analiza - Klub Jagielloński

ANALIZA
Rumunia i Bułgaria oczami Brukseli - ocena Mechanizmu
Weryfikacji i Współpracy a sytuacja wewnętrzna w obu krajach.
Pod koniec lipca br. Komisja Europejska opublikowała sprawozdania dot. postępów działań Rumunii i
Bułgarii w ramach Mechanizmu Współpracy i Weryfikacji. Działania te miały służyć poprawie
standardów w kwestii reform sądownictwa i walki z korupcją. Pozytywna ocena miała dać tym krajom
zielone światło dla wstąpienia do strefy Schengen, jednak wnioski KE nie są dla Bukaresztu i Sofii
optymistyczne.
Bartosz Sawicki
Mechanizm Weryfikacji i Współpracy – potrzeba
Współpracy (MWiW). Celem było wyeliminowanie
monitoringu Bułgarii i Rumunii
niedociągnięć we wskazanych dziedzinach. Staranny
Rumunia i Bułgaria wstąpiły do Unii Europejskiej w
monitoring objął reformę sądownictwa, etyki
2007 roku, co było dokończeniem procesu
zawodowej, zwalczania korupcji oraz zapobiegania
rozszerzenia wspólnoty z 2004 roku. Bruksela
jej w sektorze publicznym. Źródłami informacji
traktowała te kraje jako wspólny region, nie tylko ze
okresowych i corocznych ocen są rządy obydwu
względu na bliskie sąsiedztwo, ale i tożsamy
krajów,
charakter ich problemów. W momencie akcesji
dyplomatyczne państw członkowskich w Bułgarii i
kraje
Rumunii oraz organizacje pozarządowe.
te
nie
spełniały
całkowicie
kryteriów
biura
reprezentacji
KE,
placówki
akcesyjnych, zwłaszcza w segmencie walki z
korupcją i poprawy jakości sądownictwa. Bruksela
W ramach Mechanizmu Weryfikacji i Współpracy
zdecydowała jednak nie opóźniać poszerzenia
Komisja Europejska wskazała obydwu krajom
wspólnoty, wychodząc z założenia, że może to
konkretne działania. Rząd w Bukareszcie miał
tylko zaszkodzić zmianom w obydwu krajach, a
zrealizować cztery zadania dotyczące m.in. większej
także wizerunkowi UE.
przejrzystości i skuteczności postępowań oraz
podjęcia starań w celu zwalczania korupcji na
Pod koniec 2006 roku ustalono narzędzie kontroli
szczeblu centralnym i samorządowym. Władzom w
zmian
problematycznych
Sofii wytyczono sześć punktów związanych z
obszarach, którym jest Mechanizm Weryfikacji i
realizacją podjętych przez nie zobowiązań. Były to
zachodzących
w
1
ANALIZA
m.in. zmiany w konstytucji dotyczące usunięcia
przestrzeganie etyki zawodowej, a także przyjęcie
niejasności co do niezawisłości sądownictwa,
szerzej
poprawienie skuteczności postępowań sądowych,
Wprowadzenie jej miało miejsce dopiero w tym
opracowanie
o
roku, a wyraźny pośpiech przy jej opracowywaniu
sądownictwie, kodeksu postępowania cywilnego i
spowodowany był zniecierpliwieniem ze strony
poprawek w kodeksie postępowania karnego. W
Brukseli.
walce z korupcją i zorganizowaną przestępczością
determinacji w skutecznej realizacji istniejących
zalecano opracowanie spójnej strategii, czego
zapisów prawa. Brakuje również respektowania
częścią miał być wymóg publikacji informacji o
niezależności
stanie majątkowym urzędników wysokiego szczebla.
korupcją.
i
wdrożenie
nowej
ustawy
zakrojonej
Komisja
strategii
zwraca
instytucji
antykorupcyjnej.
uwagę
mających
na
brak
walczyć
z
Postulowano również poprawę skuteczności i
przejrzystości w prowadzeniu śledztw w sprawach
Istotnym problemem utrudniającym skuteczną
korupcyjnych.
walkę
Pozytywna
ocena
Komisji
z
łapówkarstwem
i
zorganizowaną
Europejskiej oraz wypełnienie wszystkich unijnych
przestępczością jest niewydolność rumuńskiego
zaleceń ma dać Bułgarii i Rumunii zielone światło
wymiaru sprawiedliwości i przewlekłość rozpraw
Rady Unii Europejskiej przy podejmowaniu decyzji
sądowych. Kwestią, która nastręcza sędziom wielu
o rozszerzeniu Stefy Schengen.
problemów, jest brak jednolitych wytycznych
dotyczących
Rumunia
–
regres
w
przestrzeganiu
orzecznictwa
w
sprawach
korupcyjnych, w tym brak zapisów w rumuńskim
praworządności i niezawisłości sądownictwa
prawie
Komisja
w swoim sprawozdaniu
parlamentarzysty osobom skazanym prawomocnym
docenia postęp w reformowaniu organów instytucji
wyrokiem w procesie karnym. To powoduje
państwa. Wyraża jednak obawy o zachodzący w
negatywny wydźwięk ogólnej oceny zawartej w
Rumunii proces przemian wobec trwającego od
sprawozdaniu.
wielu miesięcy konfliktu politycznego, w którym to
politykom
instytucje
reformowaniu
Europejska
państwa
prawa
traktowane
są
zakazującym
pełnienia
Komisja
wytyka
opieszałość,
funkcji
rumuńskim
niekonsekwencje
sądownictwa
i
w
działań
przedmiotowo, jako narzędzie walki o władzę. W
antykorupcyjnych,
jak
również
instrumentalne
dziedzinach objętych monitoringiem pozytywnie
traktowanie
instytucji
państwa.
Dowodem
oceniono stworzenie podstaw do walki z korupcją,
ostatnich dni są niejasne mechanizmy wyboru
w szczególności w służbach podległych MSWiA.
prokuratora
Zadanie to ma być realizowane poprzez utworzenie
antykorupcyjnego,
generalnego
wbrew
i
szefa
zaleceniom
odpowiednich instytucji , położenie nacisku na
2
z
urzędu
KE.
ANALIZA
Przykłady odwrotu od wprowadzanych od pięciu lat
mieli silnej pozycji politycznej, a charakter ich
reform świadczą o potrzebie kontynuacji MWiW.
rządów był przejściowy. Wynikało to ze słabości
politycznej gabinetu, braku społecznego poparcia
Konflikt polityczny – przyczyny – przebieg –
dla wprowadzanych oszczędności, jak i z bliskiej
konsekwencje
perspektywy mających odbyć się w grudniu tego
Batalia polityczna toczona między premierem
roku
Victorem Pontą z Unii Socjaldemokratycznej a
kwietniu koalicja rządowa przegrała kolejne w
wywodzącym się z Partii Demokratyczno-Liberalnej
bieżącej kadencji głosowanie nad wotum zaufania.
prezydentem Trajanem Basescu jest konsekwencją
Władze
się następujących po sobie napięć politycznych i
Socjaldemokratycznej,
zaostrzającego się kryzysu gospodarczego. W jego
Socjaldemokratyczną, Partią Narodowo-Liberalną
wyniku, w krytycznym 2010 roku, Rumunia
oraz
odnotowała 7-procentowy spadek PKB. Dzięki
gabinet. Tę egzotyczną koalicję spajała niechęć do
wsparciu
Funduszu
rządów prezydenta Basescu. To on patronował
Walutowego i społecznym wyrzeczeniom, takim jak
dotychczasowym rządom i podjętym przez nie
wzrost podatku VAT, cięcia płac w sferze
społecznie niepopularnym reformom.
Międzynarodowego
nowych
wyborów
objął
Partią
parlamentarnych.
Victor
Ponta,
która
Konserwatywną
W
lider
Unii
z
Partią
wraz
utworzyła
nowy
budżetowej czy podwyższenie wieku emerytalnego,
udało się ograniczyć deficyt budżetowy. Obecna
Zmiana na stanowisku szefa rządu zradykalizowała
kadencja
znakiem
konflikt polityczny. Ponta, przejmując władzę,
przetasowań koalicyjnych. Wielka koalicja Partii
skierował społeczne niezadowolenie na głównego
Demokratyczno-Liberalnej
politycznego
parlamentu
upływa
pod
i
Unii
oponenta,
którego
obwinił
o
Socjaldemokratycznej, która utworzyła rząd pod
konsekwencje kryzysu ekonomicznego. Kolejną
koniec 2008 roku z proprezydenckim premierem
odsłoną był spór o przewodniczenie delegacji na
Emilem Bocem, przetrwała zaledwie 10 miesięcy.
szczycie
Nowy
Konstytucyjnego
rząd
ze
starym
premierem
wsparł
UE.
Mimo
że
funkcja
to
w
wyniku
zdaniem
ta
Sądu
przysługuje
Demokratyczny Związek Węgrów w Rumunii i
prezydentowi,
opóźnienia
w
deputowani niezależni.
ogłoszeniu wyroku na szczyt UE pojechał premier.
W lipcu Ponta, nie licząc się z konsekwencjami,
Kolejne tąpniecie polityczne nastąpiło w lutym tego
postanowił
pozbawić
Basescu
stanowiska,
roku, kiedy pod naporem protestów społecznych,
oskarżając go o nadużycia konstytucyjne. Z
wywołanych drastycznymi oszczędnościami, ze
początkiem lipca większość parlamentarna zawiesiła
stanowiska ustąpił premier Boc. Jego następcy nie
prezydenta w wykonywaniu urzędu, co oznaczało
3
ANALIZA
rozpisanie referendum w sprawie odwołania go z
spotykają się jego obecne rządy. Z kolei Ponta
dotychczasowej funkcji. Impeachment był starannie
okazał ostatnimi miesiącami brak politycznej
przygotowany.
ograniczenie
przenikliwości. Kierując się partyjnym interesem,
kompetencji Sądu Konstytucyjnego, Rzecznika
mógł nie obejmować fotela szefa rządu i przeczekać
Praw Obywatelskich i usunięto z konstytucji zapis o
do najbliższych wyborów, nie biorąc na siebie
wymogu 50-procentowej frekwencji. To z kolei
odpowiedzialności
wywołało zdecydowaną krytykę ze strony KE.
Obecnie jako premier skazany jest na tłumaczenie
Zaniepokojenie wywołała szybkość i sprawny
się z jej stanu; uwagę od kryzysu gospodarczego
przebieg działań podjętych przez premiera Pontę.
stara
Planowano
się
za
odwrócić,
sytuację
gospodarczą.
wywołując
nowe
spory
polityczne. Mimo to jego partia, po zwycięstwie w
Zdaniem KE ducha nieprzestrzeganie standardów
wyborach regionalnych w czerwcu, jest faworytem
demokracji, manipulowanie prawem i ograniczanie
grudniowych wyborów parlamentarnych.
niezawisłości
sędziowskiej
może
zaprzepaścić
poczynione w ostatnich latach postępy. Pod presją
W sferze polityki zagranicznej Ponta swoimi
Brukseli wycofano się z zamiaru likwidacji progu
wypowiedziami
wyborczego i ograniczenia kompetencji Sądu
Komisję Europejską, a także Niemcy, krytykując
Konstytucyjnego. W głosowaniu pod koniec lipca
Angelę Merkel za mieszanie się w wewnętrzne
Rumuni opowiedzieli się za usunięciem Basecsu
sprawy jego kraju. Sytuacja w Rumunii stała się
(87% głosujących), jednak frekwencja wyniosła
tematem debaty plenarnej w PE. Konsekwencją
tylko nieco ponad 46%. Przy okazji referendum
nieprzemyślanych wypowiedzi i instrumentalnego
okazało się, że listy wyborców są w wielu
traktowania instytucji państwa była negatywna
przypadkach
ocena MWiW. Co więcej, w związku z brakiem
rządzącej
nieaktualne,
partii
nie
ale
znalazł
ten
argument
uznania
Sądu
przejrzystości
zniechęcił
w
do
siebie
wydatkowaniu
Węgry,
funduszy
Konstytucyjnego, który uznał referendum za
europejskich zawieszono działalność większości
nieważne. Premier sugerował, iż winę za niską
programów pomocowych.
frekwencję ponosi mniejszość węgierska.
Bułgaria – brak ugruntowania reform
Basescu po raz drugi obronił w referendum swój
Sugestie
urząd (głosowanie w 2007 r. również było
wskazywały
nieważne).
większej liczby zmian w Bułgarii niż w Rumunii, ale
Z
jednej
strony
był
to
sukces
Komisji
na
MWiW
Europejskiej
konieczność
jest
z
2007
roku
przeprowadzenia
prezydenta, a porażka premiera, z drugiej Basescu
raport
korzystniejszy
dla
przekonał się, z jak dużą społeczną dezaprobatą
Obszarami, które bacznie monitorowała KE, były
4
Sofii.
ANALIZA
sądownictwo i walka z korupcją. Ogólny wniosek
funduszy europejskich. Stanowi to argument za
podsumowujący
powzięte
ciągłym monitorowaniem stanu zachodzących w
przez Sofię jest pozytywny. Postęp odnotowany
Bułgarii przemian. Z raportu KE wynika, iż ich
został dzięki wprowadzeniu nowych zapisów
niezadowalający
prawnych i powstaniu nowych instytucji, takich jak
niedostatecznego
Najwyższa
polityków,
pięcioletnie
Rada
starania
Sądownictwa
(NRS)
czy
postęp
jest
efektem
zaangażowania
braku
ze
ponadpartyjnej
strony
strategii,
inspektorat sądowy. W obrębie organów ścigania
instrumentalnego traktowania zapisów prawa i
powstały wyspecjalizowane jednostki do zwalczania
nieprzejrzystości w obsadzaniu stanowisk w nowo
zorganizowanej przestępczości, wyposażone w
powstałych instytucjach. UE oczekuje od polityków
nowe uprawnienia. Doceniono aktywność komisji
przejrzystego procesu wyboru do naczelnych
ds. zajmowania mienia należącego do przestępców,
instytucji sędziowskich, zaś od sędziów kierowania
która w 2011 roku osiągnęła znaczący wzrost
się
skuteczności.
orzecznictwa.
Jednak w tym roku, ze względu na brak
Problemy
politycznego wsparcia jej działalności, do dymisji
dziennikarską
podał się jej dotychczasowy szef. W walce z
Realizację
korupcją mimo powołania zespołów tropiących
opieszała administracja i braki w wyszkoleniu kadr.
przestępstwa
Sytuacji
na
wysokim
szczeblu,
liczba
zasadami
etyki
z
niezależnością
nowego
w
zawodowej
spójnego
sądowniczą
ustawodawstwa
żadnym
nie
poprawia
niezadawalająca. Obawy KE budzi istniejące ryzyko
środowiskiem
kruchości przemian, brak determinacji w używaniu
politycznej
narzędzi prawnych wprowadzanych zgodnie z
sędziowskiej. Przykładem było zwolnienie przez
zaleceniami
brak
NRS na kilka dni przed publikacją raportu MWiW
spodziewanych efektów w walce z przestępczością.
ze stanowiska sędziego Miroslavy Todorovej,
Co więcej, tegoroczny raport KE wytyka Bułgarom
szefowej
brak woli politycznej do reformowania bułgarskiego
zrzeszającego sędziów, jak i Cwetana Cwtanova,
prawodawstwa.
ministra spraw wewnętrznych. Todorova zyskała
również
sędziów.
łamanie
największego
między
utrudnia
zaogniający
jak
spór
wypadku
i
wszczynanych postępowań sądowych jest dalece
MWiW,
się
i
politykami
Zarzucają
zasad
oni
a
klasie
niezawisłości
bułgarskiego
związku
społeczne uznanie jako krytyk NRS, jej zdaniem w
Bruksela zwraca również uwagę na fakt, iż reformy
pełni uzależnionej od polityków. Ta decyzja
są
unijnych
wywołała protest samych sędziów, którzy domagali
przedstawicieli i pod wpływem groźby zamrożenia
się odwołania tej decyzji. Sposób jej podjęcia przez
dokonywane
pod
naciskiem
5
ANALIZA
NRS wywołał zaniepokojenie Międzynarodowego
przeciwników wstąpienia tych krajów do strefy
Trybunału
Schengen było nieosiągnięcie ujętych w MWiW
niezależności
Sprawiedliwości
i
co
niezawisłości
do
stanu
sądownictwa
w
wymogów. Decyzję w sprawie rozszerzenia strefy
Bułgarii. Tłem dla tej sprawy jest konflikt między
Schengen podejmuje Rada Unii Europejskiej,
środowiskiem sędziowskim a politykami bojącymi
jednak głos decydujący należy do szefów państw na
się nadmiernej niezależności w działaniu sędziów,
szczycie Rady Europejskiej. MWiW nie jest
zwłaszcza w stosunku do urzędników wysokiego
formalnym kryterium przy podejmowaniu decyzji,
szczebla. Sędziowie zaś obawiają się nadmiernej
mimo to w praktyce państwa kierują się właśnie
kontroli i politycznych nacisków na zmiany w
wnioskami raportu KE. Decyzja ta zależy więc od
środowisku.
woli politycznej państw strefy Schengen. Tym
bardziej, że już rok wcześniej gotowość obydwu
Inną kwestią budzącą duży niepokój KE, a
krajów do członkostwa stwierdził PE oraz grupa
nieobjętą monitoringiem w ramach MWiW, jest
ekspercka oceniająca stan przygotowań od strony
stan bułgarskiego dziennikarstwa. Jak raportuje
technicznej.
Organizacja Mediów w Europie PołudniowoWschodniej (SEEMO), dziennikarze w Bułgarii
Sceptyczne stanowisko krajów tzw. „starej unii”
uzależnieni są od interesów biznesmenów i
wpisuje się w trend ograniczania swobodnej
polityków. Według organizacji Reporterzy bez
migracji. Dotychczas Bułgaria i Rumunia były
Granic i Freedom House, w Bułgarii następuje
traktowane
systematyczne
wolności
procedury dostosowawcze były z reguły wydawane
mediów. Nieprzejrzyste są kwestie własności
pod adresem obydwu krajów. Jednak kryzys
mediów oraz ochrony niezależności dziennikarskiej.
polityczny w Rumunii poważnie zaszkodził jej
Sprawą zobowiązała zająć się europejska komisarz
relacjom z Brukselą i innymi krajami UE. Efektem
ds. agendy cyfrowej Neelie Kroes, która podziela
tego stało się różnicowanie opinii i zaleceń
obawy organizacji pozarządowych.
względem obu krajów. Komisarz ds. wymiaru
ograniczanie
zakresu
jako
wspólny
region.
Wszelkie
sprawiedliwości i obywatelstwa Viviane Reading
Strefa Schengen – decyzje w październiku
wyraźnie oświadczyła, iż po ostatnich wydarzeniach
Według pierwotnego planu Rumunia i Bułgaria
wskazane jest wstrzymanie się od zgody na
miały wejść do strefy Schengen w marcu 2011 roku.
przystąpienie
Jednak ze względu na opór krajów członkowskich,
Odmienne komentarze kierowano natomiast pod
przede wszystkim Francji i Holandii, decyzję
adresem Sofii. Przewodniczący KE J. M. Barosso
odwlekano na późniejszy okres. Argumentem
oznajmił podczas swej sierpniowej wizyty w
Rumunii
do
strefy
Schengen.
6
ANALIZA
Bułgarii, że mimo niedociągnięć kraj ten jest
wobec rozszerzenia dostarczony został dodatkowy
gotowy, by stać się częścią strefy Schengen.
argument w postaci negatywnej oceny MWiW.
Pozytywne sygnały płynęły także ze sceptycznej do
Decyzja ma być jeszcze raz dyskutowana na
tej pory Holandii.
kolejnym
posiedzeniu
Rady
pod
koniec
października. Spodziewać się można, że i na tym
Decyzja o przyjęciu obu krajów do strefy miała
spotkaniu
zapaść pod koniec września bieżącego roku na
przystąpienie obu krajów do Schengen. Bułgaria
radzie
spraw
pokutuje za kryzys w pogrążonej w konflikcie
wewnętrznych. Jednak dzień przed posiedzeniem
politycznym i skonfliktowanej z europejskimi
rady spotkanie odwołała cypryjska prezydencja.
liderami Rumunii. Nie ulega jednak wątpliwości, że
Powodem było stanowisko przyjęte przez Niemcy,
jeśli postępy Bułgarii byłyby przekonujące, kraje
Holandię i Belgię, które oświadczyły, że ze względu
sceptyczne
na złą sytuację polityczną Bukareszt i Sofia nie
merytorycznych
zasługują
na pozytywną rekomendacje. Linia
polityczna, jaką mogą przynieść grudniowe wybory
podziału
na
przeciwników
w Rumunii, może zaprocentować w przyszłym
poszerzenia strefy biegnie pomiędzy starszymi a
roku. Wszystko jednak będzie zależało od woli
nowymi członkami UE. Zachód Europy boi się
politycznej
niekontrolowanego napływu imigrantów, natomiast
prodemokratycznego kursu, z czym Bukareszt i
wschodni członkowie wspólnoty uważają zgodę na
Sofia miały w ostatnim czasie problemy.
przyjecie
ministrów
sprawiedliwości
zwolenników
Bukaresztu
i
i
Sofii
za
i
nie
zostanie
wobec
i
wyrażona
rozszerzenia
nie
argumentów.
determinacji
w
zgoda
utrzymywaniu
konieczne
przewodnicząca unijnej prezydencji Polska wyrażała
niezadowolenie z braku zgody krajów tzw. starej
Unii. Wówczas sprzeciw wynikał z obaw czysto
wynikających
z
miałyby
Stabilizacja
dokończenie procesu integracji. Już w zeszłym roku
politycznych,
na
uwarunkowań
wewnętrznych. W tym roku krajom sceptycznym
7
ANALIZA
Klub Jagielloński to jedna z najstarszych w Polsce organizacji pozarządowych. Stowarzyszenie od ponad 20 lat aktywne
działa w przestrzeni publicznej zarówno na szczeblu lokalnym, jak i ogólnopolskim. Ambicją Klubu jest m.in.
merytoryczny wkład do debaty publicznej i tym samym profesjonalizacja polityki poprzez dostarczanie idei i wiedzy.
Dlatego jednym z trzech filarów aktywności naszego stowarzyszenia jest działalność ekspercka, która koncentruje się na
badanich naukowych w ważnych obszarach życia publicznego. Mamy w swoim dorobku znaczące raporty, analizy oraz
projekty badawcze w obszarze stosunków międzynarodowych, polityki zagranicznej, samorządu terytorialnego, rozwoju
regionalnego, ekonomii oraz zagadnień ustrojowych.
Zespół Ekspertów Klubu Jagiellońskiego powstał w 2012 roku jako eksperckie zaplecze stowarzyszenia. Jest to instytucja
typu think-tank, która prowadzi działalność badawczą i naukową. W jej skład wchodzą przede wszystkim pracownicy
naukowi Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, a także pracownicy administracji
publicznej, mający doświadczenie w realizacji projektów badawczych. Eksperci są jednocześnie szefami katedr
tematycznych w Klubie Jagiellońskim, które mają charakter edukacyjno-formacyjny. Pełnią więc funkcję dydaktyczną
stanowiąc bezpośrednie wsparcie dla członków Klubu Jagiellońskiego – głównie studentów i doktorantów.
8