Urząd Miasta Sejny

1
Urząd Miasta Sejny
Arkadiusz Adam Nowalski
Burmistrz Miasta Sejny
16-500 Sejny, ul. Józefa Piłsudskiego 25
[email protected]
tel.87 5162 073-74 fax 87 5162 055
www.um.sejny.pl email: [email protected]
tel. +48 732 767 464
Sejny, dnia 06.03.2015r.
Rzecznik Praw Obywatelskich
Zespół Prawa Konstytucyjnego,
Międzynarodowego i Europejskiego
Dotyczy: VII.601.3.2015 JZ
W nawiązaniu do korespondencji z dnia 16 lutego 2015 roku Burmistrz Miasta
wyjaśnia, że Rada Miasta Sejny działając na wniosek grupy obywateli wyznaczyła na dzień
15 marca 2015 roku referendum lokalne w którym obywatele Miasta Sejny mieli
odpowiedzieć na pytanie „Czy jesteś za dochodzeniem strat Miasta Sejny od Skarbu Państwa
z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego".
W dniu 27 stycznia 2015 r. tekst uchwały ukazał się w dzienniku województwa podlaskiego.
W dniu 2 lutego 2015 r. Wojewoda Podlaski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie
uchwały Rady Miasta dotyczącego referendum.
W dniu 4 lutego 2015 r. Wojewoda Podlaski wstrzymał wykonanie uchwały Rady Miasta
Sejny w sprawie referendum.
W dniu 24 lutego 2015 r. Wojewoda Podlaski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził
nieważność uchwały.
Informuję, że już w pierwszym zdaniu uzasadnienia Wojewoda Podlaski w sposób
niezgodny z prawdą określa stan faktyczny okoliczności podjęcia przez Radę Miasta Sejny
uchwały o referendum. Wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął od grupy
wyborców i nie był inicjatywą własną Rady Miasta.
Gdyby Rada Miasta Sejny uchyliła się od uchwalenia przedmiotowej uchwały o referendum
inicjatorzy referendum mogli by się odwołać do sądu powszechnego w terminie 14 dni.
W sytuacji gdy referendum zablokował organ państwowy - Wojewoda Podlaski - obywatele
mają upośledzoną możliwość egzekwowania swoich praw, mimo, że wypełnili wszystkie
wymogi ustawy.
Ważnym elementem sprawy jest fakt, że organ nadzorczy jest sędzią we własnej sprawie.
Pytanie referendum dotyczy woli politycznej obywateli miasta, którzy ponoszą solidarnie
uciążliwości przekroczenia dopuszczalnego prawem zadłużenia JST. Zadłużenie to nie
mogło powstać, bez zablokowania ustawowych mechanizmów kontroli wewnętrznej
i zewnętrznej - w tym pasywności lub współudziału organów nadzoru państwowego.
Wyłączenie
mechanizmów
kontroli
wewnętrznej
przez
wyłączenie
prawidłowego
funkcjonowania Rady Miasta w Sejnach jest potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu
powszechnego dotyczącym niezgodnego z prawem wykluczenia radnego rady Miasta Sejny.
Spowodowało to czasowe uniemożliwienie wypełnianie mandatu radnego oraz
przeprowadzenie wyborów uzupełniających mimo wystarczających przesłanek do
wygaszenia mandatu jednemu z radnych.
Ważnym aspektem sprawy jest fakt, że zadłużenie miasta powstało w znacznym stopniu
z powodu bezprawnego działania władzy wykonawczej Miasta Sejny, co skutkowało bardzo
dokładnie opisanymi w prawomocnym orzeczeniu sądowym skutkami - w tym
koniecznością pokrycia wielomilionowych strat z tytułu odsetek i różnego rodzaju opłat.
Stroną, która wyegzekwowała należności z tytułu bezprawnego, samowolnego działania
organu
wykonawczego
Miasta
Sejny
była
państwowa
firma
w stanie upadłości, której organem nadzorczym był Wojewoda Podlaski.
Prawomocne orzeczenie sądu w roku 2006 oraz w roku 2010 nie spowodowały wpisania
realnych kwot zadłużenia w budżet Miasta Sejny w sposób przewidziany prawem w terminie kiedy uprawomocnił się wyrok sądu powszechnego.
Opisany przebieg wypadków spowodował, że Obywatele Miasta Sejny nie mieli możliwości
wypowiedzenia
się
w
przedmiotowej
sprawie
z
powodu
zablokowania
dostępu
do informacji o przyczynach i wysokości zadłużenia. Pozbawieni byli też możliwości
działania za pośrednictwem Radnych Rady Miasta z powodu ich nielegalnego usuwania z
rady lub ograniczania możliwości funkcjonowania radnych w inny sposób.
Działanie Wojewody Podlaskiego wydają się być bardziej racjonalne jako świadome
wykorzystywanie prerogatyw organu nadzoru do utrudnienia wyegzekwowania roszczenia
samorządu wobec skarbu państwa. Argumentacja Wojewody Podlaskiego w momencie
zawieszenia wykonania uchwały Rady Miasta Sejny o referendum była niedostępna.
Argumentacja przedstawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym zmierza właściwie jedynie do
personalizacji problemu i przypisania Burmistrzowi Miasta wyłącznego i nieograniczonego
przez wolę Rady Miasta prawa do wniesienia roszczenia do sądu. Możliwość wniesienia
takiego roszczenia jest ograniczona w sposób oczywisty np. przez wolę radnych w zakresie
podziału środków budżetowych i możliwości finansowania postępowania. W rzeczywistości
zmierza ona do wykorzystania relacji politycznych w Radzie Miasta Sejny gdzie Burmistrz
Miasta nie dysponuje poparciem większości radnych. Większość radnych pochodzi
z ugrupowania którego liderem jest osoba bezpośrednio odpowiedzialna za powstanie
zadłużenia Sejn a niektórzy bezpośrednio uczestniczyli w działaniach służących ukryciu
prawdziwego zadłużenia miasta i przyczynili się do powstania strat. Oznacza to, że o
wykorzystaniu ścieżki odwoławczej Rady Miasta ma zadecydować decyzja polityczna
radnych, a podważane jest prawo obywateli do decyzji politycznej w referendum
i głosowaniu bezpośrednim.
Arkadiusz Adam Nowalski
'wd: Re: Rozstrzygniecie nadzorcze
Temat: Fwd: Re: Rozstrzygniecie nadzorcze
Nadawca: "sekretarz@ sejny.hom e.pl sekretarz@ sejny.hom e.pl" <sekretarz@ sejny.hom e.pl>
Data: 2015-03-04 07:43
Adresat: um -sekretariat < um -sekretariat@ sejny.hom e.pl>
------- Oryginalna wiadomość -------Od: Adwokat Bartłomiej Kuchta <bartlomiei.kucht alSadwokat u ra.home.pl >
Do: "SEKRETARZ UM SEDNY" <sekreta rz(5)sei ny.home.pl>
Data: 3 marzec 2015 o 15:46
Temat: Re: Rozstrzygniecie nadzorcze
Witam.
W załączeniu opinia dotycząca rozstrzygnięcia nadzorczego.
Dnia 2015-02-25 13:35 SEKRETARZ UM SETNY napisał(a):
Przesyłam rozstrzygnięcie nadzorcze PUW w Białymstoku w sprawie
unieważnienia uchwały Rady Miasta Sejny w sprawie referendum.
Burmistrz Miasta Sejny
(-) Arkadiusz Adam Nowalski
Adwokat Bartłomiej Kuchta
516-613-751
—Załączniki:
rostrzygniecie_nadzorcze_-_opinia.docx
22,0 KB
Opinia na temat rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 24 lutego 2015 roku stwierdzającego
nieważność uchwały nr IV/14/15 Rady Miasta Sejny z dnia 21 stycznia 2015 w sprawie
przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnej sprawie dotyczącej mieszkańców Sejn.
Zakwestionowana uchwała Rady Miasta Sejny dotyczy przeprowadzenia referendum lokalnego,
którego przedmiotem miało być udzielenie przez mieszkańców miasta odpowiedzi na pytanie : czy
jesteś za dochodzeniem strat Miasta Sejny od Skarbu Państwa z tytułu niewłaściwego nadzoru
prawnego i finansowego.
Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity z dnia 11 marca 2013 r. Dz. U. z
2013 r. poz. 594) organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw
finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Pytanie referendalne dotyczy zatem bezpośrednio
organu nadzoru, który podjął obecnie kroki prawne zmierzające do uniemożliwienia
przeprowadzenia rzeczonego referendum i udzielenia przez mieszkańców miasta odpowiedzi na
pytanie dotyczące funkcjonowania tegoż organu.
Wojewoda podlaski skorzystał z przysługujących mu uprawnień, jednakże omawiane rozstrzygnięcie
nadzorcze może budzić również szereg innych wątpliwości związanych z jego uzasadnieniem.
Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała rażąco narusza prawo, bowiem nie znajduje oparcia w
obwiązujących przepisach prawa oraz stanie faktycznym sprawy. Wskazać zatem należy, że stan
faktyczny sprawy został ustalony w sposób wadliwy. Natomiast odnośnie do kwestii rażącego
naruszenia prawa i braku „oparcia w obowiązujących przepisach" zacytowania wymaga teza z
Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97:
1. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji
administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych,
skutkujących nieważność uchwały organu gminy.
Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał,
podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa
materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania
uchwał.
2. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z
prawem (art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 Nr 13 poz.
74 ze zm.), w związku z tym tylko w przypadku Istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy,
organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy.
Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa"
należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego.
Orzeczenie zachowuje swoją aktualność w obecnym stanie prawnym. Rozstrzygnięcia nadzorcze
podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony do badania ich legalności. Tryb
zaskarżania regulują przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a Naczelny
Sąd Administracyjny wielokrotnie z dezaprobatą odnosił się do prób rozszerzającej wykładni
uprawnień organów nadzorczych.
Wracając do kwestii wadliwie ustalonego stanu faktycznego wskazuję, iż organ nadzoru prawidłowo
podnosi, iż „zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do
zniesienia obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek
samorządu terytorialnego". Jednakże niczym nieuzasadnione jest twierdzenie, że „członkowie tych
organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność za realizację ustawowo przypisanych im
zadań i kompetencji na samych mieszkańców".
Stwierdzenie powyższe świadczyć może o błędnym ustaleniu stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy
lub też o mieszaniu kwestii politycznych i personalnych z kwestiami natury prawnej.
Uchwała o przeprowadzeniu referendum podjęta została bowiem w związku z wszczęciem procedury
przewidzianej ustawą z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U z
2013 r. poz. 706, z 2014 r. poz. 1871) tj. przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców
(Rozdział 3 w/w ustawy). Tym samym nie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w Rozdziale 2 w/w
ustawy - referendum przeprowadzanym z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu
terytorialnego.
W istocie jednym z inicjatorów oraz osób aktywnie wspierających pomysł przeprowadzenia
referendum pozostawała osoba fizyczna, która w wyniku wyborów samorządowych objęła funkcję
burmistrza Sejn, jednakże należy to wyraźnie odróżnić od sytuacji, w której to Burmistrz Sejn
wystąpiłby z inicjatywą przeprowadzenia referendum.
Wobec tak ustalonego stanu faktycznego za bezcelowe należy uznać wywody uzasadnienia, iż „w
ocenie organu nadzoru, nie jest zasadne odwoływanie się do społeczności lokalnej z pytaniem, od
którego ma zależeć realizacja omawianego powyżej uprawnienia organu wykonawczego. Rada
Miasta, ani tym bardziej społeczność lokalna nie mogą zastępować Burmistrza w realizacji
przyznanych mu ustawowo uprawnień i podejmować się załatwienia sprawy, która z mocy ustawy
została mu powierzona." Burmistrz Miasta Sejny podjął bowiem niezbędne kroki celem oceny „czy i
kiedy Miasto Sejny poniosło straty, jakiego rodzaju są to straty, czy przejawiają się one w budżecie
czy majątku gminy, kto ponosi za nie bezpośrednią odpowiedzialność", zgodnie zresztą z
zacytowanym poglądem Wojewody podlaskiego. Aktualnie dokonywana jest analiza dokumentacji
przedłożonej przez Burmistrza Sejny pod w/w kątem odpowiedzialności odszkodowawczej
kierowanej ewentualnie zarówno wobec Skarbu Państwa jak i innych podmiotów i osób fizycznych.
Powyższe działania zostały podjęte przez Burmistrza z własnej inicjatywy, przed rozstrzygnięciem
nadzorczym i niewątpliwie są niezbędne wobec wagi problemu jakim jest zadłużenie Miasta Sejny i
jego geneza. Wyliczając jedynie dla przykładu wskazać w tym miejscu zatem należy, że w
sprawozdaniach o stanie zobowiązań Miasta Sejny nie były ujmowane bardzo wysokie kwoty (np.
1.385.746,51 złotych) pomimo prawomocnych orzeczeń sądów, relacja długów do dochodów
wynosiła np. 64,85 % i przekraczała dopuszczalny limit, dług miasta narastał w tempie 493,55 złotych
dziennie z tytułu tylko jednego ze zobowiązań oraz miasto w związku z jedną tylko sprawa sądową
poniosło koszty sądowe w kwocie 95.010,36 złotych. Wobec powyższych faktów analizowane jest
również postępowanie organów nadzoru i czynności przez nie podejmowane, w tym zachowanie
Wojewody.
Zagadnienie dotyczące przedmiotu referendum może oczywiście rodzic spory doktrynalne dotyczące
tego czy dochodzenie roszczeń z tytułu niewłaściwego nadzoru prawnego i finansowego jest
zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organu jakim jest burmistrz. Zważyć jednak należy na
niewątpliwie precedensowy charakter sprawy i stopień jej skomplikowania. Trudno wyobrazić sobie
bowiem, że można byłoby czynić zarzut Burmistrzowi gdyby zaniechał dochodzenia ewentualnych
roszczeń wobec Skarbu państwa z tego tytułu. Takie zarzuty można natomiast sformułować gdyby
zaniechał dochodzenia zwykłych, bieżących należności.
Nie da się precyzyjnie określić, które ze spraw należących do zadań i kompetencji organów jednostek
samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem referendum, które zaś winny być załatwiane
wyłącznie przez odpowiednie organy. W przypadku tak brzemiennej decyzji jak wszczęcie
precedensowego postępowania wobec Wojewody czy Prezesa Rady Ministrów mamy do czynienia z
aktem woli politycznej, a nie zwykłym zarządzaniem samorządem.
Wskazać w tym miejscu należy na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który rozważał już
odpowiedź na pytanie czy adresatami art. 170 Konstytucji są : ustawodawca, organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.). - jako te, na które przepis ten nakłada obowiązki oraz
społeczności lokalne jako zbiorowość, czy także każdy z obywateli ze względu na to, iż przepis ten
statuuje polityczne prawo obywatelskie do czynnego udziału w sprawowaniu władzy publicznej za
pomocą demokracji bezpośredniej o "nastawieniu lokalnym".
Na tak postawione pytanie TK należy odpowiedział w całości pozytywnie; adresatami art. 170 są
wszystkie wskazane wyżej kategorie podmiotów - a więc zarówno ustawodawca i organy stanowiące
j.s.t., jak i całe zbiorowości lokalne oraz każdy z obywateli, będący członkiem określonej wspólnoty.
Na każdego jednak z adresatów tej normy art. 170 Konstytucji nakłada inne obowiązki i określa inne
uprawnienia. Należy jednak podkreślić, iż art. 170 Konstytucji, zamieszczony w rozdziale VII:
Samorząd terytorialny, zawiera w sobie także prawo polityczne każdego mieszkańca do udziału w
bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Prawo to, jest prawem
politycznym, o którym mowa w art. 62, rozdziale II Konstytucji, wywodzone jest jednak także z art. 4
ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Ma ono stąd, w pewnym zakresie, charakter odpowiedni do prawa do udziału w referendum w skali
ogólnokrajowej, o którym mowa wart. 125 Konstytucji; z tym jednak, iż ten ostatni przepis mówi o
sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa, jako materii referendum. Tymczasem art.
170 Konstytucji takiego zawężenia nie formułuje. To zaś prowadzi do wniosku, iż prawo wynikające
z art. 170 Konstytucji ma - na poziomie lokalnym - szerszy zakres. Przysługuje ono zawsze członkom
wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej
wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis ten
sformułowany został nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istniało niejako równolegle z
kompetencjami organów stanowiących i wykonawczych - choć tylko one powołane są przecież do
wykonywania zadań samorządu.
Zwrócić należy nadto uwagę, iż w art. 170 Konstytucji mówi się o tym, iż to "...członkowie wspólnoty
samorządowej "mogą decydować w drodze referendum", nie zaś, jak w przypadku referendum
ogólnokrajowego, iż "referendum ogólnokrajowe może być przeprowadzone" (art. 90 ust. 3 w zw.
z art. 125 ust. 1 Konstytucji). Przy tym Konstytucja uzależnia wiążący charakter wyniku referendum
ogólnokrajowego od spełnienia niezmiernie trudnego warunku wzięcia udziału w głosowaniu przez
więcej, niż połowę uprawnionych do głosowania obywateli.
Tak więc prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. żart.
62 Konstytucji) jest ujęte szerzej, niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Nie oznacza
to oczywiście, iż referendum lokalne nabiera cech stałej i podstawowej formy sprawowania władzy
lokalnej.
Art. 170 Konstytucji formułuje zasadę prawną, iż we wszystkich sprawach istotnych, dotyczących
wspólnoty samorządowej mogą decydować bezpośrednio mieszkańcy, będący członkami tej
wspólnoty. Wyrażanie woli politycznej w drodze referendum ma zarazem cechy rozstrzygania o
sprawach poddanych referendum, co oznacza, że nieuchronne jest pokrywanie się przeważającej
części spraw mogących być przedmiotem referendum za sprawami, które są przedmiotem zadań
publicznych wykonywanych przez organy samorządu (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26
lutego 2003 roku K 30/02).
Trybunał Konstytucyjny przyjął nawet, że artykuł 170 Konstytucji nie wyklucza całkowicie możności
przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów
stanowiących lub wykonawczych j.s.t. Dodał również, iż z art. 170 Konstytucji wynika istnienie
zarówno referendów w pełni wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum
opiniodawczego lub konsultacyjnego, jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów
decyzyjnych, odnoszących się do tej wspólnoty.
Na koniec wskazać należy, że niezależność samorządu, potwierdzona w Konstytucji RP i
gwarantowana prawem do sądowej ochrony, wyraża się przede wszystkim w możliwości
kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych. Skargę składa organ gminy, którego akt został
zakwestionowany.
adw. Bartłomiej Kuchta