Uchwała nr XI/2358/2013

U c h w a ł a Nr XI/2358/2013
z dnia 14 maja 2013 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Rzeszowie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego
w sprawie uchwały Nr XXVIII/199/2013 Rady Gminy Besko z dnia 8 kwietnia 2013 roku w sprawie
wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki, kluby dziecięce na terenie
Gminy Besko - działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992
roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.):
stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 18 kwietnia 2013 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wpłynęła uchwała
Nr XXVIII/199/2013 Rady Gminy Besko z dnia 8 kwietnia 2013 roku w sprawie wysokości i zasad ustalania
dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki, kluby dziecięce na terenie Gminy Besko.
Na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie
wszczęło postępowanie nadzorcze w stosunku do przedmiotowej uchwały.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie zważyło, co następuje:
W § 4 ust. 2 badanej uchwały Rada Gmin postanowiła, że dotacji udziela się na dziecko zamieszkałe na
terenie gminy Besko. Zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały przez dziecko zamieszkałe w Gminie Besko rozumie się
dziecko stale zamieszkujące na terenie Gminy Besko. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego
2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 z późn. zm.) podmioty prowadzące
żłobki lub kluby dziecięce mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym
dotację celową z budżetu gminy. Jeżeli gmina zdecyduje się dotować takie podmioty, to organ stanowiący,
zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 2 ustawy, powinien określić w drodze uchwały wysokość i zasady ustalania
dotacji celowej. Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat poza wskazaniem, że
dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych
czy też przedmiotowych. Należy zauważyć, że wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje także
w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznana na
"każde" dziecko podlegające opiece, bez względu, zatem, na miejsce zamieszkania. Stanowisko takie zajął
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt. IV SA/Rz 698/12. Zatem
przyjęcie przy udzielaniu dotacji kryterium zamieszkania dzieci, stanowi nieuprawnioną zmianę ustawowej
zasady wynikającej z przywołanego przepisu.
W § 4 ust. 3 zapisano, że dotacji udziela się na dziecko, którego rodzice/opiekunowie prawnika osobami
pracującymi, którzy w okresie udzielania dotacji nie korzystają z urlopów wychowawczych. W § 2 pkt
2 zapisano, że przez osobę pracująca rozumie się osobę zatrudniona w rozumieniu ustawy Kodeks Pracy (Dz. U.
z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), świadczącą pracę na podstawie umowy cywilnej (w tym na kontrakcie
menadżerskim) oraz prowadzącą działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W ocenie organu nadzoru postanowienia § 4 ust.
3 w związku z § 2 pkt 2 ograniczające możliwość uzyskania przez podmioty, o których mowa w art. 8 ust.
1 ustawy, dotacji na świadczoną przez nie opiekę, w stosunku do tych dzieci, których rodzice/opiekunowie
prawni dziecka nie są osobami pracującymi w rozumieniu Kodeksu pracy lub świadczącymi pracę na podstawie
umowy cywilnoprawnej lub prowadzącymi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej naruszają przepis art. 60 ust. 1 ustawy oraz wykraczają poza zakres stanowienia,
o którym mowa w art. 60 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad
dziećmi w wieku do lat 3 dotacją, jeżeli będzie udzielona, ma być objęte każde dziecko objęte opieką, bez
względu na to czy rodzice/opiekunowie prawni są osobami pracującymi, czy też nie pracującymi. Celem
wprowadzanej aktem prawa miejscowego regulacji, nie jest umożliwienie rodzicom i opiekunom prawnym
dzieci podjęcia bądź kontynuowania aktywności zawodowej poprzez zwiększenie dostępności usług żłobków
lub klubów dziecięcych, ale dofinansowanie sprawowanej przez uprawnione podmioty opieki nad dzieckiem.
Ponadto postanowienia § 4 ust.3 badanej uchwały, uzależniające możliwość otrzymania przez podmioty dotacji
Id: F17E9934-749A-4502-97D5-55A8E0B569C5. Podpisany
Strona 1
na opiekę od wskazanych w uchwale kryteriów nie związanych z określeniem wysokości i zasad ustalania
dotacji w sposób istotny naruszają art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.
W § 4 ust. 4 uchwały zapisano, że dotacji celowej udziela się pod warunkiem zapewnienia przez podmiot,
o którym mowa w § 1 ust. 1 opieki nad dzieckiem w formie żłobka lub w formie klubu dziecięcego
w minimalnym wymiarze 5 godzin dziennie. Kwestionowany zapis wprowadza w ocenie organu nadzoru
dodatkowy, niewynikający z art. 60 warunek, od spełnienia którego uzależnione ma być udzielenie dotacji tj.
minimalny wymiar godzin, w którym ma być zapewniona opieka w żłobku lub klubie dziecięcym. Należy
zwrócić uwagę, że przywołany przepis całkowicie wyklucza przyznanie dotacji tym podmiotom, które
prowadza żłobek lub klub dziecięcy w wymiarze krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie natomiast z art. 11
ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 opiekę w żłobku zapewnia się w wymiarze do 10 godzin
dziennie względem każdego dziecka, natomiast z ust. 4 wynika, że w klubie dziecięcym wymiar opieki nad
każdym dzieckiem stanowi 5 godzin dziennie. Przywołany zapis uchwały wykracza poza delegacje art. 60 ust.
1 w związku z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
W § 4 ust. 5 rada gminy postanowił, że dotacji celowej udziela się pod warunkiem ustalenia przez podmiot
prowadzący żłobek opłaty za pobyt dziecka, pobieranej od rodziców (opiekunów prawnych) w wysokości
nieprzekraczającej 450 zł miesięcznie, a w przypadku podmiotów prowadzących klub dziecięcych wysokość
opłaty pobieranej od rodziców (opiekunów prawnych) nie może przekroczyć 250 zł miesięcznie. Powyższa
regulacja wykracza w ocenie organu nadzoru poza delegacje wynikającą z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad
dziećmi w wieku do lat 3, zgodnie z która organ stanowiący gminy może określić wysokość oraz zasady
ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce. Stosownie do treści art. 58
ust. 2 ustawy w przypadku utworzenia żłobka lub klubu dziecięcego przez podmioty, o których mowa w art.
8 ust. 1 pkt 2 i 3 tj. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej
wysokość opłat określa podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy. Rada gminy nie ma zatem podstaw
do określania wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym jeżeli nie jest podmiotem je
tworzącym.
W § 5 ust. 1 i 2 uchwały określono terminy przekazywania dotacji z budżetu podmiotom prowadzącym
żłobek lub klub dziecięcy oraz termin do złożenia wniosku o przekazanie transzy dotacji z budżetu. Z treści
wskazanego przepisu wynika, że dotacja będzie przekazywana w zależności od liczby dzieci „faktycznie
uczęszczających” do żłobka lub klubu dziecięcego oraz obowiązek przedłożenia przez uprawniony podmiot
wykazu imiennego dzieci „faktycznie uczęszczających” do placówki. W § 2 pkt 3 wskazano, że przez dziecko
faktycznie uczęszczające do placówki rozumie się dziecko, które w danym miesiącu korzystało z opieki
placówki przez nie mniej niż 8 dni roboczych. W ocenie organu nadzoru powyższe zapisy są niezgodne z art. 60
ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który stanowi że podmioty prowadzące żłobki lub kluby
dziecięce mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową
z budżetu gminy. Zasady ustalania dotacji celowej powinny dotyczyć każdego dziecka objętego opieką
w żłobku lub klubie dziecięcym. Przyjęcie rozwiązania, że dotacja będzie przyznawana na dziecko, które
w danym miesiącu korzystało z opieki placówki przez minimum 8 dni roboczych faktycznie doprowadzi,
w sytuacji gdy dziecko przebywało w placówce przez okres krótszy niż 8 dni roboczych, do pozbawienia dotacji
na takie dziecko podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce za cały miesiąc, a więc także za dni,
w których dziecko było faktycznie objęte opieką.
W § 6 ust. 3 do 9 organ stanowiący gminy wprowadził zapisy określające zasady kontroli prawidłowości
wykorzystania dotacji przez podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce. Stosownie do art. 60 ust.
2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 organ stanowiący gminy określa w drodze uchwały wysokość
i zasady ustalania dotacji celowej w sytuacji, gdy decyduje się dotować podmioty prowadzące żłobki czy kluby
dziecięce. Szczegółowe upoważnienie ustawowe zawarte w art. 60 ust. 2 ustawy określa materię, która może
być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organ kompetentny do jego wydania. Skoro
delegacja ustawowa zawarta w przywołanym przepisie, ogranicza się jedynie do określenia wysokości i zasad
udzielenia dotacji przez radę gminy, to regulacja innych zagadnień wykraczających poza zakres ustawowy,
takich jak tryb kontroli udzielonej dotacji, nie może być w przedmiotowej uchwale dokonywana.
W § 8 badanej uchwały wprowadzono regulację uzależniającą przeprowadzenie postępowania konkursowego
na prowadzenie żłobków lub klubów dziecięcych - od warunku braku wystarczających środków
zabezpieczonych w budżecie dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce w danym roku. Ponadto
rada określiła jako kryterium postępowania konkursowego najniższą wysokość opłaty pobieranej od rodziców
przez podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy. Powyższy zapis jest niezgodny z art. 60 ust. 1 powołanej
wyżej ustawy, ponieważ organ stanowiący gminy nie posiada delegacji ustawowej do alternatywnego
Id: F17E9934-749A-4502-97D5-55A8E0B569C5. Podpisany
Strona 2
uregulowania sposobu finansowania żłobków czy klubów dziecięcych - w drodze dotacji celowych bądź na
podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zapis §
8 badanej uchwały narusza zatem również art. 61 ust. 1 ustawy, w świetle którego to nie organ stanowiący
gminy, na podstawie podjętej uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej, ale organ
wykonawczy gminy może zlecić organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego,
natomiast do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę ma odpowiednie zastosowanie ustawa
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto przepisy art. 60 oraz art. 61 ustawy o opiece nad
dziećmi w wieku do lat 3 nie uzależniają podjęcia uchwały w sprawie dotacji jak również przeprowadzenia
konkursu przez organ wykonawczy od braku środków w budżecie na udzielenie dotacji celowych.
Ponadto rada gminy w treści § 3 ust. 4 dotyczącym obowiązku złożenia wniosku o udzielenie dotacji
postanowiła, że wzór wniosku określa załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 zdanie 2 wzór
wniosku o wypłatę miesięcznej transzy stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. W § 6 ust. 1 zdanie drugie
zapisano, że wzór rozliczenia wykorzystania dotacji stanowi załącznik nr 3 do uchwały. Przedłożona do organu
nadzoru celem zbadania treść uchwały nie zawiera natomiast żadnych załączników.
Z tych przyczyn stwierdzono nieważność wskazanej uchwały Rady Gminy Besko.
Na niniejszą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie służy skarga do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Skargę wnosi
się za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie.
PREZES
dr Zbigniew K. Wójcik
Id: F17E9934-749A-4502-97D5-55A8E0B569C5. Podpisany
Strona 3