studia europ3:ok

Rafał Riedel*
Paƒstwo jako agent i pryncypał
w Êwietle teorii PAT
BezpoÊrednim impulsem do podj´cia niniejszych rozwa˝aƒ była lektura tekstu prof. Janusza Ruszkowskiego, pt. „Zastosowanie teorii PAT
do analizy wielopoziomowego zarzàdzania w UE”1, w sposób niezwykle
spójny i kompetentny prezentujàcego problematyk´ relacji interinstytucjonalnych wielopoziomowego systemu politycznego, jakim jest Unia Europejska. Ka˝dy badacz procesów integracyjnych w Europie, poszukujàc odpowiednich podstaw teoretycznych swoich analiz, musi uznaç
u˝ytecznoÊç omawianej koncepcji w odkrywaniu mechanizmów funkcjonowania aparatu instytucjonalnego Wspólnoty. Model PAT (Principal
– Agent Theory), wpisujàcy si´ w szeroki nurt neoinstytucjonalizmu
(w wersji racjonalnego wyboru), stanowi adekwatne narz´dzie badawcze, które jednoczeÊnie wydaje si´ byç niedyskryminujàce wobec innych
podejÊç teoretycznych. Nie ma bowiem charakteru konfrontacyjnego ani
wobec neofunkcjonalizmu, ani wobec podejÊcia mi´dzyrzàdowego, próbuje raczej ukazaç ich komplementarnoÊç i utylitarnoÊç w analizie poszczególnych fragmentów systemu europejskiego.
Walory poznawcze zaprezentowanego modelu inspirujà jego dalszà
eksploracj´. Celem niniejszego opracowania jest próba pogł´bionej analizy roli paƒstwa w modelu principal – agent przez zwrócenie uwagi na
rozbudowany model principal – supervisor – agent zdolny do uchwycenia ambiwalentnej roli zwierzchnika (paƒstwa członkowskiego) ewoluujàcej na poszczególnych etapach procesu decyzyjnego: decyzja –
implementacja – sankcja. Zmodyfikowany model PAT pozwala zaobserwowaç równie˝ dualistycznà rol´ Komisji Europejskiej, odmiennà od tra* Dr Rafał Riedel – Instytut Politologii Uniwersytetu Opolskiego, Centre for European Studies ARENA, University of Oslo.
1
J. Ruszkowski, Zastosowanie teorii PAT do analizy wielopoziomowego zarzàdzania
w UE, „Studia Europejskie” nr 4/2008, s. 119–140.
87
Studia Europejskie, 3/2009
dycyjnego jednorodnego uj´cia agenta, i jednoczeÊnie bardziej szczegółowo odnieÊç si´ do układu instytucjonalnego na obydwu poziomach –
narodowym i ponadnarodowym, dzi´ki dostrze˝eniu ich specyfiki
i zmiennego charakteru. Rozwa˝ania prowadzone sà w kontekÊcie przeglàdu głównych propozycji analitycznych z zakresu integracji mi´dzynarodowej, co pozwala umiejscowiç model PAT w zło˝onej mozaice dotychczasowych perspektyw teoretycznych (i ich ewolucji).
Koncepcja mocodawca – agent2 pierwotnie słu˝yła do analizy ekonomicznej, np. w zakresie relacji mi´dzy akcjonariuszami lub udziałowcami a zarzàdem przedsi´biorstwa, pracodawcami a pracobiorcami, producentami a hurtownikami etc. Nale˝y zauwa˝yç, ˝e równie˝ na gruncie
nauk politycznych i studiów europejskich obiektem wielu analiz jest np.
funkcjonowanie wolnego rynku czy sposób delegowania uprawnieƒ w zakresie wspólnotowej polityki konkurencji, czyli tematyka le˝àca w polu
zainteresowaƒ ekonomii. Aczkolwiek wiele innych studiów, chocia˝by
z zakresu teorii demokracji, tak˝e wykorzystuje t´ teori´, np. w celu zbadania relacji mi´dzy obywatelem wyborcà a politykiem wybranym w ramach mechanizmów demokracji przedstawicielskiej.3
Punktem wyjÊcia i jednostkà analitycznà sà w tej teorii relacje mi´dzy pryncypałem/mocodawcà/zwierzchnikiem a agentem/podwładnym,
których łàczy hierarchiczny układ zale˝noÊci. Na gruncie studiów nad
integracjà mi´dzynarodowà podstawowe pytania badawcze dotyczà zatem motywacji, sposobów delegowania władzy z poziomu paƒstwa
(paƒstw) na poziom ponadnarodowy, a nast´pnie ewolucji relacji mi´dzy mocodawcà a podwładnym oraz delegowanej polityki.
Formalnie uprzywilejowana pozycja mocodawcy (paƒstw członkowskich) mo˝e z czasem zostaç zneutralizowana za sprawà tzw. asymetrii
informacyjnej, polegajàcej na nieposiadaniu przez pryncypała zasobów
(kapitału informacyjnego, ludzkiego, społecznego) umo˝liwiajàcych monitorowanie funkcjonowania agenta i wpływ na nie. Agent emancypuje
si´ tym łatwiej, im bardziej zło˝ona jest struktura mocodawcy. WłaÊnie
w przypadku mocodawcy zbiorowego (a z takà sytuacjà mamy do czynienia w relacjach PAT w Unii Europejskiej), któremu czasami trudno
osiàgnàç poziom koordynacji pozwalajàcy na skuteczne kontrolowanie
2
OkreÊlana te˝ w polskiej literaturze jako pryncypał – agent (dosłowne tłumaczenie)
lub zwierzchnik – podwładny.
3
P.M. Sniderman, M.S. Levendusky, An institutional theory of political choice w: The
Oxford handbook of political behavior, eds. R.J. Dalton, H.D. Klingemann, Oxford 2007,
s. 438–453.
88
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
agenta, łatwiej agentowi graç na zró˝nicowanych interesach poszczególnych mocodawców.4 W miar´ upływu czasu mogà si´ pojawiaç równie˝
nowe obszary kompetencyjne, które od poczàtku sà atrybutem władzy
na poziomie ponadnarodowym. Stan ten sprzyja post´pujàcej emancypacji agenta, która mo˝e ostatecznie przybieraç ró˝ne formy stałej lub
okresowej, całkowitej lub fragmentarycznej autonomii. Identyfikuje on
swoje własne interesy i zaczyna byç samodzielnym aktorem.
Taka konstatacja podtrzymuje poglàd (dosyç popularny w okresie euforii po przyj´ciu Traktatu z Maastricht), zgodnie z którym paƒstwa
członkowskie nie sà ju˝ w stanie kontrolowaç ani tempa, ani kierunku
procesu integracji europejskiej. Wnioskowanie takie nawiàzuje do metafory kuli Ênie˝nej, próbujàcej uchwyciç trzy wa˝ne cechy procesu integracyjnego: 1) proces integracyjny ma własnà dynamik´, 2) obejmuje
(w naturalny sposób – zgodnie z logikà neofunkcjonalistycznego spill-over) coraz to nowe obszary, 3) staje si´ coraz bardziej rozległy.
Z takiego punktu widzenia hierarchiczna zale˝noÊç mi´dzy poziomem narodowym i ponadnarodowym szybko zyskuje własnà dynamik´:
poczàtkowo ustanowione role ewoluujà, w skrajnych wypadkach mogà
podlegaç zamianie. O mo˝liwoÊci wyst´powania w podwójnej roli instytucji ponadnarodowych pisze m.in. prof. Janusz Ruszkowski w „Studiach
Europejskich” nr 4/2008.5
Autor odnosi si´ jednak do tzw. delegacji wtórnej, polegajàcej na przekazywaniu danej funkcji przez agenta innemu organowi lub instytucji. Nale˝y jednak zauwa˝yç, ˝e teoria PAT rozwin´ła kilka swoich mutacji w studiach nad integracjà europejskà, w tym takie konceptualizacje, które widzà
paƒstwa członkowskie w podwójnej roli – zarówno pryncypałów, jak i agentów. OczywiÊcie mo˝na stwierdziç ogólnie, ˝e stosunki społeczne, w tym
biznesowe czy polityczne, a wi´c równie˝ mi´dzynarodowe, to właÊciwie
nieprzerwany łaƒcuch relacji typu pryncypał – agent ze zmieniajàcymi si´
rolami. Jednak w tym konkretnym przypadku mówimy o zmianie roli w ramach tej samej relacji, przy pełnej ÊwiadomoÊci ka˝dej ze stron, dokonywanej dobrowolnie, z premedytacjà, w celu zagwarantowania egzekwowalnoÊci podj´tych zobowiàzaƒ.
W celu poszukiwania modelu analitycznego, w którym mo˝na by
uchwyciç owà zmiennoÊç ról paƒstwa narodowego (w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej) w relacjach zwierzchnik – agent, nale˝y od4
Szerzej patrz: P. Tosiek, Komitologia. Szczególny sposób decydowania politycznego,
Lublin 2007, oraz P. Solarz, Komitologia w: System instytucjonalny Unii Europejskiej,
red. K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2005, s. 93–98.
5
„Studia Europejskie” nr 4/2008.
89
Studia Europejskie, 3/2009
nieÊç si´ do prac Jonasa Tallberga. Autor rozbudowuje klasycznà wersj´
teorii pryncypał – agent, proponujàc, aby na gruncie studiów europejskich wprowadziç dodatkowy komponent – super visor – instytucj´ nadzorujàcà. Mimo ˝e koncepcja ta nawiàzuje do klasycznego sposobu rozumienia teorii principal – agent, zmiana zaproponowana przez Tallberga
jest bardzo istotna. W uj´ciu klasycznym pryncypałem/zwierzchnikiem
pozostaje paƒstwo, a dokładniej kolektywnie paƒstwa, a aparatus instytucjonalny Wspólnoty jest agentem zobligowanym do realizacji mandatu wyra˝onego decyzjà Rady. W nowej, zaproponowanej przez szwedzkiego badacza percepcji rzeczywistoÊci integracyjnej paƒstwa wyst´pujà
w podwójnej roli – zarówno pryncypała/zwierzchnika, jak i agenta/podwładnego, natomiast instytucje ponadnarodowe stanowià swego rodza-
Schemat 1. Cykl decyzja – implementacja – egzekucja
w modelu P (S) AT (Principal [Super visor]
Agent Theory)9
nadzorujàcy
pryncypał/zwierzchnik
decyzja
90
implementacja
agent/podwładny
egzekucja
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
ju instytucj´ poÊredniczàcà – nadzór nad wykonaniem podj´tych zobowiàzaƒ.6 Cykl ma zatem nast´pujàcy przebieg: najpierw paƒstwa wyst´pujà w roli pryncypała, podejmujàc samodzielnie decyzj´ o charakterze
transnarodowym, potem wdro˝enie decyzji w ˝ycie i nadzór nad jej wykonaniem powierzajà instytucjom ponadnarodowym, aby wreszcie wystàpiç w roli podwładnego/agenta i podporzàdkowaç si´ raz podj´tym
i zinstytucjonalizowanym na poziomie ponadnarodowym zobowiàzaniom.7 Na samym poczàtku procesu paƒstwa wyposa˝yły instytucje
ponadnarodowe w systemowe uprawnienie pociàgania do odpowiedzialnoÊci niestosujàcych si´ do uzgodnionych wspólnie regulacji ponadnarodowych (i ich pochodnych).8
Mimo ˝e odnosimy si´ do stosunków mi´dzy tymi samymi instytucjami z dwóch poziomów, narodowego i ponadnarodowego, mamy tutaj
do czynienia z dwoma ró˝nymi rodzajami relacji: mi´dzy zwierzchnikiem a nadzorcà oraz mi´dzy nadzorcà a agentem/podwładnym. Obydwie relacje cechuje inny rodzaj zale˝noÊci, asymetrii informacyjnych,
napi´ç i konfliktów. W relacjach zwierzchnik – nadzorujàcy na etapie
formułowania si´ nowej inicjatywy, a˝ do momentu jej finalizacji w postaci ukonstytuowania nowego aktu prawnego, mamy do czynienia
z mo˝liwoÊcià kontroli przez paƒstwo członkowskie, aczkolwiek bardzo
cz´sto czysto teoretycznà. Taka mo˝liwoÊç realnie dost´pna jest wyłàcznie paƒstwom członkowskim o odpowiednim potencjale i jakoÊci administracji. Długofalowy charakter procesu tworzenia nowego prawa10 oraz
wysoki stopieƒ jego skomplikowania wywołujà asymetri´ informacyjnà
uniemo˝liwiajàcà pryncypałowi faktyczny monitoring procesu, opartego
w znacznym stopniu na kapitale eksperckim, i jego kontrolowanie. Tylko
kilka administracji krajów członkowskich dysponuje zapleczem meryto-
6
J. Tallberg, European governance and supranational institutions. Making states comply, London – New York 2003, s. 4–7.
7
Teoria ta uznaje pierwotnoÊç woli paƒstw w całym procesie.
8
Faktycznie mamy do czynienia z całym systemem funkcji nadzorczych, w który zaanga˝owane sà równie˝ instytucje paƒstwa członkowskiego (agenta), np. sàdy, uczestniczàce w egzekucji prawa wspólnotowego.
9
Opracowanie własne autora.
10
Od momentu opracowania pierwszych aktów prawa mi´kkiego do ostatecznej publikacji w oficjalnym organie wspólnotowym, transpozycji i faktycznej implementacji do
krajowych porzàdków prawnych, mija zazwyczaj kilka lat, czyli okres, w którym w nieskonsolidowanych demokracjach, charakteryzujàcych si´ niestabilnoÊcià rzàdów, zazwyczaj ma miejsce kilka zmian ekip rzàdzàcych i cz´sto upływajà co najmniej dwie kadencje parlamentu.
91
Studia Europejskie, 3/2009
rycznym i sprawnoÊcià organizacyjnà, które dorównywałyby mo˝liwoÊciom Komisji Europejskiej pod tym wzgl´dem.
Jednak nale˝y zauwa˝yç, ˝e relacja typu mocodawca – agent sprzyja równie˝ paƒstwom mniejszym, słabszym lub o słabych instytucjach.
Posiadajà mechanizm pozwalajàcy egzekwowaç wykonywanie zobowiàzaƒ od paƒstw o wi´kszym potencjale, które w przypadku braku ponadnarodowego nadzorujàcego niekoniecznie dotrzymywałyby tych zobowiàzaƒ, w szczególnoÊci w sytuacji, gdy generowałoby to wysokie koszty
wewn´trzne (np. koniecznoÊç ograniczania deficytu bud˝etowego).
Ewentualnie koszty egzekwowania takich zobowiàzaƒ od paƒstw du˝ych
i silniejszych (w rozumieniu ekonomicznym, sprawnoÊci dyplomatycznej etc.) równie˝ znajdowałyby si´ poza mo˝liwoÊciami paƒstw mniejszych, gdyby nie istniała instytucja nadzorujàca z kompetencjami nakładania i egzekwowania sankcji.
W okresie postdecyzyjnym (relacja nadzorujàcy – agent) paƒstwa
członkowskie tracà znacznà cz´Êç kontroli nad tym procesem, poniewa˝
decyzje i orzeczenia Europejskiego Trybunału SprawiedliwoÊci nie podlegajà procedurze odwoławczej w ramach krajowych porzàdków prawnych.11 Równie˝ Komisja zmienia swój charakter i przeistacza si´ z zabiegajàcego o przeprowadzenie nowej inicjatywy prawodawczej
w zaproponowanym przez siebie kształcie w jej implementujàcego i nadzorc´, którego decyzje administracyjne sà wià˝àce dla osób prawnych
i fizycznych pozostajàcych na całym terytorium Unii. To istota funkcjonowania Wspólnoty od jej poczàtku. Aczkolwiek nale˝y zauwa˝yç, ˝e do
1991 r.12 organy Wspólnot Europejskich nie dysponowały twardym prawem sankcji wobec tych stolic, które stawiały opór w implementacji przyj´tych przepisów. Nie ulega wàtpliwoÊci, ˝e pozostawienie prawa do nadzoru i interpretacji przepisów wspólnotowych organom paƒstwowym
pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu i, gdyby tak si´ stało, proces integracyjny utknàłby zapewne w fazie z lat 50. XX w.
Problem polega jednak na tym, ˝e w wielu znaczàcych obszarach politycznych (np. w tzw. I filarze, gdzie decyzje dotyczàce Jednolitego Rynku podlegajà w Radzie procedurze głosowania kwalifikowanà wi´kszoÊcià głosów) raz sformułowany mandat do działania w postaci twardego
prawa traktatowego przynosi efekt domina – seri´ aktów prawnych pra-
11
A mogà mieç i bardzo cz´sto majà charakter interpretacji rozszerzajàcych w dokonywaniu wykładni prawa wspólnotowego.
12
Konferencja mi´dzyrzàdowa, która zakoƒczyła si´ wynegocjowaniem ostatecznych
zapisów Traktatu o Unii Europejskiej.
92
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
wa pochodnego, w których tworzeniu współuczestniczà oczywiÊcie delegacje paƒstw członkowskich. Ich indywidualny wpływ na ostateczny
kształt przepisów jest jednak ograniczony.13 Wi´cej, ze wzgl´du na ogólnikowy zazwyczaj charakter zapisów traktatowych (êródeł prawa) zakres
prawa pochodnego mo˝e byç formułowany doÊç elastycznie. Do rozstrzygania ewentualnych sporów, np. natury kompetencyjnej, powołana jest
z kolei inna instytucja ponadnarodowa – Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci, który właÊnie ze wzgl´du na swojà ponadnarodowoÊç podejmuje decyzje i wydaje orzeczenia w duchu supranacjonalizmu.14
Skoro istnieje tak spore ryzyko autonomizacji agenta, korzyÊci dla
paƒstwa w roli pryncypała wynikłe z delegacji muszà zapewne byç wi´ksze ni˝ koszty autonomizacji agenta (który zgodnie z formułà zaproponowanà przez Tallberga jest de facto nadzorujàcym) oraz ewentualne
koszty sankcji w przypadku niestosowania si´ do podj´tych zobowiàzaƒ.
WÊród motywów delegowania uprawnieƒ przez mocodawc´ (mocodawców) nale˝y wymieniç:
– dà˝enie do osiàgni´cia celu (cz´sto pozostajàcego poza zasi´giem
pojedynczych paƒstw),
– ch´ç zwi´kszenia wiarygodnoÊci podj´tych zobowiàzaƒ,
– obni˝enie kosztów współpracy mi´dzynarodowej (działania i podejmowania decyzji),
– pozbycie si´ odpowiedzialnoÊci za pewnà grup´ decyzji,
– stworzenie systemu monitoringu przyj´tych norm,
– dost´p do zasobów eksperckiej wiedzy b´dàcej w dyspozycji aparatu instytucjonalnego organów ponadnarodowych,
– przyspieszenie i uskutecznienie implementacji przyj´tych norm,
rozwiàzaƒ, decyzji,
– unikanie, neutralizacja i rozładowywanie sporów.
Z kolei jeÊli chodzi o kierunek przeciwny, czyli relacj´ mi´dzy instytucjami ponadnarodowymi a paƒstwem na etapie implementacji, motywacja nie jest w tej fazie istotnà zmiennà, zainteresowanie budzi natomiast sposób egzekwowania przyj´tych rozwiàzaƒ, szczególnie w sytuacji
13
Patrz: problem deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej, np. R. Riedel, Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej. Defekt czy błogosławieƒstwo?, „Studia Europejskie” nr 4/2008, s. 9–32.
14
Nie jest to krytyka tej metody podejmowania decyzji. Autor – ze wzgl´du na ograniczenia formy artykułu – nie odnosi si´ do niej z dezaprobatà albo z sympatià, pragnie
jedynie zasygnalizowaç jej postpolityczny (ekspercko-biurokratyczny) charakter, który cechuje cały system unijny na poziomie ponadnarodowym (łàcznie z Parlamentem Europejskim).
93
Studia Europejskie, 3/2009
non-complience, czyli niestosowania si´ paƒstwa do przyj´tych na poziomie ponadnarodowym decyzji.
Mo˝na wymieniç dwa rodzaje strategii działaƒ podejmowanych
przez instytucje ponadnarodowe wobec braku harmonizacji prawa na
poziomie krajowym, np. braku implementacji po upływie okresu transpozycji:
— strategie twarde:
• wymuszenie implementacji przez scentralizowany system instytucji na poziomie ponadnarodowym (Komisja Europejska, Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci; reguła bezpoÊredniej skutecznoÊci,
pierwszeƒstwa prawa wspólnotowego; sankcje),
• wymuszanie implementacji przez post´powanie przed sàdami krajów członkowskich (np. inicjatywa Citizens First, która miała na
celu zach´canie osób prawnych i fizycznych krajów członkowskich
do wyst´powania do sàdów krajowych w sprawach obj´tych jurysdykcjà wspólnotowà w sytuacji, kiedy przysługiwały im na mocy
przepisów unijnych pewne prawa, których nie respektowało prawodawstwo krajowe, równie˝ przez odniesienie si´ do zasady bezpoÊredniej skutecznoÊci i pierwszeƒstwa prawa wspólnotowego),
— strategie mi´kkie:
• systematyczne publikowanie raportów na temat skali problemu –
wskazywanie dobrych i złych praktyk,
• informowanie obywateli Unii Europejskiej o przysługujàcych im
prawach wynikłych z prawa wspólnotowego, których implementacji zaniechało ich paƒstwo członkowskie (np. inicjatywa Robert
Schumann Project polegajàca na podnoszeniu ÊwiadomoÊci prawniczej w zakresie prawa wspólnotowego wÊród s´dziów, adwokatów, prokuratorów, radców handlowych i przedstawicieli innych zawodów prawniczych),
• informowanie decydentów kraju członkowskiego, którzy w zwiàzku ze wspomnianà wczeÊniej asymetrià informacyjnà mogà nie byç
Êwiadomi konsekwencji wdro˝enia danej dyrektywy i ˝ywiç nieuzasadnione (pozbawione podstaw merytorycznych) obawy przed jej
wdro˝eniem,
• działania prewencyjne – dostarczanie organom implementujàcym
wszelkich informacji wyjaÊniajàcych przyczyny i skutki nowych rozwiàzaƒ oraz opcji ich implementacji w celu unikni´cia „złej harmonizacji”.
Rozwa˝ania nale˝y uzupełniç o jeszcze jednà obserwacj´ dotyczàcà
zmieniajàcego si´ układu instytucjonalnego na poszczególnych etapach
94
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
cyklu relacji mi´dzy poziomem paƒstwowym i ponadpaƒstwowym. O ile
na etapie podejmowania decyzji mamy do czynienia z grupowym pryncypałem (paƒstwa zgromadzone i reprezentowane na poziomie Rady),
a adresatem delegacji jest wspólnotowy system instytucjonalny (z wiodàcà rolà Komisji Europejskiej15), o tyle na etapie postdecyzyjnym po
stronie super visora dominujà dwie instytucje: Komisja Europejska i Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci, natomiast po stronie agenta nie odnajdujemy podmiotu kolektywnego (takiego, jakim była na etapie podejmowania decyzji Rada), ale pojedyncze paƒstwo. Odpowiada to logice
modelu PAT, który zakłada nierównorz´dnà relacj´ mi´dzy mocodawcà
a agentem. W analizowanej sytuacji jest to dodatkowo usankcjonowane
hierarchicznym układem aktów prawnych, w których prawo wspólnotowe dzier˝y prymat nad krajowym oraz prawem interpretacji jego zapisów po stronie podmiotu nadzorujàcego, czyli ponownie organu ponadnarodowego.
Wi´cej, jeÊli przyjrzymy si´ dokładniej, które instytucje paƒstwowe
odgrywajà kluczowà rol´ na poszczególnych etapach, konstelacja instytucjonalna wyda si´ nam jeszcze bardziej interesujàca. W Radzie (kolektywny pryncypał – w rozumieniu teorii PAT) paƒstwo reprezentowane jest przez swojà egzekutyw´. Tak zwanà polityk´ europejskà tylko
w nielicznych paƒstwach członkowskich systemowo monitorujà powołane do tego instytucje (parlament, partie, opozycja, inne), a mandat
negocjacyjny dla delegacji udajàcej si´ na posiedzenie Rady rzadko bywa szczegółowo sprecyzowany, np. przez komisj´ parlamentarnà.16
Generalnie uprawnione wydaje si´ stwierdzenie, ˝e poza absolutnymi wyjàtkami (np. krajów skandynawskich, które wypracowały skuteczne mechanizmy inkluzji innych podmiotów systemu politycznego –
parlamentu, partii politycznych – do udziału w „polityce europejskiej”)
udział krajowych podmiotów politycznych w procesie decyzyjnym na poziomie „polityki europejskiej” odbywa si´ przez organy władzy wykonawczej.17 Nale˝y zwróciç uwag´, ˝e przedstawiciele egzekutywy udajà si´
na szczyt w celu realizowania m.in. bardzo istotnej funkcji prawotwór15
Szerzej na temat roli Komisji Europejskiej w tym kontekÊcie czytaj w: J. Ruszkowski, op.cit., s. 133–139.
16
W tym miejscu trzeba zauwa˝yç, ˝e wiele decyzji podejmowanych jest na ni˝szych
– eksperckich, szczeblach systemu, a mianowicie COREPER-u (Komitetu Stałych Przedstawicieli) oraz grup roboczych. Niemniej jednak w sensie formalnym podlegajà one
równie˝ egzekutywom krajów członkowskich.
17
Posiadajàcej oczywiÊcie zaplecze parlamentarne, przynajmniej w systemach parlamentarno-gabinetowych. We francuskim systemie półprezydenckim sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana.
95
Studia Europejskie, 3/2009
czej Rady, co rodzi kolejne pytania (b´dàce jednak poza zasi´giem niniejszej analizy) w sprawie wspomnianego ju˝ deficytu demokratycznego systemu wspólnotowego.18
Na etapie implementacji i sankcji (relacja super visor – agent) wÊród
instytucji wspólnotowych pierwszoplanowà rol´ odgrywajà Komisja Europejska i Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci oraz wiele agend wspomagajàcych. JeÊli chodzi o agenta, czyli paƒstwo członkowskie, sprawa
jest bardziej skomplikowana. Implementacja odbywa si´ w jego przypadku drogà parlamentarnà bàdê rzàdowà. Specyfika najcz´Êciej stosowanego typu aktu prawnego (dyrektywy) powoduje, ˝e istotny jest sam jej
cel, natomiast wybór metody implementacji pozostaje w kompetencjach
paƒstwa. Generalnie rzecz bioràc, za jej wdro˝enie odpowiadajà centralne instytucje władzy paƒstwowej (ewentualna sankcja równie˝ dotyka
paƒstwo jako takie). Formalnym adresatem dyrektyw sà równie˝ paƒstwa członkowskie, ale ich materia dotyczy ró˝nych wymiarów funkcjonowania bardzo wielu podmiotów – przedsi´biorców, samorzàdu, obywateli,
konsumentów itd., których działanie modyfikowane jest ponadnarodowym aktem prawnym. Zarysowany przypadek dotyczy modelowej sytuacji, w której relacj´ super visor – agent widzimy przez cykl ˝ycia dyrektywy (jej transpozycji i implementacji). OczywiÊcie relacja ta mo˝e
przybieraç ró˝ne formy i za ka˝dym razem mieç innà specyfik´, która
jest opisywana i wyjaÊniana w licznych analizach o bardziej empirycznym charakterze.
Konkludujàc t´ cz´Êç rozwa˝aƒ, nale˝y zauwa˝yç, ˝e nie mamy tutaj do czynienia z grà, relacjami mi´dzy dwiema instytucjami dwóch poziomów polityki, lecz ze skomplikowanym układem zale˝noÊci obejmujàcym podmioty z ró˝nych poziomów skomplikowanego systemu
politycznego, jakim jest Unia Europejska.19 Dlatego właÊnie koncepcja
MLG (Multi-level Governance) jest jak najbardziej uzasadnionà perspektywà analitycznà, którà nale˝y braç pod uwag´ – równolegle do teorii
PAT – przy analizie omawianego wymiaru relacji interinstytucjonalnych.
Punktem wyjÊcia tej koncepcji jest uÊwiadomienie sobie istnienia nachodzàcych na siebie kompetencji aktorów zajmujàcych ró˝ne poziomy
18
Rzàdy krajów członkowskich majà najcz´Êciej wi´kszoÊç w swoich parlamentach
narodowych, jednak w tym wypadku problem dotyczy funkcji wypełnianej w systemie
politycznym. O ile na poziomie paƒstwa funkcj´ prawotwórczà sprawuje legitymizowany w bezpoÊrednich wyborach parlament, a rzàd realizuje głównie funkcj´ wykonawczà, o tyle na poziomie ponadnarodowym rzàd przeistacza si´ w legislatora.
19
R. Riedel, Unia Europejska – hybrydowy system polityczny. Multi-level Governance
jako kompromis pomi´dzy intergovernmentalizmem a supranacjonalizmem, „Przeglàd
Socjologiczny” tom LVII/2, 2008, s. 67–80.
96
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
polityczne (od lokalnego, samorzàdowego przez regionalny, paƒstwowy,
na ponadnarodowym koƒczàc) i zachodzàcych mi´dzy nimi interakcji.
Z całà mocà nale˝y podkreÊliç, ˝e MLG jako model analizy politologicznej czerpał w du˝ym stopniu z koncepcji gry dwupoziomowej Roberta
Putnama (two-level game)20, która opiera si´ na metaforze pozwalajàcej wyraênie dostrzec zwiàzki mi´dzy politykà krajowà a ponadnarodowà.21 W naturalny sposób przywodzi to skojarzenia z modelem PAT,
który mo˝e stanowiç interesujàce uzupełnienie koncepcji gry dwupoziomowej. Analizy oparte na modelu MLG nie majà na celu podwa˝enia istotnoÊci paƒstw narodowych jako głównych podmiotów stosunków
mi´dzynarodowych. Wskazujà tylko jednoznacznie, ˝e wspomniane
paƒstwa sà cz´Êcià wielopoziomowego systemu rzàdzenia, w którym
współuczestniczà ró˝norodni aktorzy paƒstwowi, ponadpaƒstwowi i wewnàtrzpaƒstwowi. MLG stanowi wi´c prób´ spojrzenia na proces integracyjny jako hybrydowy (ponadnarodowo-mi´dzyrzàdowy) model partnerski.22
Bardzo cz´sto opisywane w niniejszym opracowaniu zjawisko interpretowane jest – zarówno w narracji akademickiej, jak i publicystycznej
– jako przejaw gry o władz´ mi´dzy poziomami (MLG) w ramach relacji pryncypał – agent (PAT). Takà rywalizacj´, polegajàcà na próbach
przejmowania jak najszerszych kompetencji na poziomie ponadnarodowym, mo˝na postrzegaç jako gr´ o sumie zerowej – gdzie, ˝eby ktoÊ mógł
wygraç, ktoÊ musi przegraç, czyli jako zmagania o władz´ mi´dzy dwoma poziomami elit. Mo˝emy jà równie˝ widzieç jako gr´ o sumie dodatniej, w której paƒstwa nie tracà nic, dokonujàc transferu kompetencji
z poziomu paƒstwowego, poniewa˝ dana potrzeba (np. w zakresie ochrony Êrodowiska) i tak nie mogła byç skutecznie zaspokojona za pomocà
narz´dzi politycznych b´dàcych w dyspozycji paƒstwa. Literatura przedmiotu nie odnotowuje przypadku, w którym mo˝na by opisywanà tutaj
zale˝noÊç kategoryzowaç jako gr´ o sumie ujemnej, w której ubezwłasnowolnione paƒstwo straciłoby, przesuwajàc decyzyjnoÊç na poziom ponadnarodowy (pozbywajàc si´ go), i aby jednoczeÊnie poziom ponadna20
Szerzej patrz: M. Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European Integration. A Reader,
New York 2006.
21
Decydenci, przedstawiciele elity władzy prowadzà właÊciwie swojà gr´ na dwóch
arenach mniej wi´cej jednoczeÊnie Na poziomie krajowym istotà działaƒ jest ch´ç zdobycia i utrzymania władzy, głównie przez reagowanie na potrzeby ró˝nych grup interesów. Na arenie mi´dzynarodowej ci sami aktorzy negocjujà tak, aby utrzymaç swojà pozycj´ w kraju (przez zaspokajanie ambicji i interesów swoich głównych popleczników),
czyli obserwujemy tu dominacj´ interesów wewn´trznych.
22
Szerzej patrz: Multi-level Governance, eds. I. Bache, M. Flinders, Oxford 2004.
97
Studia Europejskie, 3/2009
rodowy systemu politycznego nie zyskiwał, czyli nie nabywał nowych instrumentów pozwalajàcych realizowaç „suwerennoÊç zbiorowà”.
W pewnym uproszczeniu mo˝na powiedzieç, ˝e trzy główne ponadnarodowe instytucje: Komisja Europejska, Parlament Europejski i Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci, od czasów traktatów zało˝ycielskich
spełniajà powierzone im przez paƒstwa członkowski funkcje. Komisja
w ramach mandatu zdefiniowanego w pier wotnym prawie traktatowym przygotowuje i proponuje nowe rozwiàzania legislacyjne, a nast´pnie, jako „stra˝nik traktatów”, egzekwuje wprowadzanie ich w ˝ycie, cz´sto za poÊrednictwem i z pomocà administracji paƒstw członkowskich,
cz´sto nie bez pewnych trudnoÊci i oporów. Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci z kolei dokonuje interpretacji prawa wspólnotowego, aby
było poprawnie i jednolicie stosowane w paƒstwach członkowskich. Natomiast Parlament Europejski uczestniczy w coraz wi´kszym stopniu
w procesie legislacyjnym (czyli współtworzy polityki wspólnotowe), wpływa na bud˝et i spełnia pewne – na razie doÊç skromne w porównaniu
z parlamentami krajowymi – funkcje kontrolne wobec Komisji Europejskiej.
Supranacjonalizacja polityki ma miejsce jako proces od samego poczàtku funkcjonowania Wspólnot Europejskich i jednoczeÊnie od samego poczàtku stanowi przedmiot rozwa˝aƒ teoretycznych.23 Dlatego propozycj´ PAT nale˝y widzieç jako wyraz pewnego rodzaju ewolucji
w sposobach teoretyzowania integracji mi´dzynarodowej. Wysiłki zwiàzane z teoretycznà refleksjà prawie zawsze dokonywane były ex post,
a wi´c chronologicznie po i niejako w reakcji na zmieniajàcà si´ rzeczywistà sytuacj´. Z natury rzeczy (i z koniecznoÊci) proces integracyjny
w Europie ma charakter adaptacyjny (wr´cz oportunistyczny), czyli ewoluuje pod wpływem determinantów zewn´trznych i wewn´trznych, przystosowujàc si´ do napotykanych przeszkód i pojawiajàcych si´ mo˝liwoÊci. W Êlad za nim ewoluuje równie˝ teoria, która słu˝y do jego opisu,
wyjaÊniania, interpretacji i formułowania sàdów prognostycznych. JednoczeÊnie nale˝y sobie uÊwiadomiç, ˝e nie istnieje ogólna teoria integracji europejskiej, podobnie jak nie istnieje ogólna teoria stosunków mi´dzynarodowych. Istniejà natomiast teorie czàstkowe, pozwalajàce zbadaç
poszczególne fragmenty, zjawiska integracji lub poszczególne jej wymiary. Stan taki jest raczej konsekwencjà natury badanego zjawiska ni˝ niedojrzałoÊci dyscypliny czy rozproszenia wysiłków badawczych. Debata na
temat właÊciwej teorii jest jednoczeÊnie debatà na temat ró˝nych spo23
Szerzej patrz: J. Czaputowicz, Teorie stosunków mi´dzynarodowych. Krytyka i systematyzacja. Warszawa 2007, s. 327–370.
98
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
sobów zdobywania, kreowania i reprodukowania wiedzy. Ró˝ne perspektywy badawcze niosà ze sobà ró˝ne typy wiedzy (opisowe, wyjaÊniajàce,
prognostyczne itd.).24 Obserwacja ewolucji myÊli teoretycznej dotyczàcej procesu integracyjnego w Europie pozwala zauwa˝yç jej adaptacyjny rozwój skorelowany z adekwatnym stadium rozwoju samego procesu integracyjnego. WspółczeÊnie, z perspektywy czasu, widoczne jest całe
interdyscyplinarne bogactwo naukowego dyskursu nad integracjà europejskà, który korzystał zarówno z dorobku stosunków mi´dzynarodowych,
jak i z politologii oraz innych (meta) teorii z zakresu szeroko rozumianych nauk społecznych i ekonomicznych. Badacze Wspólnot Europejskich zdołali wypracowaç równie˝ własne propozycje teoretyczne, które
okreÊlane sà przez cz´Êç Êrodowiska jako teorie integracji mi´dzynarodowej albo wr´cz teorie integracji europejskiej (w skrajnych wypadkach
mówi si´ o teoretyzowaniu Unii Europejskiej25).
Interpretacje procesu supranacjonalizacji stanowià bardzo istotny
przedmiot zainteresowania teorii integracji mi´dzynarodowej. Teorie te
– jak zostało zauwa˝one wczeÊniej – ewoluowały równolegle z procesem
integracyjnym, w konsekwencji w ró˝nych momentach ró˝ne perspektywy teoretyczne prezentowały ró˝norodne interpretacje i wizje tej problematyki. Od lat 50. XX w., właÊciwie a˝ po lata 70., refleksja teoretyczna zdominowana była przez debat´ mi´dzy neofunkcjonalizmem
a intergovernmentalizmem. Zwolennicy neofunkcjonalizmu postrzegali integracj´ jako kroczàcy, dzi´ki mechanizmowi spill-over, od sektora
od sektora proces, w którym swojà rol´ odgrywały instytucje ponadnarodowe. Z kolei reprezentujàcy podejÊcie mi´dzyrzàdowe, czerpiàc z dorobku klasycznego realizmu, sceptycznie odnosili si´ do mo˝liwoÊci przekazania ponadnarodowym instytucjom przez paƒstwa narodowe
kompetencji wyposa˝ajàcych je w realnà władz´ i niezale˝noÊç. Kompetencje ponadnarodowych instytucji sà – zgodnie z tà wizjà – silnie ograniczone, udzielone warunkowo (w celu realizowania pewnych funkcji
wobec potrzeb paƒstw narodowych) i dalekie od dziedzin tradycyjnie zarezerwowanych dla władzy paƒstwowej (takich jak dyplomacja, bezpieczeƒstwo etc.). Instytucje ponadnarodowe sà w takim rozumieniu jedynie pasywnymi narz´dziami w r´kach kolektywnego pryncypała – rzàdów
paƒstw członkowskich. W miar´ rozwoju procesu integracyjnego, okazywało si´, ˝e narracja intergovernmentalistyczna nie wytrzymuje próby
24
B. Rosamond, Theories of european integration, London 2000, s. 7.
M.A. Pollack, Theorizing the European Union: international organization, domestic polity or experiment in new governance?, „Annual Review of Political Science”
no. 8/2005, s. 357–398.
25
99
Studia Europejskie, 3/2009
czasu (przynajmniej w drugiej połowie lat 80. i pierwszej połowie lat 90.),
debata teoretyczna przesun´ła si´ w stron´ pytania, czy instytucje ponadnarodowe wyemancypowały si´ na tyle, ˝e same mogà definiowaç
swoje funkcje i zakres kompetencji, poza pierwotne intencje delegujàcego. WspółczeÊni zwolennicy teorii neofunkcjonalistycznej odpowiadajà na to pytanie pozytywnie, twierdzàc, ˝e ponadnarodowe instytucje potrafià nie tylko rozwijaç proces integracyjny poza zakres, na który wyraziły
zgod´ paƒstwa członkowskie, ale równie˝ w kierunku, co do którego nie
posiadajà mandatu nadanego im przez prawo pierwotne, czyli uzyskanego w wyniku jednomyÊlnej zgody paƒstw. Wi´cej, instytucje ponadnarodowe stanowià swego rodzaju system działajàcy w ten właÊnie sposób.
Komisja Europejska w trybie ex ante pełni wa˝ne funkcje ustalania agendy politycznej istotnych, koniecznych do rozwiàzania na poziomie ponadnarodowym problemów (agenda setting), organizuje poparcie dla
swojej nowej inicjatywy w przestrzeni transnarodowej. Z kolei Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci działa ex post, dokonuje interpretacji prawa, kierujàc si´ zasadà pierwszeƒstwa prawa wspólnotowego oraz ustanawiajàc i egzekwujàc sankcje za jego nieprzestrzeganie. Parlament
Europejski nadaje całemu procesowi uprawomocnienie polityczne, legitymizujàc proces legislacyjny. RównoczeÊnie stanowi swego rodzaju
demokratyczny listek figowy systemu cierpiàcego na deficyt demokratyczny, przynajmniej w tradycyjnym rozumieniu demokracji, jakà znamy z przedstawicielskich form realizowanych na poziomie paƒstwa narodowego.
Lata 90. przyniosły zwrot w studiach europejskich polegajàcy na tym,
˝e dominujàcymi wehikułami teoretycznymi w analizie procesów integracyjnych w Europie przestały byç wyłàcznie klasyczne teorie z zakresu stosunków mi´dzynarodowych i teorie integracji mi´dzynarodowej,
ale dyskurs teoretyczny objàł równie˝ dorobek politologii oraz inne metateorie nauk społecznych. Jest to naturalna konsekwencja faktu, ˝e Unia
Europejska nabywa coraz wi´cej cech systemu politycznego i ma ambicje byç czymÊ wi´cej ni˝ wspólnota paƒstw.26
26
Wydaje si´ jednak, ˝e nale˝y podwa˝yç zało˝enie o linearnym rozwoju teorii integracji europejskiej: od teorii stosunków mi´dzynarodowych do teorii nauk politycznych.
Rosnàca popularnoÊç podejÊç politologicznych nie niosła ze sobà zakwestionowania perspektyw studiów mi´dzynarodowych, lecz raczej prowadziła do synergii i w efekcie „hybrydalnoÊci” nowych uj´ç. Podobnie sam proces integracji europejskiej kreuje byt o hybrydalnym charakterze, lokujàcy si´ w przestrzeni mi´dzy klasycznà organizacjà
mi´dzynarodowà a tradycyjnym systemem politycznym, choç majàcy ambicje stosowania innowacyjnych rozwiàzaƒ w zakresie budowy postpaƒstwowego re˝imu polityczno-ekonomicznego.
100
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
Koncepcja PAT czerpie przede wszystkim z bogatego dorobku neoinstytucjonalizmu, w tym jego wariantu racjonalistycznego.27 Instytucjonalizm racjonalnego wyboru ma przynieÊç odpowiedê na dwa zasadnicze pytania: jak instytucje kształtujà zachowania aktorów politycznych,
ekonomicznych, społecznych oraz jak instytucje powstajà, funkcjonujà i podlegajà ewolucji. Na gruncie studiów europejskich oznacza to zatem zainteresowanie codziennà politykà, codziennym funkcjonowaniem
systemu. PodejÊcie instytucjonalne budowane jest wokół banalnego
wr´cz stwierdzenia, ˝e instytucje majà znaczenie. W szczególnoÊci majà znaczenie w kontekÊcie sposobów, w jakich ró˝norakie konfiguracje
instytucjonalne wpływajà na polityczne rozstrzygni´cia (political outputs). Aktorzy ˝ycia społecznego tworzà instytucje, aby przez nie promowaç swoje interesy i osiàgnàç cele, których bez nich nie byliby w stanie zrealizowaç. Instytucje nie sà jednak tylko arenà, na której grajà
polityczni aktorzy, szybko stajà si´ one samodzielnymi aktorami promujàcymi swoje interesy. Wàtek ten jest szczególnie eksponowany przez
model PAT. W drugiej połowie lat 80. XX w., głównie za sprawà Fritza
Scharpfa28 oraz Jamesa Marcha i Johana Olsena29, dał si´ zaobser wowaç renesans instytucjonalizmu. Koincydencja czasowa, polegajàca na
równoległym rozwoju procesu europeizacji, nie jest oczywiÊcie przypadkowa.30 Na gruncie studiów europejskich zwolennicy neoinstytucjonalizmu próbujà odpowiedzieç na pytanie: dlaczego aktorzy paƒstwowi decydujà si´ na przeniesienie swoich mocy decyzyjnych na poziom
ponadnarodowy, w sposób trwały budujàc przy tym instytucje b´dàce
gwarantem stabilnoÊci, ale równie˝ trwałoÊci delegacji i bezpowrotnej
utraty kontroli nad wieloma politykami. Powstałe w ten sposób instytucje sprawnie formułujà swoje preferencje i sà w stanie ich broniç, cz´sto skuteczniej ni˝ tradycyjni gracze paƒstwowi.31 W konsekwencji
obser wujemy powstanie organizacji mi´dzynarodowej oraz przejÊcie
od mi´kkiego prawa mi´dzynarodowego, które nie ma charakteru wià-
27
Patrz równie˝: S. Lindenberg, Rational choice theory w: International Encyclopedia of Economic Sociology, eds. J. Beckert, M. Zafirovski, New York 2006, s. 550–554.
28
F. Scharpf, The joint decission trap. Lessons from German federalism and European integration, „Public Administration” no. 66/1988.
29
J. March, J. Olsen, Rediscovering institutions. The organizational basis of politics,
New York 1989.
30
Finalizacja programu Jednolitego Rynku i przyj´cie Traktatu z Maastricht.
31
Instytucjonalizacja współpracy mi´dzynarodowej jest wi´c rozumiana w tym uj´ciu jako proces, który dà˝y do utrwalenia korzystnych nieformalnych działaƒ mi´dzynarodowych, a nast´pnie do ich sformalizowania i zinstytucjonalizowania.
101
Studia Europejskie, 3/2009
˝àcego, do twardego prawa mi´dzynarodowego, z którego złamaniem
zwiàzane sà konsekwencje (sankcje).32
Kiedy, jak i w jakich dziedzinach odbywa si´ proces supranacjonalizacji pewnych polityk, to najbardziej interesujàce pytania stawiane przez
analityków integracji europejskiej. Poszczególne teorie dajà ró˝ne odpowiedzi, np. ˝e ponadnarodowe instytucje majà własnà dynamik´ i mogà jako takie stymulowaç integracj´, lub ˝e integracja rozwija si´ tylko
wtedy, kiedy taka jest wola paƒstw członkowskich Unii Europejskiej, a takie instytucje jak Komisja Europejska czy Europejski Trybunał SprawiedliwoÊci spełniajà wobec woli paƒstw funkcj´ usługowà. To tyko dwie
skrajne spoÊród całego spektrum odpowiedzi, najcz´Êciej udzielane sà
w duchu teorii (neo) instytucjonalnej, która poszukuje zmiennych zale˝nych procesu supranacjonalizacji w takich czynnikach jak czas czy
dziedzina polityki.33
Jednà z najbardziej dojrzałych propozycji teoretycznych, w ramach
której badacze próbujà odpowiedzieç na postawione pytania, jest właÊnie model PAT, szczególnie w wersji z zaproponowanym elementem
nadzorujàcym – super visor. Zaletà tej koncepcji jest dostrze˝enie ewolucji roli paƒstwa w układzie zale˝noÊci mocodawca – agent. Jednak jej
słaboÊcià wydaje si´ wprowadzenie dodatkowego komponentu w postaci super visora, nadzorujàcego, bez jednoczesnego bli˝szego okreÊlenia
sposobów jego ewolucji. Nale˝y zauwa˝yç, ˝e w misj´ nadzorujàcego wpisanych jest kilka dodatkowych funkcji. Jak wykazuje praktyka ˝ycia politycznego w Unii Europejskiej, i jak to zostało zauwa˝one w wielu studiach empirycznych, Komisja Europejska odgrywa rol´ zdecydowanie
bardziej zło˝onà. Nie jest tylko nadzorcà, „stra˝nikiem traktatów”, ale
inicjuje nowe rozwiàzania prawno-instytucjonalne, realizuje wiele funkcji wykonawczych. Jonas Tallberg wyklucza właÊciwie Komisj´ Europejskà z roli agenta. Wydaje si´ jednak, ˝e w pewnych fazach procesu politycznego wyst´puje ona w tej roli, chocia˝by zabiegajàc o przyj´cie
zaproponowanego przez siebie rozwiàzania prawnego lub kiedy w Radzie formułowany jest mandat działania w konkretnej dziedzinie i wyst´puje ona wtedy wobec Komisji w hierarchicznej relacji zwierzchnoÊci. Wspomniana ju˝ wczeÊniej asymetria informacyjna mo˝e wówczas
działaç na niekorzyÊç Komisji, kiedy bowiem decyzja le˝y po stronie Rady,
32
Patrz szerzej: K. Bachmann, Konwent o przyszłoÊci Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji władzy w wielopłaszczyznowym systemie politycznym, Wrocław 2004, s. 40.
33
Szerzej patrz: J. Tallberg, European governance and supranational institutions. Making states comply, London – New York 2003, s. 1.
102
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
prezydencja – czyli rotacyjnie zmieniajàce si´ paƒstwo przewodzàce pracom Wspólnoty od poziomu grup roboczych, a˝ po poziom Rady Europejskiej – dysponuje najpełniejszà informacjà w sprawie stanowisk poszczególnych członków i w konsekwencji równie˝ zakresem, gł´bokoÊcià
i innymi cechami delegowania danego zadania Komisji.
W perspektywie całego procesu nale˝y jednak uznaç przewag´ Komisji w zakresie asymetrii informacyjnej. Ujawnia si´ ona ostatecznie
w pełni w okresie postdecyzyjnym. Paƒstwo jako agent jest samodzielne, a nale˝ałoby nawet u˝yç mało naukowego, nacechowanego emocjonalnie słowa – osamotnione. OczywiÊcie samo nie przestrzega przyj´tych rozwiàzaƒ i samodzielnie ponosi za to odpowiedzialnoÊç, co nie
budzi wàtpliwoÊci z formalnoprawnego punktu widzenia. Perspektywa
politologiczna jest jednak zdecydowanie bardziej skomplikowana. Inna
wi´kszoÊç przyjmuje pewne rozwiàzania, inna je musi aplikowaç i konsumowaç ich konsekwencje. Zasygnalizowany problem dotyczy podejmowanej w mi´dzynarodowej literaturze prawniczej kwestii tzw. dyskontynuacji, której êródeł nale˝y doszukiwaç si´ w dwuetapowym procesie
tworzenia i implementacji dyrektyw w systemie prawa wspólnotowego.34
Przyj´ta przez instytucje Unii Europejskiej dyrektywa musi nast´pnie
zostaç wcielona do systemu prawnego krajów członkowskich. Jednak długie okresy transpozycji (okresu implementacji) powodujà, ˝e cz´sto mi´dzy etapem tworzenia nowego aktu prawa pochodnego a jego wejÊciem
w ˝ycie mija kilka lat. W wielu krajach członkowskich dochodzi w tym
czasie do zmiany rzàdów, co niejednokrotnie wià˝e si´ z doÊç radykalnà zmianà orientacji i preferencji politycznych. Problem ten dotyczy
oczywiÊcie w wi´kszym stopniu systemów politycznych krajów, które zaliczamy do tzw. nieskonsolidowanych demokracji, takich jak Rzeczpospolita Polska, gdzie dynamika ˝ycia politycznego niesie ze sobà cz´ste
zmiany rzàdów i wi´kszoÊci parlamentarnych.35
34
Szerzej patrz: R. Riedel, Transpozycja dyrektywy a problem deficytu demokratycznego w Unii Europejskiej (w druku w czasopiÊmie „Atheneum”).
35
Obserwujemy w konsekwencji sytuacj´, w której wola polityczna „wczorajszych”
wi´kszoÊci zostaje przeniesiona w czasie i wià˝e (za poÊrednictwem ponadnarodowych
instytucji) nowy układ wi´kszoÊciowy. Podobieƒstwo z sytuacjami z krajowych procesów
legislacyjnych, w których np. parlament decyduje o zmianie ordynacji podatkowej za
kilka lat, cz´sto wykraczajàc poza limit czasowy demokratycznego mandatu, jest pozorne. Tworzenie prawa wspólnotowego to z punktu widzenia paƒstwa (rzàdu), jako podmiotu współuczestniczàcego w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej, droga jednokierunkowa. W odró˝nieniu bowiem od krajowego systemu politycznego, w którym
istnieje wi´ksza elastycznoÊç w zakresie nowelizacji prawa, zmiana prawa unijnego pod
wpływem impulsu pochodzàcego z jednego z krajów członkowskich (gdzie doszło do zmiany wi´kszoÊci rzàdzàcej) jest mało realna.
103
Studia Europejskie, 3/2009
Zasygnalizowane słaboÊci i wady tego modelu, choç uzasadnione, nie
przekreÊlajà jego u˝ytecznoÊci. Mimo ˝e nie sposób nie snuç pewnych
wàtpliwoÊci w zakresie kompletnoÊci modelu PAT jako wehikułu teoretycznego, nale˝y zauwa˝yç, ˝e taka jest właÊnie rola modeli wyjaÊniajàcych – selektywnie eksponujà pewne elementy, procesy, zale˝noÊci. Teorie naukowe koncentrujà si´ właÊnie na uchwyceniu podstawowych
prawidłowoÊci (pozwalajàcych wyjaÊniç fakty, zjawiska i procesy), wyodr´bnianiu i systematyzowaniu ogólnych właÊciwoÊci.36 Model PAT, wpisujàc si´ w neoinstytucjonalnà teori´ racjonalnego wyboru, poprawnie
identyfikuje istot´ mechanizmów polityczno-decyzyjnych w relacjach
mi´dzy głównymi aktorami, aktywnymi zarówno na poziomie ponadnarodowym, jak i paƒstwowym, systemu politycznego, jakim jest Unia Europejska. Trafnie wskazuje najwa˝niejsze czynniki wpływajàce na ten
proces i jednoczeÊnie – zgodnie z tradycjà teorii krytycznych – buduje
mosty mi´dzy dyscyplinami, kwestionuje odr´bnoÊç studiów europejskich
(oraz stosunków mi´dzynarodowych) i wydaje si´ interpretowaç rzeczywistoÊç integracyjnà w Europie, łamiàc bariery mi´dzy poszczególnymi
dziedzinami wiedzy. Refleksja intelektualna na temat systemu tak skomplikowanego i wielowymiarowego, jakim jest współczesna Unia Europejska, mo˝e w pełni słu˝yç jego poznaniu i wyjaÊnieniu, tylko jeÊli odrzuci owe sztuczne granice utrudniajàce zrozumienie Êwiata.
Abstract
The State as agent and principal in the light
of the PAT theory
The ‘fall of the Berlin wall’ and the subsequent move towards democratisation brought about a new opportunity to revisit theoretical deliberations on democracy and democratisation and find appropriate analytical vehicles for the study of Central and Eastern Europe change.
The paper reviews the classic as well as most contemporary argumentation from academic discourse on democratisation and points democratic standards that seem most adequate in Central and Eastern
European Countries (CEEC) context. The road from authoritarianism
does not always lead to liberal democracies, sometimes it does to hy-
36
104
J. Nocoƒ, A. Laska, Teoria polityki. Wprowadzenie, Warszawa 2005, s. 13.
R. Riedel, Paƒstwo jako agent i pryncypał w Êwietle teorii PAT
brid regimes or defected democracies, therefore a large part of this paper focuses on the quality of democracy in the CEEC context.
In the final part the author concludes on the relative normative power of democracy standards and democratisation patterns as well as
suggests further research on post-communist transition and consolidation studies to capture the post-colonialism debate’s conclusion as they
may be partly applicable in researching CEEC change.
105