnia ciągłość
sprawowanej władzy, stabilizuje ją oraz wprowadza skuteczne mechanizmy kontroli
decyzji podejmowanych przez najwyższe organy samorządowych władz.
Nie liczba, ale sprawność funkcjonowania instytucji publicznych ma zasadniczy wpływ
na jakość naszego życia.
Dopiero w ostatnich latach potrzeba perspektywicznego ujmowania procesów lokalnych
przemian oraz wyznaczania kluczowych kierunków rozwoju samorządowych wspólnot
znalazła swoje wyraźne zaakcentowanie w przepisach znowelizowanej ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym w części dotyczącej studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium, to wieloletni plan rozwoju,
którego opracowanie stało się obowiązkiem gmin. Starannie opracowane studium,
wsparte na rzetelnej analizie stanu uwarunkowań rozwojowych, powinno być jednym
z
podstawowych
narzędzi
kształtowania
zdrowego,
przyjaznego
środowiska
umożliwiającego mieszkańcom gmin ich wszechstronny rozwój tak w wymiarze
5 (39)
Tomasz Domański
indywidualnym jak i wspólnotowym. Określenie wytycznych polityki przestrzennej to
jednak nie wszystko. Nawet najbardziej starannie opracowane studium nie poprawi
warunków życia mieszkańców, o ile decyzje podjęte na etapie planowania nie zostaną
skutecznie wprowadzone w życie. Wprowadzanie decyzji w życie wymaga natomiast
dobrych, praktycznych metod oraz sprawnie działających struktur organizacyjnych.
Struktura podstawowych elementów procesu planowania i programowania
rozwoju
Zasadnicze zmiany w zakresie możliwości stosowania nowoczesnych metod zarządzania
w sferze administracji publicznej, służących realizacji wieloletnich planów i programów
rozwoju, wprowadzają najnowsze ustawy ustrojowe oraz projekt ustawy o finansach
publicznych i projekt ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy
regulujące zasady funkcjonowania regionalnych wspólnot samorządowych nakładają na
sejmiki wojewódzkie jednoznaczny obowiązek perspektywicznej oceny zachodzących
przemian i podejmowania długofalowych decyzji rozwojowych. Podstawowym
obowiązkiem sejmików wojewódzkich jest opracowanie strategii rozwoju, planów
regionalnych oraz wieloletnich programów wojewódzkich, w tym w szczególności planów
inwestycyjnych stanowiących podstawę do prowadzenia konkretnej działalności w celu
realizacji przypisanych im zadań. Jednostki powiatowego i gminnego samorządu
terytorialnego również uzyskują możliwości wieloletniego programowania rozwoju,
a w niektórych sytuacjach będą wręcz do tego zobowiązane.
Najnowsze regulacje prawne określające zasady funkcjonowania jednostek samorządu
terytorialnego otwierają realne możliwości wprowadzania nowoczesnych, zintegrowanych
metod strategicznego zarządzania jednostkami administracji publicznej.
6 (39)
Tomasz Domański
Najnowsze regulacje prawne określające zasady funkcjonowania jednostek samorządu
terytorialnego otwierają realne możliwości wdrażania nowoczesnych, zintegrowanych
metod strategicznego zarządzania jednostkami administracji publicznej, bez których nie
jest możliwa racjonalizacja kosztów wykonywania zadań publicznych, a tym samym
rzeczywista realizacja postulatów społecznej sprawiedliwości oraz usługowej roli władzy
wobec społeczeństwa. Skuteczne wdrażanie nowych metod zarządzania może
następować jednak tylko wówczas, gdy jednostki administracji publicznej będą zdolne do
ich adaptacji i stałego, kompleksowego podnoszenia sprawności swojego działania.
Wdrażając nowe narzędzia z zakresu zarządzania należy liczyć się z naturalną w takiej
sytuacji nieufnością i oporem. Opór przed wprowadzaniem zmiany może być jednak
zredukowany do minimum, jeżeli proces wdrażania będzie miał charakter stopniowy
i będzie dobrze przygotowany organizacyjnie. Prostota, czytelność, modułowość oraz
skalowalność nowych rozwiązań metodycznych, czyli łatwość dostosowania ich do różnej
wielkości struktur organizacyjnych, będzie odgrywać w tej mierze szczególnie istotną
rolę.
Zarządzanie strategiczne jest nowością, która nie do końca została jeszcze rozpoznana
w naszym kraju. Pojawia się wiele wątpliwości co do istoty i możliwości wprowadzania
nowoczesnych metod zarządzania strategicznego do praktyki funkcjonowania jednostek
administracji publicznej. Z tych względów docieranie z odpowiednio opracowaną
informacją do przedstawicieli różnych szczebli zarządzania w strukturach organizacyjnych
jednostek samorządu terytorialnego staje się dziś jedną z pilnych potrzeb, której
zaspokojenie może znacznie usprawnić przebieg procesu transformacji ustrojowej.
część III: Samodzielność i odpowiedzialność
Decentralizacja władzy
Jedną z najważniejszych zmian ustrojowych wprowadzonych w Polsce na przełomie lat
osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych był odwrót od zasady centralnego planowania ładu
społecznego i gospodarczego. Wyrazem tej zmiany była restytucja polskiego samorządu
terytorialnego, czyli powołanie do życia niezależnych od struktur administracji rządowej
gmin oraz powiatów i województw – samorządowych jednostek wyposażonych
w osobowość prawną, własne źródła dochodów oraz uprawnienia pozwalające na
samodzielne kierowanie własnymi sprawami.
Odejście od zasady centralnego planowania nie oznaczało jednak całkowitego
zakwestionowania celowości oraz potrzeby planowania zarówno w sferze administracji
publicznej, jak i w sferze gospodarki. Cesja części uprawnień ze szczebla władzy
centralnej na szczebel lokalnych struktur samorządowych spowodowała rozgraniczenie
odpowiedzialności za skutki podejmowanych decyzji. W efekcie znaczna część
odpowiedzialności za jakość życia lokalnych wspólnot spoczęła w rękach władz
i administracji samorządowej. Przyjęcie tej odpowiedzialności zrodziło z kolei potrzebę
efektywnego i kreatywnego zarządzania zasobami będącymi w dyspozycji tych jednostek
– tak, aby ich wykorzystanie przyczyniało się do podnoszenia jakości życia poprzez
możliwie jak najlepsze zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców oraz kreowanie
warunków do ich wszechstronnego indywidualnego rozwoju.
Decentralizacja władzy to przeniesienie znacznej części odpowiedzialności za jakość życia
mieszkańców na jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie tej odpowiedzialności wymaga
dojrzałości i profesjonalizmu w działaniu tych jednostek.
7 (39)
Tomasz Domański
Agenda 21
Proces rozwoju lokalnych samorządowych wspólnot powinien być postrzegany jako
proces stałego wzrostu jakości życia lokalnych społeczeństw, wsparty na wzajemnie ze
sobą zrównoważonych czynnikach o charakterze społecznym, ekonomicznym
i ekologicznym. Działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju to podejmowanie
i wprowadzanie w życie takich decyzji, które na zasadzie kompromisu godzą ze sobą
przeciwstawne cele właściwe dla każdej z wymienionych sfer rozwoju. W procesie
planowania zrównoważonego rozwoju konieczne jest zrozumienie powiązań między tymi
czynnikami – tak, aby przy podejmowaniu decyzji dokonywać wyboru rozwiązań zarazem
efektywnych gospodarczo, społecznie sprawiedliwych oraz bezpiecznych dla środowiska
przyrodniczego. Innymi słowy – rozwój gminy, powiatu lub województwa powinien
następować w taki sposób, aby osiąganie wzrostu w jednej sferze nie odbywało się
kosztem innej (np. rozwój przemysłu nie powinien stanowić zagrożenia dla równowagi
ekologicznej, bądź też decyzja o budowie kosztownej oczyszczalni ścieków nie powinna
być podejmowana kosztem drastycznego ograniczenia możliwości finansowania szkół).
Struktura celów osiąganych w procesie planowania zrównoważonego rozwoju 4
Zasady planowania zrównoważonego rozwoju uzgodniono ostatecznie na konferencji
Szczyt Ziemi zorganizowanej z inicjatywy ONZ w Rio de Janeiro w 1992 roku. Spisano je
i opublikowano w dokumencie pod nazwą Agenda 21, który jest obszernym,
wielotomowym programem działań sformułowanym z myślą o XXI wieku. Koncepcja
planowania i stymulowania zrównoważonego rozwoju została uznana jako praktyczny
i użyteczny model działań w wielu krajach świata, a także w Polsce. Odwołuje się do niej
wiele przepisów polskich ustaw, w tym również najnowsze regulacje prawne dotyczące
ustroju jednostek samorządu terytorialnego.
Dyspozycje dotyczące treści polityki rozwoju województwa nawiązują wprost do
kluczowych elementów programu Agenda 21. W myśl postanowień ustawy o samorządzie
gminnym w województwie polityka rozwoju województwa powinna zmierzać do tworzenia
warunków rozwoju gospodarczego, utrzymywania i rozbudowy infrastruktury społecznej
i technicznej służącej zaspokajaniu potrzeb regionalnej wspólnoty samorządowej oraz
4
Schemat opracowany na postawie: IDRC, ICLEI, UNEP, The Local Agenda 21 Planning Guide – An
Introduction To Sustainable Development Planning, Toronto, Ottawa, Nairobi, 1996, str. 2
8 (39)
Tomasz Domański
racjonalnego wykorzystywania zasobów przyrody i kształtowania środowiska. Ważnym
elementem tej polityki powinna być promocja walorów i możliwości rozwojowych
województw.
Ten ostatni element wiąże się z potrzebą marketingowego podejścia do kierowania
sprawami regionu. Podejście takie nie jest z kolei możliwe bez dokonania analizy słabości
i atutów regionu oraz sformułowania wieloletnich programów działania, czyli opracowania
rzetelnej strategii lokalnego rozwoju. Każda wspólnota samorządowa (gminna, powiatowa
lub regionalna) musi umieć "dobrze się sprzedać", czyli w taki sposób kierować swoimi
sprawami, aby osiągać demograficzny rozwój oraz stałą poprawę standardu życia swoich
mieszkańców.
Stymulowanie rozwoju gospodarczego
Kluczowym elementem koncepcji planowania i stymulowania zrównoważonego lokalnego
rozwoju jest troska o rozwój lokalnej sfery gospodarczej. Rozwój w tej sferze tworzy
bowiem materialne podstawy procesów rozwojowych we wszystkich innych aspektach
naszego życia i jest także pośrednim źródłem wzrostu samodzielności lokalnych
samorządowych wspólnot oraz poczucia ich odpowiedzialności za własne sprawy. Rozwój
prywatnej przedsiębiorczości tworzy miejsca pracy i tym samym generuje dochody dla
przedsiębiorstw, dla sektora gospodarstw domowych oraz do sektora publicznego, czyli
budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Bez tych dochodów
trudno byłoby odpowiedzialnie mówić, czy
nawet myśleć o jakimkolwiek rozwoju.
Prawdziwości tej tezy doświadczaliśmy boleśnie jeszcze kilka lat temu. Upadek centralnie
sterowanej gospodarki spowodował degradację życia społecznego, dewastację
środowiska przyrodniczego oraz szereg innych negatywnych następstw, które
w konsekwencji doprowadziły w naszym kraju do głębokich przemian politycznych
i ustrojowych.
Rozwój lokalny to proces wsparty na wzajemnie zrównoważonych czynnikach społecznych,
gospodarczych i ekologicznych. Rozwój w sferze gospodarczej tworzy podstawy procesów
rozwojowych we wszelkich innych aspektach życia społecznego.
Pojawić się może jednak wątpliwość: czy administracja publiczna może zrobić cokolwiek
dla niezależnie działających przedsiębiorstw i czy w ogóle powinna wtrącać się w jego
sprawy? Odpowiedź brzmi: tak – ponieważ żadne przedsiębiorstwo nie działa w próżni,
ale w określonym systemie instytucji państwowych – w konkretnej gminie (powiecie
i regionie). Jakkolwiek prywatne przedsiębiorstwa samodzielnie decydują dziś o swoich
sprawach, to możliwości ich działania uzależnione są od wielu czynników, na które istotny
wpływ mają instytucje państwowe. To one ustalają porządek prawny w państwie, będący
podstawą rozwoju procesów gospodarczych oraz podejmują liczne działania regulacyjne,
których celem jest harmonizowanie procesów rozwojowych. Rola jednostek samorządu
terytorialnego w procesie stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego polega przede
wszystkim na takim kształtowaniu elementów swojego środowiska, by tworzyć jak
najbardziej dogodne warunki dla rozwoju rodzimej przedsiębiorczości oraz zachęcać
potencjalnych zewnętrznych inwestorów do lokowania swojej działalności na ich
obszarze.
9 (39)
Tomasz Domański
Stymulowanie zrównoważonego lokalnego rozwoju
Zastanawiając się nad praktycznymi sposobami wpływania na stan lokalnego sektora
gospodarczego, należy spojrzeć na gminę (powiat lub województwo) z perspektywy
przeciętnej firmy i ocenić, które elementy środowiska mogą sprzyjać jej rozwojowi,
a które ten rozwój utrudniają lub uniemożliwiają. Stymulowanie rozwoju sektora
gospodarczego polega na trafnym rozpoznawaniu potrzeb działających w gminie
(powiecie, regionie) firm oraz potrzeb potencjalnych zewnętrznych inwestorów,
a następnie podejmowaniu takich działań, które wychodzą tym potrzebom naprzeciw.
Szczególne znaczenie z punktu widzenia przeciętnego przedsiębiorcy ma jakość lokalnej
polityki przestrzennej oraz inwestycyjnej. Funkcjonalne układy komunikacyjne,
dostępność dobrze uzbrojonych terenów pod inwestycje gospodarcze i budownictwo
mieszkaniowe, dogodne połączenia komunikacyjne, sprawne systemy lokalnego
transportu zbiorowego, dostępność wykwalifikowanej i etycznej siły roboczej, dostępność
mieszkań, możliwości wypoczynku i rekreacji, walory estetyczne, przyrodnicze
i urbanistyczne – to najważniejsze czynniki otoczenia przedsiębiorstwa, które mogą być
racjonalnie kształtowane przez władze i administrację samorządową.
Ocena elementów środowiska gminy, powiatu lub województwa pod kątem jego
atrakcyjności do prowadzenia działalności gospodarczej powinna koncentrować się na
tych czynnikach, o których samorządowe władze mogą samodzielnie decydować.
Skutkiem tej oceny powinny być decyzje o takim wykorzystaniu finansowych
i organizacyjnych zasobów, które będą ułatwiać funkcjonowanie istniejących na danym
obszarze firm oraz zachęcać innych potencjalnych przedsiębiorców do lokowania tam
swojej działalności.
Zastanawiając się nad wyborem najbardziej skutecznych sposobów stymulowania rozwoju
lokalnego sektora gospodarczego, należy spojrzeć na gminę, powiat lub województwo z
perspektywy przeciętnej firmy.
Gminy, powiaty, czy regiony powinny w taki sposób kształtować swoją atrakcyjność
gospodarczą, aby budować konkurencyjną przewagę nad innymi miejscowościami
o podobnym charakterze. Brak wizji rozwoju, brak starannego planowania
przestrzennego oraz chaotyczna polityka inwestycyjna muszą prowadzić do osłabienia
10 (39)
Tomasz Domański
kondycji lokalnego prywatnego sektora gospodarczego. Osłabienie lokalnej gospodarki
musi nieuchronnie prowadzić do pogorszenia standardu życia w wyniku obniżenia
poziomu zarobków, a także na skutek pogorszenia jakości świadczonych usług
publicznych w konsekwencji redukcji dochodów budżetowych.
część IV: Klienci i akcjonariusze władzy
Potrzeba profesjonalizmu w zarządzaniu jednostkami administracji
publicznej
Dążenia lokalnych władz i administracji samorządowych do podnoszenia standardu życia
mieszkańców powinny być wsparte na rzetelnej wiedzy oraz na umiejętnym stosowaniu
metod i narzędzi z zakresu zarządzania. Mienie gmin, powiatów lub województw to
znaczny majątek – często jeden z największych na obszarze władztwa danej jednostki
samorządu terytorialnego. Wielkość publicznych zasobów, złożoność problematyki
świadczenia usług publicznych, a także niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do
odrobienia strat powodują, że zarządzanie tymi zasobami powinno być realizowane ze
szczególną starannością. Wykonywanie zarządu w strukturach jednostek samorządu
terytorialnego wymaga profesjonalizmu i nie mniejszej staranności, aniżeli podejmowanie
decyzji w strukturach organizacyjnych dużych przedsiębiorstw.
Porównanie gminy, powiatu, czy województwa do dużej firmy może szokować, gdyż
jednostki administracji publicznej postrzegane są jako struktury zasadniczo odmienne od
przedsiębiorstw. Prywatne przedsiębiorstwa działają wszak przede wszystkim dla zysku,
administracja musi natomiast godzić interesy wszystkich grup społecznych i działać dla
ich dobra. Firma musi zarabiać, aby utrzymać się i rozwijać z tego co zarobi
– administracja publiczna zaś wydaje to co dostaje od podatników. Politycy starannie
ważą swoje decyzje działając przy "odsłoniętej kurtynie" – właściciele i zarządy firm
podejmują
szybkie decyzje za zamkniętymi drzwiami. Przedsiębiorstwa działają
w warunkach konkurencji – władze w warunkach monopolu. Wszystkie te odmienności
sprawiają, że w strukturach administracji publicznej działają zupełnie inne bodźce
motywacyjne, aniżeli w strukturach organizacyjnych przedsiębiorstw. Pomimo tych
oczywistych różnic, nieco pogłębiona analiza zasad funkcjonowania obu sektorów musi
doprowadzić do wniosku, że jednostki administracji publicznej, podobnie jak
przedsiębiorstwa, mają swoich "klientów", czyli mieszkańców będących odbiorcami
świadczonych usług oraz "akcjonariuszy", czyli nas wszystkich, którzy "inwestujemy"
płacąc podatki. Jakkolwiek jednostka samorządu terytorialnego działa w zasadniczo
odmiennych warunkach od prywatnego przedsiębiorstwa, to podejmowane przez nią
przedsięwzięcia muszą być nie mniej starannie przemyślane i zaplanowane aniżeli
w firmach, które zabiegają o powodzenie swoich interesów.
Niezależnie od skali sprawowanego zarządu, kierowanie sprawami publicznymi wymaga
podejmowania decyzji według tych samych zasad, które stosuje się w każdej dobrze
zarządzanej strukturze organizacyjnej. Każda wspólnota samorządowa (gmina, powiat,
region) jest jednostką organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną i działającą poprzez
swoje organy. Mniejszymi strukturami organizacyjnymi są komunalne jednostki i zakłady
budżetowe, przedsiębiorstwa oraz inne instytucje publiczne o charakterze rządowym i
pozarządowym.
Jednostki samorządu terytorialnego są jednym z największych inwestorów (często
największymi) na obszarze swojego działania, rozporządzającymi bardzo dużym
kapitałem. Zarządzanie strategiczne, zarządzanie finansami, wieloletnie programy
inwestycyjne, zarządzanie nieruchomościami oraz innymi składnikami mienia
komunalnego – to podstawowe obszary podejmowania decyzji, których skutki mają
bezpośredni związek z osiąganiem wzrostu jakości życia mieszkańców gminy. Właściwie
podjęte decyzje muszą być następnie skutecznie wprowadzane w życie – do tego zaś
11 (39)
Tomasz Domański
potrzebne są sprawnie funkcjonujące struktury organizacyjne dysponujące odpowiednim
oprzyrządowaniem technicznym, a przede wszystkim kompetentną kadrą pracowników.
Mieszkańcy gminy jako jej akcjonariusze
Postulat profesjonalnego zarządzania gminą wciąż nie jest łatwy do wprowadzenia
w życie. Najpoważniejszą przeszkodą do wprowadzenia zmian jest brak świadomości
organizacyjnej. Większość urzędów i instytucji samorządowych wciąż zalicza się do
instytucji o bardzo niskiej kulturze organizacyjnej. Ich cechą charakterystyczną jest
zależność od przeszłości i bardzo ograniczona zdolność do przeprowadzenia reform. Silna
tendencja do utrzymywania archaicznych rozwiązań organizacyjnych i metod pracy
zasadza się przede wszystkim na braku dostatecznej wiedzy z zakresu zarządzania
i wypływającym z niego przeświadczeniu, że inaczej być nie może. Zarządzanie gminą
w przekonaniu, że nigdy tak nie było, żeby jakoś nie było skutkuje marnotrawieniem
publicznych pieniędzy, a w dłuższej perspektywie degradacją środowiska, co
bezpośrednio wpływa na jakość życia mieszkańców. Radykalna zmiana jakości
(efektywności) funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego jest jedną
z najpilniejszych potrzeb na obecnym etapie transformacji ustroju naszego państwa.
Nieświadomość takiej konieczności może okazać się dla wielu samorządowych wspólnot
katastrofalna.
Mimo licznych przeszkód już dziś wiele gmin podjęło udane próby wprowadzenia
nowoczesnych metod zarządzania. Kompleksowy proces strategicznego planowania
rozwoju, realizowany w powiązaniu z pracami nad studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzony został w Zgierzu. Zgierską strategię
rozwoju wyróżnia spośród innych czytelna programowa struktura określająca priorytety
miejskiej polityki inwestycyjnej, tworzące solidne podstawy do konstruowania
wieloletnich programów inwestycyjnych. Wieloletni, strategiczny plan rozwoju Zgierza
opracowany został przy dużym współudziale przedstawicieli miejskiej społeczności.
Na końcowym etapie uzyskał rangę uchwały rady miasta wytyczając w ten sposób główne
kierunki działania władz miasta na kilkanaście następnych lat. Podobnie udane próby
określenia kompleksowej strategii swojego rozwoju podjęły w ostatnim także czasie
Żychlin i Lubartów.
12 (39)
Tomasz Domański
Wieloletnie, kompleksowe programy inwestycyjne opracowane zostały w Szczecinie
i Ostrowie Wielkopolskim. Narzędzia z zakresu zarządzania finansami gminy zostały
wykorzystane m.in. przez Wałbrzych, Ciechanów, Gorzów Wlkp., Kutno, Kraków, Legnicę
i Wrocław. Wiele spośród wymienionych miast posłużyło się tymi narzędziami do
przeprowadzenia analizy stanu własnych finansów, oceny zdolności kredytowej oraz
przygotowując się do emisji obligacji.
Podstawowe elementy struktury procesu zarządzania
Niezależnie od różnic i szczególnej specyfiki związanej z kierowaniem instytucjami
publicznymi, bez większego trudu można wyróżnić trzy główne poziomy w strukturze
procesu zarządzania jednostkami administracji publicznej: strategiczny, taktyczny
i operacyjny. Niezależnie od charakteru realizowanego przedsięwzięcia i jego granic
czasowych, rozwiązywanie bieżących problemów przez jednostki administracji publicznej
oraz kierowanie lokalnym rozwojem wymaga podejmowania decyzji według tych samych
zasad, które stosuje się w każdej innej, dobrze zarządzanej strukturze organizacyjnej.
Pierwszym etapem jest zawsze etap formułowania celów; drugim – etap poszukiwania
metod ich osiągania; trzecim – etap wprowadzania przyjętych rozwiązań w życie
i weryfikacji skuteczności realizacji założonych celów.
Podstawowe poziomy w strukturze zarządzania
Poprawne zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego (podobnie jak każdą inną
strukturą organizacyjną) wymaga dochowania właściwej kolejności postępowania,
staranności i konsekwencji na każdym z trzech podstawowych poziomów zarządzania.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczowy wykaz inwestycji
przewidzianych w danym roku budżetowym i kilku następnych latach powinny
odzwierciedlać treść wcześniej podjętych (na odpowiednich poziomach struktury
zarządzania) decyzji o charakterze strategicznym i taktycznym. Bieżące decyzje
operacyjne podejmowanie na etapie wykonywania budżetu to wykonywanie funkcji
zarządzania na najniższym poziomie struktury tego procesu. Umiejętne stosowanie zasad
zarządzania powinno przynosić wymierne efekty w postaci sprawnej realizacji
zamierzonych przedsięwzięć oraz istotnych oszczędności pochodzących z racjonalnego
i uporządkowanego gospodarowania finansami gminy.
Właściwie podjęte decyzje muszą być następnie skutecznie wprowadzane w życie.
Skuteczność zarządzania polega na dochowaniu właściwej kolejności, staranności i
konsekwencji.
13 (39)
Tomasz Domański
część V: Strategia lokalnego rozwoju – konkret, czy iluzje?
Strategiczne myślenie i kierowanie
Słowo „strategia” stało się dzisiaj bardzo popularne. „Strategiczne myślenie”,
„strategiczne zarządzanie”, „strategiczne planowanie rozwoju” – to pojęcia, które coraz
częściej pojawiają się w naszym bliższym i dalszym otoczeniu. Jakkolwiek pojęcia te
mogą wydawać się obce i dalekie od naszej codzienności, to warto uświadomić sobie, że
układanie strategii jest czynnością, którą wykonuje każdy z nas – czy sobie to mniej, czy
bardziej uświadamia. Planujemy przecież każdy następny dzień, tydzień, miesiąc
i układamy swoje plany w bardziej odległych perspektywach czasowych. Planujemy po to,
by następnie jak najszybciej i jak najskuteczniej zaplanowane cele osiągać, racjonalnie
wykorzystując do tego wszystkie nasze zasoby i możliwości. Racjonalne planowanie jest
niezbędne w naszym życiu prywatnym, ale również w naszych sprawach zawodowych
oraz w sprawach publicznych. Układają więc swoje strategie wielkie korporacje, czynią to
właściciele niewielkich firm produkcyjnych i usługowych, a także administracje różnych
szczebli w państwach o ustabilizowanym systemie demokratycznym.
W naszym kraju zarządzanie strategiczne jest dziedziną stosunkowo nową – zarówno
w sektorze przedsiębiorstw, a zwłaszcza w sektorze administracji publicznej. Strategiczne
zarządzanie w sektorze przedsiębiorstw jest niezbędne dla utrzymania firmy
w warunkach konkurencyjnego otoczenia właściwych dla gospodarki działającej
na zasadach rynkowych. Zarządzanie strategiczne w sektorze administracji rządowej
i samorządowej jest niezbędne przede wszystkim ze względu na potrzebę racjonalizacji
wydatków budżetowych oraz redukcję kosztów świadczenia usług publicznych.
Zarządzanie strategiczne w sektorze administracji publicznej jest niezbędne dla racjonalizacji
i podniesienia efektywności gospodarowania funduszami publicznymi.
Kluczowe znaczenie z punktu widzenia zdolności osiągania strategicznych celów ma
wewnętrzna sprawność funkcjonowania struktur administracji publicznej. Sprawność ta
powinna wspierać się zarówno na charyzmie i zaangażowaniu lokalnych liderów, jak
i profesjonalizmie samorządowych pracowników. Nieduże i niebogate, jednak sprawnie
działające gminy osiągają bowiem znacznie lepsze rezultaty swoich poczynań, aniżeli
duże i bogate jednostki samorządowe – jednak nieudolnie zarządzane.
Możliwość realizacji wieloletnich planów rozwoju uwarunkowana jest w dużym stopniu od
aprobaty
strategicznych
celów
ze
strony
lokalnej
społeczności.
Aprobata
i zainteresowanie społeczeństwa zamierzeniami lokalnej władzy jest politycznym
kapitałem niezbędnym dla wsparcia jej wysiłków. Staranna i umiejętnie prowadzona
polityka informacyjna powinna gromadzić zwolenników strategicznych działań, budować
polityczną koalicję oraz pozyskiwać osoby i instytucje do partnerskiego współdziałania
będące zarazem orędownikami dla danej sprawy.
Strategia lokalnego rozwoju
Jeszcze do niedawna prawo samorządu terytorialnego nie wspominało nawet wieloletnich
planach bądź programach rozwoju. Najnowsze ustrojowe regulacje prawne wnoszą w tym
zakresie wiele nowości. Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa, jednym
z podstawowych zadań tego samorządu jest określenie strategii rozwoju województwa,
uwzględniającej m.in. następujące cele:
•
rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej
mieszkańców;
14 (39)
Tomasz Domański
•
•
•
pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności
i innowacyjności gospodarki województwa,
zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego;
kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.
Jednym z podstawowych obowiązków samorządu województwa jest również obowiązek
prowadzenia polityki rozwoju, na którą składa się m.in.:
•
•
•
•
•
•
•
tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu
wojewódzkim,
pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych,
w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,
wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu
wykształcenia obywateli,
racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska
naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,
wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki,
promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa.
Nietrudno zauważyć w cytowanych zapisach ustawy bardzo wyraźne odwołania do
koncepcji planowania zrównoważonego rozwoju znanej pod nazwą Agenda21. Jakkolwiek
ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie gminnym nie określają
podobnych obowiązków wobec powiatów i gmin, to powinności takie wynikają pośrednio
z treści projektowanego prawa o finansach publicznych. W myśl projektu ustawy
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o dotacje na wieloletnie programy
inwestycyjne realizowane w ramach tzw. kontraktów regionalnych będą mogły ubiegać
się tylko te jednostki samorządu terytorialnego, które przedstawią wieloletni program
swojego rozwoju. Projekt ustawy o finansach publicznych przewiduje natomiast
możliwość określania w budżetach jednostek samorządu terytorialnego odpowiednich
limitów na finansowanie wieloletnich programów inwestycyjnych. Jest to istotna nowość,
która niweluje jedną z głównych przeszkód ograniczających dziś możliwość wieloletniego
planowania i programowania rozwoju.
Już choćby z pobieżnej analizy ostatnio uchwalonych oraz projektowanych ustaw
regulujących zasady funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego wynika,
że strategie lokalnego rozwoju powinny stać się jednym z podstawowych narzędzi
wykorzystywanym do racjonalizacji działań podejmowanych przez samorządowe władze.
Racjonalizacja taka będzie możliwa jednak tylko wtedy, gdy strategie rozwoju posiadać
będą odpowiednią programową strukturę łatwo przekładalną na konkretne działania.
Innymi słowy: strategie lokalnego rozwoju nie mogą być li tylko zbiorem tzw. pobożnych
życzeń, ale powinny być usystematyzowanym zbiorem najważniejszych celów rozwoju
oraz odpowiednich programów gospodarczych służących ich realizacji.
Strategia lokalnego rozwoju to wieloletni plan zakreślony w perspektywie około 15–20
lat. Struktura strategii rozwoju złożona jest z trzech podstawowych poziomów: deklaracji
wizji rozwoju (misji), opisu kluczowych problemów warunkujących rozwój (głównych
atutów, szans, słabości i zagrożeń) oraz planów działania (strategicznych programów
gospodarczych). Plany działania powinny odpowiadać sformułowanej wcześniej wizji
rozwoju i dotyczyć spraw określonych jako kluczowe z punktu widzenia możliwości
osiągania harmonijnego rozwoju danej lokalnej społeczności.
Zasadniczą treścią strategii lokalnego rozwoju jest opis zespołu programów
gospodarczych, które w fazie wdrażania (na poziomie zarządzania taktycznego
i operacyjnego) powinny przyjmować postać programów wieloletnich obejmujących zbiór
konkretnych opracowań projektowych i realizacyjnych.
Strategiczne programy
15 (39)
Tomasz Domański
gospodarcze powinny tworzyć podstawy do określania wieloletnich programów
inwestycyjnych (WPI). Racjonalne ukształtowana i konsekwentnie realizowana polityka
inwestycyjna lokalnych władz jest bowiem jednym z najważniejszych środków
stymulowania lokalnego zrównoważonego rozwoju.
Zasadniczą treścią strategii lokalnego rozwoju są programy gospodarcze, które w fazie
wdrażania przyjmują postać wieloletnich programów inwestycyjnych.
Podstawowe elementy struktury strategii lokalnego rozwoju
Taktyka, czyli wdrażanie strategii rozwoju
Decyzje strategiczne to decyzje podejmowane na najwyższym szczeblu w strukturze
zarządzania, czyli przez najwyższe organy jednostek samorządu terytorialnego (niekiedy
przy dużym współudziale reprezentantów lokalnej społeczności). Decyzje taktyczne, to
decyzje wykonawcze wobec uchwał rad gmin, powiatu lub sejmiku województwa. Mogą
one przybierać różnorodną formę w zależności od treści uchwały oraz charakteru
wypływającego z niej zobowiązania dla zarządu.
16 (39)
Tomasz Domański
Wdrażanie strategii lokalnego rozwoju
Jedną z najważniejszych decyzji o charakterze taktycznym jest sporządzanie rzeczowego
wykazu komunalnych inwestycji przewidzianych do realizacji w danym roku budżetowym.
Szczególne znaczenie tych decyzji polega nie tylko na stosunkowo dużej wysokości kwot,
jakie wydatkowane są w fazie ich wykonania, ale przede wszystkim na ich trafności.
Jednostki administracji publicznej powinny inwestować bowiem w takie przedsięwzięcia,
które istotnie przyczynią się do harmonijnego rozwoju gminy, powiatu lub regionu.
Wieloletnie programy inwestycyjne powinny być naturalnym skutkiem realizacji ustaleń
dokonanych na etapie strategicznego planowania rozwoju. W ten sposób strategia
lokalnego rozwoju uzyskuje bowiem swoją formułę wykonawczą. Opracowanie
i sukcesywne wprowadzanie w życie wieloletnich programów inwestycyjnych wymaga
przeprowadzenia starannej analizy sprawności funkcjonowania finansów danej jednostki
samorządu terytorialnego oraz określenia możliwości finansowania inwestycji
komunalnych ze źródeł zewnętrznych.
Planowanie strategiczne, a planowanie przestrzenne
Strategiczne planowanie rozwoju powinno być realizowane w ścisłym związku
z planowaniem przestrzennym. Powiązanie wieloletniej polityki inwestycyjnej z treścią
polityki przestrzennej warunkuje w podstawowy sposób możliwości dalszego sprawnego
zarządzania dana jednostką samorządu terytorialnego. W obecnych warunkach
ustrojowych sprowadza się to przede wszystkim do powiązania procedur planowania
rozwoju gminy (strategii rozwoju) z procedurą uchwalania studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
17 (39)
Tomasz Domański
Związki strategicznego planowania rozwoju gospodarczego gminy
Merytoryczne związki strategii i studium polegają na wzajemnym dopełnianiu się treści
zapisów zawartych w obu dokumentach. Uwarunkowania rozwoju przestrzennego
określone w studium powinny mieć swoje odzwierciedlenie w treści strategicznych
programów gospodarczych, które tworzą podstawy do kreowania wieloletniej polityki
inwestycyjnej oraz programowania i koordynacji współpracy z licznymi instytucjami
współuczestniczącymi w zarządzaniu gminą (zarządy dróg, zakłady energetyczne,
zakłady gazownicze, telekomunikacyjne itp.). Studium określa główne kierunki rozwoju
gminnej przestrzeni wskazując kluczowe obszary wymagające przekształceń.
Strategiczne programy gospodarcze określają, które spośród wskazanych w studium
obszarów powinny być przekształcane w pierwszej kolejności oraz jakie niezbędne
przedsięwzięcia należy podjąć, aby móc realizować postulat harmonijnego rozwoju
sformułowany w treści wizji rozwoju gminy.
Uwarunkowania rozwoju przestrzennego określone w studium powinny mieć swoje
odzwierciedlenie w treści strategicznych programów gospodarczych, które tworzą podstawy
do kreowania wieloletniej polityki inwestycyjnej.
Zapewnienie związków między strategicznym planowaniem rozwoju, a pracami nad
określeniem polityki przestrzennej znajduje swoje uzasadnienie w potrzebie zapewnienia
optymalnych warunków do wprowadzania ustalonych planów w życie. Metody osiągania
strategicznych celów rozwoju w dużym stopniu sprowadzają się do kształtowania
racjonalnej, wieloletniej polityki inwestycyjnej, która powinna brać swój początek w treści
strategicznych
programów
gospodarczych.
Kształtowanie
racjonalnej
polityki
inwestycyjnej wymaga natomiast starannego określenia ładu przestrzennego
pozwalającego na sprawne prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu. Po uchwaleniu, zarówno strategiczne plany rozwoju, jak
i założenia polityki przestrzennej określone w studium będą zobowiązywać organy gminy
do konsekwentnego wdrażania ich postanowień w życie.
18 (39)
Tomasz Domański
część VI:
Wieloletnie programowanie inwestycyjne
Planowanie i programowanie działań
Sporządzanie rocznego planu inwestycji komunalnych jest zazwyczaj sprawą niełatwą.
Brak uzgodnionych i respektowanych zasad określania priorytetów realizacyjnych
powoduje, że ich lista jest z reguły wynikiem mozolnych debat, sporów i odzwierciedla
ostatecznie chwilowy układ sił w radzie. Czasami jednak, zwłaszcza w niewielkich
gminach, nie ma z tym żadnego problemu. Całość środków finansowych przewidzianych
w danym roku na inwestycje dzieli się po prostu przez liczbę radnych, a rzeczowy wykaz
inwestycji dostosowuje się do ich indywidualnych życzeń. Niewątpliwą wartością przyjęcia
takiego rozwiązania jest zgoda i działanie w duchu wzajemnego porozumienia. Czy
jednak prowadzenie takiej polityki inwestycyjnej można nazwać działaniem
prorozwojowym? Na pewno nie.
Nowe ustawy ustrojowe oraz przepisy ustawy o finansach publicznych umożliwiają
i zobowiązują jednostki samorządu terytorialnego do wieloletniego planowania
i programowania swojego rozwoju. Ogólne zapisy ustaw nie uściślają jednak takich
terminów jak: "wieloletni program rozwoju",. "wieloletni program inwestycyjny",
"strategia rozwoju województwa", "polityka rozwoju województwa", "wieloletni program
wojewódzki". W konsekwencji tego braku pojawić się mogą problemy związane
z właściwym rozumieniem tych pojęć i przełożeniem ich na konkretne działania. W chwili
obecnej trwają dalsze prace legislacyjne zmierzające do doprecyzowania treści tych
pojęć. Póki co, odpowiedzi można poszukiwać poza systemem prawa – na gruncie nauki
zarządzania.
Przypomnijmy, że w myśl klasycznej teorii organizacji i zarządzania plany działania to
opis czynności niezbędnych do realizacji założonych celów obejmujący szczegóły
merytoryczne i proceduralne. Formułowanie wizji rozwoju gminy (powiatu, województwa)
oraz określanie odpowiednich, strategicznych kierunków działania to faza ustalania celów.
Etap programowania działań to faza określania metod ich osiągania. W tym kontekście,
termin "wieloletnie programy inwestycyjne" odnosi się do
jednej z postaci planu
działania w rozumieniu nauki organizacji zarządzania. Plany działania można
sklasyfikować według dwóch podstawowych typów:
•
•
plany jednorazowe (akcje, plany jednorazowego wdrożenia),
plany stałe (plany działań wielokrotnych, powtarzalnych).
Relacje pomiędzy celami organizacji a planami działania
19 (39)
Tomasz Domański
Plany jednorazowe
Plany jednorazowe stosowane są wówczas, gdy prawdopodobieństwo powtórzenia się
czynności danego rodzaju jest bardzo niskie. Tego rodzaju plany stosowane są
w
przypadku
realizacji
jednostkowej
inwestycji
lub
innego
przedsięwzięcia
o niepowtarzalnym charakterze. W grupie planów jednorazowych można wyróżnić trzy
dalsze rodzaje planów działania:
•
•
•
programy,
projekty realizacyjne,
budżety (limity finansowe).
Programy
Programy ustala się w celu koordynacji większej liczby działań. Jako element planu
jednorazowego program zawiera zespół wytycznych, które identyfikują:
•
•
•
•
•
cel, który ma być osiągnięty,
główne etapy, których realizacja warunkuje osiągnięcie wskazanego celu,
osoby, instytucje, jednostki organizacyjne odpowiedzialne za realizację
każdego etapu,
ramowy harmonogram realizacji każdego etapu,
oszacowanie kosztów realizacji każdego z etapów (budżet).
Wyraźnie nawiązują do tej koncepcji przepisy ustawy o finansach publicznych.5[5]
W myśl art. 110 tej ustawy:
"1. Uchwała budżetowa może określać, oprócz limitów wydatków na okres roku
budżetowego, limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne, ujmowane
w wykazie stanowiącym załącznik do uchwały budżetowej.
2. W załączniku, o którym mowa w ust.1, organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego dla każdego programu określa:
1) nazwę programu, jego cel i zadania, które będą finansowane z budżetu jednostki
samorządu terytorialnego,
2) jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą wykonywanie
programu,
3) okres realizacji programu i łączne nakłady finansowe,
4) wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.
Cytowany przepis wyraźnie określa strukturę gminnych wieloletnich programów
inwestycyjnych. Ponieważ większość strategicznych celów rozwoju gminy powinna być
osiągana poprzez wprowadzanie w życie racjonalnie ukształtowanej polityki
inwestycyjnej, stąd struktura strategicznych programów gospodarczych powinna
odpowiadać wyżej opisanej konstrukcji.
Projekty realizacyjne
Projekt realizacyjny to plan działania o charakterze jednorazowym, który jest
skoncentrowany na sposobach i terminach realizacji ściśle określonego przedsięwzięcia
5
Dz.U. Nr 155 z 1998 r., poz. 1014
20 (39)
Tomasz Domański
(zadania). Projekty są zazwyczaj elementami składowymi programów, które szczegółowo
opisują tryb realizacji poszczególnych etapów programowych – w tym szczegółowe
preliminarze dochodów i wydatków (budżety). Projekt realizacyjny (np. jednostkowy
projekt inwestycyjny) może współistnieć w uporządkowanej strukturze wielu innych
podobnych projektów składających się na określony plan działania (program) lub istnieć
samodzielnie – niezależnie od innych projektów.
Wzorzec formularza strategicznego programu gospodarczego
Budżety
Budżet jest jednorazowym planem finansowym, który określa alokację zasobów
finansowych koniecznych do realizacji określonych działań w danej jednostce czasu. Jest
elementem zarówno programów, jak i projektów – jakkolwiek stopień dokładności
zapisów budżetowych jest w obu przypadkach różny. Zapisy budżetowe określają m.in.
sposoby finansowania zaplanowanych do realizacji przedsięwzięć.
Konieczność
budżetowania
zadań
(programów)
została
wyraźnie
określona
w powoływanej już ustawie o finansach publicznych. Przepis art. 124 ust.1 pkt.4 tej
ustawy ustala jednoznacznie obowiązek wyodrębniania w uchwałach budżetowych
jednostek samorządu terytorialnego limitów wydatków (budżetów) na wieloletnie
programy inwestycyjne realizowane przez te jednostki:
"Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa (...) wydatki
zwązane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków
na finansowanie poszczególnych programów".
Plany stałe
Plany stałe odnoszą się do tych obszarów funkcjonowania danej struktury organizacyjnej,
w których określone czynności powtarzają się cyklicznie oraz tam, gdzie wymagana jest
koordynacja działań kilku osób lub jednostek organizacyjnych jednocześnie. Użyteczność
planów stałych polega na tym, że raz ustalone zasady postępowania w określonych
sprawach odciążają kierowników od decyzji o charakterze powtarzalnym (rutynowym)
i pozwalają im poświęcić zaoszczędzony czas na sprawy nietypowe. Można wyróżnić trzy
podstawowe rodzaje planów stałych:
• polityki,
• standardowe procedury operacyjne,
• statuty i regulaminy.
21 (39)
Tomasz Domański
Polityki
Polityki to plany stałe, które wyznaczają główne kierunki postępowania i podejmowania
decyzji w określonego typu sprawach. Wyznaczają one granice zakresu możliwości
podejmowania decyzji. Odnoszą się do struktury danej jednostki organizacyjnej
w całości. Ich podstawowym celem jest zapewnienie jednokierunkowości decyzji
podejmowanych w określonego typu sprawach na różnych szczeblach kierowniczych.
Zawierają również pewne dyspozycje dotyczące procedur postępowania w określonych
sprawach. Określenie i prowadzenie polityki rozwoju regionu jest jednym
z podstawowych obowiązków wojewódzkich samorządów terytorialnych. 6
Polityki opracowywane są zazwyczaj przez najwyższy szczebel kierowniczy. Istnienie
dobrze określonych polityk ogranicza potrzebę ścisłego nadzoru oraz formułowania
drobiazgowych poleceń. Ich treść powinna odzwierciedlać podstawowe cele organizacji,
wyrażać wartości i przewodnie koncepcje, a także przyczyniać się do ograniczenia
nieporozumień i konfliktów, jakie mogą powstać w toku wykonywania obowiązków.
Standardowe procedury operacyjne
Standardowe procedury operacyjne są formą planów stałych, które wymagają
konkretnych, ściśle określonych działań w konkretnych sytuacjach. Procedury te są
bardziej szczegółowe niż polityki. Standardowe procedury operacyjne określają krok po
kroku, jak powinien zachować się pracownik (grupy osób, wydziały itp.) w sytuacji
określonego rodzaju. Przykładem mogą być tutaj procedury wydawania decyzji
administracyjnych, zaświadczeń lub przygotowywania projektu budżetu.
Statuty i regulaminy
Statuty i regulaminy określają mniej lub bardziej szczegółowo, co w danej strukturze
organizacyjnej jest dozwolone, a co zabronione. Przykładem może być regulamin pracy.
Wieloletni Program Inwestycji Publicznych (WPIP)
Wieloletni program inwestycyjny jest planem działania złożonym ze zbioru projektów
inwestycyjnych przewidzianych do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego
w okresie od 4 do 6 lat. Obejmuje on zespół skorelowanych ze sobą działań komunalnych
jednostek organizacyjnych. Wieloletni program inwestycyjny kumuluje w swojej treści
roczne plany inwestycyjne oraz środki finansowe (limity finansowe) przeznaczone w kilku
kolejnych latach na prowadzenie inwestycji. Roczny plan inwestycyjny (rzeczowy wykaz
inwestycji) oraz odpowiednie środki na jego finansowanie są częścią planu wieloletniego.
Formułowanie strategii działania, to faza ustalania pożądanych celów. Etap
programowania działań to faza określania metod ich osiągania. Wieloletni program
inwestycyjny to zbiór projektów (zadań) inwestycyjnych przewidzianych do realizacji w okresie
4-6 lat.
6
Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91 z 1998
r., poz. 576)
22 (39)
Tomasz Domański
Powiązania strategicznych programów gospodarczych z wieloletnim programem
inwestycyjnym
Decyzje dotyczące generalnych priorytetów inwestycyjnych określanych w perspektywie
wieloletniej podejmowane są na etapie strategicznego planowania rozwoju. Ich
bezpośrednim źródłem są zapisy odpowiednich strategicznych programów gospodarczych
sformułowanych na ostatnim etapie prac nad strategią rozwoju. Informacje dotyczące
przestrzennych uwarunkowań realizacji określonych inwestycji mogą pochodzić ze
studium uwarunkowań, planu regionalnego bądź planów miejscowych zagospodarowania
przestrzennego. Informacje o finansowych możliwościach realizacji określonego zakresu
inwestycji w danym roku powinny pochodzić z wcześniej przeprowadzonych analiz
i prognoz stanu finansów danej jednostki samorządu terytorialnego. Stopniowa realizacja
inwestycji w ramach wieloletniego programu inwestycyjnego powinna stać się narzędziem
konsekwentnego osiągania strategicznych celów rozwoju lokalnej samorządowej
społeczności.
Uwarunkowania realizacji wieloletnich programów inwestycyjnych
23 (39)
Tomasz Domański
część VII: Rachunkowość, czy zarządzanie finansami?
Budżet i budżetowanie
Można zaryzykować twierdzenie, że każda organizacja przygotowuje jakąś formę
budżetu. Gminy, powiaty, województwa oraz jednostki organizacyjne rządowej
administracji publicznej są prawnie zobowiązane do uchwalania swoich budżetów.
Prywatne przedsiębiorstwa, jakkolwiek nie mają takiego obowiązku to również wspierają
swoją działalność na różnego rodzaju budżetach mając świadomość, że bez budżetowania
swoich przedsięwzięć nie będą mogły działać skutecznie i efektywnie. Również w wielu
aspektach naszego prywatnego życia sporządzanie budżetu bywa nieodzowne.
Dwie podstawowe funkcje budżetu, to funkcja planowania i kontroli. Większość osób
utożsamia planowanie budżetowe z pojęciem budżetowania. W istocie etap sporządzania
planu finansowego (budżetu) jest tylko elementem procesu budżetowania – jego
pierwszą fazą. Etap planowania (zazwyczaj czasochłonny, wymagający dużej staranności
i wysiłku) tworzy dopiero podstawy do realizacji drugiej podstawowej funkcji budżetu
– funkcji kontroli. Realizacja tej funkcji polega na porównywaniu osiąganych rezultatów
z budżetem (planem finansowym), dokonywaniu ocen występujących rozbieżności oraz
podejmowaniu odpowiednich korygujących działań. Ocena sprawności funkcjonowania
budżetu możliwa jest oczywiście dopiero po upływie czasu objętego odpowiednią częścią
planu finansowego.
Wszystkie jednostki organizacyjne (publiczne i prywatne) działają w warunkach
posiadania ograniczonych zasobów finansowych. Jedne mają ich więcej od innych, jednak
żadna z nich na pewno nie ma (i nigdy nie będzie miała) ich tyle, aby wystarczyło na
zaspokojenie jej wszystkich potrzeb oraz osiągnięcie wszystkich wytyczonych celów.
Podstawową rolą budżetu jest w tej sytuacji określenie odpowiednich limitów
finansowych na realizację przedsięwzięć zgodnych z głównymi i cząstkowymi celami
danej organizacji. W praktyce funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego
oznacza to, że budżet powinien być efektywnym narzędziem realizacji programów
gospodarczych zapisanych w treści strategii lokalnego rozwoju. Określanie głównych
celów strategicznych oraz cząstkowych celów pośrednich warunkuje możliwość
racjonalnego układania zapisów klasyfikacji budżetowej oraz określania rzeczowych
wykazów inwestycji przewidzianych do realizacji w perspektywie rocznej lub wieloletniej.
Nieuwzględnienie nadrzędnych i pośrednich celów w procedurze budżetowej musi
w konsekwencji prowadzić do chaosu i przypadkowości w gospodarce finansowej gminy,
powiatu, czy województwa. Trudno jest wówczas mówić o racjonalnym zarządzaniu
finansami publicznymi.
Budżet w układzie zadań
Ogólna kwota wszystkich środków przeznaczonych w danym roku budżetowym na
finansowanie inwestycji określana jest jako tzw. budżet inwestycyjny – w odróżnieniu
od pozostałej części budżetu gminy, którą określa się jako budżet operacyjny. Takie
ujęcie całości zasobów finansowych gminy określa się jako budżet w układzie zadań.
Tego typu spojrzenie (odmienne od tradycyjnego widzenia dochodów i wydatków
w podziałkach klasyfikacji dochodów budżetowych) jest konieczne ze względu na
potrzebę realistycznego szacowania posiadanych zasobów oraz przewidywania możliwości
pozyskiwania i wydatkowania określonych kwot w określonych jednostkach czasu.
24 (39)
Tomasz Domański
Budżet w układzie zadań
Budżetowanie zadaniowe to szacowanie kosztów świadczenia usług komunalnych, czyli
poszukiwanie
rzeczywistych
wielkości
kwot,
które
powinny
być
zapisane
w poszczególnych działkach klasyfikacji budżetowej. System budżetowy typu
zadaniowego oznacza odejście od wskaźnikowej metody określania wysokości
planowanych wydatków na rzecz metodyki określania rzeczywistych kosztów
funkcjonowania służb publicznych oraz wykonywanych przez nie zadań. Na gruncie nauki
zarządzania budżetowanie zadaniowe odpowiada modelowi znanemu jako budżet ABC
(Activity Based Costing). Można powiedzieć, że nie ma w tej koncepcji nic szczególnie
niezwykłego, ponieważ kalkulowanie rzeczywistych kosztów prowadzonej działalności
wydaje się być czymś bardzo oczywistym.
Planowanie wysokości wydatków w układzie zadaniowym oznacza odmienny od
powszechnie praktykowanego sposób zarządzania finansami jednostki samorządu oraz
potrzebę przeprowadzenia odpowiednich zmian w strukturach organizacyjnych w celu
lepszego ich dostosowania do zadań wykonywanych przez samorząd. Analiza bieżących
kosztów realizacji zadań może ujawnić rezerwy finansowe w operacyjnej części budżetu.
Rezerwy te mogą być przeniesione do części inwestycyjnej, zwiększając w ten sposób
możliwości prowadzenia prorozwojowej polityki sformułowanej wcześniej w strategii
lokalnego rozwoju.
Obniżenie bieżących kosztów działalności jednostki samorządu terytorialnego pozwala
przeznaczyć większe kwoty na inwestycje.
Budżet typu zadaniowego pozwala na realizację dwóch wspomnianych wcześniej
klasycznych funkcji budżetowych (planowania i kontroli), a ponadto dwóch innych:
•
•
funkcji zarządzania finansowego – umożliwiającej podejmowanie decyzji
obejmujących rzeczową i finansową stronę działalności prowadzonej przez
samorząd. Umieszczane w budżecie przedsięwzięcia podlegają bowiem ocenie
wedle kryterium wielkości efektu uzyskanego z określonego nakładu. Ocena
taka daje podstawy do poszukiwań bardziej efektywnych gospodarczo
rozwiązań i decyzji o ewentualnym wykorzystaniu alternatywnych (lepszych
jakościowo, tańszych) sposobów realizacji określonej usługi (zadania).
funkcji komunikacji ze społecznością lokalną – urzeczywistnianej
w formie przejrzystej i czytelnej dla przeciętnego mieszkańca prezentacji
struktury budżetu, określającej do kogo adresowane są usługi, jaka jest ich
dostępność oraz ile one naprawdę kosztują.
25 (39)
Tomasz Domański
Metodyka budżetowania zadaniowego polega na wyraźnym wyodrębnieniu w budżecie
jednostki samorządu terytorialnego zadań, czyli typowych usług określonego rodzaju lub
jednorazowych przedsięwzięć łącznie ze wszystkimi kosztami ich realizacji. Dzięki
takiemu ujęciu kosztów realizacji zadań publicznych, decyzje podejmowane na etapie
uchwalania oraz wykonywania budżetu mają swoje umocowanie bezpośrednio
w strukturze i rzeczowym zakresie planowanych do realizowanych zadań.
Precyzja wyznaczania i długookresowego prognozowaniu rzeczywistych kosztów
prowadzonej działalności uzyskiwana jest dzięki powiązaniu metodyki budżetowania
zadaniowego z metodyką strategicznego planowania rozwoju. Budżetowanie zadaniowe
tworzy podstawy do precyzyjnego ustalania wielkości środków finansowych, które w kilku
kolejnych latach mogą być przeznaczone na finansowanie prorozwojowych inwestycji
z uwzględnieniem wielkości kwot niezbędnych do obsługi istniejącego i przyszłego
zadłużenia. Jednostka samorządu terytorialnego wykorzystująca system budżetu typu
zadaniowego może znacznie łatwiej wdrażać metodykę wieloletniego programowania
inwestycji dzięki możliwości uzyskiwania bardziej realnych danych do dalszych analiz
finansowych mających na celu ocenę zdolności kredytowej tej jednostki. Przewidywanie
dochodów i wydatków poprzedzone etapem analiz prowadzonych w ramach metodyki
budżetowania zadaniowego pozwala na uzyskanie znacznie mniejszych odchyleń
wielkości rzeczywistych od prognozowanych.
Jednostka samorządu terytorialnego wykorzystująca system budżetu typu
zadaniowego może znacznie łatwiej wdrażać metodykę wieloletniego programowania
inwestycji.
Model analizy finansowej
Wyodrębnienie w budżecie gminy dwóch podstawowych zbiorów środków finansowych
(operacyjnych i inwestycyjnych) pozwala na racjonalizację wydatków, umożliwia
prowadzenie bieżących analiz finansowych, a na ich podstawie – przewidywanie
przyszłych dochodów i wydatków gminy. Analizy stanu finansów jednostek samorządu
terytorialnego mają na celu:
•
•
•
•
•
•
określenie ich zdolności kredytowej i pośrednio – inwestycyjnej,
opracowywanie wieloletnich planów budżetowych,
opracowanie wieloletnich programów inwestycyjnych,
określanie źródeł i zasad finansowania jednostkowych projektów
inwestycyjnych,
określanie zasad długoterminowego finansowania działalności komunalnej,
tworzenie instrumentów zarządzania długiem.
Zarządzanie finansami w kontekście wieloletnich programów inwestycyjnych
26 (39)
Tomasz Domański
Model analizy finansowej przyjmuje jako dane wejściowe wielkości kwot zapisane
w budżetach z okresu ostatnich kilku lat, a także dokonuje oceny innych zobowiązań
wynikających głównie z zawartych umów kredytowych. W efekcie końcowym generuje
kilku lub kilkunastoletnią projekcje dochodów i wydatków budżetowych – zarówno
bieżących (operacyjnych), jak i inwestycyjnych. Pozwala na szybką symulację wysokości
zobowiązań powstających w przypadku decyzji o zaciągnięciu kredytów bądź emisji
obligacji, uwzględniając różne warianty ich spłaty (stopy procentowe, okresy karencji,
różne wysokości rat kapitałowych itp.). Dzięki temu możliwe jest wybranie
najdogodniejszego sposobu finansowania przedsięwzięć, uwzględniającego charakter
poszczególnych inwestycji.
Głównym celem prowadzenia analiz stanu finansów jednostek samorządu terytorialnego
jest określenie ich zdolności kredytowej.
Zebrane informacje zestawione są w format przypominający w swojej konstrukcji
sprawozdanie przepływów pieniężnych co sprawia, że są one czytelne i przejrzyste dla
pracowników samorządowych oraz przedstawicieli instytucji finansowych. Uzyskane
wyniki prezentowane są w formie graficznej, co znacznie ułatwia prezentacje dla
szerszego forum, w tym osób nie związanych bezpośrednio z finansami.
Interpretacja graficzna modelu analizy finansowej7[7]
Prowadzenie bieżących analiz finansowych znacznie zwiększa szansę jednostek
samorządu terytorialnego w ubieganiu się o pozabudżetowe źródła finansowania
projektów inwestycyjnych. Jednym z możliwych źródeł finansowania projektów
inwestycyjnych są dotacje przekazywane z budżetu państwa. Środki finansowe
przekazywane w formie dotacji mogą częściowo pochodzić z tzw. funduszy
przedakcesyjnych Unii Europejskiej. Można z nich jednak będzie skorzystać pod
warunkiem, że ubiegająca się jednostka samorządu terytorialnego będzie posiadać
wieloletni plan rozwoju. Szczegółowe rozwiązania w tej kwestii są obecnie przedmiotem
prac legislacyjnych.
Innym źródłem finansowania komunalnych projektów inwestycyjnych mogą być
komercyjne kredyty bankowe. W ostatnich latach znacznie wzrosło zainteresowanie
(zarówno po stronie gmin jak i banków) formą długoterminowego finansowania
7
Chris Kaczmarski, Research Triangle Institute
27 (39)
Tomasz Domański
działalności samorządu terytorialnego w oparciu o wieloletnie, komercyjne kredyty
bankowe. Umiejętne korzystanie z kredytów bankowych może znacznie zwiększyć
możliwości finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych, a ponadto pozwala na budowanie
tzw. historii kredytowej, czyli umacnianie wiarygodności jednostki wobec potencjalnych
kredytodawców. Niezależnie od tego czy jednostki samorządu terytorialnego ubiegać się
będą o dotacje, czy inne pozabudżetowe źródła finansowania – w każdym przypadku
będą musiały dokonać rzetelnej analizy kosztów realizacji planowanych przedsięwzięć
oraz możliwości pokrycia wszystkich ewentualnych zobowiązań zaciągniętych w związku
z ich finansowaniem.
część VIII: Rating, czyli badanie wiarygodności kredytowej
Rating to procedura ustalania syntetycznego wskaźnika, który określa stopień zaufania,
jakim instytucje finansowe mogą
obdarzyć badane przedsiębiorstwo, jednostkę
samorządu terytorialnego lub państwo. Innymi słowy: rating to procedura badania
wiarygodności kredytowej. Badanie takie dokonywane jest przez wyspecjalizowane
agencje, które na podstawie wielopłaszczyznowych analiz wystawiają ocenę ryzyka
niewypłacalności badanego podmiotu. Wszystkie agencje rating'owe stosują zbliżone do
siebie skale ocen składające się z kombinacji kilku liter, cyfr i znaków plus lub minus.
Historia prowadzenia analiz rating'owych ma swoje korzenie w Stanach Zjednoczonych
i sięga początków XX w. To tam powstały dwie dominujące dzisiaj agencje: Moody's
i Standard & Poor's. W latach 60-tych i 70-tych rating zaczął być uważany za istotny
element rynku kapitałowego.
Usługi rating'owe pojawiły się w Polsce na początku lat dziewięćdziesiątych wraz
z reformą ustrojową i wyzwoleniem mechanizmów rynkowych w gospodarce. W tamtym
czasie, najpoważniejszym zadaniem na drodze na międzynarodowy rynek kapitałowy była
konieczność rozliczenia zadłużenia naszego państwa. W tym celu Polska zawarła
stosowne umowy z Klubem Paryskim (1991) i Klubem Londyńskim (1994). Do czasu
zawarcia tych umów Polska była formalnie krajem niewypłacalnym nie obsługującym
w pełni swojego długu zagranicznego. Pierwsze oceny wiarygodności kredytowej
przyznane zostały Skarbowi Państwa w maju 1995 r. przez trzy agencje: Moody's,
Standard & Poor's, IBCA. Przyznanie ocen rating'owych kluczowej instytucji naszego
państwa otworzyło możliwość ubiegania się o badanie wiarygodności kredytowej przez
indywidualne podmioty gospodarcze. Pierwszymi, które poddały się tej procedurze były
banki.
Znaczenie ratingu jest bardzo duże. Wiele instytucji międzynarodowych – banków,
funduszy
inwestycyjnych
i
emerytalnych,
towarzystw
ubezpieczeniowych,
międzynarodowych konsorcjów kapitałowych nie może (zabraniają im tego statuty)
nabywać papierów dłużnych nie posiadających oceny rating'owej. Taki stan rzeczy wynika
z faktu zaufania jakim opinia publiczna darzy agencje rating'owe. Kredytobiorcy (emitenci
papierów
wartościowych)
podporządkowują
się
procedurom
badania
swojej
wiarygodności, nawet jeśli nie są zadowoleni z ich wyników. Przyjmuje się bowiem
powszechnie, że pożyczkobiorca nie posiadający oceny rating'owej musi mieć coś do
ukrycia. Wspomnieć tu należy, że agencje rating'owe są dość surowe w przyznawaniu
swoich ocen, gdyż straty związane z przecenieniem badanej jednostki mogą być znacznie
większe niż wynikłe z ewentualnego niedoceniania.
28 (39)
Tomasz Domański
Proces analizy rating'owej według firmy Moody's 8
Budowanie własnej wiarygodności kredytowej jest szczególnie istotne w przypadku
ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o wieloletnie kredyty na
międzynarodowym rynku finansowym (np. z Banku Światowego). Konieczność ubiegania
się o takie pożyczki wynika z faktu ogromnych potrzeb w zakresie rozbudowy
zaniedbanych przez lata systemów infrastruktury technicznej oraz znacznych związanych
z tym kosztów. W takim przypadku konieczna jest nie tylko ocena stanu finansów
badanej jednostki, ale również kompleksowe badanie sprawności jej funkcjonowania.
Obszar badań rating'owych obejmuje:
•
•
•
•
•
•
ogólną ocenę stabilności państwa (tzw. country rating),
ocenę ustroju i wzajemnych relacji pomiędzy kluczowymi instytucjami
rządowymi
i samorządowymi,
ocenę sprawności funkcjonowania systemu administracyjnego badanej
jednostki samorządu terytorialnego,
uwarunkowania makroekonomiczne,
jakość zarządzania finansami oraz
elastyczność i aktualny stan finansów badanej jednostki samorządu
terytorialnego. 9
Analiza rating'owa obejmuje m.in. wiele aspektów strategicznego zarządzania
jednostkami samorządu terytorialnego (stabilność lokalnej polityki oraz czytelność celów
rozwoju, jakość systemów zarządzania, jakość systemów raportowania i kontroli,
procedury budżetowe i rachunkowość, polityki finansowe itp.). Skala ocen wiarygodności
kredytowej zawiera się pomiędzy oceną najniższą 'D', a oceną najwyższą 'AAA'. Oceny
'AAA', 'AA', 'A' i 'BBB' oznaczają wymaganą zdolność danej organizacji do spłaty
8
Opracowano na podstawie: Moody's Credit Ratings and Research, Moody's Investors Service,
Inc., New York 1995, s. 16.
9
Standard & Poor's, Bond Insurance Book, The McGraw-Hill Companies, Inc., New York 1998.
29 (39)
Tomasz Domański
zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów lub emisji obligacji. Oceny niższe: 'BB', 'B',
'CCC', 'CC', 'C' i 'D' oznaczają ograniczoną zdolność lub brak takiej zdolności. Kategorie
od 'AA' do 'CCC' mogą być opatrzone dodatkowo znakiem plus (+) lub minus (–)
oznaczającym kierunek trendu zmiany stopnia wiarygodności kredytowej w stosunku do
obecnej sytuacji danej organizacji.
Skala rating'owa według firmy Standard & Poor's 10
Analizom rating'owym podają się wielkie korporacje oraz wiele dużych miast na całym
świecie starając się zapewnić sobie możliwość dostępu do atrakcyjnych źródeł
finansowania swoich przedsięwzięć. Czterech spośród polskich miast, które poddały się
dotychczas procedurze rating'owej, uzyskując następujące oceny: 11
•
•
•
•
Kraków:
Łódź:
Szczecin:
Wrocław:
BBB+
BBB–
BBB
BBB
Dalsze starania o podniesienie poziomu swojej wiarygodności kredytowej podejmuje od
kilku miesięcy Wrocław. Szeroki, zakreślony na kilka lat, program ponoszenia sprawności
zarządzania miastem wdrażany jest na mocy umowy zawartej z Europejskim Bankiem
Odbudowy i Rekonstrukcji (EBOR) o wieloletni kredyt na finansowanie rehabilitacji
obszarów zniszczonych w skutek powodzi. Systematyczne doskonalenie metod
zarządzania miastem jest konieczne dla podniesienia poziomu gwarancji jego
wypłacalności na etapie spłat zobowiązań z tytułu zaciągniętego kredytu. Program
realizowany jest we współpracy z konsultantami polskimi i zagranicznymi.
10
Caroline Wingardh, Local Strategies to Access Financial Markets: Lessons and Opportunities for
Latin America and Central and Eastern Europe, World Bank, Santander 1998.
11
Dane według Standards & Poor's – październik 1998 r.
30 (39)
Tomasz Domański
część IX: TQM w gminie
Uwarunkowania organizacyjne
Wdrażanie nowoczesnych metod z zakresu zarządzania wymaga tworzenia odpowiednich
warunków organizacyjnych do skutecznej realizacji ustalonych planów. Odpowiednio
wykwalifikowana kadra pracowników, racjonalny podział zadań na stanowiskach pracy
w strukturach gminnych jednostek organizacyjnych, sprawne procedury postępowania,
skoordynowana współpraca pomiędzy wydziałami i zespołami roboczymi oraz efektywne
systemy zarządzania informacją to podstawowe cechy sprawnie funkcjonującej
organizacji – zdolnej do skutecznego wprowadzania w życie strategicznych planów
rozwoju.
Kreowanie właściwych warunków organizacyjnych dla realizacji strategicznych zadań
organizacji dokonywane jest jednocześnie w trzech podstawowych sferach:
•
•
•
sferze projektowania struktur organizacyjnych,
sferze określania optymalnych technik zarządzania oraz
sferze wykorzystywania technologii w procesie zarządzania.
Kluczowymi elementami każdej poprawnie skonstruowanej struktury organizacyjnej
są ludzie (pracownicy), struktury (jednostki organizacyjne), procedury operacyjne
(metody postępowania), polityki oraz właściwa każdej strukturze kultura
organizacyjna. Techniki zarządzania to metody alokacji zasobów ludzkich i finansowych,
których celem jest osiąganie strategicznych celów organizacji oraz koordynacja pracy.
Technologie wykorzystywane w procesie zarządzania to narzędzia służące usprawnianiu
metod gromadzenia, analizy i przesyłania informacji. 12 Proces racjonalnego zarządzania
jakąkolwiek instytucją, a zwłaszcza tak złożoną jak miasto, opiera się na nieustannym
analizowaniu informacji, tworzeniu na ich podstawie ekstrapolacji oraz prognoz. 13
Określanie, a następnie wdrażanie strategii rozwoju jest tożsame z akceptacją dla
menedżerskiego podejścia do zarządzania gminą. Podejście takie jest konieczne ze
względu na potrzebę racjonalnego wykorzystania wszystkich zasobów gminy (zasobów
naturalnych, publicznych środków finansowych, struktur organizacyjnych, doświadczenia
zawodowego pracowników samorządowych oraz innych instytucji publicznych
i prywatnych, a także umiejętności i potencjału intelektualnego mieszkańców) w celu
stymulowania jej zrównoważonego rozwoju.
Wszystkie działania organizacyjne powinny być podporządkowane podstawowemu celowi
– dostarczaniu jak najlepszej jakości oraz efektywnych gospodarczo usług
komunalnych dla mieszkańców gminy. Tworzenie odpowiednich uwarunkowań
organizacyjnych dla realizacji strategicznych planów rozwoju polega przede wszystkim na
identyfikacji przeszkód oraz poszukiwaniu takich metod i rozwiązań, które pozwolą
przeszkody te pokonywać. Identyfikacja i usuwanie przeszkód w toku wdrażania strategii
rozwoju to czynności, które w szerokim zakresie przyczyniają się do doskonalenia
sprawności funkcjonowania całości struktury organizacyjnej gminy.
12
K. C. Laudon, J. P. Laudon, Essentials of Management Information Systems, Prentice-Hall Inc,
Upper Saddle River, NJ 1995.
13
J. M. Czajkowski, Zarządzać miastem, "Computerworld" nr 3/319 z 19 stycznia 1998 r.
31 (39)
Tomasz Domański
Kompleksowe doskonalenie jakości zarządzania (TQM)
Koszty świadczenia usług komunalnych na rzecz mieszkańców gminy są determinowane
przez wiele czynników, które mogą być w mniejszym lub większym stopniu kontrolowane
przez lokalne władze samorządowe. Mieszkańcy gminy oczekują jednak jak najlepszej
jakości świadczenia po jak najmniejszych kosztach. Jednym z podstawowych sposobów
obniżenia kosztów świadczenia usług na jakimkolwiek poziomie funkcjonowania
administracji publicznej jest poprawa jakości zarządzania. Konsekwentne
wprowadzenie w życie jakościowych metod zarządzania jest jednym z najbardziej
skutecznych sposobów redukcji kosztów oraz osiągania zadowolenia mieszkańców gminy.
Poprawa jakości zarządzania jest alternatywą dla ograniczonych zasobów budżetu gminy.
Osiąganie kompleksowej jakości zarządzania obejmuje liczne zagadnienia, które muszą
być podporządkowane wizji osiągania najwyższej, możliwej jakości świadczenia usług.
Stałe poszukiwanie metod doskonalenia jakości świadczonych usług komunalnych ma
krytyczne znaczenie w kontekście stabilizacji lokalnej władzy. Jakość zarządzania
w strukturach administracji publicznej powinna wykraczać poza dobrą jakość
i terminowość świadczenia usług. Sposób świadczenia usług publicznych powinien
wyrabiać w mieszkańcach gminy przekonanie, że władze lokalne dokładają wszelkich
starań, aby efektywnie troszczyć się o ich potrzeby.
Osiąganie takiego stanu rzeczy wymaga opracowania systemu stałego doskonalenia
jakości świadczonych usług. Głównym celem tego systemu musi być koncentracja na
potrzebach i wymaganiach mieszkańców gminy (klientów zewnętrznych) oraz
pracowników służb komunalnych (wewnętrznych klientów systemu). Budowanie
kompleksowej jakości świadczenia usług publicznych (systemu TQM) obejmuje sześć
podstawowych pryncypiów:
•
•
•
•
•
•
usprawnianie procesu pracy,
stała poprawa jakości funkcjonowania organizacji,
orientacja na potrzeby klienta,
promowanie pracy zespołowej,
aktywne, zaangażowane przywództwo,
podejmowanie decyzji długoterminowych, czyli strategiczne planowanie.
System znany pod nazwą Total Quality Management 14 (TQM) jest zarazem filozofią
i zbiorem podstawowych zasad osiągania stałej poprawy jakości funkcjonowania
organizacji. TQM jest sposobem zarządzania poprawiającym efektywność, elastyczność
i konkurencyjność organizacji jako całości. TQM można zdefiniować w sposób
następujący:
"Zorientowana na proces i rezultaty filozofia organizacji i zarządzania, której
podstawowym celem jest osiąganie i zachowanie harmonii pomiędzy jakością
świadczeń a oczekiwaniami klientów i udziałowców organizacji. Filozofia, która
integruje fundamentalne techniki zarządzania, stałe, skoncentrowane wysiłki
personelu oraz narzędzia techniczne w uporządkowanym procesie stałej poprawy
sprawności funkcjonowania organizacji." 15
14
Nie ma jednego, powszechnie stosowanego tłumaczenia terminu TQM. Używane są takie terminy
jak: kompleksowe zarządzanie jakością, zarządzanie jakością totalną, zarządzanie jakością
globalną.
15
Patricia A. Harris, Total Quality Management – Strategies for Local Government, ICMA,
Washington D.C. 1993, s. 3.
32 (39)
Tomasz Domański
Główne elementy koncepcji TQM to:
•
•
•
•
zaangażowanie kierownictwa,
udokumentowany system zarządzania jakością,
statystyczna kontrola procesów usługowych i produkcyjnych,
zespołowy wysiłek na rzecz polepszenia jakości.
Podstawowe elementy systemu jakości TQM
TQM to system, który:
•
identyfikuje i koryguje problemy poprzez analizę danych (nie opinii lub
emocjonalnych zachowań),
•
zachęca pracowników do pracy grupowej i wspólnego poszukiwania rozwiązań,
•
nieustannie zmierza do rozwijania zdolności rozpoznawania potrzeb klientów
organizacji oraz jej akcjonariuszy.
Koncentracja systemu TQM na stałym doskonaleniu metod zarządzania polega na
wprowadzaniu zmian w powtarzającym się cyklu, na który składają się cztery
podstawowe fazy:
faza I.
Planowanie zmiany.
faza II. Wdrażanie ustalonych planów.
faza III. Ocena efektów wprowadzonych zmian.
faza IV. Działania korygujące.
Cykl stałej poprawy jakości (PDSA)
33 (39)
Tomasz Domański
część X: Kompleksowe usprawnianie procesu pracy
Dane wejściowe – proces – efekt
Proces pracy to sposób, w jaki osiągamy zamierzony efekt. Proces może być prosty
(np. wypisywanie dokumentu), funkcjonalny (np. naliczanie podatku) albo wielofunkcyjny
(np. formułowanie strategicznego planu, organizacja sieci komputerowej). Każdy proces
posiada wartość wejściową, która jest następnie przetwarzana w celu uzyskania
zamierzonego skutku. Skutki wywołane w procesie pracy to produkty (np. usługi
komunalne) dostarczone zewnętrznym klientom organizacji (np. mieszkańcom gminy). W
procesie usprawniania pracy można wyróżnić dziesięć podstawowych obszarów
usprawnień:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
wartości wejściowe (wartości materialne i niematerialne, informacje),
ludzie,
wyposażenie techniczne,
metody pracy,
materiały i narzędzia pracy,
warunki środowiskowe,
wartości wyjściowe,
wspomaganie wewnętrznych funkcji administracyjnych,
komunikacja z grupami o charakterze zewnętrznym,
informacje zwrotne.
Cechą charakterystyczną organizacji działających w systemie TQM jest troska o stały,
stopniowy wzrost kompleksowej sprawności ich funkcjonowania. Troska ta znajduje swój
wyraz w stałym doskonaleniu drobnych elementów procesu pracy na poszczególnych
stanowiskach, a nie w jednorazowym wdrażaniu udoskonaleń w większej skali.
Systematyczne, stopniowe podnoszenie jakości pracy jest bardzo skuteczną metodą
poprawy jakości wykonywanych zadań. Jej szczególną zaletą jest możliwość unikania
oporu typowego dla wprowadzania radykalnych zmian w większej skali.
Aktywne, zaangażowane przywództwo
Aktywne, zaangażowane przywództwo jest podstawą wprowadzania zmian jakościowych
w procesie zarządzania. Poprawa jakości zarządzania w strukturach administracji
samorządowej nie może zaistnieć dopóty, dopóki władze nie sformułują zasadniczych
koncepcji (wizji) świadczenia usług komunalnych, nie zapoznają z nimi pracowników
wszystkich szczebli oraz nie włączą ich do zaangażowanej współpracy. Zaangażowanie
kierownictwa najwyższego szczebla na pierwszym etapie wprowadzania zmian jest
podstawowym warunkiem uruchomienia i powodzenia procesu podnoszenia sprawności
zarządzania oraz jakości świadczonych usług.
Kierownicy najwyższego szczebla muszą właściwie pojmować swoją rolę aktywnych
liderów inspirujących wszystkich pracowników do wysiłku większego aniżeli minimalny,
jaki jest niezbędny do zwykłego wywiązania się z powierzonych obowiązków.
Przywództwo określane jest niekiedy jako sztuka angażowania innych do zrobienia
czegoś, o czym jesteśmy przekonani, że zrobione być powinno. Przywództwo pojmowane
jest tutaj jako zespół relacji zachodzących pomiędzy ludźmi – bez względu na to, czy są
to stosunki pomiędzy równorzędnymi pracownikami, pomiędzy pracownikami
i kierownikami, czy pomiędzy kierownikami różnych szczebli w strukturze organizacji.
34 (39)
Tomasz Domański
Orientacja na potrzeby klienta
Orientacja na potrzeby klienta oznacza dobrą znajomość oraz rozumienie potrzeb
i oczekiwań mieszkańców gminy. W systemie TQM potrzeby i oczekiwania klientów
określają kryteria jakości świadczonych usług. Każda rada i zarząd gminy powinna
mieć świadomość, że posiada klientów dwojakiego rodzaju – wewnętrznych
i zewnętrznych. Podejmując właściwe sobie decyzje, lokalne władze samorządowe
powinny uwzględniać zarówno potrzeby mieszkańców gminy, jak również oczekiwania
pracowników samorządowych w strukturach gminnych jednostek organizacyjnych.
Promowanie pracy zespołowej
TQM wykorzystuje metody pracy zespołowej do osiągania poprawy sprawności
funkcjonowania na wszystkich poziomach struktury organizacyjnej. Praca zespołowa
oznacza tutaj skoordynowaną współpracę szeregowych pracowników z pracownikami
szczebla kierowniczego. Cechą charakterystyczną pracy zespołowej w systemie TQM jest
współudział wszystkich członków grupy w podejmowaniu decyzji o charakterze
kierowniczym (formułowanie misji, celów głównych i pośrednich, formułowaniu planów
działania, określaniu systemów wartości itp.). Praca zespołowa oznacza również
rozłożenie odpowiedzialności, a przez to lepsze umotywowanie pracowników
do świadczenia dobrej jakości pracy. Pośród wielu korzyści, jakie można odnieść poprzez
organizację pracy zespołowej, wymienić należy następujące:
•
Praca w grupie pozwala na ocenę problemu w wielu płaszczyznach oraz w
pryzmacie zróżnicowanych doświadczeń i punktów widzenia członków grupy.
•
Członkowie grupy uzyskują możliwość ujawnienia ukrytych talentów.
•
Członkowie grupy uzyskują możliwość wypowiedzi i komunikacji.
•
Efekt pracy zbiorowej jest większy aniżeli suma indywidualnych wysiłków tych
samych osób.
Wykorzystanie technik informatycznych
Budowanie i utrzymanie sprawnie funkcjonujących struktur organizacyjnych nie jest
możliwe bez odpowiedniego oprzyrządowania technicznego. Szczególne znaczenie w tej
mierze ma technika informatyczna, której wszechstronne wykorzystanie powinno być
postrzegane jako jeden z podstawowych priorytetów w praktyce funkcjonowania
wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych.
Efektywne zastosowanie informatyki w gminie wymaga przeprowadzenia działań na kilku
podstawowych etapach z dochowaniem właściwej kolejności. Fundamentem gminnych
systemów
informatycznych
powinny
być
w
każdym
przypadku
starannie
zaprojektowane struktury organizacyjne. Jakość struktur organizacyjnych decyduje
o tym, czy wdrażany system informatyczny przyczyni się w przyszłości do rzeczywistego
podniesienia jakości pracy, czy też pozostanie marginalnym narzędziem pomocniczym. W
przypadku informatyzacji urzędów miast największą barierą jest konieczność niezwykle
starannego zaprojektowania systemu obiegu dokumentów i jego konsekwentne
stosowanie, a tym samym pokonanie wielu starych urzędniczych nawyków. 16
16
35 (39)
Tomasz Domański
Podstawowe etapy tworzenia efektywnego systemu informatycznego 17
Systemy komputerowe (systemy przetwarzania informacji) klasyfikować można
w różnych ujęciach, jednak w każdym przypadku podstawowym celem infrastruktury
informatycznej jest zaspokajanie podstawowych potrzeb z zakresu techniki pracy na
wszystkich stanowiskach pracy, a w konsekwencji przyczynianie się do realizacji
strategicznych planów rozwoju organizacji. Istotnymi cechami funkcjonalnego systemu
informatycznego powinny być: stabilność, efektywność oraz bezpieczeństwo
danych. Rozbudowa specjalistycznego oprogramowania (zaawansowanych baz danych,
zintegrowanych systemów finansowych i księgowych, systemów informacji przestrzennej,
interaktywnych systemów informacyjnych w Internecie, aplikacji graficznych i systemów
prezentacyjnych) powinna następować wówczas, gdy podstawowa infrastruktura
informatyczna spełnia wyżej wymienione trzy podstawowe kryteria. 18
Jednym z kluczowych czynników wpływających na stabilność i efektywność systemu
informatycznego jest poziom umiejętności jego użytkowników. Szczególne znaczenie
mają dobrze opracowane szkolenia z zakresu obsługi zintegrowanego oprogramowania do
obsługi prac biurowych (edytorów tekstu, arkuszy kalkulacyjnych, baz danych, poczty
elektronicznej,
oprogramowania
organizacyjnego
i
prezentacyjnego).
Wszyscy
pracownicy urzędu powinni nauczyć się podstaw wykorzystywania informatyki w pracy
biurowej wraz z obsługą kilku najczęściej stosowanych aplikacji. 19
Technologia informatyczna może być znakomicie wykorzystana przez samorządową
władzę
i
administrację
jako
narzędzie
efektywnego
komunikowania
się
ze społeczeństwem, czyli wymiernego urzeczywistnienia postulatu jawności sprawowania
władzy. Witryny World Wide Web są bardzo wygodnym, efektywnym i tanim sposobem
publikacji informacji
oraz utrzymywania łączności ze społeczeństwem. Internet
wykorzystywany jest dziś w bardzo szerokim zakresie przez administracje publiczne w
wielu krajach świata i staje także coraz bardziej popularnym narzędziem w rękach
polskiej administracji samorządowej.
17
Iwona Bartczak, Wszystko w swoim czasie, „Computerworld” nr 45 z 8 grudnia 1997 r.
18
K. C. Laudon, J. P. Laudon, Essentials of Management Information Systems, Prentice-Hall Inc,
Upper Saddle River, NJ 1995.
19
36 (39)
Tomasz Domański
część XI: Konflikt w strukturze organizacyjnej
Istota i źródła konfliktu
Decyzje podejmowane na najwyższym szczeblu kierowniczym w strukturze gminnych
jednostek organizacyjnych są determinowane przez wpływy o charakterze politycznym,
wywierające presję zarówno z zewnątrz, jak i z wewnątrz. Wewnątrz urzędu gminy oraz
w strukturze organizacyjnej gminnych jednostek organizacyjnych działają różnorodne
grupy interesów, które dążą do zabezpieczenia swoich wpływów, czyniąc to kosztem
ograniczenia możliwości osiągania partykularnych celów przez inne grupy interesów.
Ścieranie się takich grup prowadzi do powstania konfliktu w strukturze danej organizacji.
Konflikt można zdefiniować jako sytuację, która pojawia się wówczas, gdy zorientowane
na określone cele zachowanie się jednej grupy w strukturze danej organizacji blokuje
podobnego typu zachowanie innej grupy w tej samej organizacji. 20
W przeszłości konflikt uważano zawsze za zjawisko negatywne, prowadzące do obniżenia
sprawności funkcjonowania danej organizacji. Pojawienie się konfliktu postrzegane było
jako
efekt
niewłaściwego
zarządzania
operacyjnego,
braku
odpowiednio
zaprojektowanych struktur organizacyjnych bądź niewłaściwie określonych zadań
poszczególnych komórek organizacyjnych. Konflikt pojawia się jednak także wówczas,
gdy proces wprowadzania zmiany został poprawnie zaprojektowany. Co więcej – staranne
kierowanie konfliktem może prowadzić do podniesienia sprawności funkcjonowania
organizacji. 21
Wpływ natężenia konfliktu na sprawność funkcjonowania organizacji
Konflikt w strukturze organizacyjnej może mieć wiele źródeł. Jednym z nich może być
proces wdrażania organizacyjnych i funkcjonalnych zmian związanych z koniecznością
dostosowania struktur komunalnych instytucji do potrzeb osiągania strategicznych celów
rozwoju. Konflikt może być powodowany przez grupy osób bądź jednostki obawiające się
20
J. A. Litter, Conflict in Organizations: A Reexamination, "Academy of Management Journal" Nr 9,
1996; S. M. Schmidt, T. A. Kochan, Conflict: Towards Conceptual Clarity, "Administrative Science
Quarterly" Nr 13, 1972.
21
Ch. W. L. Hill, G. R. Jones, Strategic Management, An Integrated Approach, Houghton Mifflin
Company, Boston, Toronto 1995, s. 418.
37 (39)
Tomasz Domański
zmiany swojego dotychczasowego statusu. Nie jest przy tym istotne, czy ta zmiana ma
zmienić ów status na lepsze czy na gorsze.
Opór i zarządzanie zmianą
Zarządzanie zmianą to proces stopniowego przekształcania zarówno struktur
organizacyjnych, jak i postaw ludzkich. W procesie przekształcania ludzkich postaw
wyróżnić można pięć następujących etapów:
etap
etap
etap
etap
etap
I.
II.
III.
IV.
V.
Dostrzeżenie potrzeby wprowadzenia zmiany.
Interpretacja zdarzenia.
Przyjęcie odpowiedzialności.
Rozpoznanie procedur zmiany.
Wdrożenie decyzji.
Na każdym z wymienionych etapów można zaobserwować typowe postawy i zachowania,
które przypominają reakcje nieuleczalnie chorego pacjenta stopniowo akceptującego
swoje położenie. Reakcje te przyjmują odpowiednio postać: zaprzeczenia, złości,
targowania się, smutku i akceptacji. 22 Wadliwe zarządzanie zmianą może natomiast
prowadzić do utrwalania się postaw negatywnych i w konsekwencji – do nie osiągnięcia
zamierzonych zmian.
Schemat procesu wdrażania zmiany 23
22
Model wg Elizabeth Kübler-Ross, Questions on Death And Dying, N.Y.: Macmillan, 1974, s. 31.
23
Schemat opracowany na podstawie materiałów szkoleniowych Przewodzenie zmianie – materiały
uzupełniające. WGK Audyt Personalny w Warszawie, IV Warsztaty Programu "Wdrażanie ISO
9000", Bystra Śląska 1998.
38 (39)
Tomasz Domański
Naturalną reakcją na wprowadzanie zmian jest opór. Brak oporu przy wprowadzaniu
zmian może oznaczać, że zmiany, które zamierzamy wprowadzić, mają charakter
pozorny. Opór przed zmianą może mieć charakter indywidualny lub zorganizowany
(grupowy). Może przyjmować postać bierną (utajoną) lub czynną (oporu jawnego,
otwartego). W każdym jednak przypadku należy analizować argumenty przeciwników
zmian i uwzględniać ich racje. Umiejętność słuchania i racjonalnej oceny argumentów
przeciwników jest istotnym elementem procesu zarządzania zmianą.
Można wyróżnić następujące postawy przeciwników wprowadzania zmian: 24
•
•
•
•
postawa racjonalna,
strach,
wygodnictwo,
sceptycyzm.
Przeciwnik wprowadzania zmian przyjmujący postawę racjonalną analizuje powody, dla
których zmiany mogą być niekorzystne dla instytucji, w której są wprowadzane, bądź dla
niego samego (jego osobistej pozycji, kariery zawodowej, autonomii działania).
Poszukuje argumentów, którymi będzie się starał uzasadnić, że wprowadzanie zmian jest
niecelowe, albo że zamierzone zmiany są zbyt daleko idące lub mogą wszystkim
zaszkodzić. Przełamywanie tej postawy powinno polegać przede wszystkim na prezentacji
pozytywnych skutków zmiany z jednoczesnym uznaniem obaw przeciwnika zmiany.
Postawa strachu wobec zmian jest reakcją na brak pewności co do przyszłości. Typową
reakcją jest w takiej sytuacji negacja potrzeby wprowadzania zmian lub unikanie
uczestnictwa w procesie wdrażania
zmiany. Osoba obawiająca się zmian będzie
argumentować, że jest zbyt zajęta, aby angażować się w zmiany. Najwłaściwszą metodą
przełamywania strachu będą intensywne szkolenia i dobrze zaprojektowana
i przeprowadzona akcja informacyjna.
Postawa wygodnictwa przejawia się w ignorancji wobec dokonujących się zmian.
Przeciwnik zmiany przyjmujący tę postawę będzie najczęściej twierdził, że nie trzeba nic
zmieniać. Nie będzie na ogół otwarcie występował przeciwko zmianie, ale też niczego nie
zmieni w swoim zachowaniu. Zmiana tej postawy może być osiągnięta poprzez
pozytywną argumentację oraz posługiwanie się przykładami skutecznie wprowadzonych
zmian na lepsze.
Sceptycyzm jest bodaj najgroźniejszą z postaw. Sceptyk na ogół nie wierzy, że można
naprawdę coś zmienić. Często poddaje w wątpliwość dobre intencje osób kierujących
wdrażaniem zmiany podejrzewając, że działają one w interesie własnym, a nie w
interesie organizacji. Postawa sceptyka jest postawą czynnego oporu wobec zmiany.
Argumenty, jakimi najczęściej się posługuje, to przywoływane z mniej lub bardziej
odległej przeszłości przykłady niepowodzeń we wprowadzaniu zmian. Przełamywanie tej
postawy może polegać przede wszystkim na demonstrowaniu sukcesów na każdym
etapie procesu konsekwentnego wdrażania zmiany.
24
T. Buchacz, Przewodzenie zmianie, IV Warsztaty Programu "Wdrażanie ISO 9000", BielskoBiała, czerwiec 1998 r.
39 (39)

Rządzenie i zarządzanie

Transkrypt

Podobne dokumenty

spot pon. 01.2017

informacja-o-wyniku-naboru - Miejski Dom Kultury w Stalowej Woli

relacja trenera

Zaproszenie

Przyjeda obcokrajowiec do Krakowa i słyszy w pubach zagraniczne

DEKLARACJA UCZESTNICTWA w szkoleniach

Wsparcie administracji samorządowej w ramach Priorytetu V

deklaracja uczestnictwa w projekcie - pracownik

2016 05 20 DZP Systemy bezzałogowe [tryb zgodności]